5 Obligatorisk fritak for eiendomsskatt for ikke utbygde deler av Finnmarkseiendommen sin grunn

5.1 Innledning

Fra 1. januar 2007 kan kommunene velge å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen, dvs. på alle næringseiendommer, bolig- og fritidshus og ubebygd grunn. I forbindelse med denne utvidelsen av eigedomsskattelova sitt virkeområde har det oppstått enkelte problemstillinger knyttet til utskriving av eiendomsskatt på Finnmarkseiendommens ikke utbygde grunn. Disse store arealene i Finnmark omfattes nå av den utvidete utskrivingsadgangen, også når det gjelder umatrikulert grunn. Eiendomsskatteplikt for disse store arealene reiser visse betenkeligheter. Temaet ble ikke særskilt drøftet i lovsaken om den generelle utvidelsen, men tas opp til vurdering nå.

Store deler av lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven) trådte i kraft 1. juli 2006. I forbindelse med ikrafttredelsen ble eiendomsretten til ca. 95 prosent av grunnen i Finnmark den 1. juli 2006 overført fra statsforetaket Statskog SF til lokalt eierskap gjennom institusjonen Finnmarkseiendommen. Arealet er på drøyt 45 000 km2, og strekker seg over alle 19 kommunene i fylket. Formålet med finnmarksloven er å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke blir forvaltet på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket, og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Institusjonen Finnmarkseiendommen er et eget rettssubjekt med sete i Finnmark, og med status som særskilt grunneier. I utgangspunktet betyr dette det samme forhold til offentlige myndigheter som andre grunneiere har, men de særlige forvaltningsforpliktelser etter finnmarksloven gjør eierposisjonen meget spesiell.

For å kunne skille språklig mellom eieren (institusjonen Finnmarkseiendommen) og eiendommen, er det her praktisk å bruke betegnelsen Finnmarksvidda på den aktuelle, ubebygde eiendom. Betegnelsen er ikke presis, og heller ikke geografisk helt dekkende, idet også kyststrøk er inkludert i eiendommen. Men betegnelsen gir et godt, gjenkjennbart bilde av de store landområdene som denne saken dreier seg om.

Departementet er kommet til at de helt spesielle forhold knyttet til forvaltningen av Finnmarksvidda tilsier særbehandling i eigedomsskattelova. På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om å innføre et obligatorisk fritak fra eiendomsskatt for Finnmarkseiendommens ikke utbygde grunn, se forslag til ny bokstav i) i eigedomsskattelova § 5. Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks med virkning fra og med skatteåret 2007.

5.2 Høring

Finansdepartementet sendte 7. mai 2007 på høring et forslag om å innføre et obligatorisk fritak for eiendomsskatt for Finnmarkseiendommen sin ikke utbygde grunn med virkning fra og med skatteåret 2007. Forslaget var begrunnet dels med verdsettingsproblemer, dels med den sterkt begrensede utnyttingsmulighet og avkastningsevne for eieren på grunn av forvaltningsforpliktelsene. Høringsnotatet ble sendt til 59 organisasjoner og instanser.

Følgende høringsinstanser har avgitt uttalelse:

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK)

• Finnmarkseiendommen

• Miljøverndepartementet

• Sør-Varanger kommune

• Lebesby kommune

• Vest-Finnmark Regionråd

• Fylkesmannen i Finnmark

• Sametinget

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Måsøy Kommune

Vest-Finnmark Regionråd og Lebesby kommune slutter seg til uttalelsene fra LVK og KS.

LVK og KS mener at hensynet til Finmarkseiendommens begrensede inntekter er irrelevant siden eiendomsskatten er en objektskatt. Det vises også til at takseringskostnadene vil variere fra kommune til kommune. Videre mener organisasjonene at Finnmarkseiendommen ikke står i en særstilling, og det vises blant annet til eiendomsskatteplikt for andre utmarksarealer, stats- og bygdeallmenninger og lignende. Det forslås at et fritak gjøres frivillig for kommunene, og at dette sees i sammenheng med eventuelt fritak også for andre utmarksarealer. Uansett mener organisasjonene at det er behov for klarere avgrensning av fritaket.

Sør-Varanger kommune er uenig i departementets forslag, og mener et fritak bør være frivillig. Fritaket bør etter kommunens mening presiseres bedre. Måsøy kommune ønsker ingen endringer.

