8 Endringer i skatte-, toll-, og avgiftsmyndighetenes taushetspliktbestemmelser
8.1 Innledning og sammendrag
Finansdepartementet legger med dette frem forslag om å gi skatte-, toll- og avgiftsmyndighetene en videre adgang enn i dag til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare overtredelser av regelverk utenfor eget forvaltningsområde. I det følgende brukes uttrykket «skatte- og avgiftsmyndighetene» som betegnelse på skatte-, toll- og avgiftsmyndighetene. Forslaget innebærer endringer i tolloven § 8 nr. 2, merverdiavgiftsloven § 7, ligningsloven § 3–13 nr. 2 og ny tollov § 12–1 annet ledd.
Merverdiavgiftsloven er for tiden under teknisk revisjon. Utkast til ny teknisk revidert merverdiavgiftslov ble sendt på høring 30. mars 2007 med høringsfrist 15. august 2007. Det er usikkert når revidert merverdiavgiftslov vil tre i kraft. Eventuelle endringer i forslag til teknisk revidert merverdiavgiftslov som følge av forslaget her, vil måtte gjøres på et senere tidspunkt.
Departementet foreslår også en ny bestemmelse om taushetsplikt i lov om særavgifter og lov om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter. Forslaget innebærer at tolloven § 8 om taushetsplikt gis tilsvarende anvendelse for tollmyndighetenes arbeid knyttet til særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.
Endelig foreslår departementet en kodifisering av gjeldende rett, slik at det fremgår av ligningsloven § 3–13 at arvinger etter en avdød skattyter, samt lensmenn, namsfogd, politi og tingrett i skiftesaker, kan få innsyn i avdødes ligningsopplysninger.
8.2 Høring
Finansdepartementet sendte 30. august 2007 samlet på høring tre separate forslag som alle innebærer endringer i skatte- og avgiftsmyndighetenes taushetspliktbestemmelser.
I høringsnotatet foreslo departementet for det første å gi skatte- og avgiftsmyndighetene en videre adgang enn i dag til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare overtredelser av regelverk utenfor eget forvaltningsområde. Etter gjeldende regler kan slike opplysninger bare gis til politi og påtalemyndighet hvis det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. I høringsnotatet ble det foreslått at mistankevilkåret senkes til «rimelig grunn til mistanke». Videre ble det foreslått at skatte- og avgiftsmyndighetene skal gis adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til Økokrim uten nærmere bestemte vilkår, når anmodningen har sitt utspring i en melding om en mistenkelig transaksjon gitt i medhold av hvitvaskingsloven.
For det andre foreslo departementet en ny bestemmelse om taushetsplikt i lov om særavgifter. Forslaget innebærer at tolloven § 8 om taushetsplikt skal gjelde tilsvarende innenfor særavgiftslovens virkeområde.
Endelig foreslo departementet en kodifisering av gjeldende rett, slik at det fremgår av ligningsloven § 3–13 at arvinger etter en avdød skattyter, samt lensmenn og skifterett i skiftesaker, kan få innsyn i avdødes ligningsopplysninger.
Høringsnotatet ble sendt til totalt 52 høringsinstanser. Høringsfristen ble satt til 30. november 2007. Totalt 35 høringsinstanser har avgitt høringssvar. Av disse har Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Den norske revisorforening, Fiskeri- og kystdepartementet, Kredittilsynet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Ligningsutvalget, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Regjeringsadvokaten, Statistisk Sentralbyrå og Utenriksdepartementet ikke hatt merknader til høringsforslagene. Landsorganisasjonen i Norge har uttalt at de ikke avgir høringsuttalelse i saken.
Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse i tilknytning til ett eller flere av høringsforslagene:
Advokatforeningen
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK)
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Norsk Øko-Forum (NØF)
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Oslo statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Riksadvokaten
Sentralskattekontoret for utenlandssaker
Skattedirektoratet
Skatterevisorenes Forening
Toll- og avgiftsdirektoratet
Økokrim
De fleste av høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse er positive til forslagene. Norsk Øko-Forum (NØF) uttaler bl.a. følgende om forslaget om å gi skatte- og avgiftsmyndighetene en videre adgang enn i dag til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare overtredelser av regelverk utenfor eget forvaltningsområde.
«Vi støtter departementets forslag om en oppmyking av vilkårene i skatte- og avgiftsmyndighetenes adgang til å gi opplysninger til politi- og påtalemyndighet om straffbare lovovertredelser utenfor eget forvaltningsområde. Det er et klart behov for å lempe på dagens vilkår for oversendelse av taushetsbelagte opplysninger til politi og påtalemyndighet, både når politi eller påtalemyndighet har fått indikasjoner på eventuelle straffbare forhold og når skatte- og avgiftsmyndighetene selv kommer over opplysninger om mulige straffbare forhold utenfor skatteetatens forvaltningsområde. For å motvirke økonomisk kriminalitet er det viktig at politiet allerede på et tidlig tidspunkt får tilstrekkelige opplysninger til å vurdere om det er grunnlag for nærmere etterforskning.»
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) uttaler seg også positivt om dette forslaget:
«KS stiller seg positive til de foreslåtte endringene som vil forenkle etterforskning av økonomisk kriminalitet og av transaksjoner man mistenker er knyttet til annen ulovlig kriminalitet.
Videre mener vi det er hensiktsmessig med en lemping og harmonisering av mistenkelighetskravene i de aktuelle spesiallovene. KS støtter derfor departementets vurdering om at hensynet til de skatte-, toll- og avgiftspliktige taler for at det fortsatt må foreligge en form for begrunnet interesse for at opplysninger skal kunne gis.»
Tre høringsinstanser uttaler imidlertid at de går i mot forslaget om å utvide adgangen for skatte- og avgiftsmyndighetene til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare overtredelser av regelverk utenfor eget forvaltningsområde. Av disse går Datatilsynet og Advokatforeningen i mot hele forslaget. Næringslivets Hovedorganisasjon går i mot at mistankevilkåret endres til «rimelig grunn», mens de uttaler følgende om adgangen til å utlevere opplysninger til Økokrim:
«NHO har forståelse for at hvitvaskingsregelverket forutsetter tilgang til opplysninger fra forvaltningsmyndighetene som ledd i å få bekreftet eller avkreftet en melding om en mistenkelig transaksjon. Vi går derfor ikke imot forslaget (..)».
Vedrørende forslaget om å innføre en ny bestemmelse om taushetsplikt i lov om særavgifter uttaler Politidirektoratet:
«Politidirektoratet støtter forslaget om å innføre en bestemmelse i særavgiftsloven om at taushetspliktbestemmelsen i tolloven § 8 gjelder tilsvarende for avgiftsbehandling etter særavgiftsloven med forskrifter. Dette vil gi et mer oversiktlig og helhetlig regelverk som vil være enklere å praktisere for tollmyndighetens ansatte.»
Om departementets forslag til kodifisering av innsynsadgangen i avdødes ligningsopplysninger uttaler NTL-Skatt blant annet:
«Vi ser det som en klar fordel at dagens praksis nå kodifiseres i form av en egen bestemmelse i ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav k), da dette må anses enklere å forholde seg til enn den innskrenkende fortolkning av begrepet «uvedkommende» i ligningsloven § 3–13 nr. 1 som dagens praksis legger opp til.»
Merknadene fra høringsinstansene er omtalt mer utførlig under punkt 8.3.4, 8.4.3 og 8.5.3 i tilknytning til behandlingen av de enkelte forslagene.
8.3 Endringer i adgangen til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare lovovertredelser utenfor eget ansvarsområde
8.3.1 Innledning
Adgangen for skatte- og avgiftsmyndighetene til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet er forskjellig avhengig av om man er innenfor eller utenfor eget forvaltningsområde. Utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes ansvarsområde er det bl.a. vilkår om «skjellig grunn til mistanke» for at opplysninger skal kunne gis.
