3 Enkelte hovedproblemstillinger

3.1 Overordnede utviklingstrekk

Globaliseringen fører til at den nasjonale politikken i økende grad innrettes etter internasjonale avtaler og forpliktelser. Planleggingen står i dag overfor mange nye utfordringer. Planlovutvalget har foretatt en gjennomgang av utviklingstrekk og utfordringer på en rekke samfunnsområder i NOU 2001: 7 og NOU 2003: 14. Departementet vil nedenfor peke på en del hovedutfordringer som er av særlig betydning for utformingen av lovforslaget.

3.1.1 Klimautfordringen

Klimaproblemet er den største miljøutfordringen verden står overfor i dag. Menneskeskapte utslipp av klimagasser øker konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren, og bidrar til temperaturstigning, med påfølgende økning i havnivå, nedsmelting av isbreer og økt nedbør.

FNs klimapanel (IPCC) regner det nå som meget sannsynlig at mesteparten av de observerte endringene de siste 50 årene er menneskeskapte. Dette går fram av IPCCs fjerde hovedrapport som ble lagt fram i 2007. Avhengig av framtidig utslippsutvikling regner FNs klimapanel med at jorden vil kunne bli 1,1 til 6,4 grader varmere innen 2100 sammenlignet med år 2000, og havnivået vil stige ytterligere 18–59 cm. Den faktiske havnivåstigningen vil avhenge av hvor store klimagassutslippene blir, og avsmelting av isen på Grønland og i Antarktis.

I Norge vil et varmere klima blant annet medføre at ekstreme nedbørmengder opptrer oftere. Sommeren på Østlandet og Sørlandet forventes derimot å bli tørrere. Vinteren blir mildere med minimumstemperaturer på 2,5 til 4,0 °C over dagens nivå. Et lavt anslag for havnivåstigningen i Norge i dette århundret er 50 cm. Det er ikke usannsynlig med opptil 70–80 cm økning, fordi havnivåstigningen ikke er helt jevn. Dette skyldes blant annet endringer i tetthet i Nord-Atlanteren. I tillegg vil virkningen av landhevningen i Norge slå forskjellig ut for de forskjellige landsdelene.

De norske utslippene av klimagasser lå i 2005 nær 9 prosent over nivået i 1990, og utslippene er ventet å stige i årene framover. I henhold til Kyotoprotokollen er Norge i den første Kyoto-perioden (2008-2012) forpliktet til å begrense utslippene av klimagasser til i gjennomsnitt en prosent over 1990-nivå. Forpliktelsen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyotomekanismene, slik protokollen legger opp til. En vesentlig del av utslippsreduksjonene skal skje gjennom nasjonale tiltak. For regjeringens øvrige klimapolitiske mål vises det til St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk.

Norske kommuner kan bidra betydelig til å redusere Norges utslipp av klimagasser. Det er et stort potensial for at kommunene selv tar initiativ både til å redusere utslipp i egen drift, og til å stimulere andre aktører til å redusere sine utslipp.

Plan- og bygningsloven er et av de mest langsiktige virkemidlene til å påvirke utslipp av klimagasser i Norge i dag. Gjennom sin arealplanlegging har kommunen mulighet til å påvirke utslipp av klimagasser, særlig fra transport og stasjonær energibruk. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er derfor et viktig supplement til nasjonale virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp. Arealplanlegging er også sektorovergripende, og er derfor et egnet virkemiddel for klimavennlige løsninger som krever at man ser ulike samfunnssektorer i sammenheng. Det eksisterende planverktøyet gir allerede i dag kommunene muligheter til å legge til rette for en klimavennlig arealbruk. Forslaget til ny plan- og bygningslov styrker kommunenes muligheter til å ta klimahensyn i arealplanleggingen.

Kommunene har allerede i dag muligheter til å påvirke energibruk og energiforsyning, både i egen drift og hos andre aktører i kommunen. Utbyggingsmønster, valg av energiforsyning og utforming av den enkelte bolig er viktige faktorer for utslipp fra energibruk og energiproduksjon. Det er særlig tilrettelegging for utbygging av fjernvarme som gir utslippsreduksjoner fra stasjonær energibruk gjennom bruk av planverktøyet. En godt utbygd infrastruktur for varmedistribusjon er nødvendig for å kunne ta i bruk miljøvennlige energikilder som bioenergi, avfall, spillvarme og varmepumper i energiforsyningen. Forslaget til ny plan- og bygningslov styrker kommunenes muligheter til å legge til rette for energiløsninger som fjernvarmeanlegg, blant annet av hensyn til utslipp av klimagasser. Forslaget gir også kommunene mulighet til å fastsette hensynssoner, hvor det ut fra blant annet miljøhensyn kan settes forbud mot bestemte energiløsninger. Dette kan innebære restriksjoner på installasjon av oljefyrte ildsteder. Plan- og bygningsloven gir dessuten kommunene en viss mulighet til å gi generelle bestemmelser om miljøkvalitet, herunder klimagassutslipp, samt bestemmelser om utslippsgrenser i reguleringsplanen.

Spørsmålet om lokalt klimaarbeid er omtalt i St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk som ble lagt fram i juni 2007.

3.1.2 Bærekraftig areal- og transport­utvikling

Arealbruk og utbyggingsmønster bestemmer i stor grad transportbehov og transportmiddelvalg. Utformingen av transportsystemet har på sin side stor betydning for lokalisering av næringsliv, store enkelttiltak og nye utbyggingsområder. Bedre samordning mellom areal- og transportplanleggingen kan bidra til å redusere transportbehovet og legge til rette for mer miljøvennlig transport. Dette kan samtidig sikre en mer effektiv arealbruk med mindre press på verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder.

Samordnet areal- og transportplanlegging vil være et godt redskap for å redusere klimagassutslippene fra vegtransporten, som er den utslippskilden som øker mest. Redusert vegtransport vil også føre til mindre luftforurensning og støy, og vil bidra til å minske barrierevirkningene som trafikkårer skaper. Arealbruk som legger til rette for mer kollektivtransport, sykkel og gange, vil stimulere til fysisk aktivitet og bedre helse.

Forslaget til ny plan- og bygningslov skal gi bedre muligheter for å styre arealbruk og transportsystem for å oppnå effektive og miljøvennlige helhetsløsninger på tvers av transportformer og administrative grenser. Det er en særlig utfordring å få til planlegging over kommunegrenser. Dette kan skje gjennom regional plan eller interkommunalt samarbeid, i en god samhandling mellom kommuner, regionale og statlige myndigheter om innholdet i og gjennomføringen av planene.

Arealplanene bør gi mulighet for å sikre traséer for kollektivtransport, sykkel og gange, og fastlegge kollektivknutepunkter med tilrettelegging for overgang mellom ruter og transportformer. Planer bør også gi mulighet for å fastsette bestemmelser som styrer tilgangen på parkeringsplasser, særlig i sentrale områder. Andre virkemidler for å regulere trafikken, som f.eks. vegprising, må ses i sammenheng med de samordnede areal- og transportplanene.

3.1.3 Likeverd og tilgjengelighet

Tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne er akseptert som et likestillingsspørsmål i et menneskerettighets- og diskrimineringsperspektiv, både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen arbeider med en diskriminerings- og tilgjengelighetslov med utgangspunkt i NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet. Resolusjoner og vedtak på området i internasjonale fora kan også medføre forpliktelser for Norge. FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter ble vedtatt av FNs generalforsamling den 13. desember 2006 og ble undertegnet av Norge 30. mars 2007. Den har en egen artikkel (art. 9) om tilgjengelighet for funksjonshemmede, og prinsippet om universell utforming er sentralt. Regjeringen arbeider med sikte på norsk ratifikasjon av konvensjonen.

Et betydelig antall personer med nedsatt funksjonsevne har problemer med å ta utdanning, opprettholde yrkesaktivitet og utføre daglige gjøremål. En stor andel er eldre. Funksjonshemningene kan være knyttet til syn, hørsel, bevegelse, forståelse (kognitive forhold) og allergi. Utformingen av de fysiske omgivelsene vil i stor grad ha betydning for funksjonshemmedes livskvalitet. Det legges i dag vekt på hvordan samfunnsskapte forhold skaper funksjonshemmende barrierer for store deler av befolkningen og begrenser samfunnsmessig inkludering.

Utemiljøer som begrenser bevegelsesmulighetene vurderes som en vesentlig årsak til redusert livskvalitet. Fysiske hindringer som kantstein og trapper er viktige elementer i dette, men også bratte gangveger, uoversiktlige og lite organiserte tettstedsmiljøer og lange gangavstander skaper problemer. Både detaljutforming, arealdisponering og lokalisering påvirker tilgjengeligheten. I tillegg pekes det på at lokal luftforurensning har avgjørende innflytelse på dagliglivet til mange personer med astma eller allergi.

Erfaringer og undersøkelser viser at hensyn som gjelder personer med nedsatt funksjonsevne ofte får begrenset oppmerksomhet. Dette skyldes både lav deltakelse ved de fleste planprosesser, og at medvirkningen ofte skjer sent i prosessen. Det er derfor en viktig oppgave å legge til rette for aktiv medvirkning fra funksjonshemmede tidlig i plan­arbeidet, både på kommunalt og regionalt nivå. Mange fylker og kommuner har råd for funksjonshemmede. Slike råd er lovpålagt fra og med kommunevalget i 2007.

Både kommuneplanens samfunns- og arealdel vil være sentrale virkemidler for å nå målsettingen om full deltakelse og likestilling. I praksis vil det måtte bety blant annet like muligheter til bolig, arbeid, helse- og sosialtjenester, utdanning, tilgang på kultur, idrett, friluftsliv og et aktivt og sosialt liv.

Hovedelementene i forslag til forbedringer i plansystemet med regional og kommunal planstrategi, planprogram og økt vekt på samfunnsdelen i kommuneplanen, bidrar til at interessene til personer med nedsatt funksjonsevne kan knyttes til kommunens samfunnsmessige utfordringer, mål og oppgaver, på en positiv og mer langsiktig måte. Styrket samfunnsdel vil også bidra til at deres interesser og behov vurderes opp mot utfordringer for kommunesamfunnet, kommunen som organisasjon og sektorene enkeltvis og i samarbeid. Planprogram som virkemiddel kan også sette fokus på hele oppvekstmiljøet og livssituasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i forbindelse med planleggingen.