Finnmarkseiendommen støtter departementets forslag, men mener samtidig at det kan være grunnlag for et videre fritak som også omfatter bygninger, tomter og næringsdrift på Finnmarkseiendommens arealer. Finnmarkseiendommen mener også at departementets lovforslag må klargjøres bedre.

Miljøverndepartementet mener det er behov for innføring av slikt fritak som foreslått, og viser til at ingen andre institusjoner står i en tilsvarende stilling som Finnmarkseiendommen. Fylkesmannen i Finnmark, Sametinget og NHO støtter departementets forslag.

5.3 Gjeldende rett

Eiendomsskatt er en frivillig, kommunal skatt, jf. lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova). Fram til og med skatteåret 2006 har kommunene bare kunnet skrive ut eiendomsskatt i områder som helt eller delvis er utbygde på byvis, eller der slik utbygging er i gang. Videre kunne kommunene skrive ut eiendomsskatt på «verk og bruk», enten i tillegg til fast eiendom innenfor «bymessig» område, eller bare på verk og bruk. Noen typer eiendom er fritatt for eiendomsskatt direkte i loven, mens andre typer kan bli fritatt for eiendomsskatt etter vedtak av kommunestyret.

Eigedomsskattelova ble endret ved lov 16. juni 2006 nr. 25, med virkning fra og med skatteåret 2007. Kommunene kan nå velge å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen som et alternativ til de nevnte avgrensningskriteriene. Kommuner som velger å skrive ut eiendomsskatt etter dette alternativet, kan skrive ut eiendomsskatt på alle næringseiendommer, bolig- og fritidshus og ubebygd grunn i hele kommunen. Ved lovendringen ble kommunestyret sin anledning til å gjøre fritak for driftsdelen av jord- og skogbrukseiendom gjort om til et obligatorisk fritak med samme omfang som den tidligere bestemmelsen. Dette fritaket kan kalles landbruksfritaket etter eigedomsskattelova.

Det framgår av eigedomsskattelova § 4 at eiendomsskatt blir skrevet ut på de faste eiendommene ut fra «tilhøva» den 1. januar i skatteåret i de kommunene eller områdene der det skal skrives ut slik skatt etter § 3. Dette innebærer blant annet at det er eiendommens karakter på dette tidspunktet som avgjør om den omfattes av utskrivningen av eiendomsskatt. Videre er det verdien på dette tidspunktet som skal legges til grunn ved takseringen.

Dels på grunn av verdsettingsproblemer, dels på grunn av departementets arbeid med saken, har ingen av kommunene i Finnmark ennå utskrevet eiendomsskatt på sine deler av Finnmarksvidda. Derfor har man ingen eksempler på faktisk verdsetting av denne eiendommen for eiendomsskatteformål. Heller ikke når det gjelder formuesligning har man noen eksempler på reell verdsetting av denne eiendommen.

5.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår å innføre et obligatorisk fritak for eiendomsskatt i eigedomsskattelova § 5 for Finnmarkseiendommens ikke utbygde grunn, med virkning fra og med skatteåret 2007. Bakgrunnen for forslaget er de spesielle forholdene som knytter seg til forvaltningen av den eiendommen som Finnmarkseiendommen eier.

Finnmarkseiendommen er et eget rettssubjekt med sete i Finnmark som skal forvalte grunn og naturressurser som den eier i samsvar med formålet i finnmarksloven § 6. Finnmarkseiendommen blir ledet av et styre på seks personer, hvor tre er oppnevnt av Sametinget og tre av Finnmark fylkesting. Formålet med finnmarksloven er å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke blir forvaltet på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket, og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv, jf. finnmarksloven § 1. Finnmarkseiendommen er en grunneier som i utgangspunktet står i samme forhold til offentlige myndigheter som andre grunneiere. Innholdet i eiendomsretten til Finnmarksvidda blir imidlertid meget spesiell og avgrenset som følge av reguleringen i finnmarksloven, og for så vidt også som følge av de politiske forutsetninger for opprettelsen av Finnmarkseiendommen.

Pliktene knyttet til den særlige forvalterrolle, herunder påbudet om å ivareta fellesinteresser for innbyggerne i fylket, med særlig hensyntagen til samisk kultur, gjør også at Finnmarkseiendommen ikke kan utnytte grunnen sin på samme måte som andre grunneiere. Blant annet har innbyggerne i Finnmark lovfestede rettigheter til jakt, fiske og multeplukking. Videre legger samenes stedsevarige, vederlagsfrie rett til tamreindrift på arealene sterke begrensninger på eierrådigheten. Det er også særlige saksbehandlingsregler for Finnmarkseiendommens avgjørelser om omdisponering av utmarksområder.