Dagens rettstilstand kan føre til situasjoner der opplysninger ikke kan gis til politi og påtalemyndighet fordi skatte- og avgiftsmyndighetene ikke har tilstrekkelig informasjon til å danne seg en kvalifisert mistanke om at det er begått en straffbar handling. Departementet foreslår her at det lempes på vilkåret for å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet utenfor eget ansvarsområde, slik at skatte- og avgiftsmyndighetene får adgang til å gi opplysninger når det foreligger rimelig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. Når Økokrim ber om opplysninger, og deres forespørsel er grunnet i en melding om en mistenkelig transaksjon, foreslås det at adgangen til å utlevere opplysninger gjøres ubetinget.
Saken handler om informasjonsformidling mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og politi og påtalemyndighet. Formidlingen vil også kunne omfatte opplysninger som den mistenkte selv tidligere har levert etaten. Departementet legger til grunn at dette ikke kommer i konflikt med gjeldende regler om mistenktes vern mot selvinkriminering. At en mistenkt persons egen opplysningsplikt i en sak kan bortfalle som ledd i dette vernet, hindrer ikke at de opplysinger som en etat faktisk har mottatt fra personen, kan inngå i en ellers ønskelig informasjonsutveksling med politi og påtalemyndighet.
8.3.2 Bakgrunn
I brev 19. november 2004 til Finansdepartementet viste Økokrim til at det i forarbeidene til lov 20. juni 2003 nr. 41 (hvitvaskingsloven) er lagt til grunn at Økokrims hvitvaskingsenhet bør gis adgang til å innhente opplysninger fra kontrolletatene til bruk ved vurderingen av hvitvaskingsmeldinger. På denne bakgrunn ba Økokrim i brevet om at reglene om taushetsplikt i lignings- og avgiftslovgivningen blir endret, slik at hvitvaskingsenheten i Økokrim gis adgang til å innhente opplysninger fra skatteetaten til bruk ved vurderingen av om meldinger om mistenkelige transaksjoner skal etterforskes. I svar til Økokrim 3. mai 2005 uttalte Finansdepartementet blant annet at dagens rettstilstand kan føre til situasjoner hvor politi og påtalemyndighet på forespørsel ikke vil få utlevert ligningsopplysninger, fordi ligningsmyndighetene er av den oppfatning at vilkåret om skjellig grunn til mistanke ikke er oppfylt. Departementet uttalte i brevet at man ville ha spørsmålet til vurdering med sikte på en mulig lovendring.
Av Ot.prp. nr. 58 (2006-2007) Om lov om toll og vareførsel (tolloven) fremgår at Politiets sikkerhetstjeneste (PST) i høringen av ny tollov har gitt uttrykk for at forslaget, hvor gjeldende tollov § 8 nr. 2 bokstav f foreslås videreført, inneholder et for strengt krav til mistanke for at opplysninger skal kunne utleveres til politi og påtalemyndighet. PST viser i sin uttalelse blant annet til at de for å kunne ivareta oppgaven med å identifisere og forebygge terrortrusler, er avhengig av å motta informasjon fra andre. Det anføres at PST vil kunne ha stor nytte av opplysninger tollmyndighetene får tilgang til i sitt virke, og at det ved så alvorlig kriminalitet synes lite formålstjenelig at det ikke skal være adgang til utveksling av opplysninger med mindre det foreligger skjellig grunn til mistanke.
Dagens strenge vilkår for å gi opplysninger til politi og påtalemyndig utenfor skatte- og avgiftsområdet stenger for en effektiv bekjempelse av økonomisk motivert kriminalitet. Etter departementets oppfatning er det et behov for en oppmyking av vilkårene for å gi slike opplysninger.
8.3.3 Gjeldende rett
8.3.3.1 Ligningsloven
Ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f første punktum fastsetter at ligningsmyndighetene kan gi politi eller påtalemyndighet opplysninger til bruk «i straffesak» (straffesaksvilkåret) innenfor eget ansvarsområde. Straffesaksvilkåret tolkes i denne sammenheng vidt. Det er lagt til grunn at det er tilstrekkelig at forholdet kan utvikle seg til å bli en straffesak i fremtiden.
Straffesaker om skatte- og avgiftsunndragelse mv. etter ligningsloven, folketrygdloven og merverdiavgiftsloven ligger innenfor ligningsmyndighetenes forvaltningsområde. I tillegg er det lagt til grunn at opplysninger kan gis etter denne bestemmelsen for så vidt gjelder den praktiske bruken av regnskaps- og revisjonslovgivningen, se Ot.prp. nr. 21 (1991-1992) Endringer i skatteloven m.fl. punkt 4.6.3.2, side 33.
Dersom ligningsmyndighetene oppdager/mistenker at en skattyter har begått straffbare overtredelser av regelverk utenfor skatteetatens forvaltningsområde, kan opplysninger bare utleveres til politi eller påtalemyndighet hvis det foreligger «skjellig grunn til mistanke» om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder (mistankevilkåret), jf. ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f annet punktum.
I Ot.prp. nr. 42 (2002-2003) Om lov om endringer i skatteloven m.m. punkt 3 ble Stortinget orientert om en omlegging av praktiseringen av ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f annet punktum. Frem til 2002 ble bestemmelsen praktisert slik at opplysninger om mulige straffbare forhold utenfor skattemyndighetenes forvaltningsområde kun ble gitt etter en konkret forespørsel fra politi og påtalemyndighet. Av proposisjonen fremgår det at praksisen er endret, slik at det ikke lenger skal være et krav om forutgående forespørsel fra politi og påtalemyndighet for at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne gi opplysninger til politi og påtalemyndighet. For særlig alvorlige tilfeller er det gitt instruks om plikt til å varsle politi eller påtalemyndighet.
Når ligningsmyndighetene på eget initiativ gir opplysninger til politi og påtalemyndighet om overtredelser utenfor eget ansvarsområde er det ligningsmyndighetene selv som må ta stilling til om mistankevilkåret er oppfylt. Ligningsmyndighetene må tolke og anvende begrepet «skjellig grunn til mistanke» på samme måte som etter straffeprosessloven, hvor begrepet benyttes blant annet i § 171 om pågripelse og § 192 om ransaking. For at vilkåret skal anses oppfylt kreves det sannsynlighetsovervekt, men ikke kvalifisert sannsynlighetsovervekt.
I saker hvor politi og påtalemyndighet anmoder om opplysninger, og de har vurdert det slik at det foreligger skjellig grunn til mistanke om en overtredelse som kan medføre fengsel i mer enn seks måneder, vil skatte- og avgiftsmyndighetene som hovedregel kunne legge deres fremstilling av saken til grunn, både når det gjelder rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen. I motsatt tilfelle – hvor politi eller påtalemyndighet ikke har grunnlag for å formidle en kvalifisert mistanke på et tidlig stadium av en mulig (fremtidig) straffesak – kan skatte- og avgiftsmyndighetene eventuelt danne seg en slik mistanke på egen hånd ved å sammenholde opplysninger fra politiet med egne opplysninger. Finner ikke skatte- og avgiftsmyndighetene at vilkårene er oppfylt, må en opplysningsanmodning fra politiet eller påtalemyndigheten avslås.
8.3.3.2 Tolloven
Tolloven § 8 nr. 2 bokstav f fastsetter at tollmyndighetene kan gi politi, påtalemyndighet eller skattemyndighet opplysninger i forbindelse med samarbeid med sikte på å «bekjempe, hindre og undersøke overtredelser av tollovgivningen». Dersom opplysningene gjelder straffbare handlinger utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde kan opplysningene bare utleveres hvis det foreligger «skjellig grunn til mistanke» om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder.
