6 Senere utredninger
6.1 Innledning
Samordningsutvalgets konklusjon var at dagens ordning bør kunne aksepteres innen bruttosystemet for egenpensjoner, men at det burde innføres nettoordning for etterlattepensjoner.
Samordningsutvalget uttaler likevel at «Alternativ 4 - Samordning med standardberegnet (fiktiv) tilleggspensjon», som omtalt foran under punkt 5.2, stort sett vil løse problemet.
6.2 Standardisert bruttoordning
Aktuar Annar E. Petersen har etter oppdrag av departementet utarbeidet et forslag som bygger på det forannevnte Alternativ 4 fra Samordningsutvalget; «Forslag til endring av samordningsreglene for å eliminere Negativ effekt». Rapporten følger som utrykt vedlegg til proposisjonen
Forslaget innebærer at det gjøres fradrag for en beregnet (fikiv) tilleggspensjon i folketrygden, slik det er vanlig i privat sektor. I tilfeller der dette gir en lavere kompensasjon enn det som er garantert ved bruttogarantien, dekker tjenestepensjonen det som mangler.
Forslaget er i realiteten en nettoordning med bruttogaranti, og ville innebære en betydelig forenkling. Ordningen er mer rettferdig enn dagens ordning. På den annen side vil ingen få mer, og enkelte noe mindre enn etter dagens ordning.
Departementet mener at dette er en ordning som bør vurderes på sikt. Saken må i alle fall utredes nærmere og departementet går ikke inn på dette alternativet nå.
6.3 Redegjørelsen fra Bård Tønder
Konstituert regjeringsadvokat Bård Tønder har på oppdrag av Sosial- og helsedepartementet gjennomgått problemkomplekset på nytt og gav den 25. mars 1998 departementet en redegjørelse om «Fenomenet negativ effekt», som følger som utrykt vedlegg til proposisjonen.
Tønder gjennomgår her spesielt dagens ordning etter 1989 som bygger på at medlemmet i tjenestepensjonsordningen skal ha en parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden.
Videre vurderer Tønder den såkalte fridelsløsningen som ble avvist av Stortingsflertallet i 1989.
I redegjørelsen heter det på side 25 bl.a.:
«Fridelsalternativet går for egenpensjonstilfellen ut på at det ikke skal gjøres samordningsfradrag for et beløp tilsvarende 55 % av den tilleggspensjon som er opptjent av den av ektefellene som ikke har vært medlem av pensjonsordningen. Dette skal gjelde som en fast regel uavhengig av om den tilleggspensjon som utbetales gjenlevende er basert på 55 % av egen og avdødes tilleggspensjon eller om den bare utgjør egen opptjening.
Fridelsløsningen er identisk med den løsning mindretallet i Stortinget la til grunn ved lovendringen i juni 1989, jf. pkt. 3.4.1. ovenfor.
I egenpensjonstilfellene er det blitt anført til forsvar for fridelsløsningen at man må betrakte 55 % av tilleggspensjonen opptjent av den av ektefellene som ikke har vært medlem av pensjonsordningen (dvs. avdøde), som en slags «etterlattepensjon» til gjenlevende og at denne alltid ligger implisitt i den tilleggspensjon som utbetales gjenlevende. Det vil følgelig være i strid med parallellitetsprinsippet å samordne en slik «etterlattepensjon» i form av tilleggspensjon fra avdøde med gjenlevendes egen opptjente tjenestepensjon.
Denne betraktning er og blir en ren fiksjon. Dette kommer tydeligst fram hvor den tilleggspensjon gjenlevende mottar i sin helhet og utelukkende utgjør egen opptjening (m.a.o. egen tilleggspensjon utgjør mer enn 1,222 x avdødes tilleggspensjon). Den mottatte tilleggspensjon er da totalt uberørt av avdødes opptjening.
Men også om den mottatte tilleggspensjon er beregnet på grunnlag av 55 % av egen og avdødes opptjening er betraktningen uholdbar. Som nevnt under punkt 3.4.3 har Høyesterett slått fast at man i disse tilfellene ikke kan anse det slik at 55 % av avdødes opptjening er å anse som en etterlattepensjon. Regelen om at gjenlevende skal få 55 % av egen og avdødes tilleggspensjon er utelukkende en «teknisk beregningsregel» for å sikre gjenlevende noe mer enn egen opptjening hvor ektefellene har hatt en noenlunde jevn inntekt (gjenlevendes tilleggspensjon ikke overstiger 1,222 x av avdødes). En riktig forståelse av loven tilsier m.a.o. at kun den del som overstiger egen opptjening skriver seg fra avdødes opptjening.