Departementet finner at Finnmarkseiendommens spesielle rolle til en viss grad kan sammenliknes med eksisterende fritak i eigedomsskattelova § 5 hvor enkelte eiendommer som tjener «allmennnyttige formål», er obligatorisk fritatt for eiendomsskatt. Denne bestemmelsen inneholder både fritak som er begrunnet i spesielle formål og fritak for bestemte eiere. Eksempler på fritak er fritak for statens kulturelle eller historiske eiendommer og eiendom eid av helseforetak.

Også hensynene bak landbruksfritaket i eigedomsskattelova kan i noen grad tale for at heller ikke arealene for tamreindrift i Finnmark blir gjenstand for eiendomsbeskatning.

Departementet anser særtrekkene ved Finmarkseiendommens ubebygde arealer som så spesielle at de vanlige prinsipper for grunneierbeskatning ikke får noen gjennomslagskraft. Disse særtrekkene kan heller ikke påberopes av andre grunneiere. Det finnes riktignok andre, større utmarksområder i landet vårt, der vernehensyn og andre hensyn kan reise spørsmål om konsekvenser for eiendomsbeskatning. Men situasjonen for Finnmarkseiendommen er så spesiell at løsningen for denne ikke med tyngde kan påberopes av andre grunneiere.

For utbygde og utbygningsklare deler av Finnmarkseiendommens grunn vil det på den annen side ikke foreligge slike særskilte hensyn som taler for å frita disse områdene for eiendomsskatt. Det fritaket som departementet nå fremmer, omfatter ikke denne mindre del av Finnmarkseiendommens samlede eiendom. Om avgrensninger her, se nedenfor.

I høringsnotatet var det også lagt vekt på at Finnmarkseiendommen har lave inntektsmuligheter, og derfor kan få problemer med å betale ilagt eiendomsskatt. LVK og KS har til dette innvendt at hensynet til Finmarkseiendommens begrensede inntekter er irrelevant siden eiendomsskatten er en objektskatt. Departementet er for så vidt enig i at lav avkastning på en eiendom i seg selv ikke er noe godt argument for fritak etter eigedomsskattelova. Varig lave avkastningsmuligheter vil normalt påvirke eiendommens omsetningsverdi, og kan i prinsippet tas fullt hensyn til i form av tilsvarende lav verdsetting. Det spesielle med de lave inntektsmulighetene for eieren av Finnmarksvidda er imidlertid at de skyldes hensynet til andre rettighetshavere og interessegrupper enn eieren selv. Det dreier seg om en politisk løsning der den formelle eier skal forvalte dominerende, kollektive interesser som klart går foran en mer forretningsmessig eierinteresse. Dermed er det begrunnelsen for eierens lave avkastningsmuligheter, mer enn selve avkastningssituasjonen, som taler for skattefritak.

Gitt et svært lavt verdsettingsresultat som følge av eiendommens lave avkastningsevne for eieren, ville heller ikke den økonomiske belastning ved skatteplikt bli særlig tyngende. Men tilsvarende reduseres da samtidig kommunenes potensielle skatteinntekter av en opprettholdt skatteplikt. De økonomiske konsekvenser av valget mellom skatteplikt og skattefritak blir derfor begrenset, og bør ikke tillegges stor vekt i noen retning.

Derimot bør verdsettingsproblemene for den aktuelle eiendom tillegges betydelig vekt. Dette gjelder særlig fordi det kan antas at økonomisk verdi av den aktuelle eiendomsretten ligger langt under vanlig utmarksverdi per dekar, men ikke helt nede på 0 per dekar. Et realistisk nivå kan bli meget vanskelig å komme fram til, fordi en vil ha få holdepunkter og ingen gode sammenligningsgrunnlag.