Lovforslaget gir kommunene et særlig ansvar for å legge til rette for aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging for å kunne delta. Dette vil innebære særskilt oppmerksomhet både når det gjelder bruk av IKT og annen informasjonsformidling, samt valg av lokaler for møter i forbindelse med planprosesser.

I loven foreslås det også hjemmel til å fastsette funksjonskrav i kommunale arealplaner. Et bærende prinsipp her er at strategien universell utforming legges til grunn når funksjons- og kvalitetskrav skal utformes. Der universell utforming ikke kan gi fullgode løsninger for grupper/personer som krever spesiell tilrettelegging, kan det stilles andre funksjonskrav.

3.1.4 Verdiskaping og utbygging

En av hovedoppgavene for plan- og bygningsloven er å legge til rette for at det er tilstrekkelig areal tilgjengelig for boligbygging, næringsutvikling og infrastrukturutbygging.

Planlegging etter plan- og bygningsloven skal være et effektivt instrument når regionene og kommunene skal styrkes som næringspolitiske aktører i partnerskap med regionale og lokale bedrifter. Endringene i loven skal bidra til å styrke verdiskaping og næringsutvikling regionalt og lokalt, dersom de virkemidlene loven gir tas i bruk.

Det trenger ikke være noen motsetning mellom utvikling og vern. Tvert om, nettopp ved å verne det unike og attraktive kan det skapes grunnlag for utvikling. Norge har store ressurser i reiselivssammenheng i form av vår natur- og kulturarv. Ivaretakelse av denne arven er en forutsetning for en positiv utvikling av reiselivsnæringen i framtiden. I loven må det finnes virkemidler som legger til rette for å følge opp de nye forpliktelsene Den europeiske landskapskonvensjonen gir.

Kommunene er tillagt en viktig oppgave i å vurdere den lokale boligsituasjonen og boligbehovet. Etter plan- og bygningsloven skal de gjennom god planlegging sørge for tomter og utbygging av teknisk infrastruktur som veger, vann og avløp. Kommunen skal også sørge for sosial infrastruktur som skoler, barnehager, fritidsanlegg o.a.

Tilgangen på byggeklare tomter påvirker både nybyggingen og prisene på nye boliger, og på lengre sikt også prisene på brukte boliger. For at boligmarkedene skal fungere godt, er det nødvendig med en tilstrekkelig tilgang på byggeklare tomter. Kommunene har ansvar for å tilrettelegge for byggeklare tomter.

Plansystemet i plan- og bygningsloven må bidra positivt til, og ikke gjøre det vanskeligere, å dekke behovene for utbygging. Samtidig må beslutninger om utbyggingsmønster og lokalisering av boliger bygge på avveininger av en rekke hensyn og interesser. Her står en overfor en rekke nye problemstillinger i forhold til den gangen gjeldende bygningslov ble utformet.

• Boligbyggingen skjer nå ofte gjennom fortetting eller omdanning av allerede utbygde områder. Dagens plansystem er ikke spesielt godt utviklet for å løse de oppgavene og problemene som følger av dette.

• De raske endringene som i dag finner sted i næringslivet stiller nye krav til fleksibilitet i arealbruken, og samtidig forutsigbarhet i planprosessen.

• Samspillet mellom offentlige og private interesser blir stadig viktigere. Planleggingen initieres av private utbyggere og er blitt mer forhandlingsorientert, mens lovens regler i hovedsak er basert på at planlegging er en offentlig oppgave.

• Det er behov for en klarere kobling mellom plan og gjennomføring.

Arbeidet med bedre arealutnytting har i flere år vært et viktig spørsmål i kommunene, og mange kommuner har lagt vekt på fortetting i kommuneplanene. Gjennomførte fortettingsprosjekter viser at fortetting med kvalitet kan gi en rekke samfunnsøkonomisk gevinster. Det har imidlertid vært lite fokus på hvilke spesielle utfordringer fortettingsstrategien gir når planene skal gjennomføres. Omsatt til praksis er gjennomføring av fortetting en sammensatt og krevende oppgave både for offentlige og private aktører. Dette krever at planverktøyet er tilpasset oppgaven.

3.1.5 Større dynamikk i eiendomsmarkedet.

Det har de siste tiårene vært en markert endring i at private eiendomsutviklere overtar utbyggingsoppgaver som tidligere ble gjennomført av dem som skulle bruke byggene eller anleggene. Dette gjelder både innenfor boligutbygging og oppføring av fritidsbebyggelse, forretningsbygg og næringsbygg. I de større byene kan dette i noen tilfeller dreie seg om hele bydeler, på fjellet om hyttegrender. En av konsekvensene av dette er at fokus i prosjektutviklingen ligger på fortjeneste mer enn andre interesser og behov som er knyttet til utviklingen i et område. Dette viser seg i form av private reguleringsplanforslag og press på dispensasjoner, enten fra gjeldende regulering eller forslag som er direkte i strid med overordnede planer. En annen konsekvens er at det er et økt press på å få raske avgjørelser på plan- og byggesaker pga. kapitalkostnadene knyttet til erverv av tomter. I dag fremmes et flertall av reguleringsplanene som private planforslag. Tendensen er sterkest i de store kommunene.

En slik utvikling representerer en utfordring for den overordnete planleggingen. Det er viktig at rammene for utbyggingsmønsteret avklares gjennom kommuneplanen, i en prosess der ulike interesser og aktører deltar aktivt. En planbeslutning på dette grunnlaget vil gi forutsigbare rammer både for utbygger og andre som har interesser knyttet til de områdene som foreslås utbygd. Med utviklingen innenfor nettbasert informasjon vil det bli lettere å få tilgang til opplysninger om status for et område før en setter i gang med å utvikle prosjekter. Utbyggingsplaner som er i samsvar med kommuneplanen, kan få en rask behandling. Det skal lønne seg å handle i tråd med kommunens langsiktige planer.

Regelverket må stimulere til at diskusjonen om nye utbyggingsområder kommer på riktig tidspunkt. Endringer i den langsiktige utbyggingsstrategien skal drøftes minst en gang hver valgperiode. Det gir mulighet for å argumentere for endringer. Det er i kommuneplanprosessen forslag om nye utbyggingsområder eller store endringer i eksisterende rammer, skal tas. I denne prosessen kan utbyggere spille inn, og få vurdert sine ønsker om utvikling av nye områder. Dette vil være ressursbesparende både for kommunen og utbygger. Det er derfor gode grunner for at det ikke skal være like enkelt å handle i strid med planer. Det bør være strengere vilkår for å dispensere fra planer for å unngå feil ressursbruk og unødvendig merarbeid for kommunene. Det må i stedet settes sterkere fokus på den kommunale oversiktsplanleggingen, slik at den kan gi de nødvendige rammene som må ligge til grunn for privat planlegging og utbygging.

3.1.6 Kampen om arealene

Det har i all tid vært kamp om arealene. Landskapet kan tilby oss rom for rekreasjon, friluftsliv og opplevelser, og være grunnlag for næringsutvikling og produksjon av varer og tjenester. Nedbygging av jordbruksareal rundt byer og tettsteder har foregått over lang tid. Kampen om arealene i kystkommunene er stor. Langs kysten har vi noen av våre mest verdifulle rekreasjonsarealer. Samtidig er etterspørselen etter bolig-, fritids- og næringsarealer betydelig i dette området. Den samme utviklingen skjer nå i mange av fjellområdene. Også i byer og tettsteder foregår en kamp om arealene. Veksten i antall innbyggere og arbeidsplasser har medført kraftig utbygging og press på arealer til lek og rekreasjon.

Biologisk mangfold

I tillegg til klimaendringer, er bevaring av jordas biologiske mangfold trolig den viktigste globale miljøutfordring vi står overfor i dag og framover. Det er derfor behov for styrket innsats for å stanse tapet av biologisk mangfold.

Det biologiske mangfoldet og kulturlandskapet er viktige ressurser for utøvelsen av det enkle og lite ressurskrevende friluftslivet, som har lange tradisjoner i Norge. Friluftsliv bidrar til helse, livskvalitet og glede over naturen og kulturlandskapet, og gjør folk opptatt av å ta vare på naturen og kulturminnene og skaper miljøbevissthet.

Det biologiske mangfoldet reduseres bit for bit som følge av mange enkeltinngrep. Problemet er oftest ikke det enkelte inngrep, men summen av mange inngrep over tid. Ved å ivareta de ulike naturtypene og økosystemene, vil en som oftest også sikre de arter som har tilhold der. I dag er det mindre av nye store industriområder og kraftutbygginger, mens omfanget av veibygging, hyttebygging og tettstedsutvidelse er økende.

Bevaring av det biologiske mangfoldet vil være en oppgave og et hensyn for planlegging etter loven som kommuner og regioner må ta med seg når de utarbeider planer og beskriver virkningen av planene. Det foreslås at kommunene får utvidet mulighet til å gi bestemmelser for å ivareta naturtyper og andre forekomster som er viktig for naturens mangfold, jf. naturtypekartleggingen og MiS-kartleggingen. Se nærmere i omtalen av kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i kapitlene 6.11 og 6.12.

Jordvern

Dyrka og dyrkbar jord er en grunnleggende ressurs for å sikre matforsyning på kort og lang sikt. I Norge er bare tre prosent av arealet dyrka jord. De siste årene er det rapportert om en årlig omdisponering på mellom 15 000 og 25 000 dekar dyrket og dyrkbart jordbruksareal. Omkring 1 million dekar er blitt borte som dyrket jordbruksareal de siste 50 år.

Gjengroing av verdifull kulturmark og gårds- og setermiljø øker, og gjør at landbrukets kulturlandskap blir mindre attraktivt for rekreasjon, bosetting og næringsutvikling, herunder turisme. Det er også en utfordring å sikre viktige kulturlandskapsområder mot uheldig fragmentering.