Man må derfor slå fast: Enten den mottatte tilleggspensjon består i utelukkende egen opptjent tilleggspensjon eller 55 % av egen og avdødes, så vil fridelsregelen bety at en del av medlemmets egen tilleggspensjon opptjent parallelt med opptjeningen av tjenestepensjonen, ikke samordnes. Dette innebærer at fridelsalternativet representerer et klart brudd med parallellitetsprinsippet og dermed det grunnprinsipp som våre samordningsregler bygger på.»
Videre uttaler Tønder på side 28 at
«Etter mitt skjønn vil fridelsregelen bryte radikalt med vesentlige prinsipper for oppbygging av pensjonsordningen.
I lov om SPK § 6 heter det at medlemskapet i Pensjonskassen forutsetter medlemskap i folketrygden og at det skal betales folketrygdavgift for de samlede inntektersom ligger til grunn for pensjonsopptjeningen.
Gjennom medlemskap i folketrygden sikrer man finansieringen av den vesentligste del av bruttopensjonen. Enhver opptjening av pensjonsrettigheter skal føre til en tilsvarende opptjening av trygderettigheter som så skal gå inn i en samordning med bruttopensjonen. Jeg viser til Ot.prp. nr. 31 (1981-82) der bestemmelsen er nærmere behandlet.
Det er altså medlemmets samtidige opptjeningav folketrygd, herunder tilleggspensjon, og pensjonsrettigheter man vi sikre seg.
Lovens ordning som pålegger samordningsplikt for medlemmets hele tilleggspensjonsopptjening, er fullt ut i samsvar med tankegangen bak lovens § 6.
En regel om at et beløp tilsvarende 55 % av ikke-medlemmets opptjente tilleggspensjon skal holdes utenfor samordningen vil medføre at en vesentlig del av den tilleggspensjon som er opptjent samtidig med tjenestepensjonen ikke samordnes med denne.
Fridelsalternativet er således i klar disharmoni med den tankegang § 6 i lov om SPK hviler på
Fridelsalternativet vil medføre at tjenestepensjonsordningen må foreta betydelige utbetalinger basert på det som ektefellen til medlemmet måtte ha av inntekteri sin stilling i det private.Men det betyr at betydelige beløp utbetales fra pensjonsordningen på grunnlag av forhold som knytter seg til personer som ikke er medlem av pensjonsordningen og inntektsforhold som ikke har sammenheng med offentlig tjeneste.
For det første skaper dette uklarhet i forhold til pensjonsordningens forpliktelser. Pensjonsordningen har verken oversikt over de personer dette gjelder eller hvilket beløp dette representerer.
For det andre skaper det betydelig uklarhet i forhold til finansieringen av pensjonsutbetalingene. Fridelsalternativet vil medføre at pensjonsordningen må foreta betydelige utbetalinger uten korresponderende innbetalinger av medlemsinnskudd. For Statens Pensjonskasse er det jo greit nok - man har statskasse å ta av. Det blir de framtidige skattebetalere som får betale regningen.
For KLP og de øvrige kommunale pensjonskasser vil dette skape en uklarhet og usikkerhet i forhold til pensjonsordningens økonomi. Man kan selvsagt øke premien. Da blir det de framtidige kommunale- og statlige tjenestemenn som får betale regningen. Men fortsatt blir det en uklarhet. Det normale er at premien beregnes i forhold til medlemmetsinntekt. Også pensjonen står i forhold til medlemmets inntekt.»
I sine sluttbemerkninger på side 36 uttaler Tønder:
«Under pkt. 5 har jeg redegjort for mitt syn på den såkalte fridelsordningen. Etter det jeg kan se inneholder den en rekke uheldige sider som gjør den lite egnet som regel for samordning mellom tilleggspensjon opptjent av ektefelle som ikke er medlem av pensjonsordning og tjenestepensjon. I alle fall skal gjeldende lovregel gi et svært urimelig resultat før et slikt alternativ kan anbefales.
Jeg kan ikke se at gjeldende samordningsregel generelt sett gir et urimelig resultat. Når det for det første gjelder tilleggspensjonsopptjening som skyldes ordinær lønn, så har jeg påvist at dette i alle fall som den store hovedregel, vil føre til økt utbetaling av pensjon/trygd selv om det samordningsfrie tillegget til bruttogarantien skulle gå ned. En endring av reglene pga «negativ effekt» kan på ingen måte være påkrevet i disse tilfellene.