Selv med en temmelig symbolsk takseringssats på 1 krone per dekar vil samlet verdsettelse kunne bli på over 40 millioner kroner, og samlet eiendomsskatt i alle kommuner kunne da bli nærmere 300 000 kroner. Velges det en mindre symbolsk, men fortsatt svært lav takseringssats på f.eks. 10 kroner per dekar, blir verdsettelsen på over 400 millioner kroner, og skatten kunne bli nærmere 3 millioner kroner. Med en mer alminnelig, lav utmarkssats på 100 kroner per dekar kunne verdsettingen bli på over 4 milliarder kroner, og skatten kunne bli nærmere 30 millioner kroner. Det sistnevnte nivå må anses helt urealistisk, så spesiell som situasjonen er for Finnmarksvidda. Men eksemplene viser at en ikke lett vil kunne komme fram til et verdsettingsresultat som verken er for symbolsk lavt eller for urealistisk høyt. Disse problemene unngås ved å unnta Finnmarksvidda fra eiendomsbeskatning. Jo mer man nærmer seg en symbolsk verdsetting, jo mindre grunn er det for øvrig til å opprettholde skatteplikten ut fra praktiske hensyn.

Departementet ser ikke gode grunner til at den enkelte kommune skal kunne velge om den vil frita sin del av Finnmarksvidda eller ei. Særtrekkene ved denne eiendommen tilsier en mest mulig enhetlig løsning som generelt tar hensyn til disse særtrekkene. Det beste er da et generelt og obligatorisk fritak i loven.

Når det gjelder den nærmere avgrensning av fritaket foreslo departementet i høringen at dette skal omfatte Finnmarkseiendommens grunn som ikke er utbygd. I høringsuttalelsene har flere instanser anført at denne avgrensningen ikke er tilstrekkelig klar, og at lovteksten bør presiseres. Departementet er enig i dette og foreslår en presisering i annet punktum om at fritaket ikke omfatter tomteareal, og selv om dette arealet ennå ikke er bebygd.

For det nærmere innholdet i tomtebegrepet vises det til skatteloven § 9–3 åttende ledd bokstav a), hvor det heter; «(...) Som tomt regnes også hel eller større del av en eiendom, også bebygd areal, når grunnen etter sin beliggenhet og naturlige beskaffenhet finnes egnet for bygging av boliger, fritidsboliger m.v., eller for utnyttelse til industrielt eller annet forretningsmessig formål o.l., og det må antas at vederlaget i vesentlig grad er bestemt ved muligheten til å bruke grunnen til formål som nevnt (...)».

Tomtegrunn vil dermed kunne være eiendomsskattepliktig. Dette vil også gjelde hvor eiendommen ikke er omsatt mot vederlag som nevnt i skl. § 9–3 åttende ledd bokstav a) ovenfor. Videre vil naturlig arrondert tomt rundt hus, hytter, bygg og anlegg være omfattet av skatteplikten, også hvor tomten ikke er oppmålt eller utskilt.

Bygninger og anlegg på Finnmarkseiendommens grunn vil kunne omfattes av eiendomsskatteplikten. Dette omfatter blant annet kraftanlegg og kraftledninger.

Det foreslåtte fritaket vil gjelde bare så lenge Finnmarkseiendommen er eier av det aktuelle areal. Etter eieroverdragelse av et areal til andre vil de vanlige regler i eigedomsskattelova gjelde i stedet.

Departementet foreslår at skattefritaket trer i kraft, slik det var foreslått i høringsnotatet, fra og med skatteåret 2007.

Departementet viser til forslaget til eigedomsskattelova § 5 ny bokstav i).

5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lovforslaget medfører at kommunene i Finnmark ikke vil få anledning til å skrive ut eiendomsskatt på størstedelen av grunnen i fylket. Dette innebærer prinsipielt sett tap av inntektsmuligheter for kommunen. Tapet må imidlertid anses begrenset ut fra det verdsettingsnivå som i tilfelle hadde blitt aktuelt. De aktuelle kommunene har ikke realisert denne inntektsmuligheten, og får derfor ingen konkret inntektsnedgang på grunn av fritaket. For institusjonen Finnmarkseiendommen vil fritaket skape forutberegnelighet og større muligheter til å finansiere de forvaltningsoppgaver som er pålagt eller forutsatt etter finnmarksloven.

Administrativt medfører forslaget at en kommune i Finnmark som ønsker å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen, må trekke en grense mot fritatte deler av Finnmarkseiendommens grunn. Dette kan isolert sett medføre økte administrative kostnader. På den annen side slipper kommunene å bruke ressurser på taksering av utmarksarealene.

Departementet antar på denne bakgrunn at det ikke vil være vesentlige økonomiske eller administrative kostnader ved forslaget.