7 Rapportering av utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere tilknyttet oppdrag
7.1 Innledning og sammendrag
Departementet foreslår enkelte endringer i reglene om rapportering av utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere tilknyttet oppdrag til skatteetaten.
Etter gjeldende regler i ligningsloven § 6–10 nr. 1 til 3 skal næringsdrivende eller offentlige organ som gir noen et oppdrag, på nærmere vilkår gi ligningsmyndighetene opplysninger om oppdragstakeren, eventuelle underoppdragstakere og arbeidstakerne som er tilknyttet oppdragene. Rapporteringsplikten omfatter i utgangspunktet alle leddene i kontraktskjeden. Plikten til å gi opplysninger om arbeidstakerne som brukes til å utføre det enkelte oppdrag påhviler både oppdragsgiver(ne) og oppdragstakeren (arbeidstakerens arbeidsgiver).
Rapporteringsplikten er begrenset slik at den bare gjelder oppdragstakere som er personer bosatt i utlandet eller selskap hjemmehørende i utlandet. Denne begrensningen gjelder ikke ved oppdrag på kontinentalsokkelen. Plikten til å rapportere arbeidstakere tilknyttet oppdrag både i riket og på kontinentalsokkelen, gjelder ikke arbeidstakere som er norske statsborgere ansatt av personer som er bosatt i Norge eller selskap som er hjemmehørende i Norge.
Rapporteringsreglene i ligningsloven § 6–10 nr. 1 til 3 bidrar blant annet til at skatteetaten raskt får oversikt over utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere som opererer i riket eller på kontinentalsokkelen.
Bakgrunnen for forslaget om lovendringer er et behov for å gjøre rapporteringsreglene mer treffsikre, og for å forenkle regelverket.
Departementet foreslår at det ved oppdrag på kontinentalsokkelen bare skal være rapporteringsplikt om oppdrag og underoppdrag til oppdragstakere som er skattemessig bosatt eller hjemmehørende i utlandet.
Departementet foreslår at det bare skal gis opplysninger om oppdrag i riket dersom oppdraget skal utføres på et sted som står under oppdragsgivers kontroll. Denne regelen om unntak fra rapporteringsplikt skal ikke gjelde oppdrag som utføres på sted for bygge- og monteringsvirksomhet i riket.
Når det gjelder rapportering av arbeidstakere, foreslår departementet at det bare skal gis opplysninger om ansatte hos oppdragstakere som er omfattet av rapporteringsplikten. Dette innebærer at arbeidstakere hos oppdragstakere som er bosatt eller hjemmehørende i Norge og arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag, ikke skal rapporteres. Arbeidstakere ansatt hos hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden vil også falle utenfor rapporteringsplikten.
Departementet går inn for at det skal innføres en mistegrense for hvilke oppdrag som omfattes av rapporteringsplikten på 10 000 kroner. Departementet foreslår videre enkelte endringer i reglene om hvilke opplysninger som skal gis i medhold av ligningsloven § 6–10 og en lovteknisk revisjon av reglene som innebærer at omfanget av rapporteringsplikten i større grad enn i dag fremgår av lovteksten.
Departementet foreslår at oppdragsgiver skal kunne gjøres ansvarlig for oppdragstakers unndratte skatt, arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk dersom oppdragsgiver forsettlig eller grovt uaktsomt har misligholdt rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6–10.
Avslutningsvis foreslås å oppheve rapporteringsbestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 49 a.
7.2 Bakgrunn
7.2.1 Gjeldende rapporteringsregler
Ligningsloven § 6–10 nr. 1 til 3 pålegger næringsdrivende eller offentlig organ som gir noen et oppdrag i riket eller på kontinentalsokkelen, på nærmere vilkår å gi opplysninger om oppdraget og underoppdrag som utføres i tilknytning til oppdraget.
Rapporteringsplikten omfatter alle leddene i kontraktskjeden. Hovedoppdragsgiveren er ansvarlig for rapportering av opplysninger om oppdragstakeren og alle underoppdragstakere i kontraktskjeden. Oppdragstakeren er ansvarlig for rapportering av oppdraget han eller hun har gitt til underoppdragstakeren og alle andre underoppdrag i kontraktskjeden. Hovedoppdragsgiveren er dessuten ansvarlig for rapportering av egne ansatte tilknyttet oppdraget og ansatte hos oppdragstakeren og eventuelle underoppdragstakere. Den enkelte oppdragstaker er tilsvarende ansvarlig for å rapportere egne ansatte og ansatte hos eventuelle underoppdragstakere.
Rapporteringsreglene gjelder uavhengig av det enkelte oppdrags størrelse. Oppdragsbegrepet må avgrenses mot ansettelsesforhold og varekjøp.
Om oppdragstakere skal det gis opplysninger om navn, adresse og eventuelt arbeidsgivernummer (organisasjonsnummer). I tillegg skal tidspunktene da oppdraget forutsettes påbegynt og avsluttet, samt stedet der oppdraget skal utføres, oppgis. Om oppdragsgiverens og oppdragstakerens arbeidstakere skal det gis opplyninger om navn, fødselsdata og eventuelt personnummer, adresse, nasjonalitet og sivilstand. I tillegg skal det gis opplysninger om tidspunktene for arbeidets begynnelse og antatte avslutning, samt arbeidsgivers navn og arbeidsgivernummer (organisasjonsnummer).
I forskrift 30. desember 1983 nr. 1980 om oppdragsgivers og oppdragstakers opplysningsplikt er det fastsatt unntak fra rapporteringsplikten. Ved oppdrag i riket er rapporteringsplikten begrenset slik at det bare skal gis opplysninger om oppdragstakere som er personer bosatt i utlandet eller selskaper hjemmehørende i utlandet. Det er også fastsatt at plikten til å gi opplysninger om arbeidstakere tilknyttet oppdrag i riket eller på kontinentalsokkelen ikke gjelder norske statsborgere som er ansatt av personer bosatt i Norge eller selskap som er hjemmehørende i Norge. Rapporteringsplikten nedover i kontraktskjeden opphører ikke selv om det ikke er plikt til å gi opplysninger om et eller flere ledd midt i kjeden. Det kan også være rapporteringsplikt om oppdragstakers ansatte, selv om det ikke skal gis opplysninger om oppdragstakeren.
Opplysningene etter ligningsloven § 6–10 skal gis uoppfordret til skatteetaten så snart kontrakten er inngått og senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt. Fra og med 1. januar 2008 er skatteetaten organisert i to nivåer; Skattedirektoratet og et regionalt nivå hvor hver region har ett organ, skattekontoret. Forut for reorganiseringen skulle opplysningene etter ligningsloven § 6–10 gis til Sentralskattekontoret for utenlandssaker. Etter reorganiseringen er dette en kontorenhet under skattekontoret i den region der kontoret ligger (Skatt vest) og opplysningene skal nå gis til det skattekontoret Skattedirektoratet bestemmer.
7.2.2 Om lovendring 3. juli 2004
Frem til 2004 gjaldt rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6–10 bare ved oppdrag som ble utført på kontinentalsokkelen eller på plass for bygge- og monteringsarbeid i riket.
Stortinget fattet 14. mai 2004 følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen innen 1. juni legge frem forslag til lovhjemmel som utvider rapporteringsplikten til Sentralskattekontoret for utenlandssaker til å gjelde alle utenlandske arbeidstakere innen alle bransjer. Det forutsettes at det kan gjøres unntak fra rapporteringsplikten.»
Bakgrunnen for vedtaket var den forventede tilstrømmingen av arbeidstakere fra de nye medlemslandene i EU som følge av utvidelsen av EU- og EØS-samarbeidet med 10 nye medlemsland 1. mai 2004. I Innst. O. nr. 64 (2003-2004) viste Kommunalkomiteen til viktigheten av å unngå sosial dumping i arbeidsmarkedet som følge av fri bevegelse av tjenester, og flertallet foreslo utvidelse av rapporteringsplikten etter § 6–10 som ett av flere tiltak og virkemidler.
I Ot.prp. nr. 77 (2003-2004) ble det som en følge av dette foreslått å ta bort begrensningen om at rapporteringsplikten ved oppdrag i riket bare gjelder oppdrag på plass for bygge- og monteringsvirksomhet. Lovendringen ble vedtatt 3. juli 2004 og trådte i kraft 1. oktober samme år. Rapporteringsreglene omfatter etter dette alle typer oppdrag, uavhengig av hvor og innenfor hvilken bransje de skal utføres.