Når det gjelder tilleggspensjonsopptjening som skyldes inntekter medlemmet har hatt som ikke er pensjonsgivende, må en stor del av opptjeningen antas å bli «fanget opp» av fiktivfordelsregelen og dermed bli samordningsgfri. For disse tilfellene oppstår m.a.o. ingen «negativ effekt» i det hele tatt.
I den grad fiktivfordsregelen ikke er effektiv, vil det ofte skyldes at tjenestepensjonsisten er kommet i en svært gunstig posisjon pensjonsmessig sammenlignet med andre grupper. Virkningen av «negativ effekt» ved opptjening av tilleggspensjon ved biinntekt/overtidsgodtgjørelse må i disse tilfelle sees på som en reduksjon av en særlig gunstig posisjon. Dette svekker kritikken mot «negativ effekt» i disse tilfeller betraktelig. Kritikken kan derfor etter min mening heller ikke her begrunne innføringen av en fridelsløsning.
De som kan komme uheldig ut er de tilfelle der økt opptjeningstid i folketrygden ikke korresponderer med økt opptjeningstid i pensjonsordningen. Men mange vil også i forbindelse med slik opptjening kunne få øket sin lønn og dermed øket tjenestepensjon - også etter full opptjeningstid i pensjonskassen.
Også de som etter tidlig pensjonering tjener opp tilleggspensjon er i utgangspunktet usedvanlig gunstig stilt p.g.a. pensjonsreglene og bør derfor kunne «tale» den ulempe «negativ effekt» representerer.
Den gruppe som kommer uheldigst ut er etter min mening de som opptjener tilleggspensjon av omsorgsarbeid. I alle fall hvor omsorgstjenesten kommer på slutten av yrkeskarrieren (men før pensjonsalderen) vil vi her stå overfor en gruppe som har små utsikter til å «ta igjen» den potensielle reduksjonen i den samordningsfrie del av tilleggspensjonen og som heller ikke på annen måte har pensjonsmessige fordeler av sin situasjon.
Min konklusjoner at de problemer vi her står overfor samlet sett ikke representerer en slik urimelighet at det kan forsvare innføringen av en fridelsløsning med de betydelige konsekvenser det vil innebære både i forhold til pensjonsordningenes økonomi, pensjonssystemet og fordelingen mellom pensjonister. Det kan imidlertid være grunn til å se nærmere på om det kan la seg gjøre å gi særlige samordningsregler for omsorgstilfellene som kan hindre eventuelt dempe den negative effekt for denne gruppen. Derimot kan jeg ikke se at det for de andre grupper som er omtalt ovenfor skulle være påkrevd med tilsvarende særregler.»
6.4 Høring
Rapporten fra Annar Petersen og redegjørelsen fra Bård Tønder, ble sendt til berørte etater den 31. juli 1998 for merknader.
Videre ble rapporten den 12. august 1998 sendt til Norsk Pensjonistforbund, herunder Landslaget for offentlige pensjonister og Forsvarets pensjonistforbund.
Norsk Pensjonistforbund uttaler i brev av 21. august 1998 bl.a.:
«De fleste saker som rammes av «negativ effekt» dreier seg om enker som selv har tjent opp en stats- eller kommunepensjon, med en tilleggspensjon fra folketrygden beregnet som 55 % av egen og avdødes opptjening. Her påvirker den egenopptjente delen utbetalingen med 55 %, men det trekkes 100 %. Det dreier seg m.a.o. om samordning uten full erstatning. Dermed oppstår et tap på 45 %. Tapet oppstår ikke før enken får uttelling for egenopptjente tilleggspensjon, vanligvis ved fylte 67 år. Ved full statspensjon uten såkalt fiktivfordel vil et samordningsfradrag på 55 % gi 0 uttelling av egenopptjeningen i folketrygden. Dette er riktig når det løper full statspensjon, men her må grensen gå. Hele saken kan enkelt løses på riktig måte ved å bringe inn faktoren 0,55 i beregningsmodulen for fradragsberegningen. dette bør ikke oppfattes som «vanskelig».»
Kommunenes Sentralforbund uttaler i brev av 21. september 1998:
«Kommunenes Sentralforbund (KS vil innledningsvis bemerke at det i hovedsak er de som har bidratt minst til pensjonsordningen relatert til pensjonsrettighet som rammes av den såkalte negative effekt. Dette faktum bør etter KS oppfatning medføre at det ikke gis særskilte regler med siktemål å yte disse personer enda høyere pensjon i forhold til øvrige tjenestepensjonsmottakere. Det bør være stor grad av samsvar mellom innbetalt premie og den pensjonsrettighet som på dette grunnlag utløses.
