1 Innledning

Sosial- og helsedepartementet legger med dette fram forslag om endringer i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven).

Det aktuelle lovforslaget går ut på å holde utenfor samordningen pensjonspoeng i folketrygden for omsorgsarbeid etter avsluttet yrkesaktivitet og for arbeid etter fylte 67 år.

Samordningsloven ble innført samtidig med at vi fikk en alminnelig alderstrygd fra 1959, og ble tilpasset folketrygden fra 1967. Hovedregelen ble etter dette at folketrygden alltid skal betales fullt ut, mens tjenestepensjonen reduseres. Medlemspremien for tjenestepensjon for en arbeidstaker i offentlig sektor ble derfor redusert fra 6 til 2 prosent av lønnsgrunnlaget i 1967.

Samordningsloven regulerer hvilke ytelser som en person kan få samtidig fra to eller flere offentlige pensjons- og trygdeordninger. Sammenlagt er man ikke sikret særlig mer enn det den beste av ytelsene gir ved full opptjeningstid.

Når folketrygden har eksistert i 40 år og dermed er fullt utbygd i år 2007, blir den viktigste funksjonen for tjenestepensjonsordningene å gi et høyere samlet kompensasjonsnivå enn det folketrygden alene gir, og som regel med kortere krav til opptjeningstid.

Senest ved behandlingen av Velferdsmeldingen, understreket Stortinget «folketrygdens rolle som grunnpilar i de samlede pensjonsordningene, og at andre tjenestepensjonsordninger skal være et supplement til folketrygden» (Innst. S. nr. 180 for 1995-96, side 96).

Samordningsloven gir nærmere bestemmelser om hvilke fradrag som skal gjøres i tjenestepensjoner i offentlig sektor i forhold til ytelser fra folketrygden, og gir regler om samordningsfrie deler.

Den ulike utformingen av folketrygden og tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor medfører at samordningen kan gi resultater som ikke oppleves som godt samstemte eller rimelige i visse situasjoner. Dette skyldes at kravet for full tjenestepensjon som regel er 30 år, mens det er 40 år i folketrygden (med kortere krav i folketrygdens oppbyggingsfase fram til år 2007). Videre er pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen begrenset til inntekten i offentlig tjeneste, mens folketrygden tar med alle former for inntekt av arbeid eller virksomhet og beregnes av inntekten i de 20 beste årene. Tjenestepensjonsordningen er på sin side basert på et sluttlønnsprinsipp som innebærer at pensjonen i de fleste tilfeller blir fastsatt på grunnlag av lønn ved fratreden. Endelig kompliseres samordningen ved at en gjenlevende ektefelle kan få økt tilleggspensjon fra folketrygden på grunn av opptjeningen til en avdød ektefelle.

For de fleste pensjonister vil all opptjening av pensjonspoeng i folketrygden være fordelaktig. I en del tilfeller kan man likevel få utilsiktete resultater når det gjelder hva som blir samordningsfritt, og noen kommer bedre ut enn andre. For enkelte vil det vært samordningsmessig fordelaktig med lavere pensjonsopptjening i folketrygden, fordi de har såkalt «negativ effekt» av opptjening i folketrygden. Denne effekten oppstår fordi man samordner to pensjoner - folketrygdpensjon og tjenestepensjon - som bygger på forskjellige inntektsbegrep, pensjonsgrunnlag og opptjeningstid.

En pensjonists egenopptjente tjenestepensjon skal reduseres med pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon fra folketrygden. Dette gjelder også når folketrygdens tilleggspensjon er delvis opptjent av en avdød ektefelle. Merytelsen som skyldes den avdøde er imidlertid samordningsfri. I visse tilfeller kan det derfor være gunstig at pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon er lav. En noe høyere egenopptjent tilleggspensjon kan føre til mindre samlet pensjon.

Størrelsen på den samordningsfrie merytelsen til gjenlevende ektefelle vil bero på forholdet mellom ektefellenes opptjening av tilleggspensjon i folketrygden. Når den gjenlevendes egen tilleggspensjon øker, vil den i mindre grad bli påvirket av den avdødes opptjening, og dermed blir også den samordningsfrie merytelsen fra tjenestepensjonsordningen mindre.