Vedtak om omdisponering av landbruksareal blir fattet av kommunene etter plan- og bygningsloven og jordloven. Dialog og samarbeid med kommunene om lokalt ansvar for bedre måloppnåelse i forvaltningen av landbruksarealene er derfor viktig, og kommunene vil få tilbud om verktøy for å avgrense kjerneområde for jordbruk og kulturlandskap. Både en nordisk deklarasjon om kulturlandskap, landbrukets framtidige rolle og Landskapskonvensjonen forutsettes fulgt opp regionalt og lokalt.

Forslaget til ny plan- og bygningslov legger opp til at kommunene får en plikt til å ivareta jordressursene, og en utvidet mulighet til å gi bestemmelser for å ivareta jordvernet, jf. bestemmelsen om oppgaver og hensyn i planleggingen, omtalen av kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i kapittel 5.5 og merknadene til bestemmelsene om planbeskrivelse og konsekvensutredninger og om kommunal planstrategi. I bestemmelsene om regional plan kan regionen gi retningslinjer for sikring av viktige landbruksområder, og gjennom regional planbestemmelse hindre nedbygging av slike arealer. Ved å vektlegge den kommunale oversiktsplanleggingen, kan kommunene legge langsiktige utbyggingsstrategier som sparer landbruksjord og forhindre løsrevne utbyggingsprosjekter som er i strid med kommuneplanens arealdel.

Reindrift

Reindriften er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring, og den har vært avgjørende for bevaring og utvikling av samisk bosetting, språk og kultur. Reindriften har og er det sentrale element i det materielle grunnlaget for samisk kultur. Dette har særlig vært framtredende i de sørlige samiske områdene.

Reindrift er en arealavhengig næring, både på grunn av marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttveger mellom dem. Menneskelig virksomhet i reinbeiteland kommer i tillegg til den naturlige forstyrrelsen fra blant annet rovvilt som reinen alltid har måttet leve med.

Felles for alle reinbeiteområdene er at de har lav reintetthet (antall rein per km2) på forholdsvis store arealer. Selv om reintettheten på distriktsnivå er lav, kan eventuelle inngrep i reinbeiteområdene likevel ha stor betydning for reindriften. Reindriften foregår på åtte ulike årstidsbeiter. I hver årstid er det begrensede arealer som kan nyttes til beite, og det kan oppstå situasjoner der hele reinflokken må samles på et lite område. Tettheten av rein på beite på de tilgjengelige arealene kan være høy, og kapasiteten her vil være bestemmende for hvor mange rein distriktet kan ha på beite gjennom året.

Inngrep og forstyrrelser innenfor reinbeiteområdene har økt vesentlig de siste tiårene. Direkte konsekvenser av inngrep og forstyrrende aktivitet kan være permanent tap av det beiteland som nedbygges, samt hindringer i reinens trekk- eller flyttleier. Indirekte konsekvenser kan være midlertidig tap eller redusert bruk av omkringliggende beiteland, merarbeid for reineier og stress for reinen. Totaleffekten av mange små inngrep og forstyrrelser er oftest større enn summen av de enkelte inngrep skulle tilsi. Dette henger sammen med oppstykking av beiteområdene, som vanskelig lar seg forene med reinens behov for sammenhengende «friområder» og flytt- og trekkleier. En slik fragmentering av reinbeiteland har vært, og er trolig, en av de alvorligste truslene mot dagens reindrift.

Det er en stor utfordring å skape forståelse for reindriftens arealbehov og de konsekvenser ulike tiltak kan få i forhold til reindriften. Bedre forståelse skapes blant annet gjennom kommunikasjon med berørte interesser, det være seg både offentlige og private interesser.

Forslaget til ny plan- og bygningslov forplikter kommuner og regioner til å ivareta naturgrunnlaget for samisk reindrift, jf. § 3–1 første ledd bokstav c. Nye regler om medvirkning og krav om planprogram bør sikre at reindriftens interesser kommer tidlig inn i planprosessen. Kommunene får utvidede muligheter for å ivareta reindriftens interesser ved at områder av særlig viktighet for reindriften kan markeres som hensynssoner i planen, og at det kan knyttes retningslinjer til disse sonene.

Friluftsliv

Friluftsliv er et fellesgode som må sikres som kilde til god livskvalitet, økt trivsel, bedre folkehelse og bærekraftig utvikling. Friluftsliv gir gode naturopplevelser og økt miljøkunnskap, og er et viktig bidrag til bærekraftig bruk og vern av natur- og kulturarven.

Lett tilgjengelig natur er en sentral forutsetning for friluftsliv. Det kreves både mindre nærfriluftsområder, grønnstruktur og bymarker, og større sammenhengende naturområder. Det kreves også særlige områder for forskjellig friluftsaktiviteter både på land og sjø, som områder for soling, bading, båtliv, fotturer, skigåing, fisking, sykling mv.

Friluftslivet i Norge bygger i stor grad på allmennhetens frie rett til ferdsel og opphold i skog og mark. Dette bygger på gammel sedvane, og er nedfelt i friluftsloven. I dag er friluftslivet på den ene siden en «defensiv» interesse knyttet til urørt natur med behov for stillhet og ro, som har behov for å bli vernet mot utbygging og inngrep i utmarksområdene. Reiseliv og turisme er på den annen side en «offensiv» sektor som medfører inngrep i den samme natur f.eks. i form av turveger og skitraséer, større skianlegg, turisthotell o.l.

Den private hyttebyggingen har også to sider i forhold til friluftsinteressene. Den legger dels til rette for økt friluftsliv og rekreasjon for den enkelte eier og bruker. Samtidig kan den virke begrensende på allmennhetens muligheter til friluftsliv i områder som bebygges og «privatiseres» gjennom hyttebyggingen. Plan- og bygningslovens plansystem er det viktigste virkemiddel i forhold til avveiing av interesser knyttet til hyttebyggingen.

Friluftslivet er svært avhengig av arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. De generelle reglene for utarbeiding av planer som foreslås, herunder forsterkete regler om medvirkning og planprogram, bør gi gode muligheter til å få fram friluftsinteressene, både i den alminnelige samfunnsplanleggingen og i arealplanleggingen.

Strandsonen

Allmenn tilgang til strandsonen er viktig for friluftslivet. Nær byer og voksende tettsteder settes denne tilgangen under press. Særlig gjelder det i Oslofjordområdet, der egne rikspolitiske retningslinjer ble vedtatt allerede i 1993. Det er også stort press for utbygging i strandsonen på sørlandskysten og i deler av Rogaland, Hordaland og ved Trondheimsfjorden. Selv om det siden 1965 har vært et generelt byggeforbud i 100–metersbeltet langs sjøen, er ikke utviklingen tilfredsstillende. Riksrevisjonens undersøkelse av bygging i 100–metersbeltet langs sjøen (Dokument nr. 3:7 (2001-2002)), og siste års rapporteringer av antall dispensasjoner, viser at det fortsatt bygges for mye i strandsonen.

Forbudet markerer at 100–metersbeltet langs sjøen er av nasjonal interesse, og at strandsonen i utgangspunktet skal holdes fri for bebyggelse. Begrunnelsen for forbudet er de viktige interessene som knytter seg til strandsonen, som allmenn ferdsel og friluftsliv, naturvern, biologisk mangfold, landskap og kulturminner.

Byggeforbudet i 100–metersbeltet langs sjøen gjelder i utgangspunktet for hele landet. Forholdene langs kysten er imidlertid ulike. Dette gir grunnlag for en geografisk differensiering av retningslinjer for disponeringen av strandsonen, uten at dette behøver å svekke de hensynene som ligger bak strandsonevernet. I områder med sterk konkurranse om strandsonen bør vernet gjøres strengere enn det som praktiseres i dag.

I mange øy- og kystkommuner er alternativene til å bygge i 100–metersbeltet langs sjøen begrenset. I slike områder og i andre områder hvor det er lite utbyggingspress, vil det være en oppgave å differensiere strandsonen. Gjennom planlegging kan en få klare retningslinjer for hvor utbygging ikke skal skje, og hvor utbygging kan tillates uten at det i vesentlig grad svekker de hensyn som ligger bak strandsonevernet. Det betyr at en gjennom planer kan ivareta både disse interessene og nærings- og bosettingsinteresser i slike områder.

Det skjer en del uheldig utbygging ved gjennomføring av eldre planer. Disse planene bør vurderes revidert eller opphevet. Kommunene har etter plan- og bygningsloven et ansvar for å ta planer opp til revisjon når nasjonale eller regionale retningslinjer tilsier at de bør endres.

Det er først og fremst dispensasjoner fra det generelle byggeforbudet og landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanens arealdel som fører til en uheldig utvikling i strandsonen. Dette har negative følger for allment friluftsliv, f.eks. muligheten for å gå i land fra fritidsbåter, badeliv mv., og for selve landskapsbildet.

Planlegging etter plan- og bygningsloven legger til rette for at kystsonen kan vurderes helhetlig og langsiktig. Bygging kan vurderes konkret i forhold de interesser som gjør seg gjeldende i ulike deler av strandsonen. Denne vurderingen bør skje gjennom lokale og regionale planprosesser. God planlegging i kommuner og regioner er nøkkelen til en bedre strandsoneforvaltning. Planene kan gi tydelige rammer for når utbygging i strandsonen er aktuelt og når tillatelse ikke kan gis. En slik klargjøring vil også bidra til å redusere antall søknader om dispensasjon for nybygg. Vilkårene for å gi dispensasjon strammes samtidig inn.

Fjellområder

Det er for tiden stor kommunal og regional aktivitet knyttet til temaene reiseliv, landbruk og lokal utvikling basert på lokale natur- og kulturressurser. Det søkes etter nye og bedre måter å organisere og drive næringsutvikling og forvaltning av fjell- og utmarksområdene på. Utfordringene i fjell- og utmarksområdene vil langt på veg være de samme enten de ligger i tilknytning til et verneområde eller ikke. Selv om det ikke er nasjonale verneverdier knyttet til et område, kan det ha stor bruks- og verneverdi regionalt og lokalt. Internasjonalt skjer det også et betydelig utviklingsarbeid knyttet til lokal og regional verdiskaping i fjell- og naturområder, som flere norske fylker deltar i.

Norge er det eneste landet i Europa som har intakte høyfjellsøkosystemer med bestander av villrein. Fordi en stor andel av den europeiske villreinbestanden befinner seg i Norge, er villreinen å betrakte som en norsk ansvarsart . Ulike arealinngrep, først og fremst veger, jernbane og kraftutbygginger, har medvirket til å splitte opp villreinens leveområde. De største utfordringene i dag er knyttet til utbygging og aktivitet i randsonene til flere av villreinområdene, og ferdsel inn i områdene.

Sikring av villreinens leveområder har stått sentralt ved opprettelsen av mange av våre store nasjonalparker og landskapsvernområder. Slikt vern dekker bare deler av villreinens leveområde, og må utfylles av planer etter plan- og bygningsloven. For flere områder er det utarbeidet fylkesdelplaner som omfatter hele leveområdet, med mål å gi en mest mulig helhetlig arealforvaltning på tvers av kommunegrensene. Slike planer krever oppfølging i kommunale planer.

Antall fritidsbygg har de siste årene økt med ca. 5000 årlig. Samtidig øker standarden og utbyggingen av teknisk infrastruktur knyttet til hyttene. Mye av denne hytteutbyggingen er knyttet til reiselivsutvikling, der ulike former for ski- og friluftslivsaktiviteter, overnatting og opplevelsestilbud inngår i en samlet stedsutvikling. En stor del av hyttebyggingen er knyttet til fjell- og utmarksområder. Gardsbruk, seterbebyggelse og boliger tas i økende grad i bruk som fritidsbebyggelse.

Hoveddelen av hyttemarkedet er knyttet til ønsket om nærhet til natur og friluftsliv, eller til kontakt med hjemstedet, familie og venner. I takt med økende urbanisering, mobilitet og velstand blir det vanligere med en «tobolig-tilværelse», der grensene mellom bolig, fritidsbolig og arbeidsplass er på veg til å viskes ut. Denne utviklingen gir mange positive ringvirkninger, slik som helse- og trivselsvirkninger, lokal og regional verdiskaping, økonomiske ringvirkninger for grunneiere, økt grunnlag for lokal tjenesteyting og transporttilbud, og bedre aktivitetstilbud og tilgang til friluftsområder.

Utviklingen gir også en rekke areal- og miljøpolitiske utfordringer, som økt vegbygging og biltransport, arealforbruk og landskapsinngrep, økt ferdsel i sårbare områder, reduksjon av store sammenhengende naturområder og økt energiforbruk.

Utbygging av fritidsboliger bør avklares gjennom kommunale og regionale planprosesser. Dette kan bidra til å sikre store sammenhengende naturområder og viktige naturverdier og kulturmiljøer, samtidig som utbygging av fritidsboliger settes inn i en helhetlig regional- og næringspolitisk ramme.

Svært mye av hyttebyggingen skjer som fortetting av allerede utbygde områder. Slik fortetting er krevende, og betinger en aktiv deltakelse både fra kommunen, hytteeierne og lokalbefolkningen. I tillegg til at fortetting ofte er miljø- og arealmessig riktig fordi nye arealer ikke belastes, vil det kunne gi positive miljøeffekter gjennom opprydding av veg-, vann- og avløpsforholdene. Det vil være en styrke om plan- og bygningsloven kan hjemle muligheter for en kommunal energipolitikk knyttet til hytteområder.

I flere regioner vil regionale planer eller interkommunale planer for arealforvaltningen i fjellområder være et aktuelt virkemiddel. Her vil avgrensing av områder for hyttebygging være et viktig element. Slike planer vil, sammen med vern etter naturvernloven, være viktige både for å sikre sårbare økosystemer, landskap og store sammenhengende naturområder.

Uteområder i by

Norske byer og tettsteder har over lengre tid hatt en betydelig tilvekst av innbyggere. Bykommunene har fulgt opp overordnete nasjonale mål med å bygge innenfor byggesonen og gjennom omfattende omforming av tidligere næringsarealer. Fortetting fører i mange tilfeller til løsninger der utbyggingen går på bekostning av arealer til lek og rekreasjon. Fra 1999 til 2004 ble slike arealer redusert med ca. 12 prosent (SSB). Særlig barn og unges interesser kommer i siste rekke når hensyn stilles opp mot hverandre.

Fortetting og høy tomteutnyttelse øker behovet for å sikre ute- og oppholdsarealer for både barn, unge og voksne. Tett utbygging øker også behovet for å stille krav til sol og lysforhold, både for utearealer og de nederste leilighetene i nye og eksisterende bygg. Det bør være økt fokus på mulighet for skjerming for innsyn. For å få en bærekraftig byutvikling, er det viktig at bykommunene nytter plan- og bygningslovens muligheter til å stille krav til kvalitet i utforming av uteområdene, både til offentlige og private aktører.

Dersom det oppstår konflikt om et areal, f.eks. konkurranse mellom parkeringsarealer og grønne uteoppholdsarealer, skal hensynet til barns interesser gå foran andre interesser eller prioriteres høyest. Gjennom den kommunale planleggingen kan man tilrettelegge for sammenhengende grønnstrukturer, innslag av natur og grøntarealer i boligområder og korte avstander til gode plasser for lek og fysisk aktivitet for hele befolkningen.

3.1.7 Samfunnssikkerhet

Samfunnet preges i økende grad av risiko og sårbarhet for trusler, særlig miljøtrusler. Noen av disse må vi leve med, men vi kan i større grad forebygge mot uheldige konsekvenser. Alvorlige ulykker, katastrofer og svikt i samfunnsviktige systemer avslører ofte at samfunnet ikke er godt nok forberedt på å håndtere slike situasjoner. Ofte kunne en med enkle midler ha unngått store tap for enkeltpersoner, miljø eller virksomheter. Utviklingen viser at det er behov for at det offentlige i større grad innpasser beredskapsmessige hensyn i planleggingen etter plan- og bygningsloven som et sårbarhetsreduserende tiltak, og at sårbarhetsvurderinger bør inngå som et sentralt element i all planlegging.

Når det gjelder overordnet planlegging etter plan- og bygningsloven, er ikke kravet til sikkerhet like framtredende som på andre områder i samfunnet. Det er derfor nødvendig med et sterkere engasjement for forebygging i den kommunale planleggingen.

Kriminalitet utgjør risiko og usikkerhet i samfunnet. Kriminalitetsforebygging kan skje gjennom mange ulike tiltak. Samfunnsplanlegging er et av dem. Det gjelder både tilrettelegging for trygge sosiale miljøer, og gjennom den fysiske utformingen av omgivelsene. Bruken av de fysiske rammene avgjør om de blir arenaer for kriminalitet og utrygghet eller arenaer for sosialt fellesskap og trivsel. Fysiske rammer kan gjøre det vanskeligere å begå kriminelle handlinger, men de løser ikke de sosiale problemene som i mange tilfeller ligger til grunn for handlingene.

3.2 Samiske/urfolks interesser

Samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv er under press fra det norske storsamfunnet på mange måter, men kan ivaretas og fremmes gjennom en aktiv og bevisst planlegging i kommuner og fylker.

Plan- og bygningslovens regler, og hvordan loven blir praktisert, har derfor en stor betydning for hvordan de samiske interessene blir ivaretatt i vårt land.

Grunnloven § 110a og internasjonale regler forplikter både kommunale, regionale og statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen spesielt. Dette vil gjelde i de kommuner og regioner der det er tydelige samiske interesser, og ellers i plansaker som berører den samiske befolkningen spesielt. De samiske interessene må ha mulighet til å komme fram i planprosessen. Hensynet må tillegges en slik vekt ved avveiningen at samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv bevares eller fremmes gjennom planene, og ikke trues.

I kommuner med en betydelig samisk befolkning bør kommuneplanleggingen offensivt ta opp oppgaver for å legge til rette for vern og utvikling av samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Tilsvarende bør slike spørsmål tas opp i den regionale planleggingen.

Hensynet til samiske interesser skal kunne ivaretas på samme måte som andre viktige nasjonale og regionale hensyn i planleggingen. Det er først og fremst Sametinget som har autoritet til å identifisere og uttrykke de samiske interessene i plansammenheng. Imidlertid vil det kunne være en plikt for planmyndighetene å konsultere andre interesser. Dette gjelder særlig i saker som direkte berører samiske næringer, slik som reindriften. Det er reindriftens styrings- og forvaltningsorganer som har kompetanse og myndighet til å ivareta reindriftens interesser i plansammenheng. Representanter for samiske interesser må gis god mulighet til å delta i planprosessene i fylker og kommuner.

Internasjonale forpliktelser

Norges internasjonale forpliktelser på dette urfolksområdet følger særlig av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966, art. 27. Konvensjonen er gjort til norsk lov ved Menneskerettsloven av 21. mai 1999. Av samme lov § 3 følger at konvensjonen har forrang framfor nasjonal lovgivning i tilfelle motstrid. Videre er ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk et viktig grunnlag for politikken på området. Også FN-konvensjonen om biologisk mangfold har betydning, særlig dens artikkel 8 j om urfolks kunnskaper og praksis for bevaring av det biologiske mangfoldet. Kapittel 26 i Agenda 21 sier blant annet at urfolks tradisjonelle og direkte avhengighet av naturressursene skal anerkjennes og legges til grunn for beslutningsprosesser om naturressursene, der alle skal kunne delta. Plansystemet er et sentralt virkemiddel for å følge opp disse forpliktelsene i forhold til utbygging, vern og samfunnsforming i samiske områder.

Konsultasjoner med Sametinget

Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget ble underskrevet av kommunal- og regionalministeren og sametingspresidenten 11. mai 2005. Avtalen ble godkjent av Sametinget 1. juni 2005. Ved kongelig resolusjon 1. juli 2005 ble det stadfestet at de avtalte prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen. Bakgrunnen for fastsettelsen av konsultasjonsprosedyrene er urfolks rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, artikkel 6. Konsultasjonsprosedyrene gjelder i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Plandelen i en ny plan- og bygningslov faller klart innenfor de saker som det skal konsulteres om.

Det har vært avholdt fire konsultasjonsmøter om plandelen i plan- og bygningsloven i perioden 30. november 2006 til 23. april 2007. Departementet har gitt Sametinget tilgang på materiale med utkast til lovtekst og merknader. Sametinget har spilt inn to posisjonsnotater som respons på disse utkastene, samtidig har det vært noe utveksling av forslag til ordlyd i merknader. Det har vært skrevet protokoll fra alle møtene. Arbeidsformen har gitt godt grunnlag for konkrete diskusjoner for endringer og justeringer, og har slik virket effektivt til å kunne nå felles forståelse og enighet. I utgangspunktet ulike posisjoner har i flere tilfeller blitt avklart med presiseringer i merknader. I sluttprotokollen fra konsultasjonsmøtene framkommer det at Sametingsrådet etter en samlet og helhetlig vurdering vil anbefale Sametinget å gi sin tilslutning til ny plan- og bygningslov. Sametinget behandlet utkastet til lovforslag 24. mai 2007 og sluttet seg til Sametingsrådets innstilling i saken.

Det er ikke oppnådd enighet om en del prinsipielle standpunkter som Sametinget har. Dette knytter seg til Sametingets krav om at det i lovens kapittel 1 må være en egen bestemmelse om inkorporering innenfor lovens virkeområde av ILO-konvensjonen nr. 169, jf. ordlyden i finnmarksloven § 3. Departementet mener en slik bestemmelse er unaturlig i plan- og bygningsloven, siden dette ikke er en rettighetslov, men en nøytral lov om blant annet arealdisponering. Sametinget har på sin side vist til at ILO-konvensjonen også har en rekke prosessuelle regler som uansett vil være viktige i tolkningen av plan- og bygningsloven. Forholdet til ILO-konvensjonen nr. 169 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 artikkel 27 er imidlertid særskilt kommentert til lovens § 3–1. Sametinget har også stilt krav om at det i loven tas inn en bestemmelse om bestående rettigheter, jf. finnmarksloven § 5 andre ledd. Sametingets krav begrunner seg i erfaringer med at anvendelsen av prosesslover som plan- og bygningsloven har blitt brukt som argument mot å anerkjenne privatrettslige rettigheter samene alltid har hatt. En slik bestemmelse vil derfor både kunne fungere som en sikkerhetsventil og en påminnelse overfor planmyndighetene, samt en prinsipperklæring av politisk viktighet som markerer slutten på tidligere tiders urett. Departementet mener en slik bestemmelse ikke hører hjemme i plan- og bygningsloven fordi denne ikke er en rettighetslov, og fordi hensynene Sametinget etterlyser ivaretas på andre måter, f.eks. ved at planer skal tas opp igjen hvis man finner kulturminner i området i ettertid. Dette er innarbeidet som kommentar til bestemmelsene. Sametinget har også fremmet krav om at det i loven framkommer at det ved planlegging og i saksforberedelsene skal legges vesentlig vekt på ethvert tidligere inngrep i samme område, da dette klart vil styrke det samiske arealvernet i loven. Departementet mener at de samiske interessene er ett av flere hensyn som skal tas i planleggingen, og at det ikke vil være naturlig å gjengi alle i lovteksten. Hensynet blir imidlertid særskilt kommentert til bestemmelsen i § 3–1.

3.3 Prinsipper som skal ivaretas i ­plansystemet

3.3.1 Rollefordelingen i planleggingen

Gjeldende plan- og bygningslov legger opp til et system for helhetlig planlegging for statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, der bruken av arealer og andre naturressurser vurderes sammen med sektorenes planlegging og økonomiske forutsetninger. Loven legger til rette for samordning, og den gir grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging.

Loven omfatter mange former for planlegging, fra teknisk orientert og detaljert reguleringsplanlegging i skjæringspunktet mot byggesak, til overordnet samfunnsplanlegging av prinsipiell og strategisk art. Arealbruken som fastsettes med rettsvirkninger i den kommunale planleggingen blir bestemmende for hvilke bygge- og anleggstiltak og hvilken virksomhet som er tillatt på de forskjellige arealene.

Det er som hovedregel de folkevalgte organene i kommuner og fylkeskommuner som har ansvar for planleggingen og som vedtar planene. Planleggingen er et redskap for folkevalgte organer til å utforme og virkeliggjøre politiske mål.

Det er et viktig prinsipp at planleggingen skal skje mest mulig desentralt og nærmest mulig de som berøres av beslutningene. Planprosessene skal sikre åpenhet, informasjon og deltaking fra direkte berørte og andre interesserte.

Kompetansen til å gjøre planvedtak som binder arealdisponeringen er i utgangspunktet lagt til kommunene. Staten (Kongen) er planleggingsmyndighet på riksnivå, og har det administrative hovedansvaret for at vedtak som treffes sentralt blir fulgt opp av planmyndighetene i den fylkeskommunale og kommunale planleggingen.

I tråd med mandatet for Planlovutvalgets arbeid og lovforslag har departementet lagt disse hovedprinsippene til grunn for utformingen av plandelen av plan- og bygningsloven. Samtidig er det lagt vekt på å forbedre både planprosessen og planredskapene, slik at forpliktelsene for aktørene blir tydeligere og planprosesser samlet sett blir mer effektive med sikte på oppfølging av planvedtak.

3.3.2 Forenkling, effektivitet og fleksibilitet i planleggingen

Plansystemet skal ivareta to hovedfunksjoner: Det skal sikre gode helhetsløsninger, langsiktige hensyn og samfunnsøkonomisk effektivitet, samtidig som det skal ivareta behovet for raske og forutsigbare avgjørelser for private og offentlige interessenter.

For næringsutvikling vil tidsbruken i plan- og byggesaker påvirke kapitalkostnadene og lønnsomheten i prosjekter. Forutsigbarhet i planleggingen er knyttet til likebehandling, framdrift og sikkerhet mot endring av vedtak. Effektivitet er ikke bare knyttet til tidsbruken i de ulike leddene i planleggingen, men også til tiden fra et prosjekt presenteres til det kan gjennomføres. Tiltak som er i samsvar med overordnede planer, vil få en enklere og raskere behandling. Planer som i utgangspunktet ikke er i samsvar med overordnede retningslinjer, må regne med en tyngre behandling fordi flere spørsmål må avklares.

Bestemmelser som gjør det mulig med tidlig interesseavklaring i forhold til ulike sektormyndigheter, kan bidra til å redusere den samlede behandlingstiden. Forslag om tidsfrister i planleggingen er allerede vedtatt på grunnlag av forslag i Planlovutvalgets første delutredning.

Allmennheten, naboer eller myndigheter vil få færre muligheter til å hindre eller forsinke saksbehandlingen, eller ta omkamper og komme med innspill langt ut i prosessene. Medvirkning i planprosessen på ulike nivåer er viktig for å få fram relevante planer og tiltak i samsvar med de behov og interesser befolkningen har. Det legges til rette for at denne medvirkningen kan skje på de riktige tidspunkter i planprosessen. Økt medvirkning kan styrke forutsigbarheten i planene ved at en får fram potensielle konflikter som kan avklares på et tidlig stadium, og slik bidra til økt effektivitet. Dette må ses i sammenheng med at det foreslås å utvide prosessen på enkelte punkter i forhold til dagens regelverk. Det at konsekvensutredningsprosessen (KU-prosessen) og planprosessen nå slås sammen, vil også bety en forenkling, og besparelse for tiltakshavere, innbyggere og offentlige myndigheter.

3.3.3 Bedre tilpasning til ulike planbehov i kommunene

Planredskapene for samfunns- og arealplanlegging skal dekke ulike behov, fra strategisk og overordnet styring til mer detaljerte planer og oppgaver. De skal også kunne brukes i forskjellige deler av landet. Planverktøyet skal kunne fungere under forskjellige forhold, avhengig av tilgjengelige ressurser og kompetanse. Enkelte kommuner har f.eks. store utmarksarealer og lite utbyggingspress, mens bykommuner har konkurranse om arealer og stort press på å oppdatere kommune- og reguleringsplaner.

Det foreslås at plandelen av loven fortsatt skal være felles for hele landet, men at det i loven legges opp til stor grad av fleksibilitet og valgfrihet i bruk av planredskaper. Forslaget om lovfestet planstrategi inviterer i større grad enn i dagens lov til at den enkelte kommune kan tilpasse planbehovet etter situasjonen, slik at planaktiviteten kan tilpasses lokale forhold.

Loven legger også opp til at det kan bli en bedre samhandling mellom kommunene gjennom regionale planer og/eller interkommunale planer som grunnlag for planvedtak i den enkelte kommune. Med et fleksibelt system vil effekten i stor grad avhenge av hvordan det praktiseres. Veiledning om de mulighetene som ligger i systemet vil derfor bli viktig.

3.3.4 Bedre planverktøy for planlegging over kommunegrensene

Planlegging på regionalt nivå er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået, på en tilfredsstillende måte. Regionale planer vil i stor grad være arbeidsredskaper i forhold til fysisk planlegging der det er behov for løsninger på tvers av kommunegrensene. Det største behovet for regionale planer vil være i byområder, i kystsonen, langs vassdrag og for større naturområder. Viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel og infrastruktur, lokalisering av kjøpesentre, bolig- og næringsutbygging og viktige miljøvernoppgaver, lar seg ofte ikke løse på en god måte innenfor rammen av den enkelte kommune, og krever felles løsning gjennom regionale planer. Samtidig er det nødvendig for gjennomføringen av planene at det er en god samhandling mellom kommuner og regionale myndigheter om innholdet av planene. Dette skal ivaretas gjennom bestemmelsene for utarbeidelse, vedtak og virkning av de regionale planene. Forslaget om regional planstrategi sikrer at det blir en diskusjon av hvilke regionale spørsmål som er aktuelle. Samtidig har en flere muligheter å velge mellom for å gå videre for å løse dem, enten gjennom regionale eller interkommunale planer. Lovforslaget legger opp til et formelt sett helt nytt system for regional planlegging.

Kommunen skal fortsatt være den primære myndigheten i arealforvaltning og lokal samfunnsutvikling, og kommunen skal fortsatt ha hovedansvaret for å bestemme bruken av arealene innenfor eget territorium. For å ivareta behovet for å sikre regionale løsninger, foreslås det en mulighet for å gi en tidsbegrenset regional planbestemmelse knyttet til en regional plan med retningslinjer for arealbruk. Denne kan hindre utbygging i strid med planen og gi kommunene tid til å justere sitt plangrunnlag i samsvar med den regionale planen.

3.4 Planers virkninger

Gjeldende rett

Planer og planvedtak er dels retningsgivende handlingsgrunnlag og direktiver for myndigheter, og dels bindende areal- og byggebestemmelser med krav til det fysiske ytre miljø som både private og myndigheter må følge. Fylkesplaner og kommuneplaner skal legges til grunn av fylker og kommuner i deres virksomhet og videre planlegging. Samtidig skal også andre myndigheter ta slike planer i betraktning, og legge slike planer til grunn i sin virksomhet i vedkommende fylke eller kommune. Gjennom bindende arealplaner fastlegges arealutnytting og vern med rettsvirkning overfor borgerne. Reguleringsplaner og bebyggelsesplaner er dessuten ekspropriasjonsgrunnlag.

Føringer for bestemmelser i ny lov

Det er et behov for at loven selv har dekkende og presise regler om virkningene av planer. Hensynet til rettssikkerhet må antas å bli bedre ivaretatt når planers virkninger er formulert klart i loven. Det vil kunne redusere usikkerhet og tolkningstvil om forståelsen av de vedtatte planene som rettslig bindende regler. Det vil også kunne bidra til at plan- og byggesakssystemet blir enklere å praktisere, og dermed blir et mer effektivt forvaltningsgrunnlag rent administrativt. Samtidig vil tydelige rettsvirkningsbestemmelser kunne bidra til at planer får en tilsiktet gjennomføringskraft.

Rettsvirkningene av planer innebærer også fordeling av beslutningskompetanse mellom forskjellige myndigheter. De fastlegger hvordan planer virker sammen med, og i forhold til andre lover og vedtak som gjelder fysiske ressurser og arealbruk i form av utnytting og vern mv. Utgangspunktet er at bindende arealplaner gjelder på linje med andre rettsregler som er gitt i eller i medhold av lov. Med mindre det er gitt spesielle samordningsregler og bestemmelser om reglenes trinnhøyde i de aktuelle lovene, vil planer og andre rettsgrunnlag gjelde ved siden av hverandre for samme område, forhold eller tiltak. Det vil derfor kunne virke klargjørende og administrativt forenklende om rettsvirkningsbestemmelsene bidrar til en klar oppgavefordeling og logisk regelstruktur, samtidig som forskjellige rettsreglers sammenheng og trinnhøyde presiseres nærmere etter behov i plan- og bygningsloven og andre aktuelle lover.

En strukturert oppbygging og organisering av rettsreglene for de forskjellige innholds- og virkeelementene i planer vil også være en forutsetning for å kunne framstille, lagre og formidle planer og planvirkninger i digitale medier på en hensiktsmessig måte. Dette er av betydning for å ta i bruk elektroniske systemer for plan- og byggesaksbehandling. Elektronisk saksbehandling vil kunne bidra til en betydelig effektivisering av saksbehandlingen, samtidig som det kan bidra til bedre kommunikasjon og medvirkning i planprosesser og mer tilgjengelig informasjon om vedtatte planer. (Det vises til egne bestemmelser om kart og digital framstilling og lagring av planer.)

Rettsvirkningsbestemmelsene i gjeldende lov er knappe i formen, men gjennom lang tids praktisering av loven er de gjennomtolket og utviklet slik at innholdet kan formuleres i nye lovbestemmelser.

Departementet er i hovedsak enig i prinsippene bak Planlovutvalgets forslag til rettsvirkningsbestemmelser, men blant annet på bakgrunn av innspill i høringen ser departementet behov for noe bearbeiding og presisering. Forslagene innebærer at det tas inn en kort bestemmelse i lovens innledende del § 1–5 som viser til bestemmelsene om rettsvirkninger for planer. Virkningene av de forskjellige planene framgår av egne bestemmelser i § 8–2 Virkninger av regional plan, § 11–3 Virkningen av kommuneplanens samfunnsdel, § 11–6 Rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel og § 12–4 Rettsvirkningen av reguleringsplan. I omtalen av disse bestemmelsene vil det gå fram hvordan planer har virkninger både for myndigheter og private, for framtidig arealbruk og for gjennomføring av tiltak, jf. § 1–6 Tiltak.

Innholdsmessig beholdes hovedprinsippene i rettsvirkningsbestemmelsene i gjeldende lov. I kommentarene til de enkelte paragrafer tas det sikte på å angi forholdet mellom plan og virkninger av vedtak etter flere av sektorlovene enn tilfellet er i dag. Videre blir det utdypet hva det innebærer at planen er bindende for framtidig arealbruk i forhold til tiltak. Rettsvirkningene vil bli knyttet til de nye hjemlene for arealformål, planbestemmelser og hensynssoner.

Planers virkninger som ekspropriasjonsgrunnlag, og som grunnlag for erstatning i visse situasjoner, vil i hovedsak bli videreført som i dagens lov.

3.5 Eierrådighet og erstatning

Innledning

Det tas med lovforslaget ikke sikte på endring av gjeldende rettsregler eller praksis på dette feltet. Lovforslaget har heller ikke nye reguleringsformer eller grunnlag for restriksjoner som medfører behov for erstatningsregler ut over de som følger av gjeldende rett. Planlovutvalget har ikke drøftet eller fremmet forslag til realitetsendringer i erstatningsreglene i gjeldende plan- og bygningslov § 32. Imidlertid er sider av spørsmålet om erstatning for rådighetsbegrensninger behandlet av Biomangfoldlovutvalget og Ekspropriasjonserstatningsutvalget.

Departementet ser det likevel formålstjenlig å gi en kort oversikt over gjeldende rett vedrørende erstatning for det offentliges kontroll med eierrådighet (rådighetsbegrensning) i tilknytning til lovforslaget. Framstillingen er ikke uttømmende.

Gjeldende rett

Erstatning for rådighetsbegrensninger har vært behandlet i juridisk teori, offentlige utredninger og i domspraksis, og det har vært en gradvis utvikling og avklaring av rettstilstanden. Plan- og bygningsloven har ikke generelle regler om rådighetsbegrensninger, men forutsetter at erstatning blir aktuelt i den utstrekning Grunnloven § 105 gjør det nødvendig ut fra «alminnelige rettsgrunnsetninger». Det er domstolene som gjennom sine avgjørelser i konkrete saker fastlegger hvor grensen for erstatning ligger.

Det alminnelige utgangspunkt er at grunneiere og rettighetshavere ikke har krav på økonomisk kompensasjon for restriksjoner som reguleringsplaner og bebyggelsesplaner fører med seg. Kommunen kan også som hovedregel endre arealdisponeringen i et område, f.eks. fra byggeområde til landbruksområde, uten erstatning for reguleringen. Spørsmål om erstatning vil ordinært først oppstå i forbindelse med ev. grunnerverv for gjennomføringen av en plan. Det gis normalt heller ikke erstatning for den vinning noen kunne ha ved å kunne få endre arealdisponeringen til et annet formål.

I enkelte situasjoner kan imidlertid en ny plan medføre rådighetsbegrensninger som gir grunnlag for erstatning, jf. § 32 i gjeldende plan- og bygningslov.

Lovens vilkår er følgende:

• Eiendommen skal være ubebygd.

• Regulerings- / bebyggelsesplanen medfører at eiendommen blir ødelagt som byggetomt som følge av byggegrenser langs veg eller av andre særlige grunner.

• Eiendommen må heller ikke kunne nyttes på annen regningssvarende måte.

• For eiendommer som bare kan nyttes til landbruksformål, må reguleringsplanen medføre at eiendommen ikke lenger kan drives regningssvarende.

• Krav om erstatning må være satt fram senest tre år etter at reguleringsplanen / bebyggelsesplanen er kunngjort, eller reguleringsendring er gjort kjent. Dersom bebyggelsen blir fjernet etter kunngjøring/bekjentgjøring, skal fristen på tre år regnes fra den tid bebyggelsen ble fjernet.

For eiendommer som reguleres til naturvernformål etter § 25 nr. 6 i gjeldende plan- og bygningslov, skal erstatningsvurderingen forankres i naturvernloven § 20, § 20 b og § 20 c. Dette innebærer at hvis reguleringen medfører rådighetsbegrensninger som tilsvarer vern til naturminne eller naturreservat, skal grunneier ha erstatning for det økonomiske tap reguleringsinngrepet er årsak til. For de øvrige verneformer, f.eks. landskapsvern, vil hovedregelen være at det ikke er grunnlag for erstatning med mindre reguleringsinngrepet er så omfattende at det blir aktuelt med erstatning etter alminnelige rettsgrunnsetninger, jf. Grunnloven § 105, jf. § 97. Paragraf 32 er forstått slik at den i forhold til Grunnloven § 105 inneholder de unntak som gir grunnlag for erstatning i forbindelse med reguleringsvedtak etter plan- og bygningsloven.

Kommunen vil normalt velge å erverve en eiendom ved ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven § 35 dersom det er utsikt til at et erstatningskrav vil kunne føre fram.

Innløsning

Paragraf 21 i gjeldende plan- og bygningslov fastsetter at hvis det går mer enn fire år fra en eiendom, eller større del av eiendom i kommuneplanens arealdel er blitt lagt ut til offentlig trafikk­område, friområde, fellesområde eller fornyelsesområde, og båndleggingen ikke er fulgt opp med reguleringsplan, kan grunneier/fester kreve erstatning etter skjønn eller straksinnløsning, dersom båndleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan nyttes på regningssvarende måte. Når det aktuelle området reguleres innen fire år, vil ev. erstatnings- og innløsningsbestemmelsene i § 32 og § 42 i gjeldende plan- og bygningslov være rettsgrunnlaget.

Etter § 42 første ledd i gjeldende plan- og bygningslov kan en grunneier eller fester kreve at ekspropriasjon straks blir foretatt dersom det foreligger regulerings- eller bebyggelsesplan som medfører at det kan foretas ekspropriasjon etter lovens § 35 nr. 1 eller § 35 nr. 6 for så vidt gjelder grunn som er avsatt til formål som nevnt i § 25 nr. 3, 4, 7 og 8 (dvs. offentlige trafikkområder, friområder, fellesområder og fornyelsesområder), samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder. Vilkårene for å kreve innløsning etter § 42 er langt på veg sammenfallende med vilkårene for erstatning etter § 32. Innløsningsreglene er et unntak fra regelen om at det er kommunen som bestemmer ekspropriasjonstidspunktet, og de gir således grunneier en mulighet til å framskynde den offentlige overtakelsen av en eiendom.