Dersom det likevel er nødvendig å innføre lempningsregler i samordningsbestemmelsene, vil KS støtte forslaget om eventuelt å holde opparbeidede omsorgspoeng utenfor samordningsberegningen. En slik lempning bør da i tilfelle gjøres generell og uavhengig av hvilken pensjon forholdet knytter seg til.»
KLP Forsikring uttaler i brev av 14. september 1998:
«Vi tillater oss også peke på at det er stort sett de som har innbetalt minst til pensjonsordningen i forhold til den pensjonen de får igjen som rammes av «negativ effekt». Som det fremgår av Tønders redegjørelse (s. 35) og diverse tidligere redegjørelser, kan det være misvisende å benytte begrepet «negativ effekt» da det egentlig er tale om at noen får en viss reduksjon i en pensjon som er svært gunstig i forhold til det andre tjenestepensjonister mottar. Dette er etter KLPs oppfatning god grunn til ikke å gi egne regler som skal ha som formål å yte disse en ennå høyere pensjon i forhold til andre som mottar tjenestepensjon.
Når det gjelder de som hevdes å komme uheldigst som får økt tilleggspensjon på grunn av omsorgsarbeid etter avsluttet yrkeskarriere, er KLP av den oppfatning at dette bør sees i sammenheng med forslag til endringer i andre lovverk som spesielt gjelder omsorgsopptjening. Det henvises her til NOU 1998:1, vedlegg 1 om utvidet krav til opptjening (30-35 år) kombinert med omsorgsopptjening.
Ved vurderingen bør det også tas hensyn til at fenomenet bortfaller i en viss utstrekning dersom forslaget om innføring av netto ektefelleordninger blir innført. KLP har støttet dette forslaget som utvilsomt ville bety en vesentlig forenkling av regelverket. Gjeldende samordningsregler er kompliserte og vanskelig tilgjengelig ikke minst når det gjelder etterlattepensjoner.»
De selvstendige kommunale pensjonskasser uttaler i brev av 14. september 1998:
«Fenomenet «negativ effekt» er klart fremstilt i ass. Regjeringsadvokat Bård Tønder»s redegjørelse. I pkt. 6.1 stilles følgende spørsmål - Medfører «negativ effekt» at man taper på å tjene opp tilleggspensjon? Medfører «negativ effekt» at pensjonisten får mindre utbetalt i samlet trygd og pensjon enn dersom tilleggspensjonen ikke har vært opptjent? Svarene konkluderer med at dette må vi kunne leve med og dette er også DSKP enig i.
I sluttbemerkningene er det gitt uttrykk for at de som opptjener tilleggspensjon av omsorgsarbeid kommer uheldigst ut, i alle fall hvor omsorgstjenesten kommer på slutten av yrkeskarrieren (men før pensjonsalderen) kan dette synes urimelig. DSKP sier seg imidlertid enig i konklusjonen om at de problemer vi her står overfor samlet sett ikke representerer en så stor urimelighet at det kan forsvare innføringen av en fridelsløsning med de betydelige konsekvenser det vil innebære både i forhold til pensjonsordningenes økonomi, pensjonssystemet og fordelingen mellom pensjonister.»
Statens Pensjonskasse uttaler i brev av 15. september 1998 bl.a.:
«Det er utført et betydelig utredningsarbeid i forbindelse med denne saken. Disse utredninger har imidlertid ikke spesifikt tatt opp den problemstilling departementet nå reiser. Vi forholder oss i dette brev primært til problemstillingen om «negativ effekt» ved at medlemmet av tjenestepensjonsordningen får godskrevet omsorgspoeng i folketrygden.
De problemstillinger som tas opp, gir grunn til å reise spørsmål ved hensiktsmessigheten av det pensjonssystem vi har i offentlig sektor i Norge. Ideen ved bruttosystemet, at man på en enkel kan forklare hva samlet pensjon blir, blir i denne saken stilt på prøve.»
Når det gjelder spørsmålet om omsorgspoeng, bemerker Pensjonskassen:
«Det beste for tjenestepensjonsordningene vil kunne være at en del av tilleggspensjonen ble skilt ut som en egen, ikke samordningspliktig ytelse. I såfall er det ikke behov for å gå inn i det kompliserte sett av samordningsregler vi har på dette området.»
Rikstrygdeverket uttaler i brev av 2. oktober 1998 bl.a.:
«Rikstrygdeverket er enig i at man må finne frem til en løsning på problemet med «negativ effekt» knyttet til reglene for samordning av tjenestepensjon. Det vil si reglene for samordning mellom egen opptjent tjenestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden basert på egen og avdød ektefelles poengopptjening. Dette er et forhold som medfører mye irritasjon fra de pensjonister det berører og som i ytterste konsekvens kan resultere i at det skapes mistillit til folketrygdens pensjonssystem.