Bestemmelsen i § 8 nr. 2 bokstav f ble tilføyd ved endringslov 3. juni 1994 nr. 14, og er utformet etter mønster av ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f, jf. Ot.prp. nr. 108 (1992-1993) Om lov om endring i lov av 10. juni 1966 nr. 5 om toll (tolloven) side 24. Uttrykket «tollovgivningen» sikter til tolloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne, samt øvrig lov- og forskriftsverk som regulerer inn- og utførsel. Særavgiftslovgivningen og merverdiavgiftslovgivningen faller innenfor bestemmelsens anvendelsesområde, for så vidt gjelder inn- og utførsel, jf. Ot.prp. nr. 108 (1992-1993) side 27.
Når det gjelder adgangen til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde tolkes kravet om skjellig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder (mistankevilkåret) på tilsvarende måte som mistankevilkåret i ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f, jf. det som er sagt om dette ovenfor. Videre bestemmer tolloven § 8 nr. 2 bokstav f annet punktum at det er opplysninger om «straffbare handlinger» som kan gis ut. I ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f annet punktum er tilsvarende avgrensning gjort i form av begrepet «straffesak». Slik «straffesak» og «straffbare handlinger», i henholdsvis ligningsloven og tolloven er tolket og praktisert, er det i dag ingen realitetsforskjell i innholdet i begrepene.
I lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel (tolloven) er dagens tollov § 8 nr. 2 bokstav f videreført med identisk ordlyd i ny tollov § 12–1 annet ledd bokstav f. Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
8.3.3.3 Merverdiavgiftsloven
Avgiftsmyndighetenes taushetsplikt er regulert i merverdiavgiftsloven §§ 7 og 8. Merverdiavgiftsloven § 7 er en parallell til ligningsloven § 3–13, og tolkes på mange punkter likt. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder utfyllende på merverdiavgiftslovens område, jf. forvaltningsloven § 13 f.
Når det er nødvendig av hensyn til tjenestemannens arbeid, kan tjenestemannen etter merverdiavgiftsloven § 7 overlate opplysninger og dokumenter til politi og påtalemyndighet innenfor eget forvaltningsområde. Merverdiavgiftsloven har ingen egen bestemmelse om adgang til å overlate opplysninger til politi eller påtalemyndighet utenfor eget ansvarsområde. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 bestemmer at det kan gis opplysninger til politi og påtalemyndighet i slike tilfeller når det finnes ønskelig av allmenne omsyn. Forvaltningslovens bestemmelse kan medføre en videre adgang til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet enn den tilsvarende bestemmelsen i ligningsloven. I praksis har avgiftsmyndighetenes adgang til å overlevere opplysninger til politi og påtalemyndighet i disse situasjonene blitt tolket i samsvar med ligningsmyndighetenes adgang til å gi opplysninger, jf. ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f annet punktum. I Ot.prp. nr. 42 (2002 - 2003) Om lov om endringer i skatteloven m.m. er det fremhevet at adgangen til å underrette politi og påtalemyndighet ved mistanke om straffbare handlinger utenfor skatteetatens forvaltningsområde, ikke bør være snevrere for avgiftsmyndighetene enn for ligningsmyndighetene. Disse to forvaltningsområdene i skatteetaten er nært beslektet, og de samme hensyn som taler for en liberalisering av praksis på ligningsområdet gjør seg derfor også gjeldende på avgiftsområdet.
8.3.4 Departementets vurderinger og forslag
8.3.4.1 Anmodning fra Økokrim om opplysninger med bakgrunn i en melding om mistenkelig transaksjon
Nærmere om forslaget
De fleste høringsinstansene uttaler at de er positive til departementets forslag om å innføre en adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til Økokrim uten nærmere bestemte vilkår når deres anmodning er grunnet i en melding om en mistenkelig transaksjon gitt i medhold av hvitvaskingsloven § 7. Av de høringsinstansene som har hatt merknader til forslaget er det bare Advokatforeningen og Datatilsynet som uttrykkelig går i mot forslaget.
Datatilsynet skiller i sin uttalelse ikke mellom forslaget om å innføre en særlig adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til Økokrim uten nærmere bestemte vilkår, og forslaget om generelt å lempe på vilkårene for å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet utenfor eget ansvarsområde. De uttaler følgende om hele forslaget:
«Datatilsynet er av den oppfatning at skatte- og avgiftsmyndighetenes taushetspliktbestemmelser ikke bør lempes. Tilsynet finner at det bør stilles krav om «skjellig grunn til mistanke» før opplysninger utleveres til politiet utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes ansvarsområde. Eventuelt må rettens kjennelse skaffes til veie.»
Advokatforeningen uttaler følgende:
«Advokatforeningen er ikke enig i at opplysninger til ØKOKRIM skal kunne utleveres uten nærmere bestemte vilkår når anmodingen har sitt utspring i en melding om en mistenkelig transaksjon. Vi har grunn til å tro at en del rådgivere for å være på den sikre siden kan være raske til å sende melding om mistenkelige transaksjoner.»
Fornyings- og administrasjonsdepartementet peker generelt på at det er viktig at personvernkonsekvensene ved svekkelse av taushetsplikten utredes tilstrekkelig. Fornyings- og administrasjonsdepartementet bemerker videre i tilknytning til dette forslaget at det er ønskelig at det belyses hvilken effekt det forventes at lovendringen vil ha, og at det i den sammenheng gjerne kan redegjøres for i hvilken grad opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene i dag bidrar til å avklare status for hvitvaskingsmeldinger.
Departementet foreslår at det innføres en hjemmel for skatteetaten til å kunne gi taushetsbelagte opplysninger til Økokrim uten nærmere bestemte vilkår, når anmodningen har sitt utspring i en melding om en mistenkelig transaksjon. I vurderingen av om det bør innføres en slik adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger fra skatteetaten til Økokrim har departementet foretatt en avveining mellom behovet for en effektiv kriminalitetsbekjempelse og samfunnsbeskyttelse på den ene siden, og hensynene til den enkeltes rettssikkerhet og personvern på den andre siden. Skatte- og avgiftsmyndighetenes behov for et godt tillitsforhold til de skatte-, toll- og avgiftspliktige er også vurdert.
Departementet ser at Økokrim i arbeidet med rapporteringer om mistenkelige transaksjoner, slik dette er regulert i lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven) § 7, har et klart og begrunnet behov for tilgang til andre offentlige myndigheters taushetsbelagte opplysninger. Når det foreligger en melding om en mistenkelig transaksjon er det Økokrims oppgave å undersøke hvorvidt meldingen foranlediger behov for videre strafferettslig forfølgning, eller ikke. Skatte- og avgiftsmyndighetene er i besittelse av omfattende opplysninger om skattyternes økonomiske forhold, herunder økonomiske forbindelser mellom skattyterne som vil kunne være til stor nytte for Økokrim på dette området. Gjeldende vilkår for utlevering av taushetsbelagt informasjon til Økokrim i deres arbeid med å avkrefte eller bekrefte hvitvaskingsmeldinger, gjør at henvendelser til skatte- og avgiftsmyndighetene på dette stadiet i dag er lite aktuelt. Økokrim har imidlertid i brev 19. november 2004 til Finansdepartementet, omtalt ovenfor under punkt 8.3.2, uttalt at de har klare erfaringer for at det vil ha stor praktisk betydning om de ved vurderingen av meldinger om mistenkelige transaksjoner kunne innhente visse opplysninger fra skatteetaten. Typisk vil det dreie seg om inntekts- og formuesforhold for personer og selskaper og opplysninger knyttet til innberetning av merverdiavgift.