Det fremgår av Ot.prp. nr. 77 (2003-2004) side 26 at ligningsloven § 6–10 er en rapporteringsplikt av hensyn til skatte- og avgiftskontrollen, og at departementet legger til grunn at rapporteringsplikten i første rekke bør knyttes til bransjer hvor man har grunn til å tro at det kan være behov for kontrolltiltak i forhold til utenlandske oppdrags- og arbeidstakere.
7.2.3 Om lovendring 10. desember 2004
Ved lovendring 10. desember 2004 ble det fastsatt at rapporteringsplikten skal omfatte alle ansettelsesforhold. Denne lovendringen innebærer en utvidelse av reglene i den forstand at også arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag arbeidsgiveren har påtatt seg for næringsdrivende eller offentlige organ, skal rapporteres.
Lovendringen 10. desember 2004 trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer, og er ennå ikke trådt i kraft.
7.2.4 Om revisjon av rapporteringsreglene i ligningsloven § 6–10
Det fremgår av forarbeidene til lovendringene i 2004, Ot.prp. nr. 77 (2003-2004) side 27 og Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) side 210, at departementet så det som usikkert om den anmodede utvidelsen av rapporteringsplikten er forenlig med EØS-regelverket. Det ble derfor besluttet å utsette ikrafttredelsen av lovendringen 10. desember 2004 og ta hele rapporteringsordningen etter ligningsloven § 6–10 med tilhørende sanksjonsregler og forskrift opp til revisjon, jf. Ot.prp. nr. 92 (2004-2005) side 148.
7.2.5 Om merverdiavgiftsloven § 49 a
I merverdiavgiftsloven § 49 a er det en rapporteringsregel som har flere likhetstrekk med ligningsloven § 6–10. Næringsdrivende og offentlige organer som har gitt en utenlandsk næringsdrivende et oppdrag på plass for bygge- og monteringsarbeid, skal i medhold av denne bestemmelsen gi skattekontoret opplysninger om oppdraget og enhver oppdragstaker som i tilknytning til hovedoppdraget utfører oppdrag. Det følger av § 49 a tredje ledd at dersom tilsvarende opplysninger er gitt i medhold av ligningsloven § 6–10, ansees oppgaveplikten etter merverdiavgiftsloven for oppfylt hvis det samtidig gis opplysninger om oppdragstakerens registreringsnummer i merverdiavgiftsmanntallet.
7.3 Høring
Finansdepartementet sendte 6. mars 2007 på høring et forslag om enkelte endringer i rapporteringsreglene. Høringsnotatet var utarbeidet på bakgrunn av en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av departementet. Arbeidsgruppen besto av representanter fra skatteetaten og én representant fra departementet.
Departementet foreslo i høringsnotatet enkelte innskrenkninger i rapporteringsplikten, herunder at det for oppdrag utenfor bygge- og anleggsbransjen ikke skal gis opplysninger dersom oppdraget utføres på et sted som står utenfor oppdragsgivers kontroll, samt at den vedtatte, men ikke ikrafttrådte lovendringen 10. desember 2004 oppheves. Departementet gikk i tillegg inn for enkelte endringer i reglene om hvilke opplysninger som skal gis og i reglene om overtredelse av rapporteringsplikten. Avslutningsvis ble det også foreslått å oppheve rapporteringsbestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 49 a.
Følgende instanser har avgitt merknader til høringsforslaget:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Den norske advokatforening
Forbundet for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring
Justisdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
Ligningsutvalget
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nærings- og handelsdepartementet
Oppgaveregisteret
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Servicebedriftenes Landsforening
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes forening
Skogbrukets Landsforening
Statens Vegvesen
Følgende instanser har uttalt at de ikke har noen merknader:
Barne- og likestillingsdepartementet
Bedriftsforbundet
Datatilsynet
Den norske revisorforening
Fiskeri- og kystdepartementet
Forbrukerrådet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Statens Innkrevingssentral
Statistisk Sentralbyrå
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utenriksdepartementet
Arbeidsgiverforeningen NAVO og Kommunenes Sentralforbund uttaler at de avstår fra å avgi høringsuttalelse.
Flere høringsinstanser er gjennomgående positive til forslagene til regelendringer. Enkelte instanser mener at det bør fastsettes flere unntak fra eller innsnevringer i reglene for at rapporteringsplikten skal bli enklere å etterleve. Høringsinstansenes merknader gjengis nedenfor i forbindelse med behandlingen av de enkelte forslagene.
7.4 Generelt om rapporteringsordningen etter ligningsloven § 6–10
Norge har siden 1970-tallet hatt særlige regler om rapportering av utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere. Reglene ble gitt blant annet som en følge av at det var blitt mer vanlig å benytte entrepriser o.l. i næringslivet. Det ble uttalt i forarbeidene, Ot.prp. nr. 23 (1977-1978) s. 7 at den økte bruken av kontraktskjeder i næringslivet innebærer utfordringer for skattemyndighetene, særlig i forhold til utenlandske selskaper og deres arbeidstakere med tidsbegrensede oppdrag i Norge.
De siste årene har Norge opplevd en økende tilvekst av utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere. Arbeidsinnvandringen har bidratt til å avhjelpe mangelen på arbeidskraft og er av stor betydning for å dempe presset i det norske arbeidsmarkedet, jf. St. meld. nr. 2 (2006-2007) avsnitt 3.6. Utenlandske skattytere som kommer hit innebærer imidlertid også særlige utfordringer for skattemyndighetene.
Utenlandske oppdragstakere som utfører oppdrag i Norge og deres arbeidstakere oppholder seg ofte i landet på midlertidig basis og over korte perioder. Det er derfor viktig at skattemyndighetene raskt får oversikt over hvilke utenlandske skattytere som befinner seg i Norge og utøver skattepliktig aktivitet her. Opplysningene som rapporteres inn etter ligningsloven § 6–10 benyttes også ved ligningen av skattyterne. Eksempelvis kan lengden av en oppdragstakers eller arbeidstakers opphold i Norge være av betydning for vurderingen av om han eller hun er skattepliktig til Norge. I denne forbindelse er det nyttig for skatteetaten å motta informasjon om i hvilken tidsperiode skattyteren har hatt oppdrag eller arbeidet på oppdrag i Norge.
Rapporteringsreglene i ligningsloven § 6–10 skiller seg fra de øvrige reglene om plikt til å gi kontrollopplysninger og ligningsoppgaver etter ligningsloven, ved at opplysninger skal gis løpende gjennom inntektsåret. Mens fristen for å rapportere opplysninger etter ligningsloven § 6–10 er senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt, skal eksempelvis lønnsoppgave som hovedregel innleveres 31. januar i året etter inntektsåret, jf. ligningsloven § 6–2 nr. 5. Et annet særtrekk ved gjeldende rapporteringsregler er – i motsetning til det som gjelder etter hovedreglene om innsending av kontrollopplysninger og ligningsoppgaver etter ligningsloven – at rapporteringsplikten påhviler flere ledd i kontraktskjeden enn bare skattyterens oppdragsgiver eller arbeidsgiver.
Enkelte høringsinstanser, herunder Advokatforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjon,Servicebedriftenes Landsforening, Skogbrukets Landsforening og Skattebetalerforeningen, har foreslått til dels betydelige innsnevringer og unntak fra rapporteringsreglene. For eksempel ved at plikten til å gi opplysninger om oppdragstakere bare skal gjelde den oppdragstakeren man har gitt oppdrag til (det neste leddet i kontraktskjeden), at rapporteringsplikten nedover i kontraktskjeden skal opphøre ved det første «norske» leddet i kjeden, at ansvaret for å gi opplysninger om arbeidstakere bare skal påhvile arbeidsgiver eller at det ikke skal være plikt til å gi opplysninger om hvert enkelt oppdrag arbeidstakerne deltar på. Det er også foreslått helt eller delvis å unnta enkelte bransjer fra rapporteringsplikt.
Etter departementets vurdering tilsier behovet for rask oversikt over utenlandske skattytere i Norge og hensynet til effektiv skattekontroll at det ikke bør foretas grunnleggende endringer i rapporteringsreglene. Departementet går derfor inn for å videreføre hovedtrekkene i gjeldende regelverk. Dette betyr for eksempel at det skal gis opplysninger om hvert enkelt oppdrag som utføres av oppdragstakere som er bosatt eller hjemmehørende i utlandet og at både oppdragsgiver og arbeidsgiver er forpliktet til å gi opplysninger om arbeidstakerne. Videre gjelder rapporteringsplikten alle leddene i kontraktskjeden, slik at det vil være flere som er ansvarlig for å gi opplysninger om den enkelte underoppdragstaker og dennes arbeidstakere.
Samtidig med utvidelsen av EU i 2004 ble rapporteringsreglene utvidet til å gjelde alle oppdrag på fastlandet, ikke bare oppdrag som utføres på plass for bygge- og monteringsvirksomhet. Etter departementets vurdering er det ikke grunnlag for å fastsette generelle unntak fra rapporteringsplikt for spesielle bransjer eller typer oppdrag.
For oppdrag som utføres på kontinentalsokkelen har det fram til i dag vært rapporteringsplikt både om oppdrag til norske og utenlandske oppdragstakere. Departementet foreslår, blant annet på bakgrunn av Skattedirektoratets høringsuttalelse, at det bare skal være plikt til å gi opplysninger om oppdragstakere som er skattemessig bosatt eller hjemmehørende i utlandet. Forslaget er i samsvar med anbefalingen fra arbeidsgruppen nedsatt av departementet og bidrar til at reglene om rapporteringsplikt på kontinentalsokkelen i større grad samordnes med reglene som gjelder for oppdrag på fastlandet. Det vises til forslag til endring i ligningsloven § 6–10 nr. 1 første punktum.
7.5 Unntak fra rapporteringsplikt om oppdrag i riket som utføres på sted oppdragsgiver ikke har kontroll over
7.5.1 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslås at rapporteringsreglene ikke skal gjelde for oppdrag i riket som utføres på sted som står utenfor oppdragsgivers kontroll. Unntaket skal i følge høringsnotatets forslag ikke gjelde for oppdrag innen bygge- og anleggsbransjen.
7.5.2 Høringsinstansenes merknader
Advokatforeningen og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter forslaget om at oppdrag som ikke utføres på sted under oppdragsgivers kontroll skal være unntatt fra rapporteringsplikt. Disse høringsinstansene mener imidlertid at unntaket også må komme til anvendelse på oppdrag i bygge- og anleggsbransjen. Advokatforeningen legger til grunn at det vil være like byrdefullt å oppfylle rapporteringsplikten i bygge- og anleggsbransjen som i andre bransjer og uttaler at
«[i]kke bare vil det måtte benyttes store ressurser til å forsøke å oppfylle rapporteringspliktene. Det kan også settes et stort spørsmålstegn ved om det er praktisk mulig å oppfylle slike forpliktelser når oppdraget blir utført på et sted utenfor oppdragsgivers kontroll. Vi kan uansett ikke se at det anførte hensynet til å bekjempe skatteunndragelser innenfor bygge- og anleggsbransjen rettferdiggjør plikter for oppdragsgivere innenfor en bransje som er svært vanskelige eller nær sagt umulige å oppfylle.»
Arbeids- og inkluderingsdepartementet , NTL-Skatt og Oppgaveregisteret støtter forslaget om å videreføre gjeldende rapporteringsregler i bygge- og anleggsbransjen. Arbeids- og inkluderingsdepartementet uttaler:
«Byggebransjen er tradisjonelt preget av mange kontraktsforhold, lange kontraktskjeder, stramme tidsfrister og et stort innslag av utenlandsk arbeidskraft. Det er også i denne bransjen at Arbeidstilsynet har avdekket de fleste og verste eksemplene på dårlige lønns- og arbeidsvilkår og brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsreglene i arbeidsmiljøloven.»
Arbeids- og inkluderingsdepartementet viser til at det derfor nettopp er i bygge- og anleggsbransjen at allmenngjøring av tariffavtaler og andre tiltak på departementets ansvarsområde er tatt i bruk. NTL-Skatt uttaler at erfaringer fra bygge- og anleggsbransjen viser at det først og fremst er her problemet med manglende rapportering, svart arbeid og skatteunndragelser er størst. Ifølge NTL-Skatt er det derfor viktig å opprettholde en streng praksis for rapportering innenfor denne bransjen.
Petroleumstilsynet foreslår at unntaket for oppdrag som utføres på sted utenfor oppdragsgivers kontroll ikke skal gjelde for oppdrag på kontinentalsokkelen.
Enkelte høringsinstanser mener at det bør klargjøres hva som skal til for at et oppdrag skal kunne sies å bli utført på et sted som står under oppdragsgivers kontroll. Skattedirektoratet anser at denne avgrensingen av rapporteringsplikten kan by på problemer i visse tilfeller. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at det bør utarbeides forslag til forskrifter som presiserer begrepet «sted som står under oppdragsgivers kontroll» og at disse må sendes på høring.
7.5.3 Departementets vurderinger og forslag
Arbeidsgruppen nedsatt av departementet foreslo i sin rapport av 23. mai 2006 at rapporteringsplikten om oppdrag i riket bare skal gjelde når oppdraget utføres på et sted som står under oppdragsgivers kontroll.
Departementet uttalte i høringsnotatet at det er nødvendig å foreta visse avgrensninger når det gjelder plikten til å rapportere oppdrag og underoppdrag utenfor bygg- og anleggsbransjen. Etter dagens regler skal oppdragsgivere rapportere oppdragstakere og underoppdragstakere, samt arbeidstakerne som brukes til å oppfylle oppdragene i kontraktskjeden, selv om et eller flere av oppdragene skal utføres i oppdragstakers lokaler eller på et annet sted som oppdragsgiveren(e) ikke har tilgang til eller på annen måte kan utøve kontroll over. Rapporteringsplikten kan i slike tilfeller være svært ressurskrevende og vanskelig å oppfylle. Oppdragsgiver må eksempelvis, for hvert eneste oppdrag han gir både norske og utenlandske oppdragstakere, undersøke om oppdragstakeren benytter utenlandske arbeidstakere. For å ta stilling til om det er rapporteringsplikt må oppdragsgiveren også for hvert eneste oppdrag han tildeler, undersøke om det benyttes underoppdragstakere til å utføre oppdraget, om underoppdragstakerne er skattemessig bosatt i utlandet og om det på noe trinn i kjeden benyttes utenlandske arbeidstakere. I tillegg til å klarlegge rekkevidden av rapporteringsansvaret, må oppdragsgiveren skaffe til veie opplysningene som skal gis om den enkelte oppdragstaker og arbeidstaker.
Ingen høringsinstanser har gitt uttrykk for at de er negative til den foreslåtte endringen av rapporteringsplikten.
Departementet viderefører på bakgrunn av dette forslaget fra høringsnotatet om at det skal være unntak fra rapporteringsplikt for oppdrag i riket som ikke utføres på et sted under oppdragsgivers kontroll. Unntaket kommer etter forslaget ikke til anvendelse på oppdrag på kontinentalsokkelen.
Høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet har hatt ulike oppfatninger av om det foreslåtte unntaket for oppdrag som ikke utføres på et sted oppdragsgiver har kontroll over, skal gjelde for oppdrag innenfor bygge- og anleggsbransjen. Advokatforeningen og Næringslivets Hovedorganisasjon mener unntaket bør gjelde oppdrag i bygge- og anleggsbransjen. Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Oppgaveregisteret og NTL-Skatt støtter høringsnotatets forslag om at unntaksregelen ikke skal omfatte denne bransjen.
Etter departementets vurdering vil et unntak fra rapporteringsplikt for oppdrag som ikke utføres på et sted som står under oppdragsgivers kontroll innebære en for omfattende innsnevring av reglene for bygge- og anleggsbransjen. Departementet fastholder derfor standpunktet fra høringsnotatet om å videreføre gjeldende regler om rapportering av oppdrag som skal utføres på sted for bygge- og monteringsvirksomhet i riket.
Rapporteringsreglene i ligningsloven § 6–10 har omfattet oppdrag på plass for bygge- og monteringsvirksomhet siden de ble vedtatt på slutten av 1970-tallet. Utvidelsen av rapporteringsordningen i 2004 medførte ingen endringer for oppdrag innen bygge- og anleggsbransjen og forslaget her er således bare en videreføring av de tidligere rapporteringsregler. Erfaringer tyder på at det i bygge- og anleggsbransjen forekommer relativt mye skatte- og avgiftsunndragelser. Bygge- og anleggsnæringen er videre preget av at det ofte benyttes underentreprenører i flere kontraktsledd og bransjen har et relativt stort innslag av utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere. Departementet forutsetter at oppdrag som utføres på plass for bygge- og monteringsvirksomhet også i fremtiden vil være et kjerneområde for rapporteringsreglene.
Departementet legger for øvrig til grunn at forslaget om at det bare skal gis opplysninger om arbeidstakere dersom det også skal gis opplysninger om oppdragstakeren (arbeidstakerens arbeidsgiver), jf. avsnitt 7.6, vil bidra til å redusere byrdene ved å oppfylle rapporteringsplikten innenfor bygge- og anleggsbransjen.
Med oppdrag som står under oppdragsgivers kontroll menes i første rekke oppdrag som utføres i oppdragsgivers egne lokaler, men også oppdrag som utføres andre steder vil omfattes så langt de utføres på et sted som oppdragsgiveren faktisk eller rettslig disponerer over. Oppdrag som utføres utendørs vil derfor kunne omfattes av rapporteringsplikten. Det vil ikke være avgjørende for om det er rapporteringsplikt at oppdragsgiveren eier, leier eller på annen måte har eksklusiv bruksrett til stedet oppdraget skal utføres på. En oppdragstaker som skal utføre et oppdrag i oppdragsgivers lokaler vil således normalt ansees å ha rapporteringsplikt om underoppdragstakere han eller hun benytter til å utføre deler av oppdraget hos oppdragsgiveren. Oppdrag og underoppdrag som skal utføres på steder som oppdragsgiver ikke har tilgang til, eksempelvis oppdragstakerens egne lokaler, vil derimot som hovedregel ikke omfattes av rapporteringsplikten.
Det vil kunne oppstå situasjoner hvor et oppdrag dels utføres på et sted som er under oppdragsgivers kontroll, og dels på et sted som oppdragsgiver ikke kontrollerer. Departementet legger til grunn at rapporteringsplikten ikke omfatter tilfeller hvor bare en helt minimal del av oppdraget utføres hos oppdragsgiver, eksempelvis transportoppdrag hvor oppdragstaker bare henter eller leverer varer etc. hos oppdragsgiver uten å utføre annet arbeid av særlig omfang. Departementet legger videre til grunn at rekkevidden av rapporteringsplikten i ulike grensetilfeller vil bli etablert gjennom veiledende uttalelser m.m. fra skatteetaten.
Det vises til forslag til bestemmelse om unntak fra rapporteringsplikt i ligningsloven § 6–10 nr. 2.
7.6 Unntak fra rapporteringsplikt om arbeidstakere ansatt hos oppdragstakere som ikke skal rapporteres etter ligningsloven § 6–10
7.6.1 Gjeldende rett
Etter gjeldende rapporteringsbestemmelser er det fastsatt unntak fra rapporteringsplikten for arbeidstakere som er norske statsborgere ansatt hos arbeidsgivere som er bosatt eller hjemmehørende i Norge. Dette betyr at det er norske arbeidstakere ansatt hos oppdragstaker hjemmehørende i utlandet og alle utenlandske arbeidstakere som deltar på oppdrag, som skal rapporteres til skatteetaten.
Dagens rapporteringsordning innebærer at en oppdragsgiver plikter å gi opplysninger om utenlandske arbeidstakere ansatt hos norske oppdragstakere etter ligningsloven § 6–10 nr. 1 bokstav b, selv om oppdragsgiveren ikke skal gi opplysninger om oppdragstakeren etter nr. 1 bokstav a.
7.6.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslås det at det skal være unntak fra rapporteringsplikt om arbeidstakere som har vært bosatt i Norge i de tre siste årene og er ansatt hos person bosatt i Norge eller selskap som er hjemmehørende i Norge. Forslaget innebærer at oppdragsgiver(e) og arbeidsgiver ikke har plikt til å gi opplysninger om utenlandske arbeidstakere som har vært skattemessig bosatt i Norge i mer enn tre år, og at det skal gis opplysninger om norske arbeidstakere dersom de ikke har vært skattemessig bosatt her de siste tre årene.
7.6.3 Høringsinstansenes merknader
En rekke høringsinstanser, herunder Forbundet for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring, Petroleumstilsynet, Skatterevisorenes Forening og Skattedirektoratet, er kritiske til forslaget om å benytte skattemessig bosted som vilkår for rapporteringsplikt om arbeidstakere. Kritikken er særlig begrunnet i at den foreslåtte regelen vil være vanskelig å praktisere både for de som har plikt til å gi opplysninger og for myndighetene. Skattedirektoratet uttaler:
«Opplysninger om hvor lenge en person har vært skattemessig bosatt i Norge, er ikke tilgjengelig informasjon for den som er rapporteringspliktig. Slike opplysninger kan heller ikke utleveres fra skattemyndighetene til den som er rapporteringspliktig. I tillegg kommer at heller ikke arbeidstakeren selv i alle tilfeller har kjennskap til hvilken skattemessig status han har hatt i Norge i de siste år. Etter direktorats oppfatning vil det avgrensingskriterium som foreslås i høringsnotatet, være tilnærmet umulig å praktisere, særlig i forhold til personer som ikke er fast bosatt i Norge.»
Skattedirektoratet anser etter en samlet vurdering av hovedbegrunnelsen for rapporteringsplikten, ønsket om et enklere regelverk og problemene knyttet til å finne et egnet avgrensingskriterium for reglene, at det ikke bør være rapporteringsplikt om arbeidstakere ansatt hos person som er bosatt og selskap hjemmehørende i Norge. Direktoratet uttaler i forlengelsen av dette at det er enig med arbeidsgruppen i at det bare bør være rapporteringsplikt om arbeidstakere når det er rapporteringsplikt om oppdragstakeren.
Næringslivets Hovedorganisasjon er positiv til en begrensning i rapporteringsplikten om arbeidstakere. Denne høringsinstansen er imidlertid også negativ til det foreslåtte avgrensingskriteriet og uttaler at det er vanskelig å se at det ikke også for arbeidstakere som har vært skattemessig bosatt i Norge i mindre tre år, skulle være tilstrekkelig med én rapportering til Sentralskattekontoret for utenlandssaker eller AA-registeret, så lenge de har en og samme norske arbeidsgiver.
Statistisk sentralbyrå har i sin uttalelse lagt vekt på hvordan den samlede oppgaveplikten fremstår for oppgavegiver og kvaliteten på de samlede data som Statistisk sentralbyrå får tilgang til. Denne instansen uttaler blant annet at:
«[g]enerelt så vurderer vi at meldeplikten til SFU gir bedre kvalitet en til Aa-registeret for arbeidsgivere som har oppdrag i Norge av kortere varighet.»
Når det gjelder ordinære norske selskapers rapportering av egne arbeidstakere, uttaler denne høringsinstansen derimot at:
«Aa-registeret [er] en bedre datakilde for vår statistikk blant annet fordi registeret gir viktig informasjon som meldingene til SFU ikke inneholder.»
Oppgaveregisteret uttaler at dersom en arbeidstaker har et arbeidsforhold til arbeidsgiver som er registreringspliktig i Norge bør dette være registrert i AA-registeret. Denne høringsinstansen legger til grunn at en utenlandsk borger som har hatt norske arbeidsgivere over så lang tid som tre år vil være registrert med D-nummer i AA-registeret og i skatteetatens lønns- og trekkoppgaveregister. Oppgaveregisteret ber derfor om at det vurderes om unntaket fra rapporteringsplikt om arbeidstakere kan knyttes til om arbeidsgiveren og arbeidstakeren allerede er registrert i AA-registeret med norsk organisasjonsnummer og D-nummer samt bostedsadresse og andre nødvendige opplysninger.
Skatterevisorenes Forening foreslår at rapporteringsplikten fortsatt skal bero på arbeidstakerens statsborgerskap, men at det for utenlandske arbeidstakere ansatt hos norske arbeidsgivere skal være tilstrekkelig med rapportering ved ansettelsesforholdets start og slutt. Også Servicebedriftenes Landsforening anser at det må være tilstrekkelig at norsk arbeidsgiver rapporterer sine arbeidstakere til Sentralskattekontoret for utenlandssaker eller AA-registeret ved oppstart og opphør av engasjement.
NTL-Skatt støtter forslaget i høringsnotatet om at rapporteringsplikten ikke skal gjelde arbeidstakere som har vært skattemessig bosatt i Norge i de tre siste årene og er ansatt hos person bosatt i Norge eller selskap som er hjemmehørende i Norge.
7.6.4 Departementets vurderinger og forslag
I dag gjelder det unntak fra rapporteringsplikt for norske statsborgere ansatt hos person bosatt i Norge eller selskap hjemmehørende i Norge. Etter departementets vurdering er statsborgerskap i mange tilfeller ikke et hensiktsmessig kriterium for når det bør være rapporteringsplikt, for eksempel for utenlandske statsborgere som har flyttet til Norge på permanent basis. Videre er det tvilsomt om en rapporteringsplikt som er avgrenset etter arbeidstakerens nasjonalitet er forenlig med forpliktelsene etter EØS-avtalen. Det er derfor behov for endringer i reglene om hvilke arbeidstakere som skal rapporteres etter ligningsloven § 6–10.
Departementet gikk i høringsnotatet inn for et unntak fra rapporteringsplikt for arbeidstakere som har vært skattemessig bosatt i Norge de siste tre årene og er ansatt hos arbeidsgiver hjemmehørende i Norge. En rekke høringsinstanser er kritiske til dette forslaget, særlig fordi det vil bli vanskelig for de rapporteringspliktige og myndighetene å ta stilling til når opplysninger skal inngis med et slik avgrensingskriterium. På bakgrunn av synspunktene fra høringsinstansene finner departementet ikke grunnlag for å følge opp høringsnotatets forslag på dette punktet.
Flere høringsinstanser har foreslått en avgrensing av rapporteringsplikten om arbeidstakere som innebærer en betydelig innsnevring av rapporteringsordningen, eksempelvis ved at det for alle utenlandske arbeidstakere bare skal gis opplysninger ved arbeidsforholdets start og avslutning til Arbeids- og velferdsetatens arbeidsgiver- og arbeidstakerregister (AA-registeret) eller etter ligningsloven § 6–10. Som nevnt i avsnitt i 7.4 finner departementet av hensyn til behovet for effektiv skattekontroll med utenlandske oppdragstakere og deres arbeidstakere ikke grunnlag for å gå inn for denne typen endringer i regelverket.
Enkelte høringsinstanser har fremmet synspunkter som kan tale for at ligningsloven § 6–10 begrenses slik at det bare er plikt til å gi opplysninger om arbeidstakere dersom de er ansatt hos oppdragstakere som skal rapporteres til skatteetaten. Statistisk Sentralbyrå har for eksempel pekt på at hensynet til et godt grunnlag for utarbeidelse av statistisk materiale tilsier at arbeidstakere ansatt hos norske oppdragstakere bør rapporteres til AA-registeret i stedet for til skatteetaten. Skattedirektoratet anser etter samlet vurdering at det ikke bør være rapporteringsplikt om arbeidstakere ansatt av personer bosatt i Norge eller selskap hjemmehørende i Norge. Også arbeidsgruppen som leverte sin rapport 23. mai 2006 foreslår en slik avgrensing av rapporteringsplikten om arbeidstakere.
Reglene om rapportering av arbeidstakere etter ligningsloven § 6–10 gjelder i tillegg til, og ikke i stedet for, de alminnelige reglene om lønnsinnberetningsplikt og plikt til å foreta skattetrekk. Arbeidsgiver plikter således å foreta forskuddstrekk i lønnsutbetalinger m.m. til utenlandske arbeidstakere. Forskuddstrekket skal skje på bakgrunn av skattekort som arbeidstakeren har fått utstedt fra skatteetaten. Dersom arbeidstakeren ikke har fremlagt skattekort, skal forskuddstrekket utgjøre 50 prosent av utbetalingen. Arbeidsgiver har også plikt til å innberette lønnsutbetalinger til utenlandske arbeidstakere. Det må kunne legges til grunn at norske arbeidsgivere er vel kjent med disse pliktene og at de normalt har innarbeidede rutiner for å foreta forskuddstrekk og innberetning av lønnsutbetalinger til sine arbeidstakere. Arbeidsgiveren vil også kunne bli ansvarlig for det offentliges tap som følge av manglende skattetrekk. Dermed er det mindre behov for at ansatte hos norske arbeidsgivere skal rapporteres etter de særlige reglene i ligningsloven § 6–10.
Departementet legger videre til grunn at den generelle meldeplikten til AA-registeret vil omfatte arbeidstakere som ikke kommer inn under rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6–10. Det vises i denne forbindelse til omtale av reglene om meldeplikt til AA-registeret og Arbeids- og inkluderingsdepartementets forslag til endringer av AA-registerforskriften i 7.7.1.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette at det etter ligningsloven § 6–10 bare skal være rapporteringsplikt om arbeidstakere som deltar på oppdrag når arbeidstakeren er ansatt hos en oppdragstaker som er skattemessig bosatt eller hjemmehørende i utlandet. Dette betyr at oppdragsgiver og arbeidsgiver bare vil ha plikt til å gi opplysninger om en arbeidstaker dersom oppdragsgiver har plikt til å gi opplysninger om oppdragstakeren (arbeidstakerens arbeidsgiver) etter ligningsloven § 6–10. Rapporteringsplikten vil etter forslaget omfatte alle arbeidstakerne ansatt hos oppdragstakerne det skal gis opplysninger om. Forslaget er i tråd med Skattedirektoratets vurdering av hvordan reglene bør utformes. Departementet legger til grunn at forslaget innebærer en betydelig forenkling av rapporteringsreglene.
Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 6–10 nr. 1 første punktum.
7.7 Oppheving av lovendringen 10. desember 2004
7.7.1 Gjeldende rett
Som nevnt i avsnitt 7.2.3 ble det ved lovendring 10. desember 2004 fastsatt at rapporteringsplikten til skatteetaten også skal omfatte arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag arbeidsgiveren har påtatt seg for næringsdrivende eller offentlige organ.
Rapporteringsreglene i ligningsloven § 6–10 nr. 1 til 3 må ses i sammenheng med reglene om meldeplikt til AA-registeret, jf. folketrygdloven § 25–1 og forskrift 4. juli 1991 nr. 454 om arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. AA-registeret inneholder opplysninger om arbeidsgivere og arbeidstakere i Norge. Registeret har som formål å tjene arbeids- og velferdsetatens og andre offentlige myndigheters behov for opplysninger i forbindelse med deres oppgaveløsning, jf. forskriften § 2.
Arbeidsgivere har som hovedregel plikt til å rapportere alle egne arbeidstakere til AA-registeret, jf. forskriften § 5. Det skal gis opplysninger om arbeidsforholdets begynnelse og opphør. I forskriften § 5 sjette ledd er det fastsatt unntak fra meldeplikt for utenlandske arbeidstakere ansatt av arbeidsgiver på plass for bygge- og monteringsvirksomhet i riket. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i høringsnotat 17. mars 2006 uttalt at det synes naturlig å gi et generelt unntak fra meldeplikt til AA-registeret for arbeidstakere dersom det foreligger rapporteringsplikt etter ligningsloven § 6–10.
7.7.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslås å oppheve den vedtatte, men ikke ikrafttrådte lovendringen 10. desember 2004. Dette innebærer at arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag arbeidsgiveren har påtatt seg for næringsdrivende eller offentlig organ, på samme måte som i dag, ikke skal rapporteres til skatteetaten. Sammenholdt med forslaget i høringsnotatet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet 17. mars 2006, innebærer forslaget om oppheving av lovendringen 10. desember 2004 at arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag skal rapporteres til AA-registeret.
7.7.3 Høringsinstansenes merknader
NTL-Skatt støtter forslaget om at arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag ikke skal rapporteres til Sentralskattekontoret for utenlandssaker.
En rekke høringsinstanser har uttalt seg om forholdet mellom rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6–10 og meldeplikten til AA-registeret.
Næringslivets Hovedorganisasjon og Advokatforeningen er positive til samordningen av rapporteringspliktene som forslaget innebærer.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet understreker behovet for å se regelsettene i sammenheng. Denne høringsinstansen uttaler at en i det pågående arbeidet med revisjon av AA-registerforskriften inntil videre vil legge til grunn at det bare bør være rapporteringsplikt etter ett av regelverkene, og at rapporteringsplikten etter ligningsloven skal gå foran meldeplikten til AA-registeret. Arbeids- og inkluderingsdepartementet viser imidlertid også til høringsuttalelsen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet hvor det argumenteres for at arbeidsgivere bør ha en ubetinget plikt til å rapportere sine arbeidstakere til AA-registeret, også de arbeidstakerne som etter høringsnotatet skal rapporteres til Sentralskattekontoret for utenlandssaker.
Oppgaveregisteret ber om at det på nytt vurderes en løsning hvor arbeidsgivere kun har plikt til å rapportere sine arbeidstakere til AA-registeret, herunder at det sees på fordelene ved å tilby felles meldeskjema for Sentralskattekontoret for utenlandssaker og AA-registeret når det gjelder opplysninger om arbeidstakere.
Forbundet for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring er enig i at de to meldepliktene kan skape problemer for arbeidsgivere som må forholde seg til begge regelverkene. Denne høringsinstansen ber om at det vurderes om hensynet til de rapporteringspliktige faktisk tilsier en rapporteringsplikt til begge registrene fordi dobbeltrapportering i praksis da bare vil finne sted én gang.
7.7.4 Departementets vurderinger og forslag
Rapporteringsplikten som følger av den ikke-ikrafttrådte lovendringen 10. desember 2004 skiller seg fra rapporteringsordningen etter ligningsloven § 6–10 for øvrig ved at det ikke er arbeidstakerens tilknytning til oppdrag – men selve ansettelsen – som utløser rapporteringsplikt til skattekontoret. Det følger av dette at ansvaret for å gi opplysninger om denne gruppen arbeidstakere kun påhviler arbeidstakerens arbeidsgiver, mens den tradisjonelle oppdragsbaserte rapporteringsplikten både påhviler arbeidsgiver og oppdragsgiver(e) lenger opp i kontraktskjeden.
Som nevnt over har arbeidsgivere som hovedregel plikt til å rapportere alle egne arbeidstakere til AA-registeret, jf. forskriften § 5. Det skal gis opplysninger om arbeidsforholdets begynnelse og opphør. I forskriften § 5 sjette ledd er det fastsatt unntak fra meldeplikt for utenlandske arbeidstakere ansatt av arbeidsgiver på plass for bygge- og monteringsvirksomhet i riket. Bestemmelsen er ikke endret etter at rapporteringsplikten i ligningsloven § 6–10 ble utvidet i 2004.
Forholdet mellom rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6–10 og meldeplikten til AA-registeret ble ikke vurdert nærmere da § 6–10 ble endret i desember 2004 slik at alle ansettelsesforhold skulle omfattes av rapporteringsplikten, jf. Ot.prp. nr. 77 (2003-2004) side 27. Hensikten med lovendringen var å bedre myndighetenes oversikt over utenlandske arbeidstakere som kommer til Norge. Departementet legger til grunn at rapporteringsplikt om en arbeidstakers ansettelse og opphør av ansettelsesforhold rent systematisk passer bedre i AA-registeret enn sammen med den oppdragbaserte rapporteringsplikten som følger av ligningsloven § 6–10. Flere av høringsinstansene gir også uttrykk for at rapportering av ansettelsesforhold primært bør skje til AA-registeret.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette at arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag arbeidsgiveren har påtatt seg for næringsdrivende eller offentlige organ ikke skal rapporteres etter ligningsloven § 6–10. I og med at lovendringen 10. desember 2004 ikke er trådt i kraft, innebærer forslaget her en videreføring av rapporteringsreglene som gjelder i dag.
7.8 Unntak fra rapporteringsplikt om arbeidstakere hos hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden
Det følger av ligningsloven § 6–10 nr. 2 at både oppdragsgiver og den enkelte oppdragstaker har plikt til å gi opplysninger om egne arbeidstakere tilknyttet oppdrag som skal rapporteres. Oppdragstakers rapporteringsplikt etter denne bestemmelsen omfatter både arbeidstakere som bidrar til å utføre oppdraget og arbeidstakere som brukes til å sette ut deler av oppdraget til eventuelle underoppdragstakere. Departementet legger til grunn at hovedoppdragsgivers plikt til å rapportere egne ansatte ikke faller inn under hovedformålet med rapporteringsreglen, som er å gi skattemyndighetene oversikt over utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere i Norge. Det foreslås derfor å oppheve denne delen av rapporteringsplikten. Forslaget innebærer ingen endringer i den enkelte oppdragstaker og underoppdragstakers plikt til å gi opplysninger om egne ansatte.
Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 6–10 nr. 1 annet punktum.
7.9 Unntak fra rapporteringsplikt for små oppdrag
Departementet foreslo i høringsnotatet et generelt unntak fra rapporteringsplikt for oppdrag under 5 000 kroner. I rapporten 23. mai 2006 fra arbeidsgruppen nedsatt av Finansdepartementet var alle oppdrag under 10 000 kroner foreslått unntatt fra rapporteringsplikt.
Flere høringsinstanser, deriblant Advokatforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjon og Skattebetalerforeningen, mener at grensen bør gå ved 10 000 kroner eller enda høyere. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at en avgrensning mot de helt små oppdragene er nødvendig for både næringslivet og skatteetatens mulighet til å etterleve regelverket. Skattebetalerforeningen uttaler at grensen:
«bør økes markert fra de kr 5 000 som er foreslått. Det potensielt unndratte beløp vil i disse tilfellene være så vidt begrenset at det etter vårt syn ikke kan forsvare tredjemanns etterlevelseskostnader.»
Skattedirektoratet foreslår at grensen settes til 10 000 kroner. Nærings- og handelsdepartementet ber om at beløpsgrensen vurderes på nytt, med henblikk på å øke den til 10 000 kroner.
NTL-Skatt støtter departementets forslag om å innføre en minstegrense for rapporteringsplikt på 5 000 kroner.
Forslaget om å unnta små oppdrag fra rapporteringsplikt er begrunnet i hensynet til de som plikter å gi opplysninger. Departementet legger til grunn at det for denne typen oppdrag vil være uforholdsmessig ressurskrevende å oppfylle rapporteringsplikten sammenlignet med nytten de rapporterte opplysningene innebærer for skatteetaten. Departementet går, blant annet på bakgrunn av høringsinstansenes merknader, inn for at grensen for rapporteringsplikt settes ved 10 000 kroner. Departementet foreslår at unntaket fastsettes i forskrift til ligningsloven § 6–10, jf. ligningsloven § 6–16 bokstav a.
7.10 Endringer i hvilke opplysninger som skal gis
Departementet gikk i høringsnotatet inn for en viss utvidelse av hvilke opplysninger som skal gis etter ligningsloven § 6–10. Det foreslås blant annet lovfestet at oppdragsgiveren skal oppgi enkelte opplysninger om seg selv. Når det gjelder opplysninger om oppdragstakere, foreslås det en presisering av hvilke adresseopplysninger som skal gis, samt at opplysninger om kontraktstype skal oppgis. Videre foreslås det at norsk organisasjonsnummer og utenlandsk registreringsnummer skal oppgis. For arbeidstakere foreslås det en presisering av hvilke adresseopplysninger og opplysninger om fødselsnummer og D-nummer m.m. som skal gis, samt at det skal opplyses hvem som er hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden.
Høringsnotatets forslag om endringer i reglene om hvilke opplysninger som skal gis er begrunnet i hensynet til effektiv skattekontroll. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot de foreslåtte endringene. Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet.
På bakgrunn av høringsuttalelsen fra Skattedirektoratet anser departementet at det bør inngis enkelte ytterligere opplysninger. Ved rapportering av oppdragstakere bør det opplyses hvem som er hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden. Om oppdragstakere som driver virksomhet i form av enkeltpersonforetak, bør det gis opplysninger om fødselsnummer eller D-nummer, eventuelt fødselsdata og utenlandsk registreringsnummer, samt nasjonalitet, kjønn og sivilstand. Departementet anser videre at det ved rapportering av arbeidstakere også bør gis opplysninger om kjønn og kontraktsnummeret på kontrakten arbeidstakeren deltar på. Opplysningene vil bidra til å lette skatteetatens arbeid med utenlandske skattytere som oppholder seg midlertidig i Norge.
Reglene om hvilke opplysninger oppgavene som skal leveres i medhold av ligningsloven § 6–10 skal inneholde, fremgår i dag i selve lovteksten. I medhold av ligningsloven § 6–16 bokstav b kan departementet fastsette skjema som skal nyttes når det skal gis oppgaver etter ligningsloven kapittel 6 og gi forskrifter om hva oppgavene skal inneholde. Denne kompetansen er blant annet benyttet til å fastsette nærmere regler om innholdet i lønnsoppgaven etter ligningsloven § 6–2, jf. forskrift 23. desember 1988 nr. 1083 om levering av lønnsoppgave. Departementet foreslår tilsvarende at reglene om hvilke opplysninger som skal gis i medhold av ligningsloven § 6–10, fastsettes i forskrift.
7.11 Lovtekniske endringer
I høringsnotatet gikk departementet inn for enkelte lovtekniske endringer for at sentrale regler om rapporteringspliktens rekkevidde skulle fremgå direkte av lovteksten.
Gjeldende rapporteringsregler følger i utgangspunktet av ligningsloven § 6–10. Sentrale regler om rapporteringspliktens omfang fremgår imidlertid av nevnte forskrift 30. desember 1983 nr. 1980. Departementet la i høringsnotatet til grunn at regelverket vil bli mer tilgjengelig dersom den reelle rekkevidden av rapporteringsplikten fremgår av lovteksten. Det ble derfor foreslått i høringsnotatet at de sentrale unntakene fra rapporteringsplikt som i dag står i forskriften §§ 1 og 2, tas inn i loven.
Etter forskriften § 1 nr. 2 kan det besluttes at unntakene fra rapporteringsplikt ikke skal komme til anvendelse for en definert gruppe oppdrag, oppdragstakere og arbeidstakere. Adgangen til å beslutte utvidet rapporteringsplikt har blitt benyttet i forbindelse med større bygge- og anleggsprosjekter. I medhold av forskriften § 4 kan det inngås avtale mellom oppdragsgivere i flere ledd og mellom oppdragsgivere og oppdragstakere om at opplysninger etter ligningsloven § 6–10 bare skal gis av én av dem. Avtalen fritar ikke for tvangsmulkt, gebyr eller ansvar for oppdragstakerens skatter og avgifter dersom opplysninger ikke blir gitt. Finansdepartementet går derfor inn for at også disse bestemmelsene overføres til loven, slik at forskriften 30. desember 1983 nr. 1980 kan oppheves.
Høringsinstansene er gjennomgående positive til de lovtekniske endringene som foreslås i høringsnotatet. Ingen instanser ønsker å bevare dagens struktur hvor viktige regler om rapporteringspliktens omfang fremgår av forskrift.
Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet om at adgangen til å fatte beslutning om utvidet rapporteringsplikt skal fremgå av lovteksten. Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 6–10 fjerde ledd.
Når det gjelder reglene om at det kan inngås avtale om at opplysninger bare gis av én av de som har rapporteringsplikt, foreslår departementet at disse fastsettes i forskriften som inneholder den nærmere reguleringen av hvilke opplysninger som skal gis, jf. punkt 7.10.
Enkelte høringsinstanser har foreslått noen mindre lovtekniske justeringer i den foreslåtte lovteksten. Disse innspillene er gjennomgående forsøkt tatt til følge i forslaget til lovtekst.
Som følge av omorganiseringen av skatteetaten foreslås det at opplysningene skal gis skattekontoret. Det vil i utgangspunktet si et hvilket som helst skattekontor. Departementet antar at det på grunn av de korte fristene for rapportering kan være behov for å bestemme i forskrift at oppgavene skal gis et bestemt skattekontor.
Departementet foreslår at bestemmelsene i nåværende § 6–10 fjerde og femte ledd i ligningsloven, som gjelder henholdsvis rapportering av opplysninger tilknyttet arbeid på bygg og anlegg etter påkrav fra skatteetaten og rapportering av arbeidstakere bosatt i utlandet som er i tjeneste på norsk registrert fartøy, flyttes til ny § 6–10 A og ny § 6–10 B.
7.12 Overtredelse av rapporteringsplikten – ansvar for oppdragsgivers skatter og avgifter
7.12.1 Gjeldende rett
Dersom rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6–10 nr. 1 til 3 ikke overholdes, kan det for det første anvendes tvangsmulkt og gebyr, jf. ligningsloven § 10–6 og § 10–8. For det andre kan oppdragsgiver holdes ansvarlig for oppdragstakerens forfalte, men ikke innbetalte, skatt, arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk når den manglende innbetalingen må antas å skyldes at opplysningene etter ligningsloven § 6–10 ikke er gitt i rett tid, jf. ligningsloven § 10–7.
7.12.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslås at oppdragsgivers ansvar for oppdragstakerens forpliktelser etter ligningsloven § 10–7 bare skal kunne ilegges dersom oppdragsgiveren, ved ikke å inngi opplysninger etter ligningsloven § 6–10, forsettlig eller grovt uaktsomt medvirker til skatteunndragelser.
7.12.3 Høringsinstansenes merknader
Enkelte høringsinstanser, deriblant NTL-Skatt, Næringslivets Hovedorganisasjon og Skogbrukets Landsforening, er positive til endringen i ligningsloven § 10–7. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at den er
«positiv til at skyldkravet skjerpes, det vil si at det skal mer til før dette såkalte solidaransvaret for andres manglende skatter og avgifter, kan gjøres gjeldende. Dette kan være et meget tyngende ansvar som i praksis kan føre til konkurs for mindre næringsdrivende.»
Skattebetalerforeningen anser at det ikke er rimelig å gjøre oppdragsgiver ansvarlig for oppdragstakers manglende innbetalte skatt og arbeidsgiveravgift. Etter denne høringsinstansens syn bør brudd på rapporteringsplikten resultere i et passende gebyr.
Skattedirektoratet viser til at ansvarsbestemmelsen i ligningsloven § 10–7 er en svært tøff bestemmelse som kan ramme oppdragsgiver hardt. Denne høringsinstansen er derfor i utgangspunktet enig i prinsippet om at ansvar forbeholdes de grovere overtredelsene, og at ansvar bare gjøres gjeldende når det avdekkes subjektivt klanderverdige forhold hos oppdragsgiver. Skattedirektoratet har imidlertid vanskelig for å se at den foreslåtte bestemmelsen blir enklere å praktisere, blant annet fordi kravet om skyld ikke er knyttet til etterlevelse av selve rapporteringsplikten.
Landsorganisasjonen i Norge er enig i at det er behov for endringer i dagens ansvarsregel, men slutter seg ikke til departementets forslag. Denne høringsinstansen mener at solidaransvar i utgangspunktet må kunne gjøres gjeldende på rent objektive vilkår, nærmere bestemt når opplysningsplikten er misligholdt og oppdragstakers skatter og avgifter har forfalt til betaling. I stedet for vilkår for når oppdragsgiver kommer i ansvar, bør det i følge Landsorganisasjonen i Norge innføres vilkår for når oppdragsgiver ikke kommer i ansvar, eksempelvis ved at oppdragsgiver har informert om opplysningsplikten, stilt kontraktskrav om at opplysningsplikten skal etterleves, om at likelydende bestemmelser skal tas inn i underkontrakter og at det er dokumentert for oppdragsgiver at opplysningsplikten er oppfylt.
7.12.4 Departementets vurderinger og forslag
Vilkåret for ansvarliggjøring av oppdragsgiveren er etter dagens regler at oppdragstakerens manglende innbetaling av skatt, arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk skyldes at rapporteringsplikten ikke er oppfylt. Bestemmelsen har blitt lite brukt i praksis, selv om det etter loven er tilstrekkelig at det «må antas» at det er en sammenheng mellom oppdragsgivers manglende rapportering og oppdragstakers manglende innbetaling. Blant annet på bakgrunn av dette er det etter departementets vurdering behov for endringer i reglene om oppdragsgivers ansvar for oppdragstakers skatt, arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk.
Departementet legger til grunn at det å ansvarliggjøre oppdragsgiver for oppdragstakers forpliktelser kan være et godt virkemiddel for å unngå skatteunndragelser og sikre enn effektiv innkreving av skatten. Nytten av denne typen regler synes å være særlig stor i bransjer der det erfaringsmessig forekommer store skatte- og avgiftsunndragelser. Som flere høringsinstanser er inne på, vil et ansvar for oppdragstakers skatte- og avgiftsforpliktelser på den annen side fremstå som en streng reaksjon i mange tilfeller. Det bør derfor være en sammenheng mellom den forpliktelsen oppdragsgiver har unnlatt å oppfylle og reaksjonen som ilegges. Til sammenligning kan manglende innlevering av andre typer kontrolloppgaver etter ligningsloven kapittel 6, som hovedregel bare føre til at det ilegges gebyr etter ligningsloven § 10–8.
Ansvaret etter ligningsloven § 10–7 er begrenset til den skatten, arbeidsgiveravgiften og forskuddstrekket som er knyttet til oppdraget eller oppdragene som oppdragsgiveren ikke har gitt opplysninger om. I mange tilfeller, særlig i bransjer med mange små tjenestekontrakter, kan det være vanskelig å fastsette hvor store skatte- og avgiftsunndragelser som kan knyttes til det eller de konkrete oppdragene som ikke er rapportert inn til skattemyndighetene. Regler om solidaransvar for oppdragstakers skatte- og avgiftsforpliktelser egner seg derfor etter departementets vurdering i utgangspunktet best i bransjer med gjennomgående nokså store oppdrag.
Departementet vurderer for tiden om det skal innføres generelle regler om at oppdragsgiver, på nærmere vilkår, skal kunne gjøres ansvarlig for oppdragstakers skatte- og avgiftsforpliktelser i bygge- og anleggsbransjen. Ved denne vurderingen er utgangspunktet at et eventuelt solidaransvar skal kunne gjøres gjeldende i alle oppdrag i bygge- og anleggsbransjen, ikke bare de oppdragene som skal rapporteres til skattekontoret etter ligningsloven § 6–10. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig å vurdere spørsmålet om det skal innføres et generelt og mer objektivt ansvar for oppdragstakers skatte- og avgiftsforpliktelser i denne sammenhengen enn å innføre en regel om objektivt ansvar som bare kommer til anvendelse i de tilfellene hvor det ikke er gitt opplysninger om et oppdrag som skal rapporteres etter ligningsloven § 6–10.
Departementet viderefører på denne bakgrunn utgangspunktet fra høringsnotatet om at ansvaret for oppdragstakerens forpliktelser bare skal kunne gjøres gjeldende dersom oppdragsgiver i betydelig grad kan klandres for å ha misligholdt rapporteringsplikten.
På bakgrunn av Skattedirektoratets høringsuttalelse foreslås det at kravet til forsett eller grov uaktsomhet knyttes opp mot misligholdet av rapporteringsplikten. Departementet går dermed inn for at oppdragsgiver skal kunne gjøres ansvarlig for oppdragstakers unndratte skatt, arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk hvis oppdragsgiver forsettlig eller grovt uaktsomt unnlater å gi opplysninger etter ligningsloven § 6–10. Forslaget innebærer at dersom oppdragsgiver med vilje misligholder rapporteringsplikten eller sterkt kan bebreides for dette, kan ansvar gjøres gjeldende. Ansvar kan på den annen side ikke pålegges dersom den rapporteringspliktige ikke kan lastes for opplysningssvikten, eller dersom overtredelsen skyldes vanlig uaktsomhet.
Det vises til forslag til endring i ligningsloven § 10–-7 første punktum.
7.13 Oppheving av merverdiavgiftsloven § 49 a
7.13.1 Gjeldende rett
Merverdiavgiftsloven § 49 a har en rapporteringsregel som har flere likhetstrekk med ligningsloven § 6–10. Det fremgår av bestemmelsen at næringsdrivende og offentlige organer som har gitt en utenlandsk næringsdrivende et oppdrag på plass for bygge- og monteringsarbeid, skal gi skattekontoret opplysninger om oppdraget og enhver oppdragstaker som i tilknytning til hovedoppdraget utfører oppdrag. Det skal gis opplysninger om oppdragstakerens navn, adresse, registreringsnummer i avgiftsmanntallet, tidspunkt da oppdragene forutsettes påbegynt og avsluttet, stedet der oppdraget skal utføres, samt kontraktsbeløp i kontrakter oppdragsgiveren har inngått. Opplysningene skal gis snarest etter at kontrakt er inngått og senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt, jf. merverdiavgiftsloven § 49 a annet ledd.
Det følger av merverdiavgiftsloven § 49 a tredje ledd at dersom tilsvarende opplysninger er gitt i medhold av ligningsloven § 6–10, anses oppgaveplikten etter § 49 a for oppfylt hvis det samtidig gis opplysninger om oppdragstakerens registreringsnummer i merverdiavgiftsmanntallet.
7.13.2 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslås å oppheve rapporteringsregelen i merverdiavgiftsloven § 49 a.
7.13.3 Høringsinstansenes merknader
NTL-Skatt og Oppgaveregisteret er positive til forslaget om å oppheve rapporteringsregelen i merverdiavgiftsloven § 49 a. NTL-Skatt uttaler at det er unødvendig å opprettholde rapporteringsplikten etter merverdiavgiftsloven § 49 a når ligningslovens regel fullt ut dekker behovet for opplysninger. Oppgaveregisteret uttaler at forslaget om å avskaffe meldeplikten etter merverdiavgiftsloven § 49 a vil være et godt forenklingstiltak.
Skattedirektoratet er negativ til forslaget om å oppheve merverdiavgiftsloven § 49 a. Som begrunnelse viser direktoratet til arbeidsgruppens rapport 23. mai 2006 der det for det første anføres at bestemmelsen har en pedagogisk funksjon ved at den vil bidra til at opplysningsplikten blir mer kjent blant de opplysningspliktige. For det andre anføres det at det vil være enklere for avgiftsmyndighetene å følge opp brudd på rapporteringsplikten under sine kontroller dersom plikten også fremgår av merverdiavgiftsloven. Skattedirektoratet foreslår at bestemmelsen utformes som en henvisning til rapporteringsplikten som følger av ligningsloven § 6–10.
7.13.4 Departementets vurderinger og forslag
Opplysningsplikten etter merverdiavgiftsloven § 49 a anses oppfylt dersom opplysningene er gitt til ligningsmyndighetene i medhold av ligningsloven § 6–10. Det vil i praksis være slik at den som i dag har plikt til å gi opplysninger om en oppdragstaker etter merverdiavgiftsloven § 49 a også skal gi opplysninger etter ligningsloven § 6–10. Dette medfører at det i liten grad sendes melding til avgiftsmyndighetene i medhold av merverdiavgiftsloven § 49 a.
Departementet legger til grunn at regelverket samlet sett vil fremstå som enklere og mer oversiktlig dersom rapporteringsregelen i merverdiavgiftsloven oppheves.
Departementet viderefører på denne bakgrunn forslaget fra høringsnotatet om at rapporteringspliktbestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 49 a oppheves.
7.14 Økonomiske og administrative konsekvenser
De foreslåtte lovendringene innebærer at hovedtrekkene i rapporteringsordningen som følger av ligningsloven § 6–10 videreføres. Forslaget vil derfor i begrenset grad få økonomiske eller administrative konsekvenser.
Forslaget om at det ved oppdrag på kontinentalsokkelen bare skal gis opplysninger om oppdragstakere som er skattemessig bosatt eller hjemmehørende i utlandet, vil redusere kostnadene ved å oppfylle rapporteringsplikten.
Forslaget om unntak fra rapporteringsplikt ved oppdrag som utføres på sted utenfor oppdragsgiverens kontroll og forslaget om at det bare skal gis opplysninger om arbeidstakere ansatt hos oppdragstakere som er skattemessig hjemmehørende i utlandet, vil også redusere kostnadene ved å oppfylle rapporteringsplikten. Departementet legger til grunn at kostnadene ved å gi opplysninger i disse tilfellene, kan være høye i mange tilfeller. Det er imidlertid vanskelig å si noe om hvor stor reduksjonen i etterlevelseskostnadene vil bli, blant annet fordi det er uklart i hvilken grad rapporteringsplikten etterleves i dag.
Forslaget om at arbeidstakere som ikke deltar på oppdrag skal falle utenfor rapporteringsplikten, vil ikke medføre økonomiske og administrative konsekvenser for de som skal gi opplysninger. Tilsvarende kan det antas at opphevelse av merverdiavgiftsloven § 49 a ikke vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser av betydning. Dette skyldes at rapporteringsplikten trolig i begrenset grad har vært aktuell fordi rapporteringsplikten etter merverdiavgiftsloven anses oppfylt dersom opplysninger er gitt etter ligningsloven § 6–10.
Departementet antar at forslaget til endringer av hvilke opplysninger som skal gis, samt endringen i reglene om overtredelse av rapporteringsplikten, ikke vil medføre administrative konsekvenser av betydning for de som skal gi opplysninger. Endringen i ansvarsregelen vil kunne innebære økte kostnader for oppdragsgivere som forsettlig eller grovt uaktsomt misligholder opplysningsplikten.
For skatteetaten innebærer forslaget til endring av ligningsloven § 6–10 at man samlet sett skal motta og behandle et mindre antall oppgaver enn det som følger av dagens regler. For oppdrag innenfor bygg- og anleggsbransjen, som tradisjonelt har vært et av kjerneområdene for rapporteringsplikten, innebærer forslaget mindre økonomiske og administrative konsekvenser enn for andre typer oppdrag.
7.15 Ikrafttredelse
Departementet foreslår at lovendringene skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer.