7 Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser
7.1 Planaktiviteten
Kommunene vedtar årlig 3000-4000 planer. Ifølge opplysninger fra KOSTRA utgjør kommunenes ressursbruk til fysisk planlegging 0,54 % av kommunenes driftsutgifter i 2006.
Fylkeskommunene vedtok i 2006 åtte fylkes- og fylkesdelplaner. Det foreligger ikke tall for statlige og regionale organers ressursbruk i forbindelse med planlegging etter plan- og bygningsloven. Den omfatter medvirkning og uttalelse til kommunale og regionale planer og sentral behandling av innsigelsessaker (30–40 planer årlig), og godkjenning av fylkesplanene.
Fylkesmannen er dessuten delegert myndighet til å avgjøre klager på plan- og bygningslovssaker. I 2006 ble det behandlet til sammen 4356 slike saker.
7.2 Utgangspunktet for vurderingen av konsekvensene
Lovforslaget tar utgangspunkt i Planlovutvalgets forslag, men det er gjort en del endringer som antas å ha betydning for de økonomiske og administrative konsekvensene av loven. I NOU 2003:14 er det redegjort for de antatte konsekvensene av Planlovutvalgets forslag. Flere av utvalgets forslag er allerede gjennomført som lovendringer, jf. kapittel 2.5. Konsekvensene av disse forslagene er nærmere beskrevet i de respektive odelstingsproposisjoner. Den mest omfattende av disse endringene gjelder innføring av konsekvensutredningskravet for planer, som oppfølging av EU-direktiv på området.
Til støtte for vurderingen av de endringer departementet foreslår, har AsplanViak og ECON gjennomført tilleggsutredninger. Departementet bygger på disse utredningene i den videre framstillingen, men har også foretatt enkelte justeringer av lovforslaget på bakgrunn av utredningene.
7.3 Samfunnsøkonomiske virkninger
Planlovutvalget peker på at de samfunnsøkonomiske konsekvensene av utvalgets forslag, sett i forhold til dagens lov, vil være meget sammensatte og usikre. Dette bekreftes av ECON, som peker på at det ikke foreligger empirisk forskning som analyserer velferdsøkonomiske gevinster eller tap knyttet til ulike utfall av planprosesser.
Den viktigste konsekvensen antas å være et plansystem som gir bedre og derved mer effektive beslutningsprosesser. Dette vil kunne føre til en - i samfunnsøkonomisk forstand - mer effektiv bruk av landets økonomiske, naturgitte og menneskeskapte ressurser. Dersom planleggingen bidrar til å forebygge sosiale problemer og miljøproblemer som det vil koste mye å reparere i etterkant, og fremmer folkehelsa, vil det her kunne ligge betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Loven vil, dersom den følges, gi en bedre og mer oppdatert planlegging både i kommunene og regionalt. Økt vekt på konsekvensutredninger og risiko- og sårbarhetsanalyser vil kunne spare samfunnet for betydelige summer. En god arealdisponering er av stor samfunnsøkonomisk betydning. Gjennom et hensiktsmessig utbyggingsmønster og samtidig vern av områder som har særlig natur- eller rekreasjonsverdi, kan gode planer gi store gevinster.
Mangelen på forskning som belyser betydningen av planprosessene for ressursutnyttelsen, gjør at det ikke er mulig å beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten knyttet til endringene i planlovgivningen. Videre innebærer mangelen på empirisk forskning at det er urealistisk at man skal kunne utvikle et slikt forskningsbasert kunnskapsgrunnlag i forbindelse med framleggelsen av lovforslaget.
Usikkerheten omkring de samfunnøkonomiske virkningene av forslaget henger også sammen med at loven i seg selv har som hovedfunksjon å legge til rette for politiske og administrative prosesser og beslutninger. Det er innholdet av de konkrete beslutningene som er avgjørende for de samfunnsøkonomiske virkningene. Her gir loven stor frihet til lokal tilpasning og skjønn innenfor lovens overordnede formål om å fremme en bærekraftig utvikling og de hensyn som skal ivaretas gjennom planleggingen.
Ved vurdering av loven er det lagt vekt på systemvirkningene i forhold til gjeldende lov, administrative konsekvenser for myndigheter, økonomiske og andre konsekvenser for næringslivet og konsekvenser for miljø, samfunn og almenne interesser. Disse vurderingene støtter seg på en utredning foretatt for departementet av Asplan Viak basert på et foreløpig lovutkast.
7.4 Forslag som kan ha vesentlige virkninger i forhold til gjeldende lov
7.4.1 Fellesbestemmelser – kapittel 1
Kapitlet inneholder tre endringer av betydning. Det gjelder virkeområde i sjø (§ 1–2), unntakene fra loven (§ 1–3) og byggeforbud mv. langs sjø og vassdrag (§ 1–8).
En utvidelse av virkeområdet i sjø med en nautisk mil utenfor grunnlinjene innebærer at territoriet for planlegging etter loven utvides. Forutsetningene for forvaltning av den viktige strandsonen er likevel uendret. Merarbeidet for planmyndighetene vurderes å være ubetydelig; planleggingsoppgavene i disse områdene vil uansatt komme, blant annet med implementering av vanndirektivet. Samtidig vil de nye unntakene for kraftledninger i sentral- og regionalnettet føre til færre oppgaver for planmyndighetene.
Byggeforbud mv. langs sjø og vassdrag er innskjerpet. Tilsvarende strenge bestemmelser kan i dag etableres gjennom planvedtak, men endringen må likevel karakteriseres som vesentlig. Allmenne interesser (friluftsliv mv.) vurderes å bli styrket.
7.4.2 Krav til kartgrunnlag og stedfestet informasjon – kapittel 2
Kravet om et kommunalt planregister (§ 2–2) innebærer en reell endring i forhold til dagens lov. Elektroniske planregistre vil bidra til å effektivisere mange sider av plan- og byggesaksprosessen. Bruk av slike registre vil bedre tilgangen til planinformasjon for publikum generelt og utbyggere spesielt. Bruk av slike registre vil effektivisere kommunens forvaltning. Bruk av slike registre har særlig betydning for kommunenes arkivrutiner. For mange kommuner vil bruk av slike registre være en forutsetning for å kunne holde oversikt over vedtatte planer og vedtatte endringer i planene. Tilgang til elektronisk planinformasjon over Internett vil dessuten være et viktig tiltak for å virkeliggjøre målene om bedre offentlig forvaltning, jf. St. meld. nr. 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle. Loven krever likevel ikke at alle kommuner skal innføre elektroniske planregistre. Kommuner som innfører elektroniske planregister må følge nasjonale krav til slike registre. Innføring av slike registre medfører investeringskostnader og opplæringskostnader for den enkelte kommune i tillegg til årlige driftskostnader. Kommunen vil også ha engangskostnader med å digitalisere tidligere vedtatte planer som bare finnes på papir. Innføring av slike registre krever dessuten at kommunen har tatt i bruk digitalt kartgrunnlag. Totalt sett innebærer likevel innføringen av slike systemer en effektivisering for de fleste kommunene. Mange kommuner har derfor allerede innført egne elektroniske plansakssystemer. Overgangen til nasjonale standarder for slike systemer er ikke antatt å medføre vesentlige kostnader for kommunesektoren som helhet.
7.4.3 Oppgaver og myndighet i planleggingen – kapittel 3
Kapitlet inneholder endringer som anses å være av betydning i forhold til gjeldende lov. Dette gjelder adgangen infrastrukturmyndigheter vil få til å utarbeide og fremme planutkast. Dette er en utvidelse av dagens § 9–4, som er eksklusiv for Statens vegvesen.
Videre klargjøres det at Sametinget har samme rolle som statlige organer i plansammenheng. Sametinget er i dag myndighet etter kulturminneloven og ivaretar samiske kulturminneinteresser etter plan- og bygningsloven. I 2006 fikk Sametinget i denne forbindelse 646 plansaker til uttalelse, mens det i 2005 var 518 saker. De nye lovbestemmelsene, som blant annet klargjør Sametingets innsigelsesrett, kan innebære en økning i Sametingets arbeidsmengde fordi saksfeltet utvides til også å gjelde spørsmål av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsliv.
7.4.4 Generelle utredningskrav – kapittel 4
Det generelle utredningskravet i § 4–2 første ledd, er nytt, men innebærer liten endring av praksis. Kravet i andre ledd, samt § 4–1, er allerede innført. Bestemmelsene om planprogram (§ 4–1) og det spesielle utredningskravet i § 4–1 andre ledd, innebærer at konsekvensutredningsreglene for arealplaner er fullt ut integrert i loven.
Kravet om ROS-analyse i § 4–3 er nytt, men er praksis i mange fylker, jf retningslinjer for fylkesmannens bruk av innsigelse i plansaker etter pbl (utarbeidet av DSB, 1997), spesielt pkt 4.2, og rundskriv T–5/97 Arealplanlegging og utbygging i fareområder (KAD og MD, 1997). Et generelt krav vil innebære noe merarbeid, men det vil kunne gi bedre planer og bidra til å redusere fare for ulykker.
7.4.5 Medvirkning i planleggingen – kapittel 5
Bestemmelsene i kapitlet er generelt en utdyping av § 16–1 i gjeldende plan- og bygningslov, supplert med bestemmelser som i dag framgår av rundskriv. Kun bestemmelsen om regionalt planforum (§ 5–3) er ny. Dette er imidlertid en etablert praksis i mange fylkeskommuner. Bestemmelsen gir bedre tilgjengelighet til bruken av disse virkemidlene i loven og er avklarende. Høringsperioden for planer, inkludert planprogram, er satt til seks uker, mot dagens lov som har fire ukers høringsfrist for alle planer unntatt dem som omfattes av KU-forskriften.
Begrensningen i adgangen til å fremme innsigelse, jf. § 5–5, siste ledd, kan innebære en viss effektivisering i planleggingen ved at spillereglene blir mer tydelige.
7.4.6 Statlige planretningslinjer og planvedtak – kapittel 6
I § 6–1 pålegges staten å utarbeide et dokument hvert fjerde år der forventningene til regionenes og kommunenes planlegging skal formidles. Dette gjøres i en viss grad allerede. Adgangen til å bestemme at endelig konsesjon etter energi- og vassdragslovgivningen i den enkelte sak skal kunne gis virkning som statlig arealplan i vil være en forenkling. De øvrige bestemmelsene i dette kapitlet er en videreføring av gjeldende bestemmelser.
Kravet om et statlig forventningsdokument vil gi et visst merarbeid for statlige planmyndigheter, og en viss forenkling for regionale og kommunale planmyndigheter.
7.4.7 Planleggingen i regionene – kapittel 7 og 8
Bestemmelsen om regional planstrategi i kapittel 7 er et nytt virkemiddel i loven. Det generelle kravet er å utarbeide en planstrategi med oversikt over og prioritering av viktige oppgaver. Planstrategien forankres gjennom godkjenning i Statsråd. Dette kan gi et langt mer proaktivt og rasjonelt planregime på regionalt nivå enn dagens fylkes(del)planer og behandlingen av dem. Regional planstrategi vil blant annet være en effektiv måte å implementere statlig politikk på, og kan bli et redskap for tidlig samordning mellom planaktørene i regionen.
Arbeidet med regional plan (kapittel 8) skjer innenfor rammene av den regionale planstrategien. Det at regional plan ikke er obligatorisk kan gjøre at planleggingen blir mer målrettet enn dagens fylkesplanarbeid. Regional planbestemmelse er et nytt virkemiddel som gir anledning til arealbindinger en ikke finner i dagens bestemmelser om fylkesplan. Det forutsettes at de myndigheter som har interesser i en regional planbestemmelse, har ressurser til å følge opp med den planlegging som er forutsatt.
7.4.8 Interkommunalt plansamarbeid – kapittel 9
Det drives i dag interkommunalt samarbeid også om planlegging. Bestemmelsene om interkommunalt plansamarbeid er nye i forhold til gjeldende lov og lager kjøreregler som kan forebygge og løse konflikter i denne type plansamarbeid.
Bestemmelsene om interkommunalt plansamarbeid vil kunne bidra til større grad av forpliktelse og målretting i slike planoppgaver. Endringene vil neppe påvirke planpraksis eller ressursbruk i målbart omfang.
7.4.9 Kommuneplanlegging – kapittel 10 og 11
Bestemmelsene om kommuneplanlegging har innholdsmessige endringer på følgende hovedområder:
§ 10–1 som setter krav til utarbeidelse av kommunal planstrategi minst en gang i hver valgperiode.
§ 11–7 til § 11–11 som trekker opp nye rammer for arealformål, bestemmelser og hensynssoner til kommuneplanens arealdel.
§ 11–12 som gjør planprogrammet obligatorisk for både kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, ikke bare arealdel som i dagens bestemmelser.
§ 11–18 som begrenser adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel.
Kommunal planstrategi
Kommunal planstrategi er et nytt verktøy i kommuneplanleggingen der hensikten er å styrke kommuneplanen som politisk og strategisk verktøy.
Bestemmelsen gir klare krav til gjennomføringen av kommuneplanleggingen og vil ha direkte innvirkning på planpraksis.
Planstrategien innebærer en politisering av viktige spørsmål knyttet til behovet for og innretting av planoppgaver kommunene skal gjennomføre i kommunestyreperioden. Tidligere undersøkelser viser at bare en mindre andel av kommuneplanene inkluderer et politisk oppstartsvedtak.
Planstrategien vil bidra til å effektivisere kommuneplanleggingen fordi det innføres en obligatorisk prosess og vedtak om hva som er planbehovene, og som legitimerer kommunens eventuelle ønske om ikke å revidere kommuneplanen. Usikkerheten om kommunene følger lovens krav til rullering av kommuneplanen vil derved fjernes.
Det er sannsynlig at innføring av kommunal planstrategi vil føre til en reduksjon i antall reviderte kommuneplaner fordi det strategiske planbehovet kan ivaretas gjennom vedtaket av kommunal planstrategi. Arbeidet med kommunal planstrategi og planprogram kan samordnes når planbehovet tilsier kommuneplanrevisjon. Dette vil gi effektiviseringsgevinster i kommuner med åpenbare revisjonsbehov (unngå dobbeltbehandling).
Planstrategien kan gi føringer for, men binder ikke kommunene til hvilke arealplaner det skal arbeides med i planperioden. Akutte planbehov vil kunne løses uavhengig av strategien og vil derved gi nødvendig fleksibilitet. Bedre oversikt over kommunens prioritering av planoppgaver kan gi grunneiere og utbyggere bedre grunnlag for å vurdere egne initiativ.
Nye rammer for arealformål, bestemmelser og hensynssoner til kommuneplanens arealdel
Arealformålene til kommunale arealplaner er gjort gjennomgående. Det innebærer at de samme formålene og reguleringsteknikkene kan brukes på begge plannivåene. I gjeldende lov framgår ikke de detaljerte arealformålene direkte av lovteksten, men det er praksis med forankring i forarbeidene (Ot.prp., spesielt nr. 51 (1987-88)), ikrafttredelsesrundskriv og veiledere.
Prosessreglene for og virkningene av kommuneplanes arealdel er i hovedsak som i dag.
De nye arealformålene med bestemmelser og hensynssoner gir kommunene et utvidet virkemiddeltilfang og større fleksibilitet enn dagens lov. I § 11–7 åpnes det for inndeling i underformål. I forhold til gjeldende lov innebærer dette at loven direkte åpner for underformål, og ikke som i dag der dette kun går fram i veileder og forarbeidene til loven. Det gis også generelle bestemmelser som har et noe videre innhold enn i gjeldende lov. Det kan videre brukes hensynssoner med bestemmelser som supplerer arealformålene i forhold til miljøhensyn, infrastrukturhensyn, båndlegging til særskilte formål og områder for felles planlegging.
De nye arealformålene gir større mulighet til å sikre viktige miljø- og samfunnshensyn i kommuneplanens arealdel. Mulighetene til å stille krav om områderegulering som kan omfatte flere eiendommer, kan også bidra til å sikre viktige miljø- og samfunnshensyn både ved byutvikling og ved utvikling av reiselivs- og hytteområder.
Loven gir fleksibilitet når det gjelder bruk av underformål. Kommunene kan velge strategiske kommuneplaner selv om loven åpner for mer detaljert planlegging etter behov. De nye bestemmelsene er mer avgrensende enn de gamle, der det i veiledere ble vist til reguleringsformål angitt i § 25. Her har det imidlertid vært ulik praksis i kommunene. Generelt er det et behov for å gjøre kommuneplanens arealdel mer strategisk enn tilfelle er i dag. Lovendringen i seg selv medfører ikke at kommuneplanens arealdel blir mer strategisk vinklet.
Hensynssoner og krav i kommuneplan om felles områderegulering er et verktøy som kan bidra til å sikre viktige miljø- og samfunnshensyn. Grønnstrukturer, byrom, kulturverdier, felles infrastruktur mv. kan i mange situasjoner vanskelig ivaretas uten områdeløsninger ut over enkelteiendommer og prosjekter. Samtidig er kravet til områderegulering et kraftfullt virkemiddel som vanskelig lar seg gjennomføre uten kommunal tilrettelegging. Loven er komplettert med et nytt virkemiddel i jordskifteloven.
Obligatorisk planprogram for samfunnsdel og arealdel
§ 11–12 gjør planprogrammet obligatorisk for både kommuneplanens samfunnsdel og arealdel og ikke bare arealdel som i dagens bestemmelser. Dette gir bedre sammenheng mellom arealdel og samfunnsdel, og bygger opp under en praksis som allerede har utviklet seg i flere kommuner.
Begrensinger i adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel
§ 11–18 åpner for at Kongen kan bestemme at nærmere angitte deler av arealdelen ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme uten samtykke av departementet. Bestemmelsen er ett av flere nye virkemidler som styrker de statlige virkemidlene i loven for å sikre regionale og nasjonalt viktige miljø- og samfunnshensyn . Bruken av § 11–7 forutsetter at forslag til slikt vedtak skal behandles som en del av kommuneplanprosessen.
7.4.10 Reguleringsplan – kapittel 12
Bestemmelsene om reguleringsplanlegging opprettholdes i hovedtrekk som i dagenes lov, men med noen endringer og utvidet virkemiddeltilfang.
Endringene tar sikte på å gjøre bestemmelsene mer ryddige og oversiktlige. Rettslige muligheter, virkninger og begrensninger går klarere fram enn i gjeldende lov. Forholdet til forskrift om konsekvensutredninger er direkte innarbeidet i reguleringsplanbestemmelsene på en logisk måte. Forholdet mellom kommuneplan og reguleringsplan går også tydeligere fram. Det innarbeidede begrepet reguleringsplan opprettholdes og bidrar til å unngå nye kommunikasjonsutfordringer som nye planbegreper ellers ville ha gitt.
Områderegulering og detaljregulering erstatter i hovedsak reguleringsplan og bebyggelsesplan i gjeldende lov. Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre reguleringsplaner i samsvar med kommuneplanens arealdel. Områderegulering er i hovedsak forbeholdt kommunen, men kan også utarbeides av private etter avtale med kommunen. For detaljregulering er det privat forslagsrett på lik linje med § 30 i gjeldende lov. Denne todelingen av reguleringsplan mellom områderegulering og detaljregulering gir en viktig fleksibilitet, både for kommunen og for private forslagstillere.
Private har etter § 12–8 plikt til å gjennomføre oppstartsmøte med kommunen, noe som både vil styrke planleggingens effektivitet og evne til å sikre miljø- og samfunnshensyn. Dette vil spesielt gjelde reguleringsplaner som har lav kvalitet i dag. For prosesser som gjennomføres med nødvendig kvalitet, er oppstartsmøte allerede innarbeidet. Behovet for videre kontakt med berørte myndigheter avgjøres og styres av kommunen.
Fortsatt forutsetter loven at kommunen skal avgjøre om privat reguleringsplan skal fremmes etter at planen er utarbeidet av private og gitt den kvalitet vilkårene for tidsfristene til førstegangsbehandlingen setter, jf. § 12–11. Effektivitet i private reguleringsplaner forutsetter at det er et godt samarbeid mellom kommunen og forslagsstiller i reguleringsprosessen fra oppstartsmøte fram til kommunestyrets endelige vedtak – uten den usikkerhet som vil påhvile den private forslagstiller om planen i det hele tatt vil bli fremmet. For å sikre private forslagsstillere større forutsigbarhet , må dette samarbeidet i størst mulig grad sikre at kommunen vil fremme en plan når den har gitt råd om at plan bør utarbeides etter § 12–8 annet ledd.
Det legges opp til at detaljreguleringer som samsvarer med kommuneplanens arealdel eller områderegulering får en effektiv behandling. Utbyggere som holder seg til vedtatte kommunale rammer vil ha stor forutsigbarhet om utfallet av planbehandlingen. Erfaringsmessig inneholder mange private reguleringsinitiativ ønsker som avviker fra kommuneplanens arealdel. Årsakene til dette er flere. Bestemmelsen åpner for at slike planer skal kunne behandles, men at de krever en grundigere vurdering av konsekvensene i forhold til kommunens overordnede planer. Dette vil gjøre at slike planer kan kreve en mer omfattende dokumentasjon og avklaring enn planer som følger opp kommunens vedtatte oversiktsplaner.
Tidsbegrensning
I § 12–4 er det gitt tidsbegrensning på fem år for å gjennomføre bygge- og anleggstiltak som hjemles i detaljregulering utarbeidet av private, uten at det fattes nytt planvedtak eller kommunestyret vedtar forlengelse i forbindelse med vedtak av planstrategi. Detaljregulering vil normalt være knyttet til konkrete utbyggingsplaner. Det legges også opp til at behandling av slike planer og byggesøknad kan samordnes (§ 12–15). Dette gir mulighet for en rask framdrift av et byggeprosjekt.
For noen private planer kan det gå lang tid fra planvedtak til planen gjennomføres. I slike situasjoner vil det være aktuelt at kommunene i større grad bruker områderegulering i samarbeid med private. Det vil imidlertid kreve kommunal tilrettelegging og planressurser.
7.4.11 Konsekvensutredninger
Bestemmelsene er uendret i innhold. Konsekvensutredning av arealplaner er for øvrig gjennom andre endringer i loven (kapittel 4) fullt ut integrert i planbestemmelsene.
7.4.12 Andre bestemmelser – kapittel 13, 15 og 19
For bestemmelsene om midlertidig forbud mot tiltak (kapittel 13) og innløsning og erstatning (§§ 15–1 til 15–3) er det ikke realitetsendringer i forhold til gjeldende lov ut over at midlertidig forbud er utvidet fra to til fire år.
Bestemmelsen om dispensasjon (kapittel 19)er utdypet og presisert mht. krav til/forutsetninger for å kunne gi dispensasjon. Strengere krav til dispensasjon fra plan kan styrke allmenne interesser og miljøet, og gi økt forutsigbarhet.
7.5 Systemvirkninger
Med systemvirkninger menes virkninger som kan forklares med hele lovens oppbygging og de prinsipper den bygger på. Viktige endringer på systemnivå, spesielt krav mht. tidsbruk (frister) og integrering av konsekvensutredningsbestemmelsene, er allerede innført og omtales ikke her.
7.5.1 Brukervennlighet og tilgjengelighet
Loven er blitt vesentlig mer brukervennlig ved at den er mer logisk redigert, og at forhold som tidligere var forankret i rundskriv eller sedvane/planpraksis nå framgår direkte i loven. For alle brukere av loven – fra myndigheter via private forslagsstillere til dem som berøres av et planforslag – betyr dette et enklere regelverk; en lov det er lettere å få innsyn i. Det anses også å være en fordel at loven er mer presis mht. adgangen til å gi forskrifter. Kravet om å etablere et planregister vil gi enklere tilgang til arealplanvedtak etter loven.
7.5.2 Mer konsistent og forsterket offentlig planlegging
Loven er først og fremst en prosesslov for planutarbeiding, og klargjør aktørenes plikter og rettigheter. Samtidig er lovens omtale av viktige hensyn som skal ivaretas, utvidet til å omfatte verdiskaping, folkehelse, samfunnssikkerhet, universell utforming og samiske interesser. Planlegging skal skje under folkevalgt styring og gi felles rammer for bruk og vern av arealressurser regionalt og i kommuner.
Innhold og omfang av planlegging skal kunne tilpasses utfordringene i ulike regioner, kommuner og plansituasjoner. Loven innfører flere virkemidler for å oppnå dette. Adgangen for kommunene til å kunne forlenge kommuneplanen for en ny periode er et eksempel. En innskjerping av kommuneplanens arealdel til å være strategisk vil kunne bidra til «tilstrekkelig» planlegging, og ikke mer detaljert planlegging enn det faktisk er grunnlag for med tanke på en kommende gjennomføringsfase. Den fleksibiliteten som er bygd inn i loven, særlig innenfor kommunal planlegging, kan være tjenlig for kommunene. For andre, med forventninger om hvilke spørsmål som skal behandles i den enkelte plan, kan denne fleksibiliteten være en utfordring.
Flere presiseringer og krav i loven tydeliggjør forholdet mellom statlig, regional og kommunal myndighet og private aktører. Privat planlegging og utbygging skal skje innenfor rammer gitt av regionale og kommunale plan- og bygningsmyndigheter. Loven er blitt tydeligere på dette punkt i forhold til dagens system. Plansystemet vil være effektivt og forutsigbart så lenge alle aktørene følger de overordnete forutsetninger.
Sammenhengene mellom nasjonal, regional og kommunal politikk tydeliggjøres gjennom nye grep i plansystemet (særlig pålegg til staten om å formidle forventninger, pålegg til regionene om å utarbeide regional planstrategi, pålegg til kommunene om å utarbeide kommunal planstrategi, bestemmelsene om plansamarbeid osv.). Endringene i loven innebærer en sterkere vekt på offentlig engasjement i planleggingen. Dette gjenfinnes i enkelte lovpålagte oppgaver, eksempelvis kravet om at kommunene skal fastsette byggeforbudsgrense langs vassdrag. Det gjenfinnes også i hjemmelen til regional planbestemmelse og plantypen områderegulering, som er kommunens eksklusive verktøy på detaljnivået. Virkemiddeltilfanget er utvidet både for staten og kommunene, og dette gir økte muligheter for å ivareta miljø- og samfunnshensyn.
Lovforslaget medfører utvidete muligheter for andre myndigheter enn planmyndighetene til å ta planinitiativ og til å utarbeide og fremme planforslag. Planoppgavene vil derved bli utført av dem som har planbehovet. Dette kan avlaste planmyndighetene, spesielt kommunene. Men det betyr også at vertskommunen må ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å følge opp slike planprosesser.
7.5.3 Plan- og tilretteleggingsressursene i kommunene
Planambisjonene som trekkes opp i loven kan innebære behov for økte ressurser til kommunal planlegging og tilrettelegging for næringslivet, spesielt i områder med stor bygge- og næringsaktivitet. Virkemidler som f.eks. krav om felles områderegulering for private og omfattende bruk av hensynssoner på kommuneplannivå forutsetter at kommunene klarer å følge opp med nødvendig situasjonstilpasset tilrettelegging for utbygging. Økt kommunal tilrettelegging vil på den andre siden kunne utløse mer effektive prosesser, økt verdiskaping og bedre samlet kvalitet i planløsningene.
Erfaringer fra utviklingsprosjekter for byomforming og reiselivsutvikling viser at næringslivet er avhengig av god kommunal tilrettelegging og offentlig-privat samarbeid både i planlegging og gjennomføring for å sikre kvalitet, verdiskaping og effektive planprosesser. Uten sterkere fokus på kommunal tilrettelegging vil ubalanse mellom virkemidler og tilgjengelige ressurser kunne hemme verdiskapingen.
Kommunene, spesielt de store og mellomstore, må kunne disponere bred kompetanse både innenfor planlegging, utbyggingsavtaler, økonomi og gjennomføringsspørsmål, og ha nødvendig kapasitet til å møte næringslivets behov. Generelt kan lovforslaget medføre et forsterket behov for og omfang av offentlig planlegging og tilrettelegging. Samtidig kan det bli en betydelig merverdi/nytte av en slik innsats.
7.6 Administrative konsekvenser for myndigheter
7.6.1 Sentral stat
Det er marginale endringer knyttet til statens (departementets) forvaltning av loven. I hovedsak er nye lovpålagte krav og hjemler av en slik art at oppgavene allerede i dag blir utført. Arbeidet med å godkjenne regional planstrategi antas ikke å ha større omfang enn godkjenning av fylkes(del)planer i dag. Kravet om et statlig forventningsdokument. vil gi et visst merarbeid for statlige planmyndigheter, men gjøres i en viss grad allerede. Det vil gi en viss forenkling for regionale og kommunale planmyndigheter.
7.6.2 Regional stat
Generelt vurderes de nye bestemmelsene å gi små direkte administrative konsekvenser for regional stat. Innspill til regional planstrategi vil neppe medføre merarbeid i forhold til dagens deltakelse i fylkesplanarbeid. Økt bruk av statlige planvirkemidler (kystsone, kommuneplan med forlenget virkning, statlig initiert planlegging osv.) kan gi noe merarbeid, men omfanget er usikkert, fordi mye av dette arbeidet utføres allerede i dag i forbindelse med sektorenes arbeid. Det er ingen endring mht. saksbehandling eller klagebehandling ut over endringer som allerede er implementert i loven pr. 1. januar 2007. Klarere dispensasjonsregler kan bety færre dispensasjonssøknader. Tilgang til standardiserte landsdekkene planregistre forventes å lette statsforvaltningens saksbehandling og utredningsarbeid.
7.6.3 Region/fylkeskommune
Arbeidet med regional planstrategi antas å utfylle arbeid som gjøres av fylkeskommunene allerede. Planbestemmelsene legger til rette for behovsinnrettet planlegging. Dette kan føre til større planaktivitet i regionene. Det er ellers ingen øvrige endringer av noe omfang av saksbehandling eller klagebehandling ut over endringer som allerede er implementert i loven pr 01.01.07.
7.6.4 Kommunene
Kravet om å utarbeide kommunal planstrategi vurderes å inngå i kommunenes ordinære kommuneplanarbeid. Muligheten til å forlenge en gjeldende kommuneplan kan forebygge pliktmessig planlegging og være en besparelse.
Det vil trolig bli merarbeid ved økt tilrettelegging for offentlig-privat samarbeid i arealplanprosesser etter loven – spesielt i krevende reguleringsprosesser som f.eks. byomforming og reiselivsutvikling. Dette følger av ny former for offentlig-privat samarbeid der kommunene har en viktig rolle, større fokus på kommunenes rolle i gjennomføringen og nye virkemidler i loven som krever sterkere tilrettelegging (f.eks. krav om områderegulering).
Tilretteleggingsbehovet er vurdert å være betydelig og omfatter både et udekt behov som er under utvikling uavhengig av endringene i plan- og bygningsloven, og behov som følger av krav om områderegulering og lovens ambisjon om mer offentlig planlegging. Forsterket kommunal tilrettelegging vil kunne kreve organisasjonsendringer i kommunene og utvidet kompetanse i enkelte kommuner. Det er vanskelig å gi kostnadsestimat for dette tilretteleggingsbehovet, blant annet fordi organisasjonsendringer kan gi effektivitetsgevinster som oppveier kostnadene ved tilførsel av utvidet/økt kompetanse. En kan også forvente kostnadsdeling med privat sektor. Samtidig vil økt tilrettelegging også kunne forenkle saksbehandlingen i plansakene. Samlet for kommunene er dette tilretteleggingsbehovet stort, men må også sees i sammenheng med effektivitetsgevinster og økt verdiskaping, blant annet med bedre samfunnsmessige løsninger. Tilretteleggingen vil ha en høy nytte/kostfaktor.
Ut fra en skjønnsmessig gjennomsnittsvurdering for store og mellomstore kommuner viser AsplanViak til et behov for økt plan- og tilretteleggingsinnsats fra kommunene tilsvarende 50–100 mill. kr pr. år. Dette anslaget knytter seg ikke til innholdet av de nye planbestemmelsene, men behovet for å styrke planleggingsinnsatsen generelt. For mindre kommuner uten spesielle satsingsområder (reiseliv, annen næringsutvikling mv.) vil behovet være mindre. Den samfunnsmessige gevinsten av denne innsatsen er knyttet til nyskaping ved at flere parter - både statlige, kommunale og private - deltar sammen i å utvikle løsninger og legge grunnlag for felles gjennomføring, herunder felles finansiering. Videre ligger det en gevinst i effektive prosesser og planavgjørelser til «rett tid». Verdien av økt offentlig (kommunal) innsats er vanskelig å estimere, men et grovt skjønn kan tilsi at de samfunnsmessige gevinstene i alle fall er 5 til 10 ganger innsatsen fra kommunenes side.
Økte dokumentasjonskrav (ROS-analyse mm.) vil relativt sett medføre bare marginale kostnader for de planene kommunene gjennomfører i egen regi. Kommunene forutsettes å ha kompetanse til å vurdere ROS-analyser og annen pålagt dokumentasjon.
7.7 Økonomiske og andre konsekvenser for næringslivet
Tilrettelegging for næringsutvikling, verdiskaping, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet er definert som oppgaver og hensyn i planlegging etter loven.
Produksjonsindustrien, teknologibedrifter, reiseliv, landbruk og utmarksnæring, oppdrettsnæring, byggenæringen mv. er alle næringer som er avhengige av planbeslutninger etter plan- og bygningsloven. Planbehovet gjelder både direkte som følge av egne behov for vekst og omstilling, og indirekte når planleggingen legger til rette for utvikling av attraktive og miljøvennlige byer og tettsteder, boligforsyning, samferdsel og vern av natur.
De direkte virkningene for næringslivet kan knyttets til plan- og bygningslovens evne til å tilrettelegge for endrede behov og nye forutsetninger samt rasjonelle plan- og utbyggingsprosesser. Verdien dette utløser kan være betydelige – både for næringslivet og samfunnet forøvrig. Hovedutfordringen for næringslivet vil være manglende kommunal tilrettelegging, og ikke plansystemet som sådan.
Sammenhengene mellom nasjonal, regional og kommunal politikk tydeliggjøres gjennom endringer i loven. En velfungerende politikkformidling vil kunne gi deler av næringslivet bedre forutsigbarhet. Denne type politikkformidling kan neppe hvile på plan- og bygningsloven alene, men kan være en sannsynlig virkning av lovendringen.
I forhold til referansegrunnlaget (dagens lov med endringer fram til 01.01.2007) er lovendringene som berører næringslivet begrenset. Nye virkemidler som kan ha betydning for næringslivet, foruten systemvirkningene, er først og fremst adgangen til å kreve områderegulering for flere eiendommer. Et lovhjemlet krav vil ha en mer direkte virkning enn dagens muligheter og gi et økt omfang av slike planer, både i byer og på landet. Krav om områderegulering vil ha negative konsekvensene for næringslivet dersom dette ikke blir fulgt opp med kommunal tilrettelegging, men vil med god tilrettelegging kunne øke verdiskapingen og bedre ivareta viktige samfunnshensyn.
Lovforslaget vil bidra til bedre forutsigbarhet mht. dokumentasjonskrav og ikke ha vesentlig betydning for kostnader eller effektivitet i planprosessene når de samlede plankostnadene tas i betraktning.
7.8 Konsekvenser for miljø, samfunn og allmenne interesser
Lovforslaget inneholder flere endringer som kan ha positive konsekvenser for viktige miljø og samfunnshensyn. Dette er knyttet til konkrete krav i loven, herunder krav om konkrete planvurderinger, og til virkemidler loven åpner for. De viktigste endringene i forhold til gjeldende lov er:
Strandsonen er gitt en sterkere rettsbeskyttelse ved at byggeforbud langs sjø og vassdrag er vesentlig innskjerpet.
Kommunale planregistre vil være nyttig for samfunnet generelt, ved at gjeldende arealplanstatus blir lett tilgjengelig. Eventuelt brudd på gjeldende plan kan lett dokumenteres av tredjepart.
Generelle krav om planbeskrivelse og analyse av samfunnssikkerhet vil bidra til å belyse miljø- og samfunnshensyn i planleggingen.
Opplistingen av oppgaver og hensyn i planer synliggjør samfunnsmessige momenter som er viktige og relevante i de fleste planprosesser.
Bestemmelsen om felles planleggingsoppgaver beskriver en effektiv arena for viktige miljø- og samfunnsrelaterte planoppgaver. Endringen ligger i at visse planoppgaver er beskrevet eksplisitt. Dette vil kunne utløse planinitiativ som det er tungt å få i gang med dagens lov.
En fireårlig formidling av nasjonale forventninger kan gjøre nasjonal politikk for å ivareta miljø- og samfunnshensyn i planleggingen i regioner og kommuner mer tydelig.
Plangrepet for regional planlegging kan bidra til å involvere organisasjoner i sterkere grad enn i dag. Regional planbestemmelse kan være et effektivt virkemiddel for å sikre miljøinteresser.
Krav om kommunal planstrategi kan synliggjøre status og utfordringer lokalt innenfor viktige, allmenne samfunnsområder.
Den utvidete hjemmelen til bestemmelser og hensynssoner i kommuneplanens arealdel kan bidra til å sikre miljøhensyn og samfunnssikkerhet. Forutsatt et godt samspill mellom ulike myndigheter, kan et sett av bestemmelser og hensynssoner i kommuneplanens arealdel bidra til å avlaste sektorene og deres systemer.
Bestemmelsen om at deler av arealdelen i kommuneplan ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme uten samtykke av departementet kan bidra til å sikre regionale og nasjonalt viktige miljø- og samfunnshensyn. Dette virkemidlet kan i enkelte situasjoner erstatte behovet for annen statlig virkemiddelbruk. Dette vil styrke de lokaldemokratiske hensynene fordi vedtak følger kommuneplanprosess etter plan- og bygningsloven.
Bestemmelsen om dispensasjon er utdypet og presisert mht. krav til, og forutsetninger for å kunne gi dispensasjon fra plan. Dette kan være gunstig for allmenne interesser og miljøet. Vilkårene for dispensasjon er nå tydeligere, og dette kan bidra til større forutsigbarhet for søker og enklere praktisering for planmyndigheten.