Etter departementets vurdering vil en melding om en mistenkelig transaksjon i seg selv utgjøre en tilstrekkelig kvalifisert interesse fra politiets side, til at skatte- og avgiftsmyndighetenes taushetsplikt bør vike. Departementet mener behovet for innsyn i taushetsbelagt informasjon i disse sakene må veie tyngre enn generelle personvernhensyn. I denne sammenheng viser vi til at spørsmålet om adgang for offentlige myndigheter til å gi opplysninger til Økokrim i arbeidet med å avkrefte og bekrefte hvitvaskingsmeldinger også er vurdert i Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) Lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra staffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven) punkt 11.3.4 side 94 flg. Her er behovet for en mer effektiv bekjempelse av hvitvasking beskrevet utfyllende. For å nå dette målet er det forutsatt at offentlige myndigheter skal kunne gi opplysninger til bruk i arbeidet med å avkrefte eller bekrefte meldinger om mistenkelige transaksjoner. Disse forutsetningene er imidlertid ikke ennå fulgt opp ved lovendringer i forhold til skatte- og avgiftsmyndighetene, og gjeldende taushetspliktbestemmelser i ligningsloven, tolloven og merverdiavgiftsloven kan derfor hindre Økokrim i å få slike relevante opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene som det er forutsatt at de skal ha. Tatt i betraktning de forutsetninger som er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) vil det gi liten mening om det fortsatt skal være et krav om skjellig grunn til mistanke for at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne gi opplysninger i disse sakene.
Når det gjelder utlevering av opplysninger om skattytere til politi og påtalemyndighet vil personvernhensyn bli ivaretatt av de strenge taushetspliktbestemmelser som gjelder for politi og påtalemyndighets virksomhet i straffesaker, jf. straffeprosessloven §§ 61a–61e.
Advokatforeningen har uttrykt bekymring for at en del rådgivere kan være for raske til å sende melding om mistenkelige transaksjoner. Om dette påpeker departementet at et sentralt aspekt ved forslaget er at opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene ikke bare kan føre til at Økokrim raskt kan få bekreftet, men også avkreftet, en innrapportert melding om en mistenkelig transaksjon. Utveksling av opplysninger i tilfeller hvor en mistenkelig melding blir avkreftet vil kunne være en fordel for den meldingen gjelder. For politi og påtalemyndighet vil det være av stor betydning at saker hvor det ikke er grunnlag for å gå videre med etterforskning kan avsluttes uten nevneverdig ressursbruk.
Til Fornyings- og administrasjonsdepartementets ønske om at det bør belyses hvilken effekt det forventes at lovendringen vil ha, vil departementet bemerke at en slik måling av effekten av forslaget vil være vanskelig å gjennomføre før en eventuell lovendring.
Bør andre enn Økokrim kunne anmode om opplysninger
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser i sin høringsuttalelse til at rapporteringsplikten etter hvitvaskingsloven § 7 også gjelder mistanke om handling som anses for en terrorhandling i medhold av strl. § 147 a, og mistanke om terrorfinansiering som rammes av strl. § 147 b. Forebygging og etterforskning av overtredelser av straffeloven §§ 147 a og 147 b er oppgaver som er lagt til Politiets sikkerhetstjeneste i medhold av Politiloven § 17 b nr. 5. På denne bakgrunn uttaler PST:
«Lovforslaget vil ha den konsekvens at mens ØKOKRIM, som ledd i en sak etter straffeloven §§ 147 a og 147 b, basert på en melding om en mistenkelig transaksjon kan hente ut og få taushetsbelagte opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene, så er PST henvist til utenfor straffesak å fremme en begjæring om utleveringspålegg for domstolene. Denne forskjellen i lovverket fremstår som ubegrunnet, ikke minst med bakgrunn i at forebygging og etterforskning av straffeloven §§ 147 a og 147 b er i kjerneområdet for PST sin virksomhet.»
Departementet vil peke på at det er Økokrim som etter hvitvaskingsloven § 7 er mottaker og behandlingsansvarlig for alle meldinger om mistenkelige transaksjoner. Dette gjelder også når mistanken relaterer seg til forhold som rammes av strl. §§ 147 a og 147 b. Det er videre Økokrim som foretar undersøkelser som tjener til å avkrefte eller bekrefte den innrapporterte mistanken. Når Økokrims undersøkelser tilsier at det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, herunder forhold som rammes av strl. §§ 147 a eller 147 b, vil saken bli overført til politidistriktene herunder PST for etterforskning, jf. strprl. § 224. Departementet ser at også Politiets sikkerhetstjeneste vil kunne ha behov for taushetsbelagt informasjon fra offentlig myndighet når saker er på etterretningsstadiet. Departementet finner imidlertid ikke å kunne ta stilling til dette her, da spørsmålet ikke har vært omfattet av høringsforslaget.
Opplysninger mottatt gjennom skatteavtale
Et spørsmål som ikke ble berørt i høringen er hvorvidt opplysninger mottatt fra utenlandsk myndighet gjennom skatteavtale kan utleveres til Økokrim i medhold av den foreslåtte bestemmelsen. Om dette uttaler Skattedirektoratet i sin høringsuttalelse:
«Skattedirektoratet antar videre at opplysninger mottatt fra utenlandsk myndighet gjennom skatteavtale ikke kan utleveres til påtalemyndigheten i annet enn skattesak, jf. Ot.prp. nr. 21 (1991-1992) side 27. På denne bakgrunn antar direktoratet at opplysninger innhentet ved skatteavtale ikke vil kunne utleveres til ØKOKRIM med hjemmel i ny bokstav g, eller til politi eller påtalemyndighet i saker utenfor skatteetatens område etter bokstav f annet punktum i ligningsloven § 3–13 nr. 2.»
Departementet viser til at Norge har et omfattende nett av skatteavtaler med fremmede stater som gir norske myndigheter tilgang på opplysinger fra utlandet. Gjennom lov 28. juli 1949 nr. 15 om adgang for Kongen til å inngå overenskomster med fremmede stater til forebyggelse av dobbeltbeskatning m.v. er skatteavtalene inkorporert i norsk rett, og bestemmelser om taushetsplikt inntatt i avtalene vil ved konflikt gå foran reglene om taushetsplikt i ligningsloven. Generelt er det fastsatt at opplysningene bare skal brukes i skattesak, og i så fall er det utelukket å gi opplysninger mottatt gjennom skatteavtalen til politi eller påtalemyndighet i annet enn skattesak. Dette vil også gjelde for Økokrim når opplysninger kreves utlevert etter ligningsloven § 3–13 nr. 2 ny bokstav g. Hvordan opplysninger mottatt fra utenlandsk myndighet gjennom skatteavtale kan brukes, vil bero på en konkret tolking av den enkelte skatteavtale.
Lovtekniske innspill
I forslagene til lovtekst i høringsnotatet er det uttrykt at opplysninger skal kunne gis til Økokrim i sak etter lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven) § 7. Det ble foreslått tilnærmet likelydende bestemmelser i tolloven, merverdiavgiftsloven, ligningsloven og ny tollov.
Hordaland Politidistrikt viser i sin uttalelse til det pågående arbeidet med ny hvitvaskingslov og hvitvaskingsforskrift (NOU 2007:10), og uttaler at regelsettene bør søkes harmonisert.
Sentralskattekontoret for utenlandssaker peker på at det er en tilsynelatende ubegrunnet ordlydsforskjell i departementets forslag til merverdiavgiftsloven § 7 nytt tredje ledd sammenlignet med tilsvarende forslag i tolloven og ligningsloven:
«Vi bemerker at vi ikke ser helt grunnen til at bestemmelsen er formulert på ulike måter i merverdiavgiftsloven og ligningsloven, jf. at det i merverdiavgiftsloven er presisert at regelen gjelder på forespørsel fra ØKOKRIM, mens det i tolloven og ligningsloven ikke er tatt inn en slik presisering.»
Departementet er av den oppfatning at det er av betydning, både for politi og påtalemyndighet og skatte- og avgiftsmyndighetene, at det utformes en klar og lett håndterbar hjemmel for innhenting/utlevering av opplysninger. Bestemmelsene bør derfor utformes mest mulig ensartet i de enkelte lovene og by på færrest mulig vurderingstema for å unngå tolkingstvil. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det på samme måte som foreslått i merverdiavgiftsloven fremgår direkte av lovtekstene i tolloven, ligningsloven og ny tollov at adgangen til å gi opplysninger bare skal gjelde på anmodning fra Økokrim. Videre er departementet etter en fornyet vurdering kommet til at det vil være unødvendig og lite hensiktsmessig med en henvisning til den formelle tittelen på gjeldende hvitvaskingslov, herunder henvisning til lovens § 7 i de aktuelle lovbestemmelsene. Etter departementets syn vil det være tilstrekkelig at det i de ulike bestemmelsene vises til at Økokrims anmodning må være begrunnet i en melding om en mistenkelig transaksjon gitt i medhold av hvitvaskingsloven. Dette vil også avhjelpe behovet for opprettinger i lovteksten ved eventuelle endringer i hvitvaskingsloven.
Det vises til forslag til lovendringer i tolloven § 8 nr. 2 bokstav g, merverdiavgiftsloven tredje ledd, ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav g og tollov § 12–1 annet ledd bokstav g.
8.3.4.2 Endring av mistankevilkåret fra skjellig grunn til mistanke til rimelig grunn til mistanke
Det er i dag strenge vilkår for at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne utlevere taushetsbelagt informasjon til politi og påtalemyndighet.
De fleste høringsinstansene er positive til departementets forslag om å lempe på den generelle adgangen til å utlevere opplysninger til politi og påtalemyndighet. Advokatforeningen, Datatilsynet og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler imidlertid at de går i mot forslaget.
Om Datatilsynets generelle innsigelse mot å lempe på adgangen til å utlevere opplysninger til politi og påtalemyndighet om lovovertredelser utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes ansvarsområde se punkt 8.3.4.1.
Advokatforeningen har isolert sett forståelse for at det foreligger et behov for å lempe på kravene til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet, og således sikre en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Foreningen finner det betenkelig at det ikke er foretatt en mer balansert og prinsipiell drøftelse av de grunnleggende hensynene som blir berørt som følge av den foreslåtte lovendring, og de går derfor i mot en utvidet adgang til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare overtredelser av regelverk utenfor eget ansvarsområde.
NHO peker i sin høringsuttalelse på at da man gikk bort fra kravet om departementets samtykke i 1992, var Stortingsflertallet i sine merknader tydelige på at det fortsatt skulle være krav om skjellig grunn til mistanke, for at ligningsmyndighetene skulle kunne utlevere opplysninger om forhold utenfor eget ansvarsområde. NHO viser også til at hensyn til personvern og faren for at sentrale id-opplysninger kommer på avveie taler mot å lempe på adgangen til å gi opplysninger. Endelig mener NHO at det må tas med i vurderingen i hvilken grad de ulike etatene er i stand til å behandle den informasjonen de mottar. På grunn av kapasitetsproblemer i politiet tror ikke NHO at man nødvendigvis blir i bedre stand til å bekjempe økonomisk kriminalitet om terskelen for tips fra forvaltningsmyndighetene senkes.
Flere av høringsinstansene peker på den annen side på at dagens vilkår for å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet («skjellig grunn til mistanke») er for strengt, og inneholder et vurderingstema som det er vanskelig for forvaltningsorganene å forholde seg til. Økokrim uttaler følgende om dette:
«Årsaken til problemene synes både å relatere seg til at vurderingstemaet er uvant å forholde seg til, og til at mistankekravet er strengt. Vi viser til at forvaltningsorganet i slike tilfeller må ta stilling til om det foreligger «skjellig grunn til mistanke». «Rimelig grunn til mistanke» vil etter vårt syn være et enklere vurderingstema for forvaltningen å forholde seg til; det ligger her i større grad veiledning i ordlyden. Vi legger til grunn at en med dette uttrykket sikter til det samme som «rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold» i straffeprosessloven § 224 første ledd – bestemmelsen om når det kan iverksettes etterforskning. Dette uttrykket anvendes for øvrig i flere andre sektorlover som vilkår for inngrep mv.»
To av høringsinstansene har også tatt til orde for en ytterligere lemping av mistankevilkåret. Norsk Øko-Forum og Oslo statsadvokatembeter uttaler bl.a. at det etter deres oppfatning bør være tilstrekkelig for oversendelse av opplysninger til politi og påtalemyndighet at det foreligger «mistanke» om en lovovertredelse. Det vises i den anledning til at «rimelig grunn til å undersøke» etter strprl. § 224 også er et strafferettslig begrep som åpner for en utpreget skjønnsmessig vurdering av om etterforskning skal foretas eller ikke.
Også Riksadvokaten uttaler seg om mistankevilkåret. Etter Riksadvokatens oppfatning bør vilkåret utformes identisk med straffeprosessloven § 224, slik at skatte- og avgiftsmyndighetene kan gi opplysninger til politi og påtalemyndighet når det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold.
Skattedirektoratet uttaler at de ser det som en fordel at mistankevilkåret lempes, men at det fortsatt bør stilles et visst krav til mistanken. Direktoratet stiller videre spørsmål ved hvordan det foreslåtte mistankevilkåret skal tolkes. I denne sammenheng viser de til Riksadvokatens rundskriv RA-1999-3 hvor det er uttalt noe om forståelsen av ordlyden «rimelig grunn» i straffeprosessloven § 224. I rundskrivet er det bl.a. uttalt at det ikke kreves at mistanken er rettet mot noen bestemt person. Skattedirektoratet uttaler på den bakgrunn at de legger til grunn at uttrykket «straffesak» i ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f annet punktum vil begrense bestemmelsen til å gjelde kun i tilfeller hvor det foreligger en konkret mistenkt, også etter lovendringen.
Departementet foreslår at skatte- og avgiftsmyndighetene får adgang til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet når det foreligger rimelig grunn til mistanke om straffbare overtredelser som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. I vurderingen av om mistankevilkåret bør lempes, herunder hvilket mistankevilkår som bør legges til grunn har departementet på samme måte som for forslaget omtalt i punkt 8.3.4.1 foretatt en avveining mellom behovet for en effektiv kriminalitetsbekjempelse og samfunnsbeskyttelse på den ene siden, og hensynene til den enkeltes rettssikkerhet og personvern på den andre siden.
Kriminalitetsbildet på området økonomisk kriminalitet har endret seg vesentlig de siste tiår. Hva som til en hver tid kreves for å oppnå en tilstrekkelig effektiv kriminalitetsbekjempelse vil bl.a. være avhengig av hva slags type kriminalitet man står ovenfor og utviklingen innenfor de ulike grupper av kriminalitet. Forbrytelser som smugling, hvitvasking, terrorisme o.l. er eksempler på kriminalitet som ofte kan være profesjonelt utført, godt organisert og vanskelig å avdekke. Det faktum at det hele tiden er en konstant utvikling i metoder og fremgangsmåter knyttet til utføringen av lovbruddene, innebærer at man med jevne mellomrom må vurdere om kriminalitetsbekjempelsen er effektiv nok, herunder om eksisterende kontrollhjemler og hjemler for informasjonsutveskling mellom politi og påtalemyndighet og kontrolletatene er tilstrekklige. I de senere årene er det signalisert både fra politiske myndigheter og Riksadvokaten at det bør samarbeides tettere mellom politi og påtalemyndighet og forvaltningen for å bekjempe økonomisk kriminalitet. Dagens taushetspliktbestemmelser kan vanskeliggjøre et slikt samarbeid.
Slik departementet ser det fører det strenge vilkåret om «skjellig grunn til mistanke» i dag til for snevre muligheter for informasjonsutveksling mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og politi og påtalemyndighet. Vilkåret skal vurderes på samme måte som tilsvarende vilkår i straffeprosessloven, dvs. at det må være skjellig grunn til å mistenke at både de objektive og de subjektive straffbarhetsvilkår i den aktuelle straffebestemmelsen er overtrådt. Disse vurderingene kan det være problematisk for skatte- og avgiftsmyndighetene å konstatere om er oppfylt. For å godtgjøre at dagens vilkår om skjellig grunn til mistanke er oppfylt, kan det også være problematisk for politi og påtalemyndighet å videreformidle opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene som belyser den subjektive siden knyttet til et lovbrudd, da disse av ulike årsaker kan være så sensitive at de ikke bør formidles ved en utleveringsanmodning.
Politi og påtalemyndighet kan iverksette strafferettslig etterforskning når det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224, mens det må foreligge «skjellig grunn til mistanke» for at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne overlevere taushetsbelagte opplysninger til politi eller påtalemyndighet utenfor eget ansvarsområde. Slik departementet ser det vil man få et mer samstemt regelverk i tråd med de politiske og forvaltningsmessige signaler som er gitt, dersom vilkårene for at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne utlevere taushetsbelagt informasjon lempes noe.
Adgangen til å gi opplysninger må avveies mot de skatte-, toll- og avgiftspliktiges behov for og krav på taushet. Det må også legges vekt på skatte- og avgiftsmyndighetenes behov for et godt tillitsforhold til de skatte-, toll- og avgiftspliktige. Dette taler for at det bør foreligge en form for begrunnet interesse for at opplysninger skal kunne gis. Hensynet til at innsamlede opplysninger behandles fortrolig, og ikke blir spredt unødig, bør imidlertid ikke stenge for eller i vesentlig grad vanskeliggjøre strafferettslig etterforskning av samfunnsskadelige lovovertredelser av en viss grovhet. Etter departementets oppfatning utgjør vilkåret om rimelig grunn til mistanke en fornuftig avveining av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende på området. Politi og påtalemyndighet har for øvrig selv, som nevnt foran i pkt. 8.3.4.1, et regime for fortrolig behandling av opplysninger i straffeprosessloven §§ 61a–61e.
Departementer er ikke enig med NHO i at politiets kapasitetsproblemer bør være et avgjørende argument i mot å gi skatte- og avgiftsmyndighetene en videre adgang enn i dag til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet. Det faktum at politiet ikke har anledning til å behandle alle de saker som anmeldes, bør ikke være noen god grunn til at politiet ikke skal få nødvendige og tilstrekkelige opplysninger i de saker som de faktisk behandler.
Slik departementet ser det vil en unntaksbestemmelse med krav om «rimelig grunn til mistanke» være enklere å praktisere for skatte- og avgiftsmyndighetene, enn dagens krav om «skjellig grunn til mistanke». Selv om også vilkåret «rimelig grunn til mistanke» kan åpne for utpregede skjønnmessige vurderinger, ligger det likevel etter departementets oppfatning en større grad av veiledning i selve ordlyden. Riksadvokaten har som nevnt foran gitt uttrykk for at istedenfor å benytte «rimelig grunn til mistanke» så bør vilkåret for å gi opplysninger utformes identisk med strprl. § 224 «...rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.». Etter departementets oppfatning kan det være uheldig å benytte et slikt uttrykk i regelverket til et forvaltningsorgan som verken har noen selvstendig plikt eller myndighet til å undersøke hvorvidt det er begått lovbrudd utenfor skatte- og avgiftsområdet. Uttrykket kan også skape uklarheter for skatte- og avgiftsmyndighetene som skal bruke regelverket i sitt daglige arbeid. Departementet er derfor kommet til at vilkåret for å gi opplysninger bør være hvorvidt det foreligger «rimelig grunn til mistanke». Selv om vilkåret ikke er identisk med vilkåret i straffeprosessloven § 224, vil vurderingstemaet etter § 224 kunne være retningsgivende også for vurderingen av om vilkåret om «rimelig grunn til mistanke» er oppfylt.
I vurderingen av om det foreligger rimelig grunn til mistanke vil det derfor være naturlig å se hen til Riksadvokatens rundskriv RA-1993-3 hvor innholdet i straffeprosessloven § 224 er omtalt. I rundskrivet angis det bl.a. tre momenter av betydning for om det foreligger «rimelig grunn til å undersøke». Disse kan stikkordsmessig angis som sannsynlighet, proporsjonalitet og saklighet. I sannsynlighetsvurderingen inngår en bedømmelse av graden av mulighet/sannsynlighet for at det foreligger et straffbart forhold. Skatte- og avgiftsmyndighetene bør som utgangspunkt inneha opplysninger av en viss troverdighet om art og omfang av det straffbare forhold, og helst noen avgrensninger knyttet til når og hvor. Hvilken sannsynlighet som bør kreves, vil imidlertid særlig variere med hvor alvorlig det mulige straffbare forholdet er – proporsjonalitetsvurderingen. Ved et mulig alvorlig straffbart forhold kreves det mindre grad av sannsynlighet enn ved et forhold av alminnelig karakter. I vurderingen av alvorligheten av lovbruddet stiller videre de aktuelle lovbestemmelser som vilkår at lovbruddet må kunne føre til høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Endelig må vurderingen av om det foreligger rimelig grunn til mistanke selvsagt være saklig begrunnet. Det skal ikke tas utenforliggende hensyn.
Etter straffeprosessloven § 224 kan det ikke utledes noe krav om mistanke om en allerede begått straffbar handling jf. Ot.prp. nr. 60 (2004-2005) side 43. Etter departementets oppfatning bør også skatte- og avgiftsmyndighetenes adgang til å formidle informasjon til politi og påtalemyndighet forstås slik at det ikke er noe krav om mistanke om en allerede begått straffbar handling. Det ligger imidlertid i proporsjonalitetsvurderingen at det bare vil være aktuelt å formidle en slik mistanke dersom det gjelder et svært alvorlig straffbart forhold. Tollmyndighetene kan for eksempel tenkes å besitte opplysninger som tilsier at noen planlegger eller forbereder en terrorhandling, jf. strl. § 147 a. Selv om sannsynligheten for at det er hold i opplysningene er liten bør det i slike tilfeller være adgang til å informere politi og påtalemyndighet. Et krav om at mistanken må rette seg mot en bestemt person(er) kan heller ikke utledes av uttrykket «straffesak» i ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f, jf. Skattedirektoratets høringsuttalelse om dette referert ovenfor.
Forslaget om å endre vilkåret for å kunne gi opplysninger til politi og påtalemyndighet fra «skjellig grunn til mistanke» til «rimelig grunn til mistanke» innebærer at politi og påtalemyndighet vil kunne få opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene i flere saker enn i dag. Det er likevel ikke intensjonen at alle mistanker av enhver karakter skal meddeles politiet uten videre. Skatte- og avgiftsmyndighetene skal fortsatt for hvert enkelt tilfelle vurdere om det alt i alt er tilstrekkelig grunn til å gi ut opplysninger. I de tilfeller hvor politiet allerede etterforsker en sak, og har behov for skatte- eller avgiftsopplysninger i den anledning, vil som hovedregel vilkårene for å gi opplysninger være oppfylt. Det bør ikke kreves at etterforskning rent formelt er iverksatt. Et slik krav vil kunne føre til situasjoner der politi og påtalemyndighet for å kunne innhente opplysninger formelt må iverksette etterforskning selv om dette av etterforskningstaktiske hensyn vil være uheldig.
Etter departementets vurdering bør mistankevilkåret være det samme uavhengig av om skatte- og avgiftsmyndighetene utleverer opplysningene på eget initiativ, eller etter en konkret forespørsel fra politi eller påtalemyndighet. For øvrig forutsetter departementet at skatte- og avgiftsmyndighetene følger gjeldende interne rutiner ved utleveringsanmodninger fra politi og påtalemyndighet. Dette gjelder også ved utlevering av taushetsbelagt informasjon til Økokrim, jf. punkt 8.3.4.1.
For så vidt gjelder opplysninger mottatt gjennom skatteavtale vises til det som er sagt under punkt 8.3.4.1.
Det vises til forslag til lovendringer i tolloven § 8 nr. 2 bokstav f, merverdiavgiftsloven tredje ledd, ligningsloven § 3–13 nr. 2 bokstav f og ny tollov § 12–1 annet ledd bokstav f.
8.4 Innføring av en egen bestemmelse om taushetsplikt i særavgiftsloven og motorkjøretøy og båtavgiftsloven
8.4.1 Innledning
Tollmyndighetene forholder seg i dag til flere ulike bestemmelser om forvaltningsmessig taushetsplikt. For å oppnå et mer enhetlig og lettere tilgjengelig regelverk, foreslår departementet å gi tollovens bestemmelse om taushetsplikt tilsvarende anvendelse for tollmyndighetenes arbeid knyttet til særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.
8.4.2 Gjeldende rett og bakgrunn for forslaget
Tollmyndighetenes taushetsplikt er for så vidt gjelder arbeid knyttet til inn- eller utførsel etter tolloven, særavgiftsloven og merverdiavgiftsloven regulert i tolloven § 8. Annet arbeid knyttet til de innenlandske særavgiftene faller utenfor tollovens virkeområde.
Avgifter som oppkreves etter lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter ble samlet i en felles forskrift 11. desember 2001 nr. 1450 om særavgifter. Tidligere var avgiftene regulert i en rekke særavgiftsforskrifter som hadde egne taushetspliktbestemmelser. I forbindelse med vedtakelsen av en felles særavgiftsforskrift ble ikke taushetspliktbestemmelsene i de nå opphevede særavgiftsforskriftene videreført. Tollmyndighetenes arbeid knyttet til de innenlandske særavgiftene reguleres derfor av taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 13 f.
8.4.3 Departementets vurderinger og forslag
I høringsnotatet foreslo departementet at det innføres en bestemmelse i særavgiftsloven som viser til at tolloven § 8 skal gjelde tilsvarende.
Av høringsinstansene er det bare Toll- og avgiftsdirektoratet som har hatt merknad til forslaget. Toll- og avgiftsdirektoratet viser i sin uttalelse til at heller ikke lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter inneholder egne bestemmelser om taushetsplikt, noe som innebærer at forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser gjelder også for tollmyndighetenes arbeid knyttet til disse særavgiftene. Toll- og avgiftsdirektoratet foreslår at en tilsvarende henvisningsbestemmelse som foreslått i særavgiftsloven innarbeides i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, slik at tollmyndighetene får én taushetspliktbestemmelse å forholde seg til.
Etter departementets vurdering er det lite hensiktsmessig at tollmyndighetene i dag må forholde seg til flere bestemmelser om forvaltningsmessig taushetsplikt. I tillegg til taushetspliktbestemmelsene i tolloven og forvaltningsloven, forholder tollmyndighetene seg til taushetspliktbestemmelsene i merverdiavgiftsloven §§ 7 og 8 for så vidt gjelder arbeidet med å beregne og innkreve merverdiavgift ved innførsel, jf. merverdiavgiftsloven §§ 62 og 65.
Vurderinger av om et bestemt forhold er taushetsbelagt eller ikke, vil ha ulike nyanser avhengig av hvilket regelverk man er innenfor. Dette er unødvendig kompliserende for tollmyndighetenes ansatte, og det kan innebære større risiko for at det innfortolkes utilsiktede forskjeller i regelverket. Ved å gi tollovens bestemmelse om taushetsplikt tilsvarende anvendelse for tollmyndighetenes arbeid med særavgifter etter særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, får tollmyndighetene et mer oversiktlig og samstemt regelverk, som også vil være enklere å praktisere. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det innføres en bestemmelse i særavgiftsloven og lov om motorkjøretøy- og båtavgift som viser til at tolloven § 8 skal gjelde tilsvarende. Forslaget innebærer at tollovens taushetspliktbestemmelse gjelder for hele virkeområdet til særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven. Dette vil gi større sikkerhet for at reglene anvendes korrekt og enhetlig i hele toll- og avgiftsetaten.
Et forslag om å innføre en bestemmelse som viser til at tolloven § 8 skal gjelde tilsvarende i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven var ikke omfattet av høringsforslaget. I høringen har det ikke kommet noen innvendinger til forlaget om å innføre en slik henvisningsbestemmelse i særavgiftsloven, og departementet finner det derfor ikke betenkelig å fremme et tilsvarende forslag for så vidt gjelder motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, uten at dette har vært på høring.
Forslaget må også ses i sammenheng med departementets pågående arbeid med å koordinere taushetspliktbestemmelsene i ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven. I denne sammenheng vises til utformingen av de nye taushetspliktbestemmelsene i ny lov om toll og vareførsel (tolloven), og tilsvarende bestemmelser i forslag til teknisk revidert merverdiavgiftslov som ble sendt på høring 30. mars 2007. Ny tollov § 12–1 og forslag til ny merverdiavgiftslov § 14–2 er utformet etter mønster av ligningsloven § 3–13. Når disse bestemmelsene trer i kraft vil tollmyndighetene kunne forholde seg til tilnærmede likelydende taushetspliktsbestemmelser i tolloven og merverdiavgiftsloven. Departementet kan ikke se at det foreligger hensyn som tilsier at forvaltningslovens regler om taushetsplikt på skatte- og avgiftsområdet fortsatt bør gjelde innenfor særavgiftsområdet.
Det vises til forslag til lovendringer i særavgiftsloven § 7 og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 10.
8.5 Unntak fra taushetsplikten i ligningsloven § 3–13 – adgang til innsyn i avdødes ligningsopplysninger
8.5.1 Innledning
Adgang til innsyn i avdødes ligningsopplysninger beror på en tolking av begrepet «uvedkommende» i ligningslovens regel om taushetsplikt § 3–13 nr. 1. Det har over tid skjedd en utvikling i vurderingen av hvem som er å anse som «uvedkommende» i forhold til avdødes ligningsopplysninger.
For å unngå tolkingstvil og oppnå en enhetlig praktisering knyttet til forespørsler om innsyn i avdødes ligningsopplysninger, foreslår departementet at gjeldende rett kodifiseres. Departementet foreslår at dette gjøres ved at det tas inn en egen unntaksbestemmelse om innsyn i avdødes ligningsopplysninger som ny bokstav k i ligningsloven § 3–13 nr. 2.
8.5.2 Gjeldende rett
Hovedregelen om taushetsplikt i ligningsloven § 3–13 nr. 1 bestemmer at enhver som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til ligningsforvaltningen, skal hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det han i sitt arbeid har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. Utlevering av opplysninger om en avdød skattyters ligning til ulike grupper av interessenter for bruk ved skiftebehandlingen, skjer etter en tolking av begrepet «uvedkommende».
Bestemmelsen har blitt tolket og praktisert slik at på tidspunktet etter at skifteform er valgt, er det den eller de som representerer dødsboet som kan gis innsyn i avdødes ligningsopplysninger. Ved overtakelse av dødsboet til privat skifte, vil den eller de som representerer boet i henhold til skifteattest ha innsynsadgang. Ved offentlig skifte er det tingretten eller bobestyrer som representerer boet, og som følgelig har adgang til innsyn i avdødes ligning.
På tidspunktet før det foreligger formell beslutning om skifteform ble det opprinnelig antatt at det bare var livsarvingene til avdøde som kunne gis innsyn, og da bare når samtlige livsarvinger samtykket til innsynsbegjæringen, se Finansdepartementets uttalelse gjengitt i Utv. 1985 s. 562. Følgelig kunne ikke den enkelte livsarving alene be om innsyn i ligningsopplysninger.
I brev 5. november 2003 uttalte Finansdepartementet i en sak om arvingers innsynsadgang, at det ikke var grunn til å behandle livsarvinger og andre arvinger ulikt. Departementet presiserte at med arving skulle det forstås loddeiere og arvinger som definert i skifteloven § 124 første og annet ledd. Legatarer som definert i paragrafens tredje ledd var ikke omfattet. Vilkåret om at alle arvingene måtte samtykke til innsynsbegjæringen ble imidlertid opprettholdt.
Tingrett og bobestyrer hadde tidligere ingen adgang til å kreve innsyn i avdødes ligning på stadiet før det forelå formell beslutning om skifteform. I brev 30. august 2005 til Justisdepartementet uttalte Finansdepartementet at det kunne være behov for en oppmyking av adgangen til å gi offentlige myndigheter innsyn i en avdød skattyters ligning på stadiet før skifteformen er bestemt. I brevet uttalte departementet bl.a. følgende:
«Endringen foreslås i første omgang gjennomført ved en innskrenkende tolking av begrepet uvedkommende i ligningsloven § 3–13 nr. 1, til ikke å omfatte personer og organer som kan vise til saklig behov for innsyn i avdødes ligningsopplysninger. En slik forståelse vil innebære en utvidelse av innsynsadgangen sammenlignet med gjeldende rett. Utvidelsen vil medføre at tingretten i skiftesaker, lensmenn og enkeltarvinger kan gis innsyn i avdødes ligning på stadiet før formell beslutning om skifteform foreligger. »
Brevet er gjengitt i Utv. 2005 s. 1034. Siden skifteloven etter 1990 ikke lenger krever gjeldsovertakelseserklæring fra samtlige arvinger som vilkår for privat skifte, uttalte departementet i samme brev at det ikke lenger var grunn til å opprettholde vilkåret om at samtlige arvinger måtte samtykke til innsynsbegjæringen.
Innsynsadgangen har videre vært praktisert slik at ikke bare opplysninger fra selvangivelsen, men også andre ligningsdata som inngår i ligningsbehandlingen av avdøde omfattes. Innsynsadgangen har heller ikke vært begrenset til siste års ligningsdata, selv om disse normalt vil være mest interessante for arvingene.
8.5.3 Departementets vurderinger og forslag
I høringsnotatet foreslo departementet en kodifisering av gjeldende rett, slik at det fremgår av ligningsloven § 3–13 at arvinger etter avdød skattyter, samt lensmenn og skifterett i skiftesaker, kan få innsyn i avdødes ligningsopplysninger for så vidt det kan vises til et saklig behov for innsynsbegjæringen.
Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget er positive til dette. Domstoladministrasjonen påpeker imidlertid at ordlyden må endres som følge av at uttrykket «skifterett» ble tatt ut av lovgivningen og erstattet med «tingrett» med virkning fra 1. januar 2003 ved lov 30. august 2002 nr. 67 om endringer i rettergangslovgivningen m.m. (bortfall av funksjonsbetegnelser på domstolene m.m.).
Justisdepartementet viser til omorganiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet pr. 1. januar 2006, og foreslår på den bakgrunn at også namsfogd og politistasjon med sivile rettspleieoppgaver gis adgang til innsyn i avdødes ligningsopplysninger.
Et spørsmål som ikke var behandlet i høringsnotatet er hvorvidt representant for et utenlandsk dødsbo skal kunne gis adgang til avdødes ligningsopplysninger.
Skattedirektoratet uttaler følgende om dette:
«Da utenlandsk skifterett, bobestyrer og lignende vil kunne ha et begrunnet behov for å få innsyn i avdødes ligningsopplysninger i Norge, vil direktoratet anmode departementet om å vurdere hvorvidt den nye bestemmelsen også skal gi adgang til å gi slike opplysninger til representant for utenlandske dødsboer.»
Departementet foreslår at det fremgår av ligningsloven § 3–13 at arvinger etter avdød skattyter, samt lensmenn, namsfogd, politistasjon med sivile rettspleieoppgaver og tingretten i skiftesaker kan få innsyn til avdødes ligningsopplysninger. Når det gjelder tingretten i skiftesaker samt lensmenn, namsfogd og politistasjon med sivile rettspleieoppgaver, legger departementet til grunn at disse har et ansvar for dødsboet fra og med dødsdagen, eventuelt fra det tidspunkt midlene i boet skal registreres, jf. skifteloven § 12 a. Dette ansvaret tilsier at disse bør kunne gis innsyn i avdødes ligningsdata uten hinder av ligningsforvaltningens taushetsplikt. En innsynsbegjæring fra de nevnte bør derfor normalt kunne imøtekommes uten videre. De mottatte ligningsopplysningene skal behandles med samme fortrolighet som andre personlige og økonomiske opplysninger i boet.
Når det gjelder spørsmålet om det bør være adgang til å gi ut avdødes ligningsopplysninger til representant for utenlandske dødsboer legger departementet til grunn at det ikke vil være en slik adgang etter § 3–13 nr. 2 ny bokstav k. Bestemmelsen er grunnet i det ansvar norsk lensmann, namsfogd, politistasjon med sivile rettspleieoppgaver eller tingrett har for et dødsbo fra og med dødsdagen etter internrettslige regler, og kan således ikke anvendes ovenfor utenlandske offentlige myndigheter da det er usikkert om disse har tilsvarende oppgaver. Utleveringsadgangen må i så fall vurderes etter § 3–13 nr. 1.
Arvinger vil kunne gis innsynsadgang forutsatt at vedkommende kan vise til et saklig behov for innsyn. For arvinger vil dette normalt bety å dokumentere den posisjon som vedkommende person eller organisasjon har i arvesaken, enten gjennom kopi av testament eller attestasjon fra tingretten. Med arving menes her loddeiere som definert i skifteloven § 124 første og annet ledd. Dette er en naturlig konsekvens av at det bare er loddeiere som kan overta boet til privat skifte ved å påta seg avdødes forpliktelser, jf. skifteloven § 78. Fordi en legatar som nevnt i skifteloven § 124 tredje ledd ikke kan overta boet til privat skifte ved å påta seg avdødes gjeldsforpliktelser, vil en legatar ikke kunne vise til et saklig behov for innsyn i avdødes ligningsopplysninger. Det foreslås ikke noen ubetinget rett for en privat part til å kreve innsyn i avdødes ligning, men et unntak fra taushetsplikten hvor saklige behov for innsyn kan imøtekommes innenfor rammen av innsynsadgangen.
Etter at formell beslutning om skifteform foreligger er det de personer og organer som representerer dødsboet som vil ha behov for, og følgelig adgang til, innsyn i avdødes ligningsopplysninger. Departementet foreslår at også dette fremgår direkte av loven.
Det vises til forslag til ny bokstav k i ligningsloven § 3–13 nr. 2.
8.6 Administrative og økonomiske konsekvenser
I høringsnotatet la departementet til grunn at forslagene ikke vil ha merkbare administrative eller økonomiske konsekvenser. NTL-Skatt har i sitt høringssvar uttalt at de tror at forslaget om å endre adgangen til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare lovovertredelser utenfor eget ansvarsområde vil medføre en økning i antall henvendelser fra politi og påtalemyndighet.
Departementet ser ikke bort i fra at forslagene om å lempe på vilkårene til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til politi og påtalemyndighet vil kunne medføre flere henvendelser til skatte- og avgiftsmyndighetene. Departementet mener likevel at den samlede klargjøringen av regelverket som forslagene innebærer vil kunne medføre noe mindre konkret saksbehandlingstid i hvert enkelt tilfelle. Samlet sett er departementet derfor av den oppfatning at forslagene ikke vil ha nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser.
8.7 Ikrafttredelse
Departementet foreslår at lovendringene skal tre i kraft straks.