Problemet gjelder også når tjenestepensjonen er en enke/enkemannspensjon. I visse tilfeller er det fordelaktig at den avdødes tilleggspensjon i folketrygden er minst mulig fordi bare 55 prosent av den avdødes tilleggspensjon skal samordnes.

Departementet viser nærmere til en redegjørelse fra mars 1998 om fenomenet «negativ effekt» som konstituert regjeringsadvokat Bård Tønder har utført for departementet. Redegjørelsen følger som utrykt vedlegg til proposisjonen.

Den aktuelle problemstillingen har ellers vært vurdert av flere arbeidsgrupper og utvalg. Samordningsutvalget, ledet av professor dr. jur. Asbjørn Kjønstad, kom til at problemet med «negativ effekt» burde kunne aksepteres innenfor dagens bruttosystem. Se NOU 1995: 29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser.

Samordningsutvalget peker i sitt forord på at dagens mulighet for en tilfeldig samordningsfordel vil bli mindre etter hvert som de fleste tjener opp en full parallell tilleggspensjon i folketrygden. Utvalget viser til at det har vurdert flere alternativer for å løse problemet med «negativ effekt». Det er mulig å fjerne denne effekten, enten med meget store utgifter for pensjonskassene i offentlig sektor, eller med skjerpet samordning for mange pensjonister. Utvalget anbefaler at gjeldende ordning ikke endres.

I høringsrunden til Samordningsutvalgets innstilling var det bred oppslutning om utvalgets anbefaling om ikke å endre dagens ordning.

Departementet finner det likevel uheldig at det i enkelte tilfelle kan vise seg å være samordningsmessig ulønnsomt med innvilget poeng for omsorgsarbeid i folketrygden. Det samme gjelder økt poengopptjening ved arbeidsinntekt etter fylte 67 år.

Spesielt når det gjelder opptjening av omsorgspoeng i folketrygden, mener departementet det kan være aktuelt å vurdere mer omfattende endringer, som på sikt kan sikre at all slik opptjening skal være samordningsfri. Dette tilsier imidlertid mer grunnleggende vurderinger og større systemomlegging enn det departementet foreløpig finner å kunne gå inn på.

På denne bakgrunn foreslår departementet at samordningsloven § 23 nr. 2 endres, slik at følgende deler av folketrygdens tilleggspensjon skal være samordningsfri:

• økt tilleggspensjon i folketrygden som følge av innvilget omsorgspoeng etter helt avsluttet yrkesaktivitet

• økt tilleggspensjon i folketrygden som følge av poengopptjening av arbeidsinntekt etter fylte 67 år.

Samordningsutvalget foreslo at samordningsbestemmelsene overføres til de enkelte pensjonslover og vedtekter, slik at samordningsloven kan oppheves. I høringsrunden var det oppslutning om forslaget fra arbeidstakerorganisasjoner og pensjonistorganisasjoner. Derimot hadde forvalterne av ordningene, det vil si pensjonskassene i offentlig sektor og Rikstrygdeverket, store betenkeligheter. Det ble i såfall reist spørsmål om det burde gis en felles rammelov for pensjonsordninger i offentlig sektor.

Dette er spørsmål Regjeringen vil komme tilbake til når det er vedtatt et nytt regelverk for private tjenestepensjonsordninger. Det er dessuten hensiktsmessig å avvente en vurdering av mulighetene for utvidelse av «overføringavtalen» for offentlige pensjonsordninger, som et offentlig utvalg nå skal utrede. Hensikten med denne overføringsavtalen mellom Statens Pensjonskasse og kommunale pensjonsordninger, er primært å medregne tjenestetid innen ulike pensjonskasser i offentlig sektor, samt å forenkle samordningen. Etter dette vil det være grunnlag for en samlet vurdering av tjenestepensjonsordningene for statlig og kommunalt ansatte.