Prosjekteringskostnader

Ny plan eller endring av eksisterende plan, kan hindre gjennomføring av et planlagt tiltak i samsvar med tidligere gjeldende plan. Dette kan føre til erstatning for spilte prosjekteringskostnader, f.eks. i forbindelse med utarbeidelse av byggetegninger. Utbygger har her i god tro utarbeidet disse i tillit til gjeldende plan, uten å ha vært orientert om, eller hatt kjennskap til det nye planarbeidet.

Rettspraksis går ellers ut på at det ikke gis erstatning til dekning av slike faktiske kostnader i forbindelse med planlegging av tiltak. Det er således bare utgifter som knytter seg til utarbeidingen av søknad om byggetillatelse som kan falle inn under denne erstatningsordningen.

Ekspropriasjon

Ekspropriasjon innebærer tvangsoverdragelse av eiendom eller rettigheter mot vederlag som fastsettes av skjønnsretten etter reglene i vederlagsloven.

Etter § 35 i gjeldende plan- og bygningslov gir reguleringsplan og bebyggelsesplan ekspropriasjonshjemmel til gjennomføring av alle de formål som kan legges ut i slik plan, dog med unntak for områder lagt ut til landbruksformål etter § 25 nr. 2. Både staten og kommunen kan gjennomføre ekspropriasjon uten at det er nødvendig med særskilt samtykke til å gjennomføre ekspropriasjonsskjønnet. Også fylkeskommunen har ekspropriasjonsrett til visse formål.

Når det gjelder ekspropriasjon til fornyelse etter gjeldende lov § 25 nr. 8, kan kommunen overlate til en tredjepart å gjennomføre eventuell ekspropriasjon. Videre kan grunneier eller fester med samtykke fra kommunestyret få samtykke etter plan- og bygningsloven § 38 til ekspropriasjon av tiltak som kreves opparbeidet etter § 67 og § 67 a, som vilkår for å dele eller bebygge en eiendom. Dette omfatter atkomst, avløpsanlegg og fellesareal samt parkbelte i industriområde.

For øvrig gir § 36 i gjeldende plan- og bygningslov kommunen adgang til å ekspropriere til byggegrunn til ny tettbebyggelse mv., og etter § 38 kan kommunen eller private ekspropriere med sikte på hhv. tomtearrondering og nødvendig flytting av eiendomsgrenser for at grenseforløp for byggetomter skal få en hensiktsmessig beliggenhet og form.

Oppsummering

Departementet vil vise til at spørsmålet om erstatning for rådighetsbegrensninger ikke har vært uttrykkelig nevnt som en del av Planlovutvalgets utredningsoppdrag. Erstatningsreglene som gjelder på dette feltet er i stor grad en følge av den rettsutviklingen som skjer gjennom domstolenes avgjørelse av saker i tilknytning til Grunnloven § 105. Dette gjelder et bredere sakstilfang enn bare saker etter plan- og bygningsloven. Biomangfoldlovutvalget og Ekspropriasjonserstatningsutvalget har drøftet spørsmålet, og kommet med visse forslag som også tangerer planfeltet. Departementet vil avvente oppfølgningen av disse utredningene før det vurderes om det er aktuelt å se på erstatningsreglene i plan- og bygningsloven med sikte på eventuelle endringer. Lovforslaget har ikke et innhold som medfører nye eller endrede erstatningsregler. Innholdsmessig blir gjeldende bestemmelser videreført i den nye loven. Det er likevel nødvendig med enkelte lovtekniske tilpasninger. Dette følger av at arealformålene dels får en annen inndeling enn i gjeldende lov, og at selve arealformålet heretter må presiseres med en bestemmelse for å angi hvilke arealer som skal disponeres til offentlig formål eller være felles for flere eiendommer.

3.6 Samordning med annen lovgivning

3.6.1 Generelt

Det har lenge vært en ambisjon å forenkle, samle og strukturere de mange lovverk som gir regler om samfunnsplanlegging og om bruk og vern av arealer og andre ressurser. Behovet for samordning følger av at det på mange områder fortsatt er et fragmentert og sammensatt beslutningssystem innen offentlig forvaltning i form av en rekke sektorlover som delvis griper inn i hverandre. Dette er spesielt klart når det gjelder arealdisponeringen, hvor det også er behov for samordning over administrative grenser rent geografisk, og samordning mellom forskjellige myndighetsnivåer.

En ambisjon med plan- og bygningsloven er at den skal gi et hovedsystem for planlegging og fastlegging av arealbruk som også kan ivareta mange forskjellige sektorbehov og -interesser. Hensikten med et mest mulig felles politisk beslutningssystem vil blant annet være at det er enklere og gir en mer oversiktlig lovgivning. Det forventes også å ville kreve mindre ressurser i bruk enn summen av en rekke forskjellige sektorvise beslutningssystemer på samme område. En forutsetning for at loven skal bidra til forenkling og samordning er imidlertid at det blir utarbeidet planer, og at planene følges av alle offentlige organ og private aktører i det aktuelle området, og at planer kan løse oppgavene i stedet for sektorlovbehandling.

Ett samlet beslutningssystem vil også redusere muligheten for motstridende beslutninger, samtidig som befolkningen og berørte parter vil få det enklere ved at saksbehandlingen er forankret i ett lovverk. Det vil også legge til rette for at kommunene får et hovedansvar for å se de ulike sektorinteresser i sammenheng og foreta en avveining mellom disse.

Planlovutvalgets tilnærming

Planlovutvalget sier i sin første delutredning:

«Utvalget ser at det er mulig å forenkle hele beslutningssystemet i samfunnet vårt ved i enda større grad å gjøre plansystemet i plan- og bygningsloven til

• en felles arena for avveining og avklaring mellom sektorinteresser

• en felles plan- og beslutningsprosess for saker som er viktige for fylker og kommuner

• et felles redskap for sektorer som har betydning for arealbruken

Samordning vil ofte medføre at beslutningsprosessene blir mer krevende, og både graden av samordning, og måten den skal oppnås på, må vurderes mot andre hensyn.»

Andre hensyn

Eventuelle forbehold mot videre lovsamordning begrunnes ofte med at nasjonale og internasjonale krav må følges opp av nasjonale myndigheter, at det kreves spesialkompetanse som det ikke er hensiktsmessig eller ventelig at kommunene besitter, og at saksbehandlingen blir mer kompleks. Videre har det vist seg at lovsamordning og samling av beslutningsmyndighet i et felles system utfordrer den etablerte myndighetsfordelingen og sektorenes beslutningsfullmakter.

Status

På flere områder har det allerede skjedd en samordning ved at det ikke lenger stilles krav til at kommuner eller fylkeskommuner skal ha planer med hjemmel i særlov. Planbehovet skal her dekkes gjennom planer etter plan- og bygningsloven (f.eks. helselovgivningen og vegloven). På andre områder er det en «arbeidsdeling» mellom plan- og bygningsloven og særlovene ved at tillatelser som gis etter særlov ikke skal være i strid med, eller skal forankres i arealplaner etter plan- og bygningsloven (f.eks. akvakultur og masseuttak). Disse formene for samordning er basert på bruk av plan- og bygningslovens plan- og prosessregler for å ivareta sektorinteresser, og videreføres gjennom praktisk prosjektarbeid i kommuner og fylker.

På enkelte områder har særlover konsesjons- eller planleggingsbestemmelser som gjelder parallelt med plan- og bygningslovens bestemmelser. Det er på dette området utfordringene er størst i forhold til å finne gode og effektive samordningsløsninger.

Når arealbeslutninger som hovedregel foretas gjennom, eller er knyttet opp til planlegging etter plan- og bygningsloven, oppstår det også et behov for samordningsbestemmelser i flere sektorlover. Hvilken måte en velger, må ses i forhold til hva slags spørsmål samordningen gjelder. Det kan spenne fra å erstatte plankravbestemmelser i enkelte lover, til å samordne beslutningsprosesser etter plan- og bygningsloven.

Arbeidsdeling mellom forskjellige typer lover

Plan- og bygningslovens system for avklaring og fastsetting av arealbruk er basert på bred medvirkning og politiske beslutninger. Lokale og regionale planer skal innarbeide nasjonale og regionale hensyn, og de skal kunne overprøves av statlig myndighet dersom de ikke gjør det. Medvirknings- og konfliktløsningsbestemmelsene i loven vil være nødvendige mekanismer for å sikre at kommuner og fylker ikke kan fatte vedtak som ikke tar tilstrekkelig hensyn til overordnede rammer.

Samtidig vil konsesjonslovgivning og enkelte sektorlover inneholde krav og vilkår til selve tiltaket som det ikke er naturlig å ta stilling til i et planvedtak, men som kan ha føringer for hvilken arealdisponering som velges. For denne type saker framstår det som hensiktsmessig å beholde bestemmelsene i atskilte lover. Samtidig bør det gis bedre samordningsbestemmelser som kan bidra til at det skjer en parallell og samtidig behandling av slike saker. Dette vil sikre at saksbehandlingen blir koordinert både i tid og innhold, slik at den samlede saksbehandlingstiden for en tiltakshaver ikke blir lengre enn nødvendig.

På enkelte områder vil kommunen eller regionen ha beslutningsmyndighet etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven. En del av grunnlaget for myndighetsutøvelsen vil være basert på skjønn. Der kommunestyret eller regional planmyndighet har vedtatt planer, er det naturlig at disse også legges til grunn for skjønnsutøvelsen fra et underliggende organ der planene gir grunnlag for det. Dette er innarbeidet i flere lover.

Den videre omtalen av lovsamordning i proposisjonen

Departementet er på mange punkter enig i Planlovutvalgets vurderinger av samordningsbehov og –løsninger. Lovforslaget legger i stor grad opp til at forskjellige myndigheter kan ta plan- og bygningsloven mer aktivt i bruk for sine oppgaver, jf. forslag til bestemmelser om felles planoppgaver, overføring av planforberedelse til statlig eller regional myndighet, regionale planer og regional planbestemmelse, kommunale planer med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner mv.

