6 Merknader til de enkelte bestemmelsene

6.1 Fellesbestemmelser

Merknader til § 1–1 Lovens formål

Paragrafen angir lovens formål. Det vil si overordnede hensyn som skal ivaretas, og hva virksomheten etter loven går ut på. Bestemmelsen kan ha betydning både for tolkningen av de enkelte bestemmelser i loven og for forvaltningens skjønnsutøving i medhold av loven.

Paragrafen er ny og erstatter § 2 i dagens lov. Den inneholder elementer fra Planlovutvalgets forslag i NOU 2003:14 og Bygningslovutvalgets forslag i NOU 2005:17. Paragrafen inneholder også elementer om lovens saklige virkeområde, som utvalgene foreslo som egne bestemmelser. Paragrafen gir signaler om at plan- og bygningsloven er et sektorovergripende verktøy for samfunnsutviklingen i kommuner og regioner.

For å unngå at bestemmelsen blir for lang regnes ikke opp alle hensyn, forhold og interesser som inngår i samfunnsplanleggingen. En del viktige oppgaver og hensyn i planlegging etter loven framgår av § 3–1. Oppregningen i loven er således ikke uttømmende. Det følger av flere bestemmelser utover i loven at også en rekke andre forhold inkluderes. Bestemmelsen er ikke en begrensning i forhold til virkeområdet for gjeldende lov. Den innebærer snarere en klargjøring av at loven gjelder generelt og for all samfunnsplanlegging, for arealstyring og byggesaksbehandling. På mange områder er det imidlertid spesiallover som virker sammen med plan- og bygningsloven.

Første ledd framhever at loven skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for både individet, samfunnet som helhet og framtidige generasjoner. Begge utvalgene har gått inn for at bærekraftig utvikling må være et overordnet mål. Den nødvendige interesseavklaring skal skje i et framtidsrettet perspektiv hvor det tas hensyn til alle de viktige interesser og behov som loven skal ivareta. Formålet understreker at det både skal tas individhensyn og hensyn til fellesskapsinteresser, også i et langsiktig perspektiv. Bestemmelsen presiserer lovens overordnede materielle formål; bærekraftig utvikling. Med uttrykket siktes det til definisjonen i rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling 1987:

En utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.

Hva som ligger i uttrykket er omtalt i Planlovutvalgets andre delutredning NOU 2003:14 side 240. «Bærekraftig utvikling» omfatter fremme av f.eks. verdiskapning, næringsvirksomhet og sysselsetting, vilkår for folkehelse, gode boliger, bomiljø og oppvekstkår. Det vises til § 3–1 om hensyn og oppgaver i planleggingen for nærmere konkretisering og utdyping i forhold til planer. Med «samfunn» forstår vi de mennesker og den virksomhet som finnes innenfor et område.

Èn indikator på bærekraftig utvikling er f.eks. folkehelse. Med «folkehelse» forstår vi befolkningens helse og helsens fordeling i en befolkning. Folkehelsen må ivaretas og styrkes gjennom arbeid for en mer rettferdig og jevnere sosial fordeling av faktorer som påvirker helsen. Vilkårene for å opprettholde og bedre helsetilstanden i ulike grupper i befolkningen i framtidige generasjoner sikres gjennom god offentlig planlegging og gjennom samfunns- og arealplanleggingen spesielt.

Andre ledd angir at planlegging skal være sektorovergripende og et felles redskap for offentlige myndigheter og organ. Videre skal planer samordne ved at de er et felles gjennomføringsgrunnlag som både myndigheter og private skal legge til grunn og følge.

Bestemmelsen peker på det sentrale formålet med en samordnet samfunnsplanlegging; Bruken av arealer og andre ressurser skal vurderes i sammenheng med en bredere samfunnsplanlegging hvor også f.eks. økonomiske, sosiale og kulturelle forhold omfattes. Selv om det ikke sies direkte, omfatter ressurser langt mer enn rene arealressurser, f.eks. også luft, vann, mineraler, biologisk produksjon og energi.

Ved å videreføre formuleringen «gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser» fra dagens formålsbestemmelse, synliggjøres samtidig planbestemmelsenes karakter av rammebestemmelser for arealbruk, anleggs- og utbyggingsvirksomhet. Denne sammenhengen framgår for øvrig også av tredje ledd og blir i tillegg utdypet i planbestemmelsene. Loven gir rammebestemmelser for arealbruk og bygge- og anleggsvirksomhet.

Tredje ledd viser sammenhengen mellom plan- og byggesak gjennom å peke på byggesaksreglenes funksjon blant annet som virkemiddel for å sikre gjennomføringen av vedtatte planer. Det er et viktig formål med lovens plansystem å legge til rette for verdiskaping og private tiltak. Plansystemet skal imidlertid også sikre at private interesser utfolder seg innenfor rammer trukket opp av folkevalgte organer, slik at overordnede hensyn og allmenne interesser ivaretas. Et sentralt formål med byggesaksreglene er derfor å sikre myndighetene mulighet til å gjennomføre vedtatte planer i forbindelse med konkrete utbyggingstiltak.

Tredje ledd andre punktum synliggjør at en byggesaksbehandling etter loven skal overholde de offentlige krav som stilles til de enkelte tiltak. Det er grunn til å framheve det som i lang til har vært det sentrale grunnlaget for bygningslovgivningen: Bebyggelse skal utføres forsvarlig ut fra bygnings- og branntekniske, helsemessige, miljømessige, estetiske og økonomiske hensyn, samt behovet for brukbarhet og tilgjengelighet. Hensikten er å balansere både det materielle hovedformål med lovens planbestemmelser («bærekraftig utvikling»), og det tilsvarende særlige hovedformål med byggesaksreglene i lovteksten. Særlig de brann- og bygningstekniske hensyn knytter seg direkte til behovet for at byggetiltak må utføres på en fagmessig, kvalitativ og god måte. De kvalitative krav til bygningene, herunder universell utforming, framgår delvis direkte av loven og dels av tilhørende forskrifter, og den generelle trenden i nyere tid er at det stilles funksjons- og minimumskrav i stedet for eksakte krav.

I den kommunale planleggingen kan det fastsettes krav som går ut over minimumsstandard i forskrift. Dette gjelder f.eks. krav om universell utforming, jf. siste ledd. I forsvarlighetsstandarden ligger det et krav om oppfyllelse av disse og andre offentligrettslige krav som regelverket oppstiller for å ivareta de øvrige spesifikke hensyn.

Fjerde ledd angir og framhever enkelte særlige hensyn. Det gjelder grunnleggende demokratiske prinsipper som åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning, både for private og myndigheter. Planlegging og byggesaksbehandling skal sikre demokrati og medvirkning slik at alle som blir berørt, skal kunne delta og få mulighet til å uttale seg. Åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning i nødvendig utstrekning er ment å være vesentlige elementer både ved plan- og byggesaksbehandling etter loven. Dette er i samsvar med grunnleggende demokratiske og rettssikkerhetsmessige prinsipper. I forutsigbarhet ligger for det første at spillereglene for planprosessen er klare og at de følges. For det andre betyr det at de vedtak som treffes, skal kunne legges til grunn av alle som berøres av dem, i tillit til at de respekteres og håndheves og ikke fravikes vilkårlig. Dette betyr imidlertid ikke at planer ikke kan endres etter de reglene som gjelder for dette. Dette er nødvendig for at planene til enhver tid skal være egnet til å møte aktuelle utfordringer og løse de oppgavene som kreves, og med skiftende politiske mål og prioriteringer. Det er også en viktig side ved loven at avgjørelser skal treffes i full åpenhet. Det betyr at planprosessen skal være synlig og kjent for alle som er berørt, inklusive allmennheten. Det skal være mulig for alle å sette seg inn i grunnlaget for planvedtak og medvirke i prosessen med sine synspunkter i en eller annen form. I dette ligger også at så mye som mulig av det materialet som skal brukes som beslutningsgrunnlag, skal være offentlig, og også at det skal være tilgjengelig for berørte interesser og innbyggerne. Det vil primært være opp til planmyndighetene å bestemme i hvilke former dette skal gjøres. For nærmere bestemte planer skal dette fastsettes gjennom et planprogram. Nærmere regler om medvirkning er gitt i § 5–1.

Et annet grunnleggende element ved saksbehandling etter loven vil være å utrede og beskrive vesentlige virkninger av planforslaget. Videre understrekes plan-, byggesaks- og ressursforvaltningens langsiktige karakter og det konvensjonsbestemte kravet om vurdering og beskrivelse av miljøkonsekvensene av areal- og ressursdisponeringsvedtak. Dette synliggjøres i fjerde ledd siste punktum.

Femte ledd gjelder lovfesting av strategien universell utforming for å bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle, og for å bidra til å unngå diskriminering. Universell utforming skal ligge til grunn for planlegging, og kravene til det enkelte byggetiltak framheves som et nytt element. Universell utforming dreier seg om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse, og nedbygge funksjonshemmende barrierer. Prinsippet om universell utforming får sitt konkrete innhold i bygningsdelen av plan- og bygningsloven. For øvrige uteområder hvor lovens regler kommer til anvendelse, må det samme målet sikres ved utarbeiding av planer.

Hensynet til barns interesser er en videreføring av gjeldende lovbestemmelse. Unges interesser er føyd til.

I dagens lov er sikring av estetiske hensyn nevnt uttrykkelig, og det er særlige regler i loven som skal sikre dette (§ 74 nr. 2). Henvisningen til estetiske hensyn er beholdt i formålsparagrafen. Det er av stor betydning at både den enkelte bygning, bo- og bymiljøer og selve steds- og landskapsformingen er preget av en ambisjon om å skape eller beholde noe som er vakkert - i seg selv og i sammenheng med omgivelsene. Plan- og bygningsloven er den klart viktigste loven for å ivareta og styrke estetiske verdier i samfunnsutviklingen. Det vil være mulig å stille estetiske krav til nye bygge- og anleggstiltak både i forbindelse med planer og i den enkelte byggesak.

Merknader til § 1– 2 Lovens virkeområde

Bestemmelsen tilsvarer § 1 Virkeområde i gjeldende lov, med noen endringer. Unntakene fra loven er nå angitt i en egen bestemmelse (§ 1–3).

Første ledd viderefører at loven gjelder for hele landet, herunder vassdrag. I dette ligger også at loven gjelder på grunnen, nedover i undergrunnen så langt det er aktuelt med utnytting som står i sammenheng med bruk av overflaten, og oppover i luftrommet så langt det har sammenheng med arealutnytting på overflaten. Unntak fra dette generelle virkeområdet er gitt i fjerde ledd om Svalbard.

I andre ledd blir virkeområdet i sjø utvidet til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. I sjøområder har loven til nå hatt sitt virkeområde ut til grunnlinjene, men Kongen har for enkelte sjøområder kunnet fastsette virkeområdet lengre inn. En bakgrunn for utvidelsen av virkeområdet er at EUs vannressursdirektiv, som skal gjennomføres i Norge blant annet gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, uttrykkelig gjelder ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Kommunens adgang til å planlegge innenfor sitt område er i dag begrenset til grunnlinjene. Utvidelsen av virkeområdet er, som det framgår foran, ikke begrunnet i et økt behov for kommunal planlegging i dette området. Utvidelsen av virkeområdet kan imidlertid dekke et behov for en bedre samlet kystsoneplanlegging, hvor også sjøfarts- og fiskeriinteressene kommer sterkt inn. Også vernebehov kan tilsi en slik utvidelse. Planlegging i det utvidete virkeområdet bør derfor normalt skje etter bestemmelsene i § 3–6 Felles planleggingsoppgaver .

Tredje ledd gir Kongen adgang til å fastsette at lovens bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk skal kunne gjøres gjeldende for nærmere bestemte tiltak også utenfor en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Dette vil sikre at EU-direktivene om konsekvensutredninger blir ivaretatt. En utvidelse etter tredje ledd må avgrenses mot tiltak som faller inn under petroleums­lovens virkeområde.

Fjerde ledd viderefører at loven ved vedtak av Kongen helt eller delvis kan gjøres gjeldende for Svalbard. Svalbardmiljøloven har bestemmelser om arealplanlegging og annen forvaltning av natur- og kulturmiljøet på Svalbard. I all hovedsak vil disse gjøre arealplansystemet i plan- og bygningsloven overflødig. Imidlertid kan slik sektorovergripende samfunnsplanlegging som plan- og bygningsloven forøvrig legger opp til, være aktuelt også på Svalbard. Det er også mulig at enkelte andre av de virkemidler som nå innføres gjennom denne loven, kan supplere Svalbardlovens bestemmelser. Dette er bakgrunnen for å opprettholde dagens bestemmelse om at loven helt eller delvis kan gjøres gjeldende for Svalbard.

Merknader til § 1–3 Tiltak som er unntatt fra loven

Denne bestemmelsen er både en videreføring og utvidelse av unntakene i gjeldende lov § 1.

Første ledd er en videreføring av unntaket for rørledninger i sjø for transport av petroleum i gjeldende lov.

Andre ledd gjør det klart at loven likevel ikke gjelder for anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner som nevnt i energiloven § 3–1 nytt tredje ledd, med unntak av kapittel 14 om konsekvensutredning av tiltak og planer etter annet lovverk og kapittel 2 om kartgrunnlag og stedfestet informasjon.

Med anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner, menes blant annet kraftledninger, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner som er umiddelbart knyttet til de elektriske anleggene og deres funksjon. Unntaket gjelder for ethvert anlegg eller konstruksjon av denne art som er omfattet av konsesjonen og vilkårene og som er nødvendig for de elektriske anleggenes funksjon, bygging, drift og atkomst. Produksjonsanlegg faller utenfor. Alle typer nettanlegg som ikke omfattes av eller bygges i medhold av energiloven § 3–2 om områdekonsesjon, omfattes av unntaket, herunder produksjons- og forbruksradialer som behandles etter § 3–1 første ledd.

Bestemmelsen slår fast at det ikke er rettslig grunnlag for å iverksette prosess etter plan- og bygningsloven for å behandle spørsmål om dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen, reguleringsplan (og reguleringsbestemmelser) eller detaljplan eller for å gi dispensasjon fra plankrav for slike anlegg. Det vil heller ikke være rettslig grunnlag for ny plan eller planendringer, eller å fremme privat reguleringsplanforslag. Tiltaket kan også gjennomføres uavhengig av eventuelle regionale planbestemmelser.

Unntaket får virkninger for rettslig bindende arealbruk fastsatt i så vel eldre som nyere planer og tilhørende planbestemmelser. Endringen gis også virkning for allerede iverksatte konsesjonsprosesser.

Selv om anlegg som nevnt i energiloven § 3–1 nytt tredje ledd unntas fra lovens virkeområde, mener departementet at det er behov for at de konsederte tiltakene er tilgjengelig som stedfestet informasjon mv. Kapittel 2 skal derfor gjelde for slike tiltak. For denne type konsesjoner utformes som del av søknaden og meddelelse av konsesjonen, regelmessig kart som bør kunne inngå i informasjonsgrunnlaget for kommunens planlegging for øvrig. Nærmere regler kan fastsettes ved bruk av forskriftshjemmelen i § 2–1 i energiloven.

Slike anlegg skal også vises i kommunale planer som hensynssoner, jf. § 11–8 bokstav d, hvor det framgår hvilke begrensninger de medfører for annen arealbruk i sonen.

Det vises til for øvrig til merknadene ovenfor under kapittel 3.6.2 Nærmere om energitiltak, samt til merknadene til energiloven § 3–1 nytt tredje ledd.

Merknader til § 1–4 Plan- og bygningsmyndighetenes oppgaver og andre myndigheters plikter overfor plan- og bygningsmyndighetene

Bestemmelsens første og andre ledd erstatter gjeldende lov § 10–1, og innebærer ingen realitetsendringer. Den slår fast plan- og bygningsmyndighetenes hovedoppgaver i plan- og byggesaker og deres samordnings- og samarbeidsplikter. Bestemmelsen klargjør også at kommunen som planmyndighet har et selvstendig ansvar for å påse at planer følges opp. Dette gjelder også bestemmelser i bindende arealplaner som kan ha et videre virkeområde enn tiltakene som inngår i gjeldende lov § 93 om søknadspliktige tiltak. Det framgår likevel av sammenhengen mellom gjeldende lov § 7, § 20–6, § 31 og § 93 første ledd at arbeider, tiltak og virksomhet ikke kan gjennomføres i strid med bindende arealplaner med bestemmelser uten at det først er søkt om og gitt dispensasjon. Videre kan og skal slike arbeider, tiltak og virksomhet, når de er i strid med arealformål og bestemmelser i bindende arealplan, også følges opp av kommunen som planmyndighet etter bestemmelsene om straffeansvar og ulovlige byggearbeid mv. i gjeldende lov kapittel XVIII og XIX. Det nærmere innholdet framgår av enkeltbestemmelsene i loven.

Samarbeidsplikten innebærer for øvrig at kommunen ikke kan ilegge eller beregne gebyr for å behandle eller følge opp innspill fra andre myndigheter i planleggingen og plangjennomføringen, jf. gjeldende lov § 109. For øvrig må gebyr for oppfølgning av planer ha grunnlag i eget kommunalt gebyrvedtak eller regulativ der gebyret ikke inngår som en integrert del av det ordinære byggesaksgebyret.

Det vises også til den varslingsplikten planmyndigheten har overfor berørte sektormyndigheter ved behandling av planforslag med sikte på avklaring av spørsmål som angår disse myndighetenes ansvarsområde.

Også departementet som plan- og bygningsmyndighet er tillagt sine oppgaver og plikter direkte i loven. Det har bl.a. et overordnet ansvar for å påse at lovens bestemmelser følges av plan- og bygningsmyndighetene på regionalt og kommunalt nivå, jf. § 3-5. Departementet skal også utarbeide og fremme forslag til forskrifter, og kan treffe statlige planvedtak, jf. lovens kapittel 6, og nedlegge midlertidig forbud, jf. § 13-4. Departementet treffer administrative beslutninger om plansamarbeid etter lovens kapittel 7 og 8, og er klagemyndighet og overordnet forvaltningsorgan, jf. § 1–7 om forholdet til forvaltningsloven og klage. Departementet kan som plan- og bygningsmyndighet følge opp ulovlige forhold etter lovens kapittel 32. Departementet legger til grunn at det der det er nødvendig for å gjennomføre lovens bestemmelser kan departementet ta opp og treffe vedtak i konkrete saker i tilfelle kommunen unnlater å utføre lovpålagte oppgaver. I byggesaker er departementet øverste bygningsmyndighet, og kan omgjøre vedtak fattet i første og annen instans. I slike tilfeller og som en del av sitt tilsyn med at plan- og bygningsloven overholdes for øvrig kan departementet be om innsyn i plan- og byggesaker i kommunen. Det forekommer imidlertid svært sjelden at departementet ber om opplysninger i saker som ikke bygger på en henvendelse fra en i saken berørt privatperson eller myndighet. For en nærmere omtale av departementets oppgaver vises til merknadene til de aktuelle bestemmelsene ellers i loven.

Tredje ledd omfatter andre myndigheters rapporterings- og meldeplikter overfor plan- og bygningsmyndighetene. Bestemmelsen er generelt innrettet, og gjelder enhver myndighet som har tilgang til byggverk, og som kommer over forhold som vedkommende myndighet ser strider mot bestemmelser i plan- og bygningsloven eller forskrifter i medhold av denne. Bestemmelsen i tredje ledd dekker således hele § 108 i tidligere lov, som også omfatter brannsyn. Hensikten er at også andre saksbehandlingsplikter overfor plan- og bygningsmyndighetene skal omfattes av denne bestemmelsen.

Merknader til § 1–5 Virkninger av planer

Første ledd er rent opplysende og viser til hvor i loven bestemmelsene om de forskjellige planers rettsvirkninger er plassert.

I andre ledd videreføres hittil gjeldende regel om at en ny plan går foran eldre plan for samme areal med mindre annet er fastsatt i vedkommende plan. Dette ledd slår fast den naturlige, men viktige regel at ny plan går foran eldre plan, i den betydning at det er den nye planen, og ikke den eldre, som bestemmer framtidig arealbruk. Dette gjelder generelt for forholdet mellom alle de kommunale arealplanene. Det er også presisert at det samme gjelder statlig og regional planbestemmelse.

Merknader § 1–6 Tiltak

Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende lov.

Første ledd, første punktum i bestemmelsen inneholder en definisjon av hva som menes med tiltak etter loven både i sammenheng med byggesak og plansak. Definisjonen er i hovedsak en videreføring av det som innholdsmessig inngår i bestemmelsene om søknads- og meldeplikt, og rettsvirkning av bindende arealplaner, etter gjeldende lov. Det er i andre punktum klargjort at også annen virksomhet og endring av arealbruk i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser, vil være tiltak i lovens forstand. Med dette siktes i hovedsak til det som etter rettsvirkningsbestemmelsen i gjeldende lov § 20–6 andre ledd andre punktum, angis som «andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen» jf. at det i tilfelle vil være behov for å søke om dispensasjon fra planen.

Henvisningen til kapittel 20 om søknadsplikt tar sikte på å klargjøre det sentrale punktet i loven om at ethvert bygge- og anleggstiltak, terrenginngrep eller eiendomstiltak enten må ha formell tillatelse, eller være tillatt, etter lovens nærmere regler. Dette er en videreføring av rettstilstanden etter gjeldende lov. Formålet med en slik henvisning i kapittel 1 er å gjøre dette fundamentale prinsippet synlig tidlig i loven, slik at lovens system framstår klarere enn det har gjort til nå.

Andre ledd klargjør at tiltaket og tillatelsen må følge de rammer som gjelder for vedkommende tiltak. Disse vil framgå av lov og forskrift og/eller være fastsatt i bindende arealplaner med arealformål og bestemmelser, herunder bestemmelser til hensynssoner, som har rettsvirkning etter loven. Siste punktum klargjør at dette kravet også gjelder for tiltak som tiltakshaver selv kan forestå eller som i utgangspunktet er fritatt for søknad og tillatelse. Dette omfatter også tiltak etter bokstav c, som innebærer unntak fra søknadsplikt når de behandles etter annen lov. Dersom slike tiltak ikke er i samsvar med planer og bestemmelser som nevnt, vil unntakene ikke gjelde . Når det gjelder tiltak etter energi- og vannressurslovgivningen, vises det til omtalen i kap. 3.6.2.

Merknader til § 1–7 Felles behandling av plan- og byggesak

Bestemmelsen er ny, og opplyser gjennom en henvisning til § 12–15 senere i loven om muligheten til å samordne behandlingen av en søknad om rammetillatelse, jf § 21–4, og en reguleringsplan for tiltaket i en felles prosess. En forutsetning her er at forslaget til detaljplan er i samsvar med overordnet plan. Dersom denne saksbehandlingsmåten følges, vil blant annet søknaden om rammetillatelse kunngjøres sammen med oppstart av planarbeidet, og legges ut til offentlig ettersyn/varsles sammen med det utarbeidede planforslaget.

Merknader til § 1–8 Forbud mot tiltak m.v. langs sjø og vassdrag

Bestemmelsen erstatter § 17–2 i dagens lov om forbud mot bygging og fradeling i 100–metersbeltet langs sjøen. Bestemmelsene er utvidet til også å omhandle vassdrag.

Første ledd synliggjør begrunnelsen for forbudet ved å angi at det skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser ved spørsmål om utbygging i strandsonen langs sjøen og langs viktige vassdrag. Dette gjelder både i forbindelse med utarbeiding av planer og ved avgjørelse i dispensasjonssaker. I områder med sterk konkurranse om strandsonen er det spesielt viktig å unngå bygging, av hensyn til allmenne interesser.

Andre ledd er en klargjøring og presisering av dagens byggeforbud langs sjøen og sikrer en hensiktsmessig samordning mellom byggeforbud og plan. Forbudet rammer de samme tiltak som går inn i definisjonen av tiltak etter § 1–6 og derved under rettsvirkningen av planer, jf. § 11–6 og § 12–4. Det gjelder også tiltak som er fritatt for søknad om tillatelse eller melding etter forskrift. Disse tiltakene må heller ikke være i strid med byggeforbudet i 100–metersbeltet eller plan. Det samme gjelder for tiltak i landbruket (§ 81 i gjeldende lov) siden tidligere unntak er tatt ut.

Endringen innebærer ikke noen vesentlig skjerpelse av dagens lov, men i enkelte tilfelle vil det bli strengere. Det uklare vesentlighetskravet for endringer, som skaper en del usikkerhet og forskjeller i praksis, fjernes. Mindre tilbygg vil derfor bli rammet av forbudet. Alle endringer som omfattes av gjeldende § 93 første ledd bokstav a vil inngå i forbudet på samme måte som for plan. Det er likevel ikke forutsetningen at rene fasadeendringer forbys, selv om dette er ansett som tiltak etter § 1–6. Oppretting og endring av eiendom dekkes fortsatt, i den utstrekning det omfattes av kravet om tillatelse etter gjeldende § 93 første ledd bokstav h. Dermed omfattes ikke bare ubebygd del av eiendom, som i dag, men også endring av bebygd eiendom. Det vide begrepet «andre tiltak» dekker også gjerder, som tidligere. Anlegg av kunstige sandstrender går også inn under dette begrepet. Oppfyllingen må anses som et terrenginngrep som krever tillatelse etter § 20–1. Dessuten vil mindre terrenginngrep vanligvis falle innenfor begrepet. Midlertidige konstruksjoner og anlegg fanges ikke opp av forbudet i denne bestemmelsen.

Andre punktum klargjør at tomtefestelovens regler om rett til innløsning av festetomt ikke blir satt til side av bestemmelsen om byggeforbud langs sjøen.

Tredje ledd slår fast at den generelle forbudsreglen kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av dagens unntaksregel i § 17–2 andre ledd. Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i § 1–8 skal falle bort. I reguleringsplaner vil en slik byggegrense normalt inngå. I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100–metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for områder som er angitt for spredt bebyggelse etter § 11–11 nr. 1 og 2.

I store deler av landet er bosetting og næringsliv knyttet til strandsonen. Bestemmelsen vil ikke være til hinder for en videre bærekraftig utvikling i slike områder. Utbygging må imidlertid skje i henhold til planer og retningslinjer som differensierer hensynene ut fra en konkret vurdering av strandsonen, ikke som enkeltvise dispensasjoner. Det er en forutsetning at miljøvirkningene av ny utbygging skal vurderes grundig, framtidsrettet og i en helhetlig sammenheng gjennom planprosessen. Hensynet til allmennheten skal vektlegges innenfor byggeområdene, og gamle reguleringsplaner som ikke er gjennomført bør revurderes dersom de ikke følger opp intensjonene i de nye bestemmelsene. Det er forutsetningen at bygging i områder med sterk konkurranse om strandsonen så vidt mulig skal unngås.

Det følger av lovens øvrige regler at det alltid kreves reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, eller der kommuneplanens arealdel krever slik plan. Større anlegg og utbygginger til næringsvirksomhet, boligområder, fritidshusområder mv. vil etter disse reglene alltid kreve reguleringsplan, og vil bare kunne oppføres i 100–metersbeltet på grunnlag av slik plan. I planprosessen skal de allmenne hensyn tilknyttet strandsonen vurderes nøye og legges vekt på.

Fjerde ledd dekker behovet for unntak for visse næringstiltak etter at unntakene i dagens § 17–2 tredje ledd fjernes.

Det vil være urimelig og føre til et altfor stivt system, dersom ethvert tiltak i 100–metersbeltet enten skulle være forbudt eller kreve utarbeiding av reguleringsplan. Det er derfor gitt en generell regel i fjerde ledd, som åpner for at det kan gis nærmere bestemmelser om unntak i kommuneplanens arealdel, jf. omtalen av § 11–11 nr. 4. I en overgangsperiode kan det ev. gis dispensasjon fra forbudet etter den alminnelige bestemmelsen om dispensasjon i § 19–2 for nødvendige tiltak. Dette gjelder f.eks. oppsetting av nødvendige navigasjonsinstallasjoner langs farleder, dersom kommunen ikke har fastsatt bestemmelser om dette.

I kommuneplanens arealdel kan kommunen gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg og opplag for landbruk, reindrift, fiske, fangst og akvakultur, og anlegg for ferdsel til sjøs. Slike tiltak er dermed ikke generelt unntatt fra forbudet, men kommunen har hånd om hvordan de skal reguleres, og kan også gi bestemmelser som generelt tillater slike bygninger og mindre anlegg i 100–metersbeltet. Ved å kreve plan og planbestemmelser for slike tiltak, vil spørsmålet være gjenstand for vanlig planprosess med høring og medvirkning. Dermed kan de forskjellige interessene som knytter seg til et område bli vurdert, herunder de allmenne interesser som byggeforbudet primært er ment å ivareta. En slik regel vil åpne for varierte bestemmelser i landets kommuner tilpasset lokale forhold, som samsvarer med de svært ulike forhold i kystkommunene i de forskjellige deler av landet.

Femte ledd viderefører den adgangen kommunene har hatt til å fastsette byggegrense langs vassdrag i kommuneplanens arealdel (jf. § 20–4 andre ledd bokstav a og f i gjeldende lov). Hensynet til verneinteressene knyttet til viktige vassdrag er imidlertid framhevet. Kommunene vil etter bestemmelsen få en plikt til å vurdere om det skal fastsettes en byggegrense i kommuneplanens arealdel, for på den måten å ivareta viktige natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser langs vassdragene.

Vassdragene er viktige elementer i norsk natur. Få andre nasjoner i Europa kan vise til lignende variasjon i vassdragsnaturen. Samtidig har vann og vassdrag til alle tider vært viktig lokaliseringsfaktor for bosetting og ferdsel, og område for friluftsliv. Store deler av landets kulturminner og kulturmiljøer finnes derfor i vassdragsnære områder. Eksempler på inngrep som kan skade verneverdier i vassdrag er vegbygging, masseuttak, bygg og anlegg.

Merknader til § 1–9 Forholdet til forvaltningsloven og klage

Første ledd klargjør forholdet mellom plan- og bygningslovens og forvaltningslovens regler om saksbehandling. (Bestemmelsen har samme ordlyd som tidsvarende regel i skattebetalingsloven 17. juni 2005 nr. 67, § 3–1 første ledd.) Bestemmelsen innebærer at forvaltningslovens regler gjelder sammen med plan- og bygningslovens regler om saksbehandling med mindre annet er særskilt fastsatt i plan- og bygningsloven. Innholdsmessig er dette en videreføring av hovedregelen om forholdet mellom forvaltningsloven og plan- og bygningsloven slik det har vært til nå.

Etter lovforslaget er statlig planbestemmelse etter § 6–3, regional planbestemmelse etter § 8–5 og kommuneplanens arealdel å anse som forskrift etter forvaltningslovens regler. I dag synes planmyndighetene – med en viss støtte i eksisterende forarbeider – å anta at også kommuneplanens arealdel er enkeltvedtak, men spørsmålet er omstridt i juridisk teori, og stemmer etter departementets syn dårlig med definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a. De bestemmelser som gis i tilknytning til arealdelen, er normalt av like generell karakter som ordinære kommunale forskrifter av betydning for arealbruken, f.eks. kommunale forskrifter etter motorferdselloven. Skulle det unntaksvis forekomme tilfelle hvor en kommuneplan med arealdel bare får betydning for en enkelt eller meget få eiendommer, vil det likevel være riktig å anvende reglene for enkeltvedtak analogisk. Men denne situasjonen skiller seg ikke fra tilsvarende tilfelle når en ordinær forskrift bare har betydning for et enkelt eller ytterst få rettssubjekter. Paragraf 11–15 om bekjentgjøring av kommuneplan innebærer for så vidt et unntak fra forvaltningslovens krav om kunngjøring av forskrifter, men bekjentgjøringskravene i § 11–15 vil sammen med kravene i § 2–2 om kommunalt planregister gi en minst like god informasjon og allmenn tilgjengelighet.

Reguleringsplan og midlertidig forbud mot tiltak er enkeltvedtak etter forvaltningslovens § 2. Andre avgjørelser, herunder om fastsetting av utredningsplikt, om å kreve reguleringsplan og om å fremme reguleringsplan, også private forslag, er prosessledende beslutninger som ikke faller inn under definisjonen av enkeltvedtak.

Også klagereglene i andre ledd er en videreføring av gjeldende bestemmelser, men med en ny bestemmelse som innebærer at det ikke lenger skal være noe krav at klageadgangen eller adgangen til å fremme innsigelse faktisk er benyttet. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket. Det er bare forhold som er avgjort i planen eller i dispensasjonsvedtaket, som ikke kan brukes som grunnlag for klage. Parter og andre med rettslig klageinteresse kan klage over forhold som ikke er avgjort. Klageinstansen må ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før saken ev. kan avvises.

Bestemmelsen skal forstås slik at et vedtak ikke kan påklages på grunnlag av de rammene for en nærmere utnyttelse, plassering og utforming, eller tomtedeling, som framgår av en reguleringsplan. De bindende rammene som framgår av en endelig reguleringsplan, kan ikke prøves på nytt ved at det klages på et vedtak om å gi tillatelse eller avslå søknad om tillatelse. Er en grunneier misfornøyd med at det oppføres en innregulert boligblokk på naboeiendommen, kan han ikke påklage vedtaket på det grunnlag at et slikt bygg ikke skulle vært oppført i strøket, eller ikke skulle vært plassert eller utformet slik planen fastsetter. En utfyllende vurdering i forbindelse med at det gis tillatelse eller søknad om tillatelse avslås, vil alltid kunne påklages. Dette gjelder enten vurderingen gjelder plantolking eller et utfyllende forvaltningsskjønn, eller begge deler.

Det må i reguleringsplansaker uansett være mulig å klage på endringer i plan som er blitt foretatt etter at planforslag lå ute til høring.

Bestemmelsen gjelder også forhold som er avgjort ved dispensasjon. I praksis vil det ikke sjelden bli gitt tillatelse samtidig med at det innvilges dispensasjon. Vedtakene vil derfor kunne ha en felles klagefrist og ev. gjøres til gjenstand for en felles klagebehandling. Der det kan reises tvil om forholdet er avgjort eller ikke, kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å realitetsbehandle klagen framfor å avvise denne. Forslaget har en uttrykkelig bestemmelse i andre leddandre punktum, om at forvaltningsorganet etter en hensiktsmessighetsbetraktning kan ta klagen under realitetsbehandling i stedet for å avvise den. Denne avgjørelsen kan ikke påklages, og vil ikke være gjenstand for domstolskontroll. Vedtaket om å avvise klagen kan påklages etter § 28 i forvaltningsloven.

Tredje leddførste punktum tilsvarer innholdsmessig gjeldende lov § 15 andre ledd. Det er presisert at klager fra myndigheter og organer som angitt bare kan gjelde enkeltvedtak som direkte berører vedkommende myndighets saksområde.

Tredje ledd andre punktum er en ny bestemmelse. Den avgrenser klageretten til berørte statlige organer, herunder Sametinget, regionale organer og kommunene i plansaker der det er gitt anledning til å fremme innsigelse, jf. § 5–4. Statsforvaltningen er i dag underlagt instruks om å bruke innsigelse, og ikke vente og så bruke klage i ettertid. Lovbestemmelsen innebærer at også andre organer blir underlagt samme begrensning. Berørte organer må i slike saker fremme sine innvendinger som innsigelse så tidlig som mulig og senest innen fristen for innsigelse utløper, jf. § 5–4 femte ledd. Formålet er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet.

Klageretten er i behold i de tilfellene vedkommende myndighet ikke har anledning til å fremme innsigelse, f.eks. når vedkommende myndighet har partsinteresser eller når reguleringsvedtaket lider av andre mangler enn slike som kan begrunne en innsigelse (ugyldighet). Berørte myndigheter har også klagerett med grunnlag i nye opplysninger som er kommet til etter utløpet av fristen for å fremme innsigelse.

Fjerde ledd viderefører regelen i gjeldende plan- og bygningslov § 16–1 siste ledd om retten til å gjøre seg kjent med alternative planutkast. Videre står det som en påminnelse om at både offenleglovas og miljøinformasjonslovens regler om innsynsrett og rett til opplysninger også gjelder i plansaker.

Siste ledd viderefører bestemmelsen om at det er departementet som er klageinstans etter plan- og bygningsloven. Denne myndigheten har vært delegert fra departementet til fylkesmannen. Slik delegering er naturlig å vurdere også etter den nye loven.

6.2 Krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon mv.

Merknad til § 2–1 Kart og stedfestet informasjon

Forslaget er en videreføring av § 5 i gjeldende lov om kart og stedfestet informasjon, jf. kapittel 5.1, og er basert på Planlovutvalgets forslag i NOU 2003:14 kap. 9.1.3. Det er gjort enkelte forenklinger i ordlyden. Utfyllende merknader til gjeldende bestemmelse framgår av Ot.prp. nr. 113 (2001-2002) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i planleggingen, kart og stedfestet informasjon), kap. 4.

Første ledd første og andre punktum tilsvarer gjeldende første ledd. Bestemmelsen innebærer at kommunen skal disponere et tilfredsstillende kartgrunnlag for å kunne løse sine oppgaver etter plan- og bygningsloven, herunder gi grunnlag for å utarbeide og vedta kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner og situasjonsplaner. Kartgrunnlaget skal gi oversikt over fysiske og administrative forhold i kommunen. I tillegg bør stedfestet informasjon om relevante miljøforhold og forhold som ivaretar tilgjengelighet, være tilgjengelig for planlegging. Staten skal bidra til det offentlige kartgrunnlaget med nasjonale databaser, blant annet Matrikkelen, sjøkartdata, topografiske kartdatabaser og nasjonalt geodetisk grunnlag. Staten skal under dette samarbeide med kommunene om etablering og oppdatering av felles kartdatabaser. Tredje punktum er nytt. Forslaget tilsvarer utvalgets forslag til nytt fjerde ledd, men er gitt en litt annen ordlyd. Bestemmelsen krever at statlige, regionale og kommunale organer legger stedfestet informasjon som organet forvalter, til rette for bruk i plan- og byggesaksbehandlingen. Dette gjelder først og fremst fagmyndigheter som ivaretar arealinteresser. Fjerde punktum tilsvarer gjeldende andre ledd. Bestemmelsen presiserer at kartgrunnlaget også skal kunne nyttes til andre formål enn de som framgår av plan- og bygningsloven.

Andre ledd om nødvendig kartunderlag tilsvarer gjeldende tredje ledd. Tidligere henvisning til konsekvensutredninger er tatt ut av bestemmelsen uten at dette er ment å innebære noen realitetsendring. Konsekvensutredninger vil inngå i grunnlaget for planer og tiltak. Kommunens eventuelle krav om å utarbeide kart eller å levere data i digital form må, som etter gjeldende lov, skje i henhold til forskrift. Ordlyden i siste punktum er ikke ment å utvide kommunens adgang til å kreve data i digital form. Det vil derfor i alminnelige byggesaker fortsatt være anledning til å levere tradisjonelle papirbaserte byggesøknader dersom tiltakshaver ønsker dette. Nærmere regler om dette vil bli presisert i forskrift på samme måte som etter gjeldende lov.

Tredje ledd tilsvarer gjeldende femte ledd. Bestemmelsen åpner for å gjennomføre landsomfattende eller lokale kartleggingsprosjekter som krever medvirkning fra ulike offentlige organer, jf. merknader til gjeldende femte ledd i Ot.prp. nr 113 (2001-2002). Som regel vil Stortinget måtte ta stilling til denne type prosjekter gjennom nødvendige bevilgningsvedtak.

Fjerde ledd om forskrifter tilsvarer gjeldende fjerde ledd. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter vedrørende kartgrunnlag, arealplaner, situasjonskart, situasjonsplaner, konsekvensutredninger og annen bruk av kart og stedfestet informasjon til formål som omhandles i loven. Det kan blant annet settes krav til at data foreligger i nærmere angitt digital form, og at innhold og utforming av planer, kart og illustrasjoner mv følger standard metoder. For å lette utveksling og tilgjengelighet av data kan det også gis regler om bruk av standard metoder for kvalitetssikring, oppdatering, lagring og rapportering. Det kan settes krav om bruk av godkjent felles geodetisk grunnlag. Forskriften vil også kunne omfatte regler om betaling for data fra det offentlige kartgrunnlaget, og for hvordan statlige, regionale og kommunale organer skal tilrettelegge stedfestet informasjon.

Merknad til § 2–2 Kommunalt planregister

Bestemmelsen er ny og baserer seg på Planlovutvalgets forslag, jf. kapittel 5.1 og NOU 2003:14 kapittel 2.6.4 og kapittel 9.1.3.

Bestemmelsen innebærer at hver kommune skal føre register over alle gjeldende arealplaner i kommunen, og tilhørende bestemmelser, under dette vedtatte endringer og dispensasjoner til vedtatte arealplaner. Registeret kan også inneholde andre opplysninger som har betydning for planarbeidet i kommunen, under dette forslag til planer som er under behandling i kommunen. Kommuner kan inngå interkommunalt samarbeid om felles register.

Bestemmelsen tar høyde for at kommunene etter hvert behandler eller forvalter arealplanene med elektroniske metoder. Det stilles imidlertid ikke krav om at planregisteret må være elektronisk. Departementet vil i forskrift fastsette nærmere regler om elektronisk planregister, herunder regler om innhold, utforming, kvalitet, oppdatering, lagring og tilgang til opplysninger.

Elektroniske planregistre skal følge en felles nasjonal standard slik at opplysningene fra registrene er tilgjengelig og kan settes sammen på tvers av administrative grenser. Elektroniske planregistre skal spille sammen med grunnboka og matrikkelen slik at disse tre elementene til sammen gir brukerne tilgang til et samlet offentlig eiendomsinformasjonssystem. Elektroniske planregistre bør være ordnet slik at brukere kan legge autorisert utskrift av registrene til grunn for hva som er gyldige planer for et område, og hva som er lovlig arealbruk for en eiendom.

Informasjon fra kommunens planregister skal i utgangspunktet være gratis tilgjengelig, men det kan være aktuelt med betaling blant annet for tilrettelagt informasjon som skal dekke kommersielle behov. Regler om dette fastsettes i forskrift til plan- og bygningsloven og offenleglova.

6.3 Oppgaver og myndighet i ­planleggingen

Merknader til § 3–1 Oppgaver og hensyn i ­planlegging etter loven

Bestemmelsen er ny.

Det har til nå ikke vært en tilsvarende bestemmelse i loven som supplerer § 1–1 om lovens formål for så vidt gjelder hvilke oppgaver og hensyn som er sentrale i plansaker. Paragraf 3–1 angir en del viktige oppgaver og hensyn som skal ivaretas i planleggingen etter loven. Paragrafen utfyller formålsparagrafen for så vidt gjelder lovens plansystem spesielt. Den gir veiledning for myndighetene, private aktører og allmennheten om viktige formål med, og grunntanker bak plansystemet. Paragrafen vil ha betydning ved tolkningen av lovens bestemmelser. Mye av innholdet i paragrafen er generelt formulert. Senere paragrafer i loven inneholder mer presise regler om de forskjellige spørsmål som berøres, og har dermed en klarere rettslig betydning. Paragrafen angir de viktigste hensynene som skal ivaretas med planlegging etter loven, og gjør det tydeligere hva loven skal være et virkemiddel for å oppnå, og hva som er de viktigste samfunnsoppgaver loven skal bidra til å løse. Uttrykkene som er valgt skal forstås i vid betydning, og er heller ikke en uttømmende liste over relevante formål og hensyn i forståelsen av loven.

Første ledd viser til hensynene som er nevnt i formålsbestemmelsen. Hensynene i bokstav a til h vil gjelde i tillegg til denne.

Bokstav a understreker planleggingens brede formål og anvendelsesområde, og utdyper lovens § 1–1 i forhold til planleggingen. Uttrykket «den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen» favner vidt, og dekker de aller fleste viktige samfunnsoppgaver. Det kan være sammenheng mellom dem. For eksempel vil den helsemessige utviklingen være avhengig av både fysiske og sosiale forhold, miljøforhold og økonomi.

Bokstav b knytter seg til at plan- og bygnings­loven etter sin formålsparagraf har bærekraftig utvikling som sitt overordnete mål. Et hovedformål med planleggingen er å fremme balanse mellom økologiske, økonomiske, sosiale, helsemessige og kulturelle mål og verdier. Det innebærer et mål om rettferdighet både blant mennesker som lever i dag, og i forholdet mellom oss som lever i dag og framtidige generasjoner. Det tilsier at planbeslutninger må tas på grunnlag av allsidige og langsiktige vurderinger, og at det tas hensyn til både miljømessige og sosiale konsekvenser for ulike grupper i befolkningen.

Som en del av det overordnete målet om bærekraftig utvikling er det ikke minst viktig å sikre og legge til rette for vern av verdifulle jordressurser, natur- og kulturmiljøer og landskap. I dette inngår også vern av naturområder for friluftslivet. Med kulturmiljø menes både hensynet til helheter i landskapet, by- og tettstedsspesifikke vurderinger og enkeltstående kulturminner. Med landskap menes her et område slik folk oppfatter det og som har fått sitt særpreg gjennom naturlig og/eller menneskelig påvirkning, jf. Den europeiske landskapskonvensjonen.

Loven kan virke direkte, f.eks. ved at viktige landskaps-, natur- og kulturområder defineres som verneområder i arealplaner. Like viktig er det å sørge for at hensynet til jordvern, landskap, kulturverdier og natur ivaretas gjennom helheten i planleggingen. Det er ofte ikke behov for eller riktig med et ensidig vern, men en nyansert forvaltning av verdiene, hvor en søker å kombinere en bærekraftig bruk med beskyttelse av de spesielle verdiene i et område.

Bokstav c viser til at det er en særlig oppgave for planleggingen å ivareta naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Loven gjelder for hele landet og for hele befolkningen uten hensyn til etnisk bakgrunn og tilknytning. Det er likevel grunn til å framheve vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv særskilt. Samisk kultur og livsstil har alltid vært sterkt knyttet til naturen, til dels sårbar natur, og er derfor avhengig av god ressursforvaltning. Ved planlegging og saksforberedelse er det viktig å ta hensyn til tidligere inngrep i samme område. Reindriften er en samisk næring og en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur. Der hvor reindriftsinteresser blir berørt, skal de samlede effektene av planer og tiltak innenfor det enkelte reinbeitedistriktet vurderes. Loven regulerer ikke de kollektive eller individuelle rettigheter som samer og andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk.

Bokstav d synliggjør at planleggingen skal legge til rette for verdiskapning og næringsutvikling. Verdiskaping er et vidt begrep. Det siktes til samfunnsøkonomisk verdiskaping i vid forstand. Kjernen i dette målet er at samfunnets ressurser skal forvaltes på den måten som gir størst samfunnsmessig nytte, alle hensyn tatt i betraktning. Planleggingen skal gi kunnskap om de ulike problemer, hensyn og interesser i samfunnet, og få besluttende organer til å vurdere systematisk hvordan de best kan løses. Bruken av arealene skal være mest mulig optimal i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette krever kunnskap om ulike arealers verdi og muligheter, og muligheter til bevisst å velge mellom alternativ arealbruk ut fra denne kunnskapen.

Loven er et viktig virkemiddel for å legge til rette for næringsvirksomhet og sysselsetting, både gjennom aktiv næringsplanlegging i kommuner og regioner, og ved å sette av arealer til næringsvirksomhet som kan være utbyggingsklare når interesser og behov melder seg. Det må legges til rette for etableringer slik at bedrifter kan tiltrekkes når produksjons- og markedsmuligheter melder seg.

Bokstav e angir at planleggingen skal legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår. Med dette menes det at den estetiske og funksjonelle utformingen av omgivelsene er viktig ved utarbeiding av planer. Med gode bomiljøer siktes det både til en god boligdekning og en god kvalitet i boligene og i nærmiljøet. Boligene skal ikke bare være gode i seg selv, men også ha en god beliggenhet i forhold til tilgjengelighet, utemiljø, grønnstruktur i byggesonen mv. Gjennom arealplanleggingen kan det sikres nødvendige og hensiktsmessige arealer for boligformål for å ivareta disse målene. Lovens regler om bygninger og byggesaksbehandlingen skal ivareta hensyn til sikkerhet og kvalitet i den enkelte bolig.

Ved å markere gode oppvekstkår både i formålsparagrafen og i paragrafen om oppgaver og hensyn tas det sikte på å understreke planleggingens betydning for å ivareta interessene til barn og unge. I gjeldende lov er «å sikre barn gode oppvekstvilkår» nevnt uttrykkelig. Hensynet til barns interesser skal fortsatt være viktig i planlegging og utbygging. Justeringen av formuleringen er ikke ment å redusere betydningen av hensynet til barn, men vil i tillegg inkludere hensynet til ungdom.

Ordene «i alle deler av landet» er uttrykk for at plan- og bygningsloven skal være et redskap i arbeidet med å opprettholde gode levekår for alle uansett bosted, og videreføre en balansert befolkningsutvikling i hele landet. Næringsliv og bosetting i distriktene skal opprettholdes og stimuleres. I pressområdene skal viktige kvaliteter i bo- og nærmiljøet tas vare på og videreutvikles.

Bokstav f angir at loven skal fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller. Samfunns- og arealplanleggingen legger vilkår for helsetilstanden i ulike grupper i befolkningen. En god samfunnsplanlegging styrker folkehelsen ved at den bidrar til å beskytte mot risikofaktorer og fremme faktorer som virker positivt på helse og livskvalitet, ikke minst ved at planlegging kan bidra til en mer rettferdig og jevnere sosial fordeling av faktorer som påvirker helsen.

Samfunnsplanlegging og utbygging vil ha konsekvenser for oppvekst- og levekår. Særlig er det i denne sammenheng viktig at loven og planleggingen er sektorovergripende, slik at tiltak og virkninger på de forskjellige samfunns- og politikkområder kan ses i sammenheng. Gjennom god arealplanlegging kan ulempene ved forurensning og støy begrenses, og befolkningen kan sikres et godt bomiljø og lettere tilgang til friluftsområder og urørt natur. Dette er forhold som har stor helsemessig betydning. Reglene om konsekvensutredning skal bidra til at også de helsemessige konsekvensene av planer og tiltak blir klarlagt og tatt i betraktning i planleggingen. I tillegg vil plansystemet i loven legge til rette for en aktiv og målrettet planlegging i helse- og sosialsektoren regionalt og i kommunene.

Også hensynet til kriminalitetsforebygging skal vurderes og ivaretas i planleggingen. Innen kriminalitetsforebyggende arbeid blir det en stadig større utfordring for samfunnet å bekjempe ulike former for kriminalitet. Det må være et mål for samfunnsplanleggingen å sette klare grenser mot kriminalitet. Arealplanleggingen skal så vidt mulig skape fysiske rammer som gjør det vanskeligere å begå kriminelle handlinger, særlig hvor det er fare for at ofrene eller uskyldig tredje part kan bli utsatt for kriminelle hendelser med fare for liv og helse. Dette er hensyn som må tillegges vekt ved utformingen av bolig og sentrumsområder og ved tilrettelegging for aktiv bruk og tilhørighet til områder.

Bokstav g referer til planlegging som et viktig virkemiddel for å ta hensyn til og motvirke klimaendringer. Kommunene må sikre at innbyggerne blir ivaretatt ved ekstremværhendelser. Det skjer gjennom sårbarhetsanalyser og utvikling av beredskapsplaner, og nye arealplaner som sikrer at utsatte områder ikke blir tilrettelagt for utbygging. I tillegg må det tas hensyn til konsekvenser av havstigning. Kommunene kan utvikle klima- og energiplaner som viser hvilket mulighetsrom kommunen har til å redusere utslipp av klimagasser. Kommunale utslipp knytter seg til transport, deponi, landbruk, industri og bygg. Transportarbeidet kan minimaliseres og vris over til kollektivtransport, gange og sykling ved tilrettelegging gjennom god arealplanlegging. I tilknytning til arealplanleggingen kan kommunene lage bestemmelser tilknyttet energibruk i bygg som bidrar til å få ned energibruken og å utnytte fornybare energikilder.

Bokstav h. Samfunnssikkerhet er blitt en stadig viktigere oppgave, og planleggingen må ta denne oppgaven alvorlig. I St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, som bygget på NOU 2000:24, er det gitt følgende definisjon på begrepet samfunnssikkerhet:

«Samfunnssikkerhet brukes i denne meldingen for å beskrive den evne samfunnet som sådan har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger. Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt og dekker sikkerhet mot hele spekteret av utfordringer, fra begrensete, naturskapte hendelser, via større krisesituasjoner som representerer omfattende fare for liv, helse, miljø og materielle verdier, til sikkerhetsutfordringer som truer nasjonens selvstendighet eller eksistens.» I begrepet samfunnssikkerhet ligger en ambisjon om lavere risiko og sårbarhet i samfunnet.

Forpliktelser følger også av implementert direktiv 96/82/EF, endret ved direktiv 2003/105/EF, om kontroll med risikoen for større uhell med farlige stoffer. Direktivet pålegger i artikkel 12 også norske planmyndigheter å sørge for at det i deres fysiske planlegging og gjennomføring tas hensyn til behovet for å opprettholde en passende avstand mellom virksomheter med farlige stoffer og boligområder, offentlige bygninger og arealer, transportruter, rekreasjonsområder mv. Flere småbedrifter som håndterer farlige stoffer i forbindelse med sin virksomhet, kan under et uhell utløse en dominoeffekt som har konsekvenser langt ut over det en virksomhet alene vil kunne ha.

Oppgaven i planleggingen består både i å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, forebygge rusproblemer og kriminalitet, og ha en beredskap for ulykkessituasjoner mv. Dels dreier dette seg om en god fysisk planlegging, for å unngå at det skjer utbygging i områder som er særlig utsatt for flom, ras, skred, radonstråling, akutt forurensning og så videre. Dels dreier det seg om forebyggende sosialt arbeid, og hjelpetiltak, i forhold til sårbare og utsatte grupper. Arbeidet innenfor helse, miljø og sikkerhet (HMS), og med risiko- og sårbarhetsanalyser, inngår i denne oppgaven, som er særskilt tatt opp i lovforslagets § 4–3. Dette innebærer at planleggingen og utbyggingen etter loven skal bidra til den enkeltes trygghet for liv, helse og eiendom. Utfordringen er også å sikre samfunnets evne til å fungere teknisk, økonomisk og institusjonelt, og hindre en utvikling som truer viktige forutsetninger for dette. Flere viktige offentlige utredninger og stortingsmeldinger fra de senere år bidrar til å påvise behovet og hva oppgavene består i.

Andre ledd slår fast at det er et hovedformål med planleggingen etter loven at planene skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser ses i sammenheng. Det gjelder både innenfor et geografisk område som f.eks. en eller flere kommuners areal sett i sammenheng, og på et samfunnsområde eller sektor. Alle sektorer og interesser skal delta i planleggingen. Planleggingen skal føre til en samordning av offentlig virksomhet og beslutninger, og samarbeid, både horisontalt mellom de forskjellige sektorer og myndigheter, og vertikalt mellom forvaltningsnivåene. Samordningen skjer både ved at de forskjellige hensyn og interesser kommer fram og avveies i selve planprosessen, og ved at planene blir et felles grunnlag for senere vedtak om gjennomføring. Nødvendig samordning og samarbeid vil også ofte omfatte private organisasjoner som kan ha viktige oppgaver i lokalsamfunnet, og allmennheten.

Tredje ledd understreker at planleggingen ikke skal være mer omfattende enn nødvendig. Planlegging skal være et nyttig virkemiddel og ikke et mål i seg selv. Dette krever at den er realistisk i den forstand at den bygger på de reelle økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring. Det er også viktig at kommuner og regioner ikke «planlegger for planleggingens egen skyld», og derfor at de ikke gjør planleggingen mer omfattende enn nødvendig. Bestemmelsen tar hensyn til at plansituasjonen og planutfordringene kan være forskjellige i ulike deler av landet. Innhold og omfang av planleggingen skal kunne variere. I områder med lite utbyggingspress og interessekonflikter vil det kreves mindre omfattende planer og planprosesser enn i byer og tettsteder med mange forskjellige behov og sammensatte interesser og konfliktmuligheter.

Fjerde ledd angir at planer skal bidra til norsk gjennomføring av internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor sitt virkeområde. Det kommer stadig nye internasjonale konvensjoner på områder som omfattes av plan- og bygningsloven. Bestemmelsen er tatt inn i loven først og fremst for å markere at Norge har internasjonale forpliktelser på felter som omfattes av plan- og bygningsloven, og at mange av disse forpliktelsene må ivaretas helt eller delvis gjennom denne loven og praktiseringen av den. De internasjonale reglene vil også kunne ha betydning for hva som gyldig kan vedtas med hjemmel i loven, og for tolkningen av bestemmelser i loven. Det er en lang rekke folkerettslige regler som direkte og indirekte kommer i betraktning i forbindelse med reglene for arealplanlegging og ressursforvaltning. Av særlig betydning pekes på FN-konvensjonen av 1966 art. 27 om sivile og politiske rettigheter, som er av særlig viktighet for vern av samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dette gjelder også konvensjonen om biologisk mangfold av 1992, samt om funksjonshemmedes rettigheter av 2006 og ILO-konvensjon nr. 169, især art. 14 og 15, om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Femte ledd angir planenes virkninger generelt ved at den skal være felles grunnlag for kommunal, regional, statlig og privat virksomhet i planområdet. Planleggingen skal være forpliktende for alle medvirkende. Når en plan er vedtatt, ofte som et kompromiss mellom forskjellige interesser og hensyn, er det av avgjørende betydning at den legges til grunn for senere vedtak av planmyndighetene og av sektormyndighetene både i kommunen, regionen og staten. Planene skal også være grunnlag for privat virksomhet i planområdet. Hvis ikke planene følges, faller hensikten med planleggingen langt på veg bort. Det vil være plantypen og innholdet i planen, med de retningslinjer og bestemmelser som er knyttet til, som avgjør hvilken betydning den skal ha. En plan kan gi en viss frihet til myndighetene i oppfølgingen og gjennomføringen, men kan også være meget presis og gi lite rom for senere skjønnsutøvelse.

Merknader til § 3–2 Ansvar og bistand i ­planleggingen

Bestemmelsen erstatter tilsvarende bestemmelser i gjeldende lov.

Paragrafen slår i første ledd fast det ansvaret henholdsvis kommunestyrene, regionale planmyndigheter og staten har for planlegging etter loven. De forskjellige planmyndighetenes ansvar og oppgaver er nærmere fastlagt i egne bestemmelser i § 3–3 til § 3–7.

Når det sies at kommunen har ansvar for kommunal planlegging, siktes det til den kommunale planstrategien og til kommuneplan og reguleringsplan som alle som hovedregel skal vedtas av kommunen selv. At kommunen har ansvar betyr at kommunen skal sørge for at det skjer nødvendig planlegging i kommunen, og at planleggingen følger lovens regler. Det betyr ikke at alt praktisk planarbeid nødvendigvis skal utføres av kommunen. For det første legger loven opp til at andre myndigheter og private kan fremme noen typer planforslag, jf. andre ledd, og dette vil innebære at deler av planarbeidet kan overlates til andre enn kommunen selv. For det andre kan kommunen få bistand til det praktiske planarbeidet fra konsulenter, eller f.eks. av et interkommunalt plankontor. Men kommunen har det juridiske ansvar for at lovens krav m.h.t. innhold og planprosess oppfylles i planarbeidet. Kommunens planoppgaver og myndighet er nærmere angitt i § 3–3.

Ansvaret for regional planlegging etter loven blir noe mer sammensatt enn for kommunal planlegging, fordi slik planlegging kan skje både ved utarbeiding av regionale planer og gjennom interkommunalt plansamarbeid. Regional planmyndighet har likevel en særlig viktig rolle som hovedansvarlig for at det skjer en egnet planlegging i regionen, og ev. over regiongrensene. Regional planmyndighet har også et ansvar for å initiere og utvikle interkommunalt plansamarbeid der dette er nødvendig og hensiktsmessig for å løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune, etter nærmere regler i lovens kapittel 9. Men loven presiserer at ansvar for nødvendig planlegging over kommunegrense også tilligger kommuner i fellesskap gjennom interkommunalt plansamarbeid. Det vises til § 3–4 om regionenes planoppgaver og myndighet.

Staten har det overordnede ansvaret for planleggingen etter loven, og skal utøve dette gjennom forskjellige former for faglige og politiske retningslinjer for den regionale og kommunale planleggingen. I dette ligger også en tilsynsoppgave. Dette skjer i forbindelse med den enkelte plan gjennom statlige organers medvirkning i den enkelte kommunale og regionale planbehandling. I tillegg har staten flere særlige virkemidler til disposisjon: statlige planretningslinjer og planbestemmelser, og statlige arealplaner, jf. særlig lovens kapittel 6. Statens ansvar er nærmere omtalt i § 3–5.

Andre ledd opplyser om den generelle adgangen både andre myndigheter og private har til å ta initiativ til utarbeiding av planer og til å få planspørsmål tatt opp og vurdert av planmyndighetene. De mer konkrete bestemmelsene om denne initiativ- og forslagsretten er nærmere fastlagt i forskjellige paragrafer utover i loven, jf. blant annet §§ 3–7, 12–3 og 12–11.

I tredje ledd framgår det viktige prinsipp i loven at alle offentlige organer har både rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres virkeområde, eller deres egne planer og vedtak. De har f.eks. rett til å bli varslet og få planforslag til høring. At de har plikt innebærer at de ikke kan «stille seg utenfor» planleggingen og på den måten unngå å bli forpliktet av de planene som vedtas. Planleggingen skal være en felles arena som alle relevante myndigheter skal delta i. Hvis viktige sektorer stiller seg utenfor, vil mye av verdien av planleggingen lett kunne falle bort. Med offentlige organer siktes det ikke bare til kommunale, regionale og statlige myndigheter, men også til offentlige institusjoner med forskjellige formål og organisasjonsformer, som ikke er tillagt formell myndighet til å treffe vedtak. Dette kan også være statsforetak, aksjeselskaper med stor andel av statlig, regionalt eller kommunalt eierskap mv. Det er også tatt inn at Sametinget har samme ansvar og plikter som andre statlige organer i planprosessen. Sametinget skal medvirke i planarbeidet og har rett til å fremme innsigelser til planer etter reglene i § 5–4. Det vises også til merknaden til § 5–1 nedenfor. Det avgjørende for om et offentlig organ skal delta i planleggingen, skal ikke være formelle forhold, men vedkommende organs rolle i forhold til planen og planoppgavene. En del sektorer, f.eks. samferdselsmyndigheter, samarbeider med kommunene om planlegging, og har i den forbindelse behov for å veilede om viktige detaljer som støy, vibrasjoner, byggegrenser og liknende ved samferdselsanlegg. Det er avgjørende at kommunene sørger for å trekke slike myndigheter tidlig inn i planleggingen av tiltak i nærheten av spor og traséer. Dette er eksempel på at kommunene har en plikt til å varsle og involvere andre myndigheter slik at de kan ta opp sine spørsmål og interesser i den aktuelle planprosessen. Bestemmelsen viderefører og tydeliggjør myndigheters plikt til å utveksle og formidle aktuell samfunnsinformasjon som kan ha betydning for planleggingen, jf. også § 2–1.

Fjerde leddførste punktum er en videreføring av bestemmelsen i gjeldende lov om fylkesmannens tilsyn med at kommunene oppfyller plikten til å drive planlegging. Det har vært innarbeidet praksis at fylkesmannen gir kommunene veiledning og råd om juridiske og andre spørsmål etter loven som en del av embetsoppdraget. Andrepunktum klargjør at regional planmyndighet skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven. I dette ligger at regional planmyndighet har et hovedansvar for å gi kommunene veiledning. Men kommunene kan også søke nødvendig veiledning andre steder, f.eks. hos statlige sektormyndigheter i spørsmål som gjelder deres felt, jf. den plikten disse har etter tredje ledd til å gi kommunen informasjon. Bakgrunnen for denne veiledningsplikten er at mange, særlig mindre kommuner, har begrenset kapasitet og kompetanse for planleggingen etter loven.

Merknad til § 3–3 Kommunens planoppgaver og planleggingsmyndighet

Første ledd fastlegger formålet med den kommunale planleggingen. Foruten å ivareta kommunens egne mål og utviklingsstrategier skal den kommunale planleggingen ivareta nasjonale og regionale mål og legge til rette for gjennomføring av regional, statlig og privat virksomhet.

Andre ledd viderefører bestemmelsene om kommunestyrets myndighet og ansvar for planleggingen etter loven. Ansvaret består for det første i å sørge for at det i kommunen drives slik planlegging som kreves etter loven, slik det framgår av lovens kap. 10 til 12. Alle kommuner skal ha plikt til å utarbeide en kommunal planstrategi i hver kommunestyreperiode, og senest ett år etter kommunestyrets konstituering, jf. § 10–1. Det vises i denne sammenheng også til kommunehelsetjenestelovens § 1–4 om planlegging, informasjon og samordning. På grunnlag av planstrategien skal kommunen etter behov ta opp arbeid med en samlet kommuneplan, kommunedelplaner for enkelte sektorer eller temaer, og arealplaner i form av kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Kommuneplanen bør i alminnelighet omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen, herunder mål og oppgaver innenfor næringsutvikling og ressursforvaltning, boligdekning og bomiljø, folkehelse og sosiale tjenester, vern av natur- og kulturmiljø, utdanning, kultur, idrett og friluftsliv, samferdsel, energiforsyning og samfunnssikkerhet.

Kommunestyret har også den formelle ledelsen av planarbeidet. Kommunestyret kan imidlertid delegere myndigheten til å treffe avgjørelser i forbindelse med planprosessen, organisering og det praktiske planleggingsarbeidet i samsvar med reglene i kommuneloven. Dette kan f.eks. gjelde fastsettelse av planprogram med opplegg for medvirkning, beslutning om konsekvensutredning, frister mv.

Bestemmelsen i andre ledd andre punktum sier uttrykkelig at vedtak om kommuneplan, herunder kommuneplanens samfunnsdel, handlingsdel og arealdel, alltid må treffes av kommunestyret selv. Det samme gjelder i utgangspunktet reguleringsplan. Imidlertid kan myndigheten til å vedta detaljregulering under visse forutsetninger delegeres når planen er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan eller områderegulering, jf. § 12–12. Fastsettelse av planprogram for kommuneplanens arealdel kan ikke delegeres.

Andre ledd tredje punktum slår fast at kommunen har ansvaret for å organisere arbeidet med den kommunale planleggingen slik den selv finner mest hensiktsmessig. Kommunen kan opprette de utvalg og treffe de tiltak kommunen selv mener er nødvendig for å kunne gjennomføre planleggingen. Forslaget innebærer at dagens krav til kommunene om å ha et fast utvalg for plansaker (§ 9–1 i gjeldende lov) faller bort. Kommunene bestemmer selv om de vil beholde det faste utvalget for plansaker, eller legge oppgavene etter loven til et annet kommunalt organ.

Tredje ledd fastsetter, som i gjeldende lov, at kommunen har et særlig ansvar for å ivareta barns interesser i planarbeidet. Det er i stedet for kravet om at en tjenestemann i administrasjonen skal ivareta en slik funksjon tatt inn et pålegg om at kommunen etablerer en særskilt ordning som ivaretar det samme formålet. Bestemmelsen presiserer samtidig at ansvaret også gjelder i forhold til unges interesser.

Fjerde ledd klargjør kommunestyrets ansvar for at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse. Dette er i samsvar med de generelle forutsetninger om at kommunene er ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse for å løse sine planoppgaver.

For mange mindre kommuner vil det kunne være vanskelig å ha full planfaglig kompetanse blant kommunens ansatte. Det kan være hensiktsmessig at flere kommuner går sammen om å drive felles plankontor eller lignende. Alternativt må kommunen skaffe seg planfaglig kompetanse utenfra. Planarbeidet krever forskjellige typer fagkompetanse, herunder også kompetanse om planprosess og medvirkning. Den veiledningen som skal gis av regionen, og fagmyndighetenes medvirkning i planleggingen, vil også være svært viktig for mange kommuners mulighet til å gjennomføre en god planlegging.

Merknader til § 3–4 Regionens planoppgaver og planleggingsmyndighet

Første ledd fastlegger at formålet med planleggingen på regionalt nivå er å stimulere den fysiske, miljømessige, helsemessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i en region.

Andre ledd er en omarbeiding av § 12–1 i gjeldende lov, og slår fast regional planmyndighets overordnete ansvar for de oppgavene som regionen er tillagt innenfor den regionale planleggingen. Dette gjelder arbeidet med regional planstrategi, regional plan, regional planbestemmelse og ev. regionalt handlingsprogram. Bestemmelsene i kapittel 7 og 8 beskriver planprosessene nærmere. Regional planmyndighet skal selv vedta regional planstrategi, regional plan, regional planbestemmelse og ev. regionalt handlingsprogram. Vedtaksmyndigheten i disse sakene kan ikke delegeres.

Tredje ledd slår fast at regional planmyndighet skal sørge for å ha tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven. Dette er i hovedsak en videreføring av regelen i § 12–2 andre ledd i gjeldende lov, men åpner for at planmyndigheten kan skaffe seg denne kompetansen på flere måter. Bestemmelsen skal forstås slik at det ikke er et krav om at regional planmyndighet skal ha nødvendig kompetanse og kapasitet til å løse alle aktuelle planoppgaver i egen administrasjon. Det legges likevel til grunn at de har kompetanse til å utføre de ordinære og faste planoppgavene regional planmyndighet er tillagt etter loven. Dette omfatter også oppgaven med å veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven, jf. § 3–2 siste ledd. Dette er i samsvar med de generelle forutsetninger om at regionene (p.t. fylkeskommunene) er ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse for å løse sine planoppgaver. Regional planmyndighet vil i plan­arbeidet i betydelig grad samarbeide med andre myndigheter, og trekke inn deres fagkunnskaper. Ikke sjelden vil den også måtte innhente spesielle faglige utredninger utenfra når det kreves særlig kompetanse, f.eks. i forbindelse med konsekvensutredninger.

I § 12–2 første ledd i gjeldende lov slås det fast at «fylkesrådmannen skal ha det administrative ansvaret for fylkeskommunens oppgaver etter loven». Denne regelen sløyfes som unødvendig. Regional planmyndighet bestemmer selv den nærmere organiseringen av planarbeidet etter de generelle reglene i kommuneloven.

Fjerde ledd klargjør at fylkestinget er tillagt oppgaven som regional planmyndighet.

Merknader til § 3–5 Statlige planoppgaver og ­planleggingsmyndighet

Første ledd fastlegger at hovedformålet med statlige planretningslinjer og planvedtak skal være å gi rammer og retningslinjer for planleggingen på regionalt og kommunalt nivå ut fra nasjonale mål. Unntaksvis kan staten selv utarbeide og vedta planer for å ivareta nasjonale eller statlige interesser som ikke blir ivaretatt på annen måte. Dette vil også gjelde bindende planer for arealbruk, hvor de kommunale planformene benyttes.

Andre ledd er en videreføring av § 13 i gjeldende lov og viser til at det er Kongen i statsråd som bestemmer arbeidsfordelingen mellom departementene. Fjerde ledd i denne paragrafen inneholder en uttrykkelig hjemmel til å delegere myndighet til fylkesmannen, og for tekniske kontroll- og godkjenningsoppgaver i byggesaksdelen, til annen offentlig eller privat fagkyndig. Denne bestemmelsen anses som overflødig i forbindelse med statlig planleggingsmyndighet. Det følger av alminnelige delegasjonsregler at Kongen eller departementet kan legge myndighet etter loven til fylkesmannen og andre underliggende statsetater.

Tredje ledd legger det administrative hovedansvaret for statens planleggingsoppgaver til departementet. Med departementet siktes det til det departement som har ansvaret for plandelen av loven.

Fjerde ledd legger tilsynsansvaret for den regionale planleggingen til departementet.

Merknader til § 3–6 Felles planleggingsoppgaver

Bestemmelsen er ny.

I første ledd løftes enkelte viktige planleggingsoppgaver særskilt fram i loven. Felles for disse oppgavene er at de krever utstrakt samordning mellom sektorer og over administrative grenser. For disse oppgavene benyttes det i dag forskjellige planleggingssystemer, dels innenfor rammene av plan- og bygningsloven, dels med et uklart forhold til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Ved å benytte et felles og enhetlig system for disse plan­oppgavene er det foretatt en klarlegging og opprydding. Dette er oppgaver som har nær sammenheng med den generelle samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen etter loven, og som derfor må inngå i denne planleggingen. Disse planleggingsoppgavene kan ikke løses uten et nært samarbeid mellom forvaltningsnivåene, og på tvers av sektorer. Samtidig er det oppgaver hvor staten både har et betydelig ansvar og virkemidler. Det er derfor behov for at de aktuelle statlige myndigheter kan spille en initierende og koordinerende rolle i planprosessen der dette er hensiktsmessig. Dette forutsettes å skje etter avtale med aktuelle planmyndigheter.

Både statlig og regional planmyndighet gis fullmakt til å starte arbeid med planer der staten, regional planmyndighet og kommunene har et felles ansvar for å løse slike tverrgående planoppgaver. Dette gjelder blant annet samordnet areal- og transportplanlegging, planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder, samordnet vannplanlegging og kystsoneplanlegging. Ordet «herunder» viser at oppregningen av planoppgaver ikke er uttømmende, jf. andre ledd.

Etter andre ledd kan Kongen gi forskrift om hvilke tverrgående planoppgaver som kan tas opp til felles planlegging etter bestemmelsene her, hvilke geografiske områder som skal omfattes og hvilke myndigheter som skal delta. For de planoppgavene som nevnes i bestemmelsen, legges det til grunn at det vil bli utarbeidet slike forskrifter. I tillegg kan det være aktuelt å gi forskrift om andre tverrgående oppgaver. Dette kan også gjelde planer for sikring av reindriftens arealer. For å imøtekomme eventuelle behov for å samordne regler for utbygging, virksomhet, ferdsel mv. over kommunegrensene foreslås det at Kongen kan gi «felles planbestemmelser» om utøvelse av næringsvirksomhet og om ferdsel i slike områder. Med dette menes at det er de ordinære hjemler i loven knyttet til de forskjellige planer. På denne måten kan staten benytte aktuelle bestemmelser på en samordnet måte og sikre enhetlig forvaltning og dermed likhet og forutsigbarhet både for allmenne interesser og innbyggerne, på tvers av kommunegrenser.

Merknader til § 3–7 Overføring av planforberedelse til statlig eller regional myndighet

Med unntak av vegmyndighetenes adgang til å initiere og forestå deler av planarbeidet er bestemmelsen ny.

I første ledd gis grunnlag for at de involverte myndigheter kan avtale å overføre den kompetansen planadministrasjonen i kommuner og regional planmyndighet har til å organisere planarbeidet og til å utarbeide planforslag. Dette kan skje ved at vedkommende myndighet overtar oppgaven, eller ved at den legges til et felles planleggingsorgan som opprettes for å utføre den aktuelle planoppgaven.

Det kan også skje ved at en annen myndighet overtar deler av planoppgaven. Dette vil særlig være aktuelt ved planlegging av store utbyggingstiltak hvor spørsmålet om lokalisering er uavklart og hvor lokalisering i flere kommuner kan være aktuelt. I slike situasjoner kan det utarbeides planprogram og/eller konsekvensutredning for å avklare konsekvensene av de ulike alternativer før det varsles oppstart av en arealplan. Ansvaret for det videre planarbeidet kan overlates til den kommunen hvor tiltaket ligger, dersom ikke planleggingen skjer med hjemmel i tredje ledd. En slik framgangsmåte kan også være aktuelt for store veg- og jernbanetiltak med flere ulike trasealternativer og hvor flere kommuner blir berørt, eller ved lokalisering av statlige eller regionale institusjoner.

I andre ledd klargjøres det at departementet bestemmer organiseringen og gjennomføringen av planarbeidet dersom kommunene, regional planmyndighet og statlige organ ikke kommer til enighet om dette.

I tredje ledd videreføres den hjemmel statlig vegmyndighet har etter gjeldende lov til å utarbeide arealplaner for vegtiltak, men med den utvidelse at denne muligheten nå også gjelder samferdselsanlegg og infrastrukturtiltak, herunder veger, flyplasser, jernbaner, farleder, havner og lignende som statlige myndigheter har planleggings- og gjennomføringsansvar for. Når det gjelder infrastruktur for transportanlegg, har staten en særlig viktig rolle for de større anleggene, som har nasjonal betydning og i stor grad finansieres over statsbudsjettet.

Til nå har vegmyndighetene hatt en egen hjemmel i plan- og bygningsloven § 9–4 til å initiere og lede deler av arbeidet med vegplanlegging etter planbestemmelsene i loven. Det er avgjørende at vegplanlegging og annen transportplanlegging skjer gjennom planleggingen etter plan- og bygningsloven, og at det er et enhetlig mønster for planleggingen på samferdselssektoren og for plan- og bygningslovens anvendelse på samferdselsområdet. Det er også naturlig at det fortsatt skal være mulig for sentrale samferdselsmyndigheter å overta en del av planmyndighetenes vanlige rolle i prosessen i et samarbeid med disse, og så vidt mulig som en integrert del av den ordinære regionale og kommunale planleggingen.

Etter tredje ledd første punktum skal samferdselsmyndigheten samrå seg med planmyndigheten om utarbeiding av planforslag for et samferdselsanlegg. Det forutsettes at statlig myndighet og kommunen drøfter innholdet i og ansvarsfordelingen for planarbeidet. Statlig myndighet har likevel anledning til å starte opp planarbeidet selv dersom det ikke oppnås enighet om ansvarsfordeling og planinnhold. I tredje ledd siste punktum gjøres det klart at gjeldende kommunal og regional planstrategi skal tas inn som et grunnlag for planarbeidet.

Fjerde ledd forutsetter at det er de ordinære planformene på vedkommende nivå som skal brukes for slike planoppgaver. De vanlige bestemmelsene om saksbehandling, innhold og virkninger for vedkommende plantype gjelder også for planer som utarbeides etter bestemmelsene i denne paragraf.

6.4 Generelle utredningskrav

Merknader til § 4–1 Planprogram

Bestemmelsen bygger på de regler som ble innført ved lovendring i 2004 (konsekvensutredninger) med tilhørende forskrift.

Første ledd slår fast at kravet om planprogram gjelder for alle regionale planer og kommuneplaner. Dette er en utvidelse i forhold til gjeldende lov, hvor kravet til planprogram for oversiktsplaner bare gjelder for planer med retningslinjer eller rammer for utbygging. Som tidligere er det dessuten krav om at reguleringsplaner med vesentlig virkning for miljø og samfunn skal ha et planprogram. For regionale og kommunale planer vil det ikke alltid være nødvendig å utarbeide et separat planprogram. Dersom oppstart av planarbeidet sammenfaller i tid med arbeidet med regional eller kommunal planstrategi, vil arbeidet med planprogrammet kunne inngå i planstrategien. Dersom det skal gjennomføres en konsekvensutredning av planen, må planprogrammet i slike tilfeller også redegjøre for behovet for utredninger.

Andre ledd beskriver innholdet av planprogrammet og prosessen rundt utarbeidelse, høring og fastsetting. Som et minimum skal planprogrammet gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. For planer som omfattes av kravet om konsekvensutredninger, jf. § 4–2 andre ledd, skal planprogrammet også gjøre rede for behovet og opplegget for utredning av planens virkninger for miljø og samfunn og hvordan dette arbeidet skal gjennomføres. Dette stiller krav til den måten planprogrammet blir til på og utformingen av programmet. Planprogrammet må utformes på en måte som innebærer at det i etterkant kan tas stilling til om gjennomført planarbeid, herunder utredninger, er utført i samsvar med planprogrammet.

Et viktig element i arbeidet med konsekvensutredningen vil være å vurdere relevante og realistiske alternativer. Dette er forankret i direktivene som ligger til grunn for lovens bestemmelser om konsekvensutredninger. Planprogrammet skal avklare hvilke alternativer som skal inngå i utredningsarbeidet. Det kan gjennom forskrift gis nærmere bestemmelser om alternativvurderinger, jf, § 4–2 siste ledd.

Forslag til planprogram skal normalt foreligge når oppstart av planarbeidet varsles. Planprogrammet skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn samtidig med varslingen. Det er nødvendig med en åpen prosess for å komme fram til et godt planprogram. Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Hvor grundig prosessen vil måtte være, beror på hvor omfattende og komplisert planen er. Det er planmyndighetene selv som avgjør om planprosessen er tilfredsstillende. Men i praksis vil det ha stor betydning at også parter og interesser som berøres sterkt av planen, mener den er god nok. Hvis ikke, vil planen mangle nødvendig legitimitet, og det vil lett oppstå problemer når den skal gjennomføres. Planmyndighetene må søke å avklare andre sektorers krav og interesser. Eksempler på slike krav kan være bestemmelser i lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjeneste­loven) § 1–4 om helsetjenestens rolle i planlegging og § 4a–5 om konsekvensutredning.

Planprogrammet, som er offentlig, vil være utgangspunktet for å vurdere kvaliteten av planprosessen. Dersom det er gjennomført et programarbeid i tilknytning til regional eller kommunal planstrategi, vil dette gi grunnlag for å begrense omfanget av planprogrammet for konkrete regionale og kommunal planer til de spørsmål som ikke er håndtert og avklart i planstrategien. Det er gitt nærmere bestemmelser om hvordan planprogrammer skal behandles i bestemmelsene for behandling av de ulike plantypene. Det er som hovedregel regional planmyndighet som fastsetter planprogrammet for regionale planer og kommunen for kommunale planer. For noen planarbeider vil det imidlertid være aktuelt at en annen myndighet enn den som er planmyndighet for den aktuelle plantypen, fastsetter planprogrammet. Dette kan være dersom planen omfatter flere kommuner eller fylker, eller dersom nasjonale eller viktige regionale hensyn tilsier det. Dette er forhold som vil bli regulert gjennom forskrift, jf. § 4–2 siste ledd.

Det kan også utarbeides og fastsettes planprogram som grunnlag for senere oppstart av planarbeid, hvor planprogrammet kan bidra til å avklare overordnede rammebetingelser og valg av grep for det videre planarbeidet. I slike situasjoner kan også planprogrammet legges til grunn for arbeidet med flere reguleringsplaner innenfor et større område.

Tredje ledd pålegger berørte regionale og statlige myndigheter å varsle om at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn dersom de allerede i forbindelse med høring av forslag til planprogram har grunn til å anta dette. Dette skal framgå av uttalelsen til forslaget til planprogram. Det vil da på et tidlig tidspunkt i planprosessen kunne tas hensyn til uttalelsen både når det gjelder spørsmålet om plan bør fremmes, hva som i tilfelle bør utredes og hvilke avbøtende tiltak som bør vurderes.

Fjerde ledd omhandler planer som kan få vesentlige miljøvirkninger i en annen stat, og pålegger planmyndigheten å sende forslag til planprogram til berørte myndigheter i denne staten til uttalelse før planprogrammet fastsettes. Denne bestemmelsen er begrunnet i Norges nasjonale forpliktelser på dette området gjennom gjeldende EU-direktiver og konvensjonen om konsekvensutredninger av tiltak som kan ha grenseoverskridende virkninger (Espoo-konvensjonen), med tilhørende protokoll.

Merknader til § 4–2 Planbeskrivelse og konsekvensutredning

Bestemmelsen bygger på de regler som ble innført ved lovendring i 2004 (konsekvensutredninger) med tilhørende forskrift.

Bestemmelsens første ledd slår først fast som generell regel at alle planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og virkninger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Regelen er grunnleggende, og i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler om krav til sakens opplysning og begrunnelse for et forvaltningsvedtak. Dette er en meget viktig bestemmelse for å sikre fornuftige og unngå vilkårlige planvedtak, hvor det tas hensyn til alle interesser når beslutningen skal tas.

Bestemmelsen setter videre et særlig krav om at planbeskrivelsen må vise planens forhold til andre planer som gjelder for området. Det skal være en sammenheng i plansystemet. Det er særlig viktig at det gjøres klart om planen er i samsvar med gjeldende overordnete planer eller innebærer endringer. For enkelte situasjoner gjelder det forskjellige saksbehandlingsregler for planforslag som er henholdsvis i samsvar med og i strid med overordnete planer.

Planbeskrivelsen skal inngå i planforslaget når dette sendes på høring. Den skal være så fyldig og presis at det er mulig å få et dekkende bilde av hensynene bak planen. Den må også vise hva planen vil medføre for berørte parter, interesser og hensyn. Det er dette som ligger i uttrykket «virkninger». Det er opp til planmyndighetene å vurdere om planbeskrivelsen er dekkende. Mangler ved planbeskrivelsen vil kunne være en saksbehandlingsfeil.

Planbeskrivelsen må framkomme tydelig i de dokumentene som legges fram til behandling når planen skal vedtas. For arealplaner supplerer planbeskrivelsen plankartet og de bestemmelser som skal gjelde i planområdet.

Andre ledd omhandler kravet om konsekvensutredning for nærmere bestemte planer. Bestemmelsene om konsekvensutredninger etter dette kapittel innebærer en videreføring av bestemmelsene i § 16–2 og kap. VII–a i gjeldende lov. For forholdet til EU-direktiv 2001/42/EF om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer, EU-direktiv 85/337/EØF av 27. juni 1985 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger, og EU-direktiv 97/11/EF av 3. mars 1997 om endringer av direktiv 85/337/EØF, vises det til omtale av dette i lovforslagets generelle merknader, kap. 5.6 om Konsekvensutredninger.

Kravet om konsekvensutredning gjelder for regionale planer og kommuneplaner som fastsetter retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging, og for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. I forhold til tidligere bestemmelser om konsekvensutredninger er begrepet «naturressurser» tatt ut. Dette innebærer likevel ikke en svekkelse av hensynet til naturressurser i forhold til tidligere regelverk. De miljømessige virkningene for en naturressurs, f.eks. forurensning av jord eller vann, hører imidlertid inn under miljø, mens andre konsekvenser, som f.eks. økonomiske knyttet til reduserte muligheter for uttak eller utvinning av ressursen, faller inn under begrepet samfunn.

For planer som omfattes av bestemmelsen, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse – i loven omtalt som en konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn. Sammen med § 4–1 om planprogram svarer innholdet i bestemmelsen til tidligere § 16–2 i plan- og bygningsloven av 1985. Hensikten med bestemmelsene er at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planen, og når det tas stilling til om, og ev. på hvilke vilkår, planen kan gjennomføres.

Konsekvensutredningen skal utarbeides på grunnlag av fastsatt planprogram, jf. § 4–1, og gi en beskrivelse og vurdering av planens konsekvenser, herunder av de aktuelle alternativene som har vært vurdert. For utbyggingsområder skal det dokumenteres at det er utredet alternativer til bygging på dyrket mark. Konsekvensutredningens innhold, omfang og detaljeringsgrad må tilpasses den aktuelle plantype og behov for avklaring. For regionale planer, kommuneplanens arealdel og områderegulering vil det særlig være virkningene av foreslåtte utbyggingsstrategier og arealdisponering som vil måtte vurderes, mens fokuset for detaljregulering vil være virkningene av den konkrete utbyggingen innenfor planområdet. Dersom det er foretatt konsekvensutredning av tidligere eller overordnede planer for samme område, må dette tas i betraktning ved den konkrete vurderingen av utredningsbehovet for den aktuelle planen. Nærmere bestemmelser om konsekvensutredninger for de ulike plantypene vil bli gitt i forskrift, jf. § 4–2 tredje ledd.

Behandlingen av konsekvensutredningen inngår som en integrert del av planbehandlingen og er nærmere beskrevet under bestemmelsene for den enkelte plantype. For planer som omfattes av bestemmelsen, er det et generelt krav at det i saksframlegget til vedtak skal framgå hvordan virkningene av planforslaget med konsekvensutredning og innkomne uttalelser er vurdert, hvilken betydning disse er tillagt og hvordan dette er fulgt opp gjennom bestemmelser til vedtaket. Det er også krav til at saksframlegget med begrunnelse skal være offentlig tilgjengelig, og at vedtaket i saken skal kunngjøres.

I forbindelse med konsekvensutredning av plan reiser det seg en rekke detaljspørsmål som det ikke er naturlig å regulere eller fastlegge i selve loven. Som tidligere vil det bli gitt nødvendige supplerende bestemmelser knyttet til arbeidet med konsekvensutredninger for å ivareta internasjonale forpliktelser på området. Bestemmelsens siste ledd gir Kongen hjemmel til å gi de forskrifter som anses nødvendige. Gjennom forskrifter vil det blant annet kunne gis utfyllende bestemmelser om hvilke reguleringsplaner som omfattes, krav til innhold i planprogram og konsekvensutredning, samt nærmere bestemmelser om ansvar og kostnadsdekning.

Ved avklaring av konsekvensutredningens innhold, omfang og detaljeringsgrad gjøres det oppmerksom på at kommunehelsetjenesteloven har egne bestemmelser om konsekvensutreding i § 4a–5. Helsehensyn skal så langt som mulig ivaretas gjennom ordinære prosesser, og planmyndighetene bør derfor i planprosessen innhente og avklare helsemyndighetenes krav slik at disse innarbeides i behandlingen etter plan- og bygningslovens bestemmelser.

Helsemyndighetenes mulighet til å gripe inn i etterkant vil bero på om helsemyndighetene har vært inne i saken tidligere, og om eventuelle innspill fra helsemyndighetene har blitt tatt hensyn til i vedtaket.

Merknader til § 4–3 Samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse

Formålet med bestemmelsen, som er ny, er å gi grunnlag for å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. Oppgaven består i å ha sikkerhet som et perspektiv og en oppgave både i den sektorovergripende samfunnsplanleggingen, og i arealplanleggingen. Det er også en viktig sammenheng mellom samfunnsplanlegging og arealplanlegging på dette feltet. Oppgaven tilligger enhver offentlig myndighet som deltar i planleggingen og har ansvar for oppgaver som har betydning for samfunnssikkerheten. Bestemmelsen retter seg spesielt mot å forhindre at det gjennom arealdisponeringen skapes særlig risiko. I utgangspunktet er det mulig å unngå å bruke arealer som inneholder uønsket risiko og sårbarhet. Der risiko og sårbarhetsforhold er til stede, bør det føre til forsiktighet når det gjelder å ta i bruk arealet. Alternativt må bygninger og/eller areal utformes og brukes på en slik måte at skadepotensialet holdes på et akseptabelt nivå.

Første ledd slår fast en plikt for planmyndigheten til å påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for et planområde. Risiko og sårbarhet kan på den ene siden knytte seg til arealet slik det er fra naturens side, som f.eks. at det er utsatt for flom, ras eller radonstråling. Det kan også oppstå som en følge av arealbruken, f.eks. ved måten viktige anlegg plasseres i forhold til hverandre, eller hvordan arealene brukes. Innspill til arealplanleggingen om slike forhold må komme fra de relevante planmyndigheter og tilsynsmyndigheter. Analysen vil inngå som et viktig grunnlag for planarbeidet. Risiko- og sårbarhetsanalyse er et generelt krav. For de planer som omfattes av et særskilt krav til konsekvensutredning, jf. § 4–2 andre ledd, vil risiko- og sårbarhetsanalysen som hovedregel inngå som en del av de utredninger som skal gjennomføres i denne sammenhengen. Opplegget for arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalysen må da tas inn i planprogrammet. Plikten til å få utført en slik analyse vil som hovedregel ligge på forslagsstilleren for planen.

Andre punktum forklarer nærmere hva analysen skal gå ut på, og koblingen til andre deler av loven. Skal risiko- og sårbarhetsanalyser få praktisk betydning, må resultatene i nødvendig utstrekning komme til uttrykk i planene. Når det knytter seg fare, risiko eller sårbarhet til visse arealer, eller bestemt bruk av arealer, skal dette markeres i kommuneplanens arealdel som hensynssone med slike bestemmelser, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap.

Siste ledd gir Kongen hjemmel til i forskrift å gi utfyllende bestemmelser om bruken av risiko- og sårbarhetsanalyser. Det reiser seg mange spørsmål av teknisk art i arbeidet med slike analyser og om hvordan de skal innpasses i planleggingen på en god måte.

6.5 Medvirkning i planleggingen

Merknader til 5–1 Medvirkning

Planmyndigheten skal gjennom hele planarbeidet sørge for åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i lokalsamfunnet og dialog med organiserte og uorganiserte interesser. Planmyndigheten skal tilstrebe størst mulig offentlighet og reell medvirkning i planprosessene.

Bestemmelsen innebærer en plikt for planmyndighetene til å iverksette aktive tiltak for å få til den ønskede medvirkning. De formelle skritt som beskrives i reglene om behandlingen av de enkelte plantypene er å anse som minstekrav til saksbehandling og medvirkning.

I alminnelighet bør det bestemmes tidlig i planprosessen hvordan det skal legges til rette for en aktiv medvirkning. For de plantyper hvor det skal utarbeides et planprogram, jf. § 4–2, skal opplegget for medvirkning så vidt mulig fastsettes i planprogrammet.

Første ledd angir at enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning for alle berørte på mest mulig like vilkår. Det betyr at en legger til grunn universell utforming som strategi for inkludering i prosessen når man inviterer til medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private. Det er den som fremmer planforslag som har ansvaret for å legge til rette for medvirkning. For reguleringsplaner som fremmes av private, eller av et annet offentlig organ enn planmyndigheten, vil det være denne forslagsstilleren som skal legge til rette for medvirkning. For andre planer vil det være planmyndighetens ansvar. Også i de tilfeller der andre enn planmyndigheten fremmer planer, skal kommunen som planmyndighet påse at det er lagt til rette for medvirkning.

Det følger av andre ledd at kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging for å kunne delta, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte. Kommunale og fylkeskommunale råd for funksjonshemmede og regionale og lokale brukerorganisasjoner kan være viktige aktører i denne sammenheng og bør trekkes inn på hensiktsmessig måte.

Det dreier seg her om den særlige utfordringen som ligger i å oppnå medvirkning fra interesser og hensyn som ikke har klare talspersoner gjennom etablerte organisasjoner, og andre grupper som krever spesiell tilrettelegging. Dette kan f.eks. gjelde barn i et område, personer med nedsatt funksjonsevne, personer med fremmedkulturell bakgrunn, eller andre personer eller grupper med særlige behov. For personer med nedsatt funksjonsevne vil tilgjengeligheten til møtelokaler og informasjon være viktig. Det kan også gjelde grupper av den samiske befolkningen som ikke bestandig har samme tilgang til aviskunngjøringer og annen planinformasjon som den øvrige befolkningen i kommunen. Det særlige ansvaret for å sikre en aktiv medvirkning for grupper av den samiske befolkningen følger også av ILO-konvensjon nr. 169. Ansvaret for å sikre aktiv medvirkning kan videre gjelde f.eks. interessen for friluftsliv og naturvern i nærmiljøet. Dette kan gjelde mange mennesker, men som ikke alltid er organisert. Det er viktig at det er bevissthet om slike forhold, slik at ikke de organiserte interessene blir urimelig dominerende i planprosessene i forhold til de som ikke er organisert. For grupper og interesser som ikke kan delta direkte, må forslagstilleren og kommunen finne andre måter som sikrer god medvirkning innenfor de muligheter som foreligger. Dette kan f.eks. være psykisk utviklingshemmede, mennesker som ikke kan norsk språk mv.

Merknader til 5–2 Høring og offentlig ettersyn

Bestemmelsens første ledd angir hva som menes med uttrykkene «sendes på høring», som finnes i en rekke bestemmelser senere i loven. Hensikten er å få en enhetlig forståelse og et felles mønster for dette viktige leddet i behandlingen av planer, og dermed også en forenkling av loven. Å få gode og grundige uttalelser fra de som berøres av planer, er svært viktig både for at planene kan få det best mulige innhold, og for den enkeltes rettssikkerhet.

Å sende et planforslag, planprogram eller planstrategi på høring betyr at det sendes ut til berørte parter, i vid forstand, til uttalelse. Etter den foreslåtte regel bør det for det første sendes til uttalelse til alle berørte statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Dette er etater eller instanser som har forskjellige former for regulering og lignende utøvelse av offentlig myndighet på et relevant saksområde som sin viktigste funksjon. «Offentlige organer» er en fellesbetegnelse på statlige, fylkeskommunale eller kommunale instanser og omfatter både myndigheter og enheter som ikke naturlig omfattes av begrepet «myndighet» fordi deres primære oppgave er tjenesteyting eller lignende, og ikke myndighetsutøvelse. Selve den juridiske organisering kan variere; noen virksomheter som faller inn under dette uttrykket, kan gjerne være organisert som statsforetak, aksjeselskap, stiftelse eller lignende. Eksempler på det som her kalles «andre offentlige organer» er helse- og omsorgsinstitusjoner, skoleverket, universiteter og høgskoler, forskningsinstitusjoner offentlige museer og andre kulturinstitusjoner og offentlig eide selskaper med en samfunnsmessig funksjon, så som transporttjenester, energiforsyning, vann og avløp.

Det er ikke alltid en klar grense mellom «offentlige myndigheter» og «andre offentlige organer», og skillet vil i de fleste sammenhenger ikke være så avgjørende. Det som er viktig, er den rolle vedkommende myndighet eller organ har i forhold til planen og planoppgavene. Det er heller ikke en klar grense mellom offentlige organer og det etterfølgende uttrykket «private organisasjoner og institusjoner». Dette er ment å omfatte enhver form for interesseorganisasjon eller organisasjon for formål eller hensyn som er relevante for avgjørelsen av den aktuelle plansak. Uttrykket omfatter både landsomfattende interesseorganisasjoner og lokale organisasjoner, lag og klubber, herunder også politiske partier og organisasjoner. Utrykket «institusjoner» er ment å dekke enhver virksomhet som har en samfunnsmessig funksjon, men som drives av private, og som ikke naturlig faller inn under uttrykket «organisasjon». Dette kan være private forsknings- eller utdanningsinstitusjoner, helse- og omsorgsinstitusjoner, eller lignende institusjoner med allmenne formål. Uttrykket er ikke ment å omfatte vanlige bedrifter innenfor produksjon eller tjenesteyting. Grensen vil her kunne være noe uklar. Planmyndighetene må kunne avgrense utsendelser til det som er naturlig og rimelig ut fra ressurshensyn og sakens betydning. Gjennom offentlig kunngjøring og ettersyn får alle som berøres uansett mulighet til å gjøre sine synspunkter gjeldende.

Andre ledd angir hva som menes med uttrykket «legges ut til offentlig ettersyn», som finnes flere steder i loven. Det innebærer at dokumentene i saken er fysisk og praktisk tilgjengelig for enhver og kan studeres på et nærmere angitt sted. Dette er en ordning med lang tradisjon. Det vanlige er at planforslag og lignende er utlagt i rådhuset i kommunen. Det er viktig at det i praksis blir mulig for flest mulig å komme til dokumentene. For lokale planer som bare gjelder en del av en kommune, bør utleggelsen alltid skje på et egnet kontor i vedkommende område. Ved kunngjøring av planutkast skal det gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative utkast til planen i medhold av denne loven som ikke har vært eller vil bli kunngjort. Det skal i slike tilfeller også opplyses at de er tilgjengelige på planmyndighetenes kontor. Enhver har rett til å gjøre seg kjent med alternative utkast til planer og de dokumenter som ligger til grunn for planutkastene, med de unntak som følger av offentleg­lovas kapittel 3. Dette er en videreføring av ­gjeldende rett. For planer som faller inn under bestemmelsene i § 4–2, vil det normalt framgå av planprogrammet og konsekvensvurderingen for planen hvilke alternativer som har vært vurdert. Det legges til grunn at det bare er ferdige utkast som skal være offentlig tilgjengelige, ikke skisser, notater mv. når planutkastene er under arbeid. Poenget med utvidet offentlighet i disse tilfellene har vært å la innbyggerne få adgang til ferdige planutkast som ikke kunngjøres, fordi man har valgt - eller vil velge - andre alternativer. Dette er vurdert som mer hensiktsmessig enn å pålegge planmyndighetene å kunngjøre planutkastene i flere alternativer.

Tredje ledd legger opp til bruk av elektroniske medier i planleggingen og at planarbeidet og de endelige planene tilpasses behandling og presentasjon i digitalt format og brukergrensesnitt. Bruken av elektroniske medier til slike formål er raskt økende. Dette åpner nye muligheter for informasjon og utveksling av synspunkter i plansaker, ikke minst i distriktene med store avstander til kommunesenteret. Det innføres en plikt til å legge til rette for å benytte slike medier både til presentasjon av planforslag mv. og for innhenting av synspunkter, i alle faser av planprosessen. Dette vil gjelde fra det første varsel om at planarbeid starter, til offentliggjøring av endelig planvedtak.

Bruk av elektroniske medier åpner for bedre informasjonstilgang for personer med nedsatt funksjonsevne. Dokumenter og saksframstillinger i digitale formater gir blant annet mulighet for økt tekststørrelse, kontrastjusteringer og tekst-til-tale løsninger som er viktig for blinde og svaksynte.

Siste ledd viser til bestemmelsene for den enkelte plantype fordi bestemmelsene her gir ytterligere anvisning på hvordan offentlighet og medvirkning skal ivaretas når de ulike planene behandles.

Merknader til 5–3 Regionalt planforum

Bestemmelsen er ny og bygger på forslag fra Planlovutvalget. Det er hensiktsmessig å lovfeste ordningen med planforum i regionene, som allerede er etablert i ulike former i mange fylker. Forslaget er begrunnet i det sterke behovet for bedre samordning og samarbeid mellom de mange myndighetene som har interesser i planleggingsvirksomheten innenfor en region, og i kommunene.

Første ledd sier at det bør være et regionalt planforum i hver region, for å trekke alle berørte sektorer inn i planleggingen, klarlegge ulike interesser og finne fram til gode løsninger gjennom selve planprosessen. Formuleringen som er valgt innebærer ingen plikt til å etablere regionalt planforum, men gir en sterk oppfordring til det, jf. ordet «bør». Det bør foreligge bestemte grunner dersom regionalt planforum ikke etableres. Så vidt mulig må det i så fall erstattes av andre ordninger som kan sikre den nødvendige regionale samordningen.

Det er klarlegging og samordning av de forskjellige interessene i planleggingen som er planforumets rolle. I forumet skal plansakene belyses fra forskjellige synsvinkler, og det skal søkes løsninger på de interessekonfliktene som måtte finnes. Dette kan gjelde generelle problemstillinger knyttet til den regionale utviklingen, hva som bør være prioriterte planleggingsoppgaver, og hvordan planleggingsarbeidet bør drives. Det vil også gjelde arbeidet med konkrete planstrategier og planer, både regionale og kommunale. For eksempel vil arbeidet med arealdelen i en kommuneplan kunne reise vanskelige spørsmål av betydning for flere sektorer. Disse bør drøftes i planforum på et passende stadium i planprosessen, blant annet for å unngå senere innsigelser mot planforslag.

Planforumet har ikke besluttende myndighet. Det skal heller ikke ha en formell meklingsfunksjon.

Andre ledd klarlegger ansvaret for planforum, og sammensetningen. Planforumet skal i praksis være et felles organ for regional planmyndighet og staten på fylkesnivå. Det er avgjørende at det er enighet mellom de to hovedpartene om dets oppgaver og funksjonsmåte, siden regional planmyndighet har hovedansvaret for den regionale planleggingen og for veiledning av kommunene i plansaker. Ansvaret for å opprette planforum er lagt til regional planmyndighet. Regional planmyndighet kan gjerne overlate disse funksjonene til andre, hvis det er mest hensiktsmessig.

Regionalt planforum er tenkt som et fleksibelt og målrettet organ. Det angis at statlige og regionale myndigheter og kommunene som er berørt av den enkelte sak skal delta. Partene står fritt i å velge antallet representanter og hvem disse skal være. I de samiske bruksområdene skal så vidt mulig representanter for samiske interesser og reindriftens styrings- og forvaltningsorganer delta. Også andre kan inviteres.

Av siste ledd framgår det at det er regional planmyndighet som har ansvaret for planforumets ledelse og sekretariat.

Merknader til § 5–4 Myndighet til å fremme innsigelse til planforslag

Kommunene har i sitt planarbeid ansvar for at også nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt. Statlige og regionale myndigheter skal medvirke i planarbeidet slik at disse interesser bli tilfredsstillende ivaretatt. Innsigelsesadgangen skal sikre at kommunene ikke vedtar planer som strider mot slike interesser.

Det er et mål at behovet for innsigelser skal reduseres ved at mulige konflikter bringes fram tidlig og løses gjennom planprosessen. Et viktig ledd i dette er forslaget om planprogram. Formålet med bestemmelsen er å trekke opp visse rammer for innsigelsesgrunnlaget i selve loven, for dermed å klargjøre hvordan innsigelsesadgangen skal praktiseres. Bestemmelsen suppleres av reglene om de enkelte plantypene. Anvendelsesområdet for innsigelser er de kommunale arealplanene. Det omfatter ikke kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel, og heller ikke statlige arealplaner. Bestemmelsen gjelder ikke for regional planbestemmelse, men det er en særskilt hjemmel i § 8–5 som betyr at en sak kan bringes inn for departementet dersom det kommer vesentlig innvending fra et statlig fagorgan eller en kommune.

Første ledd klargjør at innsigelsesadgangen gjelder statlig eller regionalt organ. Med det menes slike offentlige organer som har regulering eller annen utøvelse av offentlig myndighet som sin primære oppgave, jf. likevel tredje ledd om Sametinget. Andre offentlige organer, herunder offentlig eide selskaper mv. som har forskjellige former for tjenesteyting som primærfunksjon, faller utenfor. Det vises til eksempler i kommentaren til § 5–2. Det er imidlertid ikke klare grenser mellom disse kategoriene, og det kan være nødvendig å klargjøre dette ytterligere gjennom instrukser fra ansvarlig fagdepartement.

Statlige og regionale myndigheter kan fremme innsigelse «i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde». Det er vedkommende myndighet selv som skjønnsmessig avgjør om et spørsmål er av nasjonal eller vesentlig regional betydning.

Det er av flere grunner om å gjøre at bruken av innsigelse begrenses til de viktige sakene. Det er ønskelig at det innenfor hver enkelt sektor trekkes opp retningslinjer for når innsigelse skal gjøres gjeldende, slik at dette ikke skjer tilfeldig og for ulikt fra region til region. Det skal framgå klart av en innsigelse at det dreier seg om en innsigelse. Videre bør det gjøres rede for de statlige føringene som ligger til grunn for innsigelsen. En tilsynelatende mindre sak kan imidlertid reise viktige prinsipielle spørsmål, hvor valg av løsning kan ha betydelige konsekvenser utover den foreliggende sak. Dette kan gjøre at den er av vesentlig betydning og dermed rettferdiggjør innsigelse. For å unngå tvil om slike tilfelle, er det åpnet for innsigelse også ved «andre grunner av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde». Med «andre grunner» siktes det blant annet til visse økonomiske grunner, som hensynet til budsjettet på vedkommende myndighets saksområde. Det er imidlertid de spesielle hensyn ved offentlig virksomhet og myndighetsutøvelse, og de offentlige hensyn som skal ivaretas, som er avgjørende. Om den foreslåtte løsning er mindre gunstig for vedkommende organs rent forretningsmessige lønnsomhet, ev. i egenskap av grunneier eller annet privatrettslig rettssubjekt, kan ikke være innsigelsesgrunn. Derimot vil det alltid kunne reises innsigelse mot en plan som er i strid med bestemmelser i loven, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan, jf. fjerde ledd.

Planer som er i motstrid med, eller vesentlig fordyrer tiltak som inngår i Nasjonal Transportplan eller er godkjent gjennom KS 1–systemet gir grunnlag for å fremme innsigelse. For å unngå innsigelse på et slikt grunnlag er det behov for at planer i forkant sjekkes ut mot disse på linje med de øvrige nevnte grunnlag for innsigelse.

Grunnlag for innsigelse fra statlige organer må framgå av statlige styringsdokumenter, men det er ikke et krav at grunnlaget må være nedfelt i statlige planretningslinjer eller bestemmelser. Dette er i tilfelle et mer langsiktig siktemål.

Etter andre ledd har andre kommuner innsigelsesadgang når planen har vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging. Mange kommunale arealplaner vil kunne ha visse direkte og indirekte konsekvenser over kommunegrensene, og i alminnelighet vil dette måtte aksepteres av nabokommunen. Slike virkninger vil gjerne kunne gå begge veger og må aksepteres så å si som en del av samfunnsutviklingen. Virkningene av bestemte trekk ved en kommunes planer kan noen ganger være slik at de tydelig og i vesentlig grad påvirker viktige forhold i nabokommunen, forhold som gjelder en større del av befolkningen og/eller kommunens egen virksomhet. En kommunes planer kan også legge viktige premisser for nabokommuners planlegging. Det er i slike situasjoner det vil være adgang for en nabokommune til å gjøre innsigelse gjeldende.

Tredje ledd er en ny bestemmelse ved at den klargjør Sametingets rett til å fremme innsigelse til kommunale planer. Det er viktig å sikre at også samiske interesser kan ivaretas gjennom innsigelse. Dette gjelder i utgangspunktet for områder i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, samt kommunene Osen, Roan, Åfjord, Bjugn, Rissa, Selbu, Meldal, Rennebu, Oppdal, Midtre Gauldal, Tydal, Holtålen og Røros i Sør-Trøndelag fylke, Engerdal og Rendalen, Os, Tolga, Tynset og Folldal kommuner i Hedmark fylke og Surnadal og Rindal kommuner i Møre og Romsdal fylke.

Innsigelsesfunksjonen er ellers knyttet til offentlige myndighetsorganer, men legges til Sametinget som folkevalgt organ som skal ivareta spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse. Hva som er «av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse», må i stor grad være Sametingets egen skjønnsmessige vurdering. Det vil ikke alltid være klart hvordan samiske interesser berøres av en plan. Det kan være ulike oppfatninger innenfor den samiske befolkning om hvilke virkninger en plan vil ha for dem, og det vil kunne foreligge forskjellige samiske interesser på samme måte som det vil være i befolkningen ellers. I slike situasjoner blir det Sametingets ansvar å foreta den samlede avveining og vurdering av om kriteriet for å kunne gjøre innsigelse gjeldende er oppfylt, og om saken er av en slik viktighet at innsigelse skal fremmes. Forholdet må ha en særlig betydning for den samiske befolkning, jf. sameloven § 2–1, for å omfattes av Sametingets innsigelsesrett.

Det presiseres at innsigelsesadgangen for Sametinget ikke gjelder forhold som er like viktige og gjelder på samme måte for befolkningen generelt. For slike spørsmål er det andre organer som er rette innsigelsesmyndighet.

For reindriftsfaglige spørsmål er det områdestyrene for det enkelte reinbeiteområde som i henhold til instruks gitt av Landbruks- og matdepartementet skal være innsigelsesmyndighet i saker etter plan- og bygningsloven. Sametinget som et samisk folkevalgt organ vil kunne ha andre helhetlige samiske hensyn og avveininger å ta enn Områdestyret for reindriften. Ved avveiningen av ulike hensyn skal det når forholdet til reindriften er begrunnelse for innsigelse, legges til grunn at det er Områdestyret som gir uttrykk for næringsmessige vurderinger mens Sametinget gir uttrykk for mer generelle politiske vurderinger. Dersom Sametinget og områdestyrene vurderer spørsmålet om innsigelse ulikt, vil ikke dette ha noen betydning for om innsigelse kan fremmes, men vil inngå som en del av avveiningen departementet må gjøre i saken når den skal avgjøres av departementet.

Områdestyrene må vurdere hvorvidt saken er av slik viktighet for reindriften at det bør fremmes innsigelse. For å redusere bruken av innsigelse fra reindriften i enkelte områder er det viktig at reindriftens styrings- og forvaltningsorganer blir delaktige på et tidlig stadium i planprosessen. Lovens bestemmelser om planprogram, medvirkning og regionalt planforum skal bidra til å sikre slik tidlig deltakelse, samt en synliggjøring av de berørte interessene i planprosessen.

Fjerde ledd presiserer nærmere hvilke bestemmelser eller planer som i seg selv kan gi grunnlag for innsigelse. Dette gjelder for det første hvis planforslaget er i strid med bestemmelser i loven. Dette kan gjelde både materielle lovregler - f.eks. at det i en plan er tatt inn bestemmelser som det ikke er hjemmel til, og formelle lovregler - f.eks. at lovens regler om saksbehandling - ikke har vært fulgt. Det kan også fremmes innsigelse på det grunnlag at en konsekvensutredning ikke er tilfredsstillende. For en fagmyndighet kan nettopp dette ha stor betydning for om en plan kan godtas eller ikke. Innsigelse knyttet til manglende eller mangelfull konsekvensutredning bør likevel bare fremmes dersom dette kan ha reelle følger for planen i forhold til de interesser vedkommende myndighet med innsigelseskompetanse har ansvar for å ivareta.

Innsigelse kan også fremmes med den begrunnelse at planen er i strid med statlig planretningslinje (§ 6–2) planbestemmelse (§ 6–3) eller regional planbestemmelse (§ 8–5). Det kreves at det må foreligge en klar motstrid. En statlig planretningslinje vil ikke alltid være presis i forhold til konkrete situasjoner, og kommunen må kunne bruke det handlingsrommet retningslinjen gir mulighet for så lenge ikke nasjonale eller viktige regionale interesser blir tilsidesatt.

Innsigelse kan også fremmes dersom en plan er i strid med overordnet plan. Dette kan være regional plan i forhold til kommunale arealplaner og kommuneplanens arealdel i forhold til reguleringsplan, eller ev. områderegulering i forhold til detaljregulering. Dersom f.eks. en statlig sektormyndighet har godtatt en områderegulering med en bestemt løsning, må den kunne fremme innsigelse dersom kommunen i neste omgang vil sette løsningen til side i en detaljregulering.

Sametinget avgjør selv om det skal fremmes innsigelse på bakgrunn av at en plan får «vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse» og hvordan innsigelsen skal begrunnes. Når Sametinget fremmer innsigelse til planer i Finnmark, vil det kunne være naturlig å anvende retningslinjene som Sametinget selv fastsetter iht. Finnmarksloven § 4. Retningslinjene er for øvrig bindende for offentlige myndigheters vurdering av samiske hensyn. Det vil også kunne være aktuelt å utarbeide statlige planretningslinjer for sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur, jf. NOU 2003:14, kapittel 7.24.2. Statlige planretningslinjer for dette formålet kan gis etter konsultasjoner med Sametinget og reindriften.

Femte ledd understreker at innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig i planprosessen. Dette er av vesentlig betydning for alle berørte parter. Helst bør en myndighet varsle eventuell innsigelse allerede i forbindelse med utarbeiding av planprogrammet, dersom den ser at den ikke vil kunne godta en av de mulige løsningene i planen. Regelen innebærer at innsigelse må fremmes senest innen den frist som er fastsatt for uttalelse til planforslaget i forbindelse med høringen. Kommunen og innsigelsesmyndigheter kan bli enige om fristforlengelse. Innsigelse som fremmes senere, skal ikke bringes videre til mekling og eventuell avgjørelse av departementet. Den som fremmer innsigelse for sent, har altså ikke rett til å få den behandlet. Men selv om innsigelsen kommer for sent, har kommunen full adgang til å behandle den og ta hensyn til den. Dersom innsigelsen er begrunnet i nasjonale hensyn bør kommunen endre planen for å ivareta disse hensynene. Uavhengig av om fristen er oversittet vil departementet kunne oppheve eller endre planen av eget tiltak etter reglene i § 11–16 tredje ledd og § 12–13 tredje ledd.

Siste punktum understreker at en innsigelse alltid skal begrunnes. Av begrunnelsen må det klart framgå hvorfor planen ikke kan godtas, og det må dokumenteres at det lovbestemte kriteriet for å fremme innsigelse er oppfylt.

Merknader til § 5–5 Begrensning i adgangen til å fremme innsigelse

I første ledd videreføres regelen i gjeldende lov om at det ikke kan «fremmes ny innsigelse mot forhold fastsatt i formål og bestemmelser som tidligere - i løpet av de 10 siste år - har, eller kunne ha vært gjenstand for innsigelse og blitt avgjort av departementet », jf. rundskriv T–2/2004 fra Miljøverndepartementet. Formålet med denne bestemmelsen er økt effektivitet og forutsigbarhet i planleggingen. Dette kan f.eks. gjelde når det har vært reist innsigelse mot en del av en arealdel til kommuneplan, som avgjøres av departementet, og det senere utarbeides en reguleringsplan som er i samsvar med departementets vedtak. Det samme må gjelde når partene er blitt enige gjennom mekling.

Bestemmelsen innebærer at det ikke kan fremmes innsigelse når:

• samme forhold inngår i plan som tidligere er avgjort ved innsigelse i løpet av de foregående 10 årene

• en plan er i samsvar med en plan som er egengodkjent i løpet av de foregående 10 årene og det kunne vært fremmet innsigelse til planen.

Det kan likevel fremmes innsigelse når:

• formål og bestemmelser i en ny plan er endret eller mer detaljert enn i tidligere plan

• det er gitt begrunnet varsel om at innsigelse først kan vurderes ved en mer detaljert plan

• det er vesentlige mangler ved saksbehandlingen

• den planen en ny plan bygger på, er eldre enn 10 år.

Samme forhold kan f.eks. være at planene gjelder samme arealformål, eller like bestemmelser knyttet til arealutnyttingen. Det er som hovedregel ikke anledning til «omkamp» om planbestemmelsene dersom disse ligger innenfor de rammene som er fastlagt i en tidligere avgjort plan. Dersom den tidligere avgjorte planen har et detaljeringsnivå eller utredningsgrunnlag som ikke ga grunnlag for å ta stilling til om det burde reises innsigelse, vil nærmere detaljering og opplysninger være å regne som nye forhold i saken.

For å vareta interessene til de som berøres negativt av et planvedtak, skal uttrykket «forhold som er avgjort tidligere» ikke gis en for vid tolkning.

Forhold som ikke kan betegnes som samme forhold, kan være at den nye planen har nye innholdselementer, eller innebærer avvik eller endringer i forhold til den opprinnelige planen f.eks. når det gjelder:

• nye forhold og elementer, videre detaljeringer på neste trinn

• endret utnyttings- eller verneform med endret planformål

• endret utbyggingsvolum og grad av utnytting

• annen bygningsform, -høyde og –plassering

• endrede reguleringsbestemmelser.

Bestemmelsen får også virkning for andre myndigheters mulighet til å fremme innsigelse til senere planer som bygger på departementets avgjørelse. De kan ikke komme med en innsigelse til et planforslag med samme innhold i neste planomgang, selv om det gjelder en annen faginteresse eller et annet forhold enn det innsigelsen var rettet mot i en tidligere plan. I forbindelse med planmyndig­hetenes vurdering av om innsigelse skal tas til følge, samt i forbindelse med mekling og behandling av innsigelsessaker, har myndighetene en plikt til å vurdere alle sider av saken i forhold til alle med innsigelseskompetanse. Innsigelse fra en myndighet får også innvirkning for andre myndigheters mulighet til å fremme innsigelse. Det betyr at en innsigelsesavgjørelse fra en myndighet også avskjærer innsigelse fra andre myndigheter på et senere tidspunkt til en plan med samme innhold.

Dersom planen har et detaljeringsnivå som ikke gir grunnlag for å ta stilling til om det bør fremmes innsigelse, bør innsigelsesmyndigheten så langt mulig redegjøre for dette i forbindelse med høringen av planen.

Andre ledd viderefører reglene om at et planvedtak først får virkning når departementet har avgjort om innsigelsesadgangen er avskåret, ev. etter at departementet har stadfestet planen.

Tredje ledd viser til at reglene om innsigelse har som forutsetning at myndighetene deltar i planarbeidet fra en tidlig fase. Det er et viktig mål å løse konflikter i planprosessen og begrense bruken av innsigelse mest mulig. Det innføres derfor en ny regel om at innsigelse er avskåret for myndigheter som ikke oppfyller plikten til deltakelse. Kommunen har rimelig krav på å få tidlig varsel om problemer. Det er svært uheldig om en fagmyndighet først unnlater å delta i planleggingen, men så fremmer innsigelse når planforslaget foreligger. Det er dette den nye bestemmelsen tar sikte på å hindre. Departementet bør ta slike forhold, og konsekvensene for kommunene, med i vurderingen av om en innsigelse skal føre fram eller ikke. Det er et absolutt krav at kommunene har oppfylt lovens regler om saksbehandling og varsel, og derved sin varslingsplikt overfor de aktuelle sektormyndigheter, slik at de har hatt reell mulighet til å vurdere bruk av innsigelse innenfor høringsfristen. Der det oppstår uenighet mellom kommunen og andre offentlige myndigheter om myndighetenes plikt til å delta i planprosessen etter § 3–2 er oppfylt eller ikke, vil det som ellers være innsigelsesmyndighetens krav om innsigelse som skal legges til grunn for den videre behandlingen av saken. Det vil si at kommunen ikke kan fatte endelig vedtak før spørsmålet er prøvet av departementet i forbindelse med ferdigbehandling av innsigelsen.

Departementet kan uavhengig av denne begrensningen i innsigelsesadgangen bruke reglene om endring, innkalling og omgjøring ut fra nasjonale og viktige regionale interesser etter § 11–16 tredje ledd og § 12–13 tredje ledd. Departementet har også mulighet for å bruke § 6–4 til å utarbeide og vedta statlig plan dersom det skulle vise seg nødvendig.

Det kan f.eks. vise seg at tidligere vedtatte reguleringsplaner er uheldige ut fra nasjonale eller viktige regionale mål og interesser, eller at det hefter vesentlige svakheter ved en plan som tilsier at den bør underkjennes ut fra nye politiske vurderinger, ny kunnskap eller kunnskap om nye forhold og lignende. Det samme kan gjelde dersom en vedtatt plan viser seg å få vesentlig mer vidtgående negative virkninger enn lagt til grunn opprinnelig. Om nødvendig kan staten også benytte sin hjemmel i § 13–4 for å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak med sikte på utarbeiding av ny og endret plan for et område.

Det vil altså være departementet som i en 10–årsperiode etter at en plan er godkjent ved uenighet tar stilling til om det er ny kunnskap eller nye forhold som gjør at en tidligere plan ikke lenger skal kunne legges til grunn for senere planer. Dette gjelder i de tilfeller kommunen selv ikke ønsker å endre planinnholdet.

Merknader til § 5–6 Mekling og avgjørelse av ­departementet

Første ledd beskriver saksbehandlingen når innsigelse gjøres gjeldende. Oppnås ikke enighet direkte mellom kommunen og den myndighet som gjør innsigelse gjeldende, skal det normalt foretas mekling. Dette skjer i praksis i stor utstrekning i dag, og blir nå lovfestet. Målet med meklingen er å komme fram til enighet. Meklingen skal ta utgangspunkt i de overordnede føringene for planlegging som følger av statlige vedtak og retningslinjer etter lovens kapittel 6, og øvrige statlige retningslinjer på den aktuelle sektor. Er innsigelsen begrunnet i saksbehandlingsfeil, vil det måtte vurderes om feilen skal rettes gjennom en ny prosess, eller om feilen skal føre til at selve planen endres. Det skal ordinært foretas mekling. I de tilfeller partene mener at mekling ikke har noen hensikt, kan mekler utelate å foreta mekling.

Når meklingen er avsluttet, treffer kommunen vedtak om planen. Dersom enighet ikke oppnås i meklingen, og kommunen i sitt vedtak ikke tar hensyn til innsigelsen, sendes planen med innsigelse til departementet. Mekleren må, når saken går til departementet, gi sin tilråding i saken, med begrunnelse. Departementet står fritt ved avgjørelsen av saken om innsigelsen skal tas til følge og planen endres eller oppheves, eller om planen skal bli stående slik kommunen har lagt opp til. Departementets vedtak i saken kan ikke påklages.

Siste punktum gir Kongen myndighet til å bestemme hvem som skal være mekler.

Ved sluttbehandlingen i departementet av planer der innsigelsen gjelder samiske interesser, vil hovedreglen være at Sametinget kontaktes.

6.6 Statlige planretningslinjer og ­planvedtak

Merknader til § 6–1 Nasjonale forventninger til ­regional og kommunal planlegging

Bestemmelsen er ny og lovfester det som har vært et mål og til dels praktisert i de siste tiår. Regjeringen har utarbeidet rundskriv som grunnlag for fylkesplanleggingen og lagt fram stortingsmeldinger om den regionale og kommunale planleggingen og arealpolitikken.

Bestemmelsen innebærer at det nå blir et sammenhengende system for at planmyndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå hvert fjerde år skal foreta en gjennomgang av sine behov for nye planpolitiske mål og planstrategier. Statens samlede planpolitiske føringer er et viktig grunnlag for den regionale og lokale planleggingen. De nasjonale forventningene vil være viktige for arbeidet med planstrategiene regionalt og kommunalt. De bør derfor være utarbeidet i løpet av den høsten det holdes lokalvalg.

Det er opp til Regjeringen å bestemme den formelle status et slikt dokument med samordnet nasjonal politikk skal ha, f.eks. om det bør behandles av Stortinget på grunnlag av stortingsmeldinger om regional og kommunal planlegging eller lignende, slik det har vært eksempler på i det siste tiår. Den nasjonale politikken som skal formidles etter denne bestemmelsen vil gi økt forutsigbarhet og være et grunnlag for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen regionalt og lokalt.

Merknader til § 6–2 Statlige planretningslinjer

Bestemmelsen bygger på dagens § 17–1 om rikspolitiske bestemmelser, og er en videreføring og presisering av denne bestemmelsens første ledd (om rikspolitiske retningslinjer).

Statlige planretningslinjer kan tenkes tatt i bruk for viktige tema for å konkretisere de nasjonale forventningene etter foregående paragraf. Dette kan f.eks. gjelde tema som beskyttelse av villreinområder og styrket areal- og transportplanlegging med sikte på begrensing av transportbehov og klimautslipp m.m. Tidligere rikspolitiske retningslinjer etter gjeldende lov § 17–1 første ledd videreføres.

Av første ledd framgår det at det er Kongen som gir de statlige planretningslinjene. Det er presisert at planretningslinjer kan gjelde landet som helhet eller et geografisk avgrenset område. Tema for planretningslinjene og innholdet av politikken vil avgjøre dette. Dette gjør det tydelig at et formål med planretningslinjene er å markere nasjonal politikk på områder som det er spesielt viktig at blir fulgt opp i planleggingen. Statlige planretningslinjer vil primært gjelde selve innholdet i planleggingen, f.eks. mål og verdier som skal legges til grunn, og hvordan ulike interesser og hensyn skal ivaretas og avveies. Planretningslinjene kan dreie seg om alle spørsmål som er gjenstand for statlig, regional og kommunal planlegging etter loven, jf. § 1–1 og § 3–1 i lovforslaget.

Andre ledd klargjør hvordan de statlige planretningslinjene skal følges opp. Det har etter ­gjeldende lovbestemmelse vært noe uklart om kommunene/fylkeskommunene er pliktige til å rette seg etter retningslinjene ved avgjørelse av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven.

Andre leddbokstav a slår fast at planretningslinjene skal legges til grunn av statlige organer, regionale myndigheter og kommunene når disse foretar planlegging etter plan- og bygningsloven. Disse er pliktige til å følge de instrukser som planretningslinjene måtte inneholde. Derimot er retningslinjene ikke bindende for arealbruken i forhold til private. Kommunene kan f.eks. ikke med grunnlag alene i statlige planretningslinjer hindre iverksetting av et tiltak, men kan nedlegge midlertidig byggeforbud for å omregulere et område. I den utstrekning planleggingen foretas etter § 6–4 (statlig arealplan), vil planretningslinjene måtte legges til grunn for departementets behandling av plansaken. Likeledes vil de få betydning for departementets behandling og avgjørelse av andre plansaker. Det samme vil gjelde i forhold til planforslag som utarbeides og fremmes av statlige sektororganer.

Andre leddbokstav b sier uttrykkelig at statlige planretningslinjer skal legges til grunn både ved enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven og etter annen lovgivning. Dette er en nødvendig klargjøring. Det er en både naturlig og nødvendig følge av at både planretningslinjene og de vedtatte planene vil gjelde flere sektorer, og av at vedtatte planer skal legges til grunn for anvendelsen av sektorlovgivningen i planområdet.

Tredje ledd stiller krav til saksbehandlingen ved forberedelse og vedtak av statlige planretningslinjer. Plan- og bygningsloven inneholder i dag ikke særskilte saksbehandlingsregler som gjelder ved fastsetting av rikspolitiske retningslinjer. Statlige sektormyndigheter og andre departementer kan ta initiativ til og utarbeide forslag til slike planretningslinjer i samråd med Miljøverndepartementet, som har ansvaret for å fremme planretningslinjene. Alle berørte kommuner, regionale planmyndigheter og andre berørte interesser skal gis anledning til å uttale seg med en frist på seks uker under forberedelsen av planretningslinjen. Dette sikrer at berørte får anledning til å øve innflytelse gjennom prosessen som leder fram til vedtakelsen av planretningslinjer.

Fjerde ledd er nytt og skal markere departementets ansvar for å gjøre planretningslinjene kjent. Departementet vurderer selv på hvilken måte formidlingen kan skje mest hensiktsmessig. Statlige planretningslinjer vil bli kunngjort i Norsk Lovtidend.

Merknader til § 6–3 Statlige planbestemmelser

Bestemmelsen bygger på dagens § 17–1 om rikspolitiske bestemmelser, og er en videreføring av denne bestemmelsens andre ledd (om rikspolitiske bestemmelser).

Første ledd fastsetter som i dagens lov at det kan nedlegges forbud mot at det innenfor nærmere avgrensede geografiske områder, eller i hele landet, blir iverksatt særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet. Det kan også fastsettes at tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes dersom de er i samsvar med bindende arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan etter denne lov. Kommunen kan ikke gi dispensasjon fra en statlig planbestemmelse.

Statlige planbestemmelser går foran eldre arealplaner. Nyere arealplaner som blir vedtatt med endelig virkning etter at planbestemmelsen trådte i kraft, skal ivareta de hensyn som ligger til grunn for byggeforbudet. Statlige planbestemmelser skal hindre uønskede utbygginger inntil det foreligger avklaring av arealbruken gjennom nærmere planlegging, eller det er truffet et varig vedtak om arealdisponering etter annen lov, f.eks. naturvernloven. Fremmes det planforslag som er i konflikt med de hensyn som ligger bak byggeforbudet, skal det fremmes innsigelse mot planen, slik at spørsmålet blir lagt fram for departementet til avgjørelse.

For å imøtekomme behovet for å innføre slike bestemmelser for angitte typer tiltak generelt, er det presisert at slikt forbud kan gjelde i hele landet. Det kan f.eks. gjelde kjøpesenteretableringer, typer tiltak i vassdrag med sikte på å oppfylle krav i EUs vanndirektiv eller andre former for tiltak som det kan vise seg behov for å kontrollere gjennomføringen av på landsbasis.

Andre ledd viderefører og forsterker dagens bestemmelse i § 17–1 tredje ledd. Forslag til statlig planbestemmelse skal alltid sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner. Kravet om høring med seks ukers høringsfrist er nytt i forhold til dagens lov, og sikrer at berørte får anledning til å øve innflytelse gjennom prosessen som leder fram til vedtakelsen av planbestemmelsene. Det er også tilføyd et krav om at bestemmelsene gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Det må understrekes at disse reglene ikke alltid vil være tilstrekkelig saksbehandling, og at de suppleres av forvaltningslovens regler. Der en statlig planbestemmelse må anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, må forvaltningslovens regler om enkeltvedtak oppfylles, jf. også § 1–9.

Tredje ledd fastsetter at planbestemmelsene skal kunngjøres i Norsk Lovtidend. Dette er i samsvar med forvaltningslovens krav til kunngjøring av forskrift.

Merknader til § 6–4 Statlig arealplan

Bestemmelsene i første og andre ledd er en videreføring av § 18 i gjeldende lov om statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan, men har fått en noe enklere form. Som i dag skal staten kunne bruke dette virkemidlet når viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Dette innebærer en vid skjønnsmessig adgang for staten til å utarbeide statlig plan. Statlig plan bør imidlertid bare benyttes i situasjoner hvor det ikke kan ventes at den ordinære kommunale eller regionale planleggingen vil føre til et resultat som kan godtas av staten. Bruk av statlig arealplan er derfor å anse som en unntaksordning i forhold til det ordinære plansystemet. Planbehandlingen må legges opp slik at de vanlige krav til offentlighet, lokal medvirkning og så videre oppfylles. Siste punktum i første ledd klargjør at en statlig plan er henholdsvis kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan og følger behandlingsreglene for disse plantypene, med den endring at vedtaksorganet er departementet.

Bestemmelsen slår i andre ledd tredje punktum uttrykkelig fast at vedkommende kommune skal bistå departementet i arbeidet. Dette vil blant annet kunne gjelde i forbindelse med høring og utlegging til offentlig ettersyn og tiltak for å sikre god medvirkning.

Bestemmelsen i tredje ledd er ny og slår fast at departementet kan bestemme at en endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som en statlig arealplan. Det legges til grunn at myndigheten etter bestemmelsen vil bli overført til Olje- og energidepartementet.

Bakgrunnen for bestemmelsen er først og fremst hensynet til å unngå at det settes i gang og gjennomføres kommunale reguleringsprosesser i strid med gitte konsesjoner for energiproduksjonsanlegg. Bestemmelsen vil også være aktuell å bruke i situasjoner hvor det er gitt konsesjon for slike anlegg, men hvor tiltaket er i strid med kommuneplanens arealdel og hvor kommunen ikke ønsker å regulere i samsvar med konsesjonen eller å dispensere fra arealdelen, jf. omtalen i kap. 3.6.2.

Bestemmelsen er fulgt opp med forslag til tilsvarende bestemmelser inntatt i henholdsvis vassdragsreguleringsloven, energiloven og vannressursloven, jf § 19–1.

Med kraftproduksjonsanlegg forstås alle anlegg og innretninger som etableres for å kunne produsere elektrisk energi, uavhengig av energikilde. Typisk vil dette være vannkraftverk og innretninger i vassdraget for å overføre og regulere vann for kraftproduksjonsformål, vindkraftverk og gasskraftverk. Utenfor faller anlegg for varmeproduksjon som fjernvarme og bioenergianlegg.

Med endelig konsesjon menes tillatelse etter at klage er behandlet eller klagefrist er utløpt, og vedtaket derfor er endelig i forvaltningslovens forstand.

Virkningen av en avgjørelse etter tredje ledd er at konsesjonsvedtaket samtidig får virkning som arealplan, jf. også bestemmelsen om regulerings­planers rettsvirkning i § 12–4. Planen er straks ­bindende for framtidig arealbruk i området som omfattes av konsesjonsvedtaket, og erstatter også tidligere fattede planvedtak som tiltaket kan ha vært i strid med. Dersom tiltaket ikke gjennom­føres innen de byggefrister som gjelder for konsesjonsvedtaket og konsesjonen bortfaller, vil også planvirkningen bortfalle. Konsesjonsvedtaket er beskyttet mot etterfølgende planer som en statlig arealplan.

Tredje ledd andre punktum fastslår at vedtak om at endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg uten videre skal ha virkning som statlig plan heller ikke kan påklages. Slike vedtak vil regelmessig treffes samtidig med endelig konsesjonsvedtak. I saker hvor konsesjon gis ved kongelig resolusjon etter vassdragsreguleringsloven, er det i dag ingen klageadgang etter forvaltningsloven på konsesjonsvedtaket. Når planvirkning bestemmes samtidig med vedtak i klagesak i konsesjonssaken, er det ingen grunn til at det skal være særskilt klageadgang til Kongen i statsråd vedrørende konsesjonens planvirkning. I tilfeller hvor NVEs konsesjonsvedtak er endelig fordi det ikke er reist innsigelse eller fremmet klage, foreligger det heller ingen spesielle grunner til at det skal være slik klageadgang. Det vises til omtale under kapittel 3.6.2.

6.7 Regional planstrategi

Merknader til § 7–1 Regional planstrategi

Bestemmelsen beskriver regional planstrategi, som er et nytt planinstrument i forhold til ­gjeldende lov. Dette er det eneste obligatoriske ­elementet for planlegging på regionalt nivå i loven. Bakgrunnen for dette er ikke at regional planlegging skal tillegges mindre betydning enn tidligere, men det motsatte. Utarbeidingen av en regional planstrategi vil forplikte aktørene i den regionale utviklingen til å ta stilling til hva som er de viktigste utfordringene i en region, og hvordan det skal arbeides for å møte disse utfordringene.

Første ledd slår fast at regional planmyndighet har plikt til å utarbeide regional planstrategi en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering. Dette er viktig for å få framdrift i arbeidet. Det sies også uttrykkelig at arbeidet skal skje i samarbeid med kommuner, statlige organer, og organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Samarbeidet bør begynne så tidlig som mulig, slik at det forslaget som sendes på høring, jf. tredje ledd, i stor grad er resultat av drøftinger mellom de mest berørte myndigheter og kommuner. Så langt ikke annet blir bestemt, jf. fjerde ledd, vil det være opp til planmyndigheten å finne fram til den mest hensiktsmessige samarbeidsformen i denne fasen av prosessen. Det vil ikke være i strid med bestemmelsen dersom enkelte organisasjoner eller institusjoner først blir trukket inn i diskusjonen i forbindelse med høringen av strategien, jf. § 7–2.

Andre ledd forklarer hva planstrategien skal gå ut på. Hovedinnholdet i en regional planstrategi er gitt ut fra strategiens funksjon som grunnlag for videre planlegging: Den skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer. Dette må gjøres innenfor rammen av nasjonal politikk av betydning for planleggingen. Planstrategien skal beskrive hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre planlegging.

Tredje ledd slår fast at planstrategien skal inneholde en oversikt over hvordan de prioriterte planoppgavene skal følges opp. Dette må ikke forveksles med kravet til planprogram for nærmere bestemte planer, jf. lovens § 4–1. Oversikten i planstrategien skal beskrive hvilke planformer som bør benyttes, f.eks. om det skal utarbeides en plan for hele regionen, eller om det i stedet eller i tillegg skal utarbeides planer for bestemte områder eller formål. Det kan også være aktuelt å ta stilling til om det skal utarbeides en regional planbestemmelse (jf. § 8–5) i tilknytning til en regional plan. Oversikten skal også peke på planleggingsoppgaver som bør tas opp gjennom interkommunalt plansamarbeid. Det bør videre redegjøres for hvem som skal delta i utarbeidingen av planene, siktemålet med planarbeidet og hvordan andre berørte skal trekkes inn i planarbeidet.

Planstrategien skal alltid inneholde en slik oversikt. Hvor langt en går i å detaljere oversikten vil være avhengig av det enkelte tema og hva som er gjort av forarbeide på den aktuelle oppgaven. På områder hvor regionale statsorganer spiller en sentral rolle i planarbeidet, er det viktig at dette kommer klart fram av oversikten, jf. omtalen av § 7–2. Hvor langt en går i beskrivelsen av planoppdraget i planstrategien, vil ha betydning for innholdet av et eget planprogram ved oppstarten av det videre arbeidet med den enkelte planen. Dersom det samtidig med arbeidet med den regionale planstrategien også igangsettes et konkret regionalt planarbeid, kan planprogrammet for dette arbeidet inngå som en del av arbeidet med den regionale planstrategien.

Fjerde ledd åpner for at Kongen i forskrift kan gi bestemmelser om innhold i og opplegg for de enkelte delene av den regionale planleggingen. Dette må ses på bakgrunn av at regionnivået er under endring både geografisk og oppgavemessig. Bestemmelsene om planlegging på regionalt nivå har derfor karakter av å være rammebestemmelser som det kan være behov for å utdype når forhold knyttet til det regionale nivået er nærmere fastlagt.

Merknader til § 7–2 Behandling og virkning av ­regional planstrategi

Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende lov og beskriver planbehandlingen og virkningen av en regional planstrategi.

Første ledd innebærer at en regional planstrategi skal sendes til aktører som har vært med i forberedelsesfasen for en formell avklaring. Det er i denne fasen aktørene må gi til kjenne om de har merknader til strategien og de forpliktelser som ev. ligger for oppfølgende planarbeid. Dette kan ha betydning for godkjenningen av den regionale planstrategien, jf. andre ledd. I høringsfasen kan berørte og interesserte gi sine synspunkter på alle sider ved strategien, både hva som er de viktige regionale utfordringene, hvordan de skal møtes, og hvem som skal delta i det videre plan­arbeidet.

Hvor lenge en strategi skal ligge ute til offentlig ettersyn, må tilpasses innholdet av strategien og når den sendes på høring i forhold til ferietid mv. Fristen skal ikke være kortere enn seks uker.

Det er regional planmyndighet som vedtar planstrategien. Denne myndigheten kan ikke delegeres.

Den regionale planstrategien er grunnlaget for det videre plansamarbeidet i en region med sikte på å nå omforente mål. For at plattformen for regionale statsetaters medvirkning skal være avklart, fastlegger andre ledd at den regionale planstrategien skal godkjennes av Kongen. Ved godkjenningen tar Regjeringen stilling til strategien og de merknader som måtte være framsatt av regionale statsorganer i høringsfasen. Dersom Regjeringen ikke finner grunnlag for å følge opp merknaden fra et regionalt statsorgan, skal dette legges til grunn for statsorganets videre samarbeid med den regionale planmyndigheten. Regjeringen kan på grunnlag av merknader, eller på eget initiativ, foreta endringer i strategien. Før dette skjer, skal spørsmålet ha vært drøftet med regional planmyndighet. Dersom regional planmyndighet ikke er enig i endringen, kan Regjeringen i medhold av § 8–1 andre ledd sikre at planarbeidet gjennomføres.

Tredje ledd gjelder virkningen av den regionale planstrategien. Det sies at statlige og regionale organer og kommunene «skal legge den regionale planstrategien til grunn for det videre planarbeidet i regionen». Planstrategien har liten hensikt hvis den ikke følges opp. Oppfølgingen vil naturligvis være avhengig av hva strategien går ut på. Rollene vil være ulike avhengig av om det er snakk om en regional plan for et bestemt geografisk område, plan for bestemte samfunnsoppgaver eller