Så lenge man har et system med bruttopensjoner som skal avkortes mot folketrygdens ytelser gitt ut fra andre forutsetninger, vil det dessverre oppstå problemer med å sikre rimelige og konsekvente pensjonsresultater i alle tilfeller. Det er ikke mulig å finne en standardløsning som løser alle tenkelige muligheter på problemet med «negativ effekt» innenfor dagens system, men departementets forslag er et godt tiltak for å bøte på de mest urimelige tilfellene.
I likhet med departementet ser vi at det kan være ønskelig å gi særskilte regler for begrensning av samordningsfradrag for noen avgrensede typer pensjonstilfeller. Det gjelder tilfeller der det er opptjent pensjonspoeng på grunn av omsorgsarbeide og ved yrkesaktivitet etter fylte 67 år.
Hvor langt man skal gå i å få fritak for samordning med tilleggspensjon som er opptjent ved omsorgspoeng er imidlertid et forhold vi mener det bør ses nærmere på . Det er en fare for at man får nye uheldige virkninger og vanskelige avgrensingstilfeller ved å gi en for generell regel om samordningsfritak for tilfeller av omsorgspoeng.
En problemstilling vi ser gjelder opptjening av omsorgspoeng forut for medlemsskap i offentlig tjenestepensjonsordning. Det er da ikke skjedd samtidig pensjonsopptjening, hvilket kan tale for å unnlate samordning mellom tjenestepensjonen og den del av tilleggspensjon fra folketrygden som bygger på omsorgspoeng. Her kan det imidlertid bli spørsmål om rimeligheten av regler som beregner «frideler» for omsorgspoeng, men ikke for pensjonspoeng opptjent ved inntektsgivende arbeid samtidig med omsorg for små barn. En eventuell rett til kontantstøtte for år med omsorgspoeng, gjør denne problemstillingen ikke mindre aktuell. Det vil ellers oppstå spørsmål om hva som vil skje når den som har omsorg for små barn er i delvis arbeid og bare får en mindre del av mulige omsorgspoeng.
Det vil også kunne skje samtidig godskriving av tjenestetid i tjenestepensjonsordning og opptjening av omsorgspoeng i folketrygden. Slik samtidig opptjening skjer ofte når en offentlig ansatt får permisjon p.g.a. omsorg for barn. Det vises for øvrig til utkast til nye regler om foretakspensjon, der man i større skala foreslår at ulønnet omsorgsarbeid skal gi rett til godskriving av tjenestetid i pensjonsordninger. Det er i den forbindelse lagt opp til at det skal godskrives opptjeningstid i tjenestepensjonsordning også når opptjening av omsorgspoeng har skjedd forut for medlemsskap i tjenestepensjonsordning.
Samtidig pensjonspoengopptjening vil også kunne skje når uførepensjonister påtar seg ulønnet omsorgsarbeid. De som mottar full uførepensjon kan har rett til omsorgspoeng i folketrygden og få fordel av det, dersom tidligere godskrevne pensjonspoeng er lavere enn 3,00. Det høyere pensjonspoeng som uførepensjonisten godskrives i folketrygden for det enkelte år, vil imidlertid kunne ha liten eller ingen innvirkning på størrelsen på tilleggspensjonen. Det blir da svært vanskelig å beregne noen samordningsfri del av tilleggspensjonen fra folketrygden knyttet til omsorgspoengene. Ved å velge en enkel løsning med å holde alle år med godskrevne omsorgspoeng utenfor samordning - uavhengig av om det er godskrevet fullt omsorgspoeng eller ei, kan det bli urimelig overfor omsorgspersoner som ikke får høyere pensjonspoeng knyttet til retten til omsorgspoeng.
Når det gjelder tilfeller der omsorgspoeng er opptjent etter avsluttet yrkeskarriere og/eller pensjonsalder for stillingen, kan vi ikke se at det er problemer med å definere samordningsfrie deler av tilleggspensjonen i folketrygden. Pensjonsopptjeningen i tjenestepensjonsordningen og folketrygden har i disse tilfeller funnet sted i helt ulike faser og ut fra ulike vilkår og forutsetninger. Den ekstra opptjening som er skjedd i folketrygden bygger på en frivillig ekstrainnsats. Det blir dermed vanskelig å forsvare at denne innsatsen skal medføre lavere tjenestepensjon enn man ellers ville fått i en situasjon som gjenlevende ektefelle.»