På områder som gjelder samfunnstema som helse, sosial, kultur, økonomi mv. er lovsamordningen allerede i hovedsak gjennomført i forbindelse med særlovsharmoniseringen som skjedde innenfor rammen av arbeidet med kommuneloven. Sammenhengen mellom plan- og bygningsloven og en del andre lover er allerede ordnet på hensiktsmessig måte gjennom tidligere lovarbeider.

På områder hvor det er gjenstående behov for lovsamordning, foreslås i proposisjonen her samordningsløsninger i tråd med flere av forslagene fra Planlovutvalget. Dette vil innebære visse endringer i form av justeringer i andre lover. De aktuelle forslagene er beskrevet i tilknytning til beskrivelsen av lovforslagets bestemmelser om planer for hvert enkelt myndighetsnivå, og videre i forbindelse med beskrivelsen av forslag til endringer i andre lover i kapittel 5.9.

3.6.2 Nærmere om energitiltak

En sikker kraftforsyning er en overordnet forutsetning for velferd og verdiskaping. I et moderne samfunn må kraftsystemet fungere optimalt. Stortinget har derfor forutsatt sterk statlig styring og kontroll innenfor energisektoren. En slik overordnet styring har vært ansett som nødvendig for en sikker energiforsyning.

Typisk for en rekke tiltak innen kraftforsyningen er også at de strekker seg over administrative inndelingsgrenser, og at nytten og ulempene ved tiltakene ikke alltid gjør seg gjeldende samme sted. I tillegg skal anleggene innpasses i et kraftsystem hvor det er nødvendig å sikre overordnede statlige hensyn.

Etter gjeldende lovgivning reguleres arealspørsmål knyttet til energianlegg både av planer etter plan- og bygningsloven og etter konsesjonssystemet i energi- og vannressurslovgivningen. Planlovutvalget har foreslått en sterkere og pliktig samordning mellom konsesjonsbehandlingen og behandlingen etter planbestemmelsene enn det som tidligere var praksis.

Det er behov for å effektivisere plan- og konsesjonsprosessene knyttet til anlegg for produksjon og overføring av elektrisk energi. En effektiv behandling av slike saker er viktig for å avklare om prosjekter kan gjennomføres. En pliktig samordning av behandlingen som foreslått av Planlovutvalget vil ikke endre det forhold at det vil være to beslutningsprosesser og to myndigheter som begge tar stilling til arealbruken. I praksis har det vært vanskelig å få til en god samordning mellom behandlingen etter plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandlingen. Det er derfor behov for å vedta særskilte regler for denne typen tiltak.

Konsesjonsbehandlingen etter energi- og vannressurslovgivningen ivaretar langt på vei kravene til saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder særlig for de tiltakene som faller inn under plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredning. Dette vil alltid være tilfellet for kraftledninger i sentral- og regionalnettet, for vindkraftanlegg på mer enn 10MW og for større vannkraftutbygginger. For disse sakene vil kravene til offentlighet, medvirkning og dokumentasjon av virkninger alltid innebære mer omfattende prosesser enn det en ordinær reguleringssak etter plan- og bygningsloven krever. Det foreslås også justeringer som vil ivareta den kommunale innflytelsen i prosessene, samtidig som berørte statlige myndigheters interesser ivaretas gjennom å innføre en innsigelsesordning i konsesjonsbehandlingen.

For å sikre en effektiv og forutsigbar behandling av de store anleggene for produksjon og overføring av elektrisk energi, foreslås det en lovfesting av at kraftledninger i sentral- og regionalnettet bare trenger konsesjonsbehandling og ikke omfattes av planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Det åpnes videre for at det kan besluttes i den enkelte sak at konsesjon etter energiloven, vannressursloven og/eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som statlig plan.

Det vil heller ikke være plikt til å utarbeide reguleringsplan for anlegg for produksjon av elektrisk energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven.

Kraftledninger i sentral- og regionalnettet

Særlig i forhold til kraftledninger i sentral- og regionalnettet, som ofte berører svært mange kommuner og i enkelte tilfeller flere fylker arealmessig, har det vist seg vanskelig å få til omforente løsninger. Det er et stort behov for forsterkninger i dette nettet de kommende årene. Det foreslås derfor at sentral- og regionalnettsanlegg unntas fra planbestemmelsene i plan- og bygningsloven, jf. bestemmelsen i § 1–3. Alle typer nettanlegg som ikke omfattes av, eller bygges i medhold av energiloven § 3–2 om områdekonsesjon, omfattes av unntaket.

At loven ikke gjelder, innebærer for det første at slike tiltak kan bygges og drives uavhengig av hvordan arealbruken som berøres av anleggene er fastsatt i rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Unntaket innebærer videre at det heller ikke kan fastsettes planbestemmelser for slike anlegg.

Det vil dermed ikke være rettslig grunnlag for å iverksette prosess etter plan- og bygningsloven for å behandle spørsmål om dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen, reguleringsplan (og reguleringsbestemmelser), eller for å gi dispensasjon fra plankrav for slike anlegg. Det vil heller ikke være rettslig grunnlag for ny plan eller planendringer, eller å fremme privat reguleringsplanforslag for arealer som omfattes av konsesjonsvedtaket for slike anlegg. Tiltaket kan gjennomføres uavhengig av eventuelle regionale planbestemmelser.

Unntaket er ment å få virkninger for rettslig bindende arealbruk fastsatt i så vel eldre som nyere planer og tilhørende planbestemmelser. Endringen gis også virkning for allerede iverksatte konsesjonsprosesser.

Anlegg for produksjon av elektrisk energi

For utbygging av små vannkraftanlegg og vindkraftanlegg er det viktig at det foretas regionale vurderinger og prioriteringer for å bidra til den mest egnede lokaliseringen av slike anlegg. Det vises til at det er vedtatt retningslinjer for planlegging og utbygging av vindkraft hvor det oppfordres til utarbeidelse av regionale vindkraftplaner. Tilsvarende er det laget retningslinjer for utarbeidelse av regionale planer for småkraft. Departementet mener at kommuneplanens arealdel også bør brukes aktivt for å tilrettelegge for en bærekraftig utbygging av vindkraft og småkraft i områder av landet der dette er relevant. Dette kan f.eks. skje ved at det knyttes en planbestemmelse til planen, jf. merknaden til § 11–11 nr. 2. Både i behandlingen av småkraft og vindkraft skal konsesjonsmyndigheten vektlegge de regionale planene ved sin behandling av søknader. Der det ikke foreligger slike planer, skal kriteriene i retningslinjene for vindkraft og tilsvarende i retningslinjene for små vannkraftverk, legges til grunn ved konsesjonsmyndighetens behandling av søknadene. På samme måte må konsesjonsmyndigheten vektlegge kommunale arealplaner og reguleringsplaner i sin konsesjonsbehandling.

Når det gjelder anlegg for produksjon av elektrisk energi, er situasjonen i dag ofte at kommunen dispenserer fra gjeldende plan eller krav til reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder f.eks. for mange vannkraftanlegg og til en viss grad også for vindkraftanlegg. Departementet har forståelse for at kommuner som er enig i lokaliseringen av tiltaket, ser begrenset nytteverdi av å håndtere en reguleringsplan for tiltaket parallelt med en søknad om konsesjon for tiltaket etter energi- og vannressurslovgivningen. Departementet foreslår derfor at det ikke skal være plikt til å utarbeide reguleringsplan for anlegg for produksjon av elektrisk energi etter energiloven, vannresursloven eller vassdragsreguleringsloven, jf. bestemmelsen i § 12–1 tredje ledd.

I de tilfeller kommunen ønsker å utarbeide reguleringsplan for slike tiltak bør dette avklares gjennom et oppstartsmøte eller senest ved høring av utredningsprogrammet for tiltaket for at prosessene kan bli tidsmessig samordnet på en god måte. Kommunen kan ikke pålegge tiltakshaver å utarbeide planforslag.

Der det allerede foreligger arealdel til kommuneplan eller reguleringsplaner som er til hinder for gjennomføringen av tiltaket, kan kommunen velge å sørge for nødvendig planendring, eller alternativt gi dispensasjon etter i § 19–2 tredje ledd.

For å sikre at konsesjonspliktige tiltak for produksjon for elektrisk energi kan gjennomføres i tilfeller hvor kommunen ikke legger til rette for tiltaket gjennom planendring eller dispensasjon, foreslås det inntatt en bestemmelse i § 6–4 tredje ledd som gir Olje- og energidepartementet adgang til å bestemme at endelig konsesjon kan gis virkning som en statlig arealplan.

Det er for øvrig ikke noe rettslig hinder for at konsesjon gis før forholdet til kommunale planer er avklart, men tiltaket kan ikke gjennomføres før det er gjennomført planendring, gitt dispensasjon eller OED har bestemt at konsesjon får virkning som statlig arealplan. Konsesjonsprosessen kan derfor starte opp uavhengig av spørsmålet om dispensasjon, og grunnlaget for å gi dispensasjon kan avklares i løpet av denne prosessen.

Innsigelse i konsesjonssaker

Kommuner, fylkeskommuner, Sametinget (for samiske kulturminner) og statlige fagetater har etter dagens plan- og bygningslov innsigelsesadgang knyttet til arealplanforslag. For å sikre disse organers innflytelse og medvirkning i saker om energitiltak, foreslås det inntatt endringer i energiloven, vannressursloven og vassdragsreguleringsloven som innebærer at kommunen og andre berørte myndigheter og organer får adgang til å gi innsigelse til søknader om konsesjon etter disse lovene, jf. forslagene til endringer i energiloven § 2–1, vassdragsreguleringsloven § 6 nr. 1 første ledd og vannressursloven § 24.

Kan innsigelsen ikke imøtekommes helt eller delvis, vil konsesjonsmyndigheten likevel kunne gi konsesjon, på samme måte som kommunen i dag også kan vedta plan. Innsigelse vil da ha den virkning at konsesjonsvedtaket ikke blir endelig, tilsvarende et vedtak som er påklaget. Konsesjonsvedtaket må da oversendes Olje- og energidepartementet til endelig avgjørelse. Det vises til merknaden til den foreslåtte endringen i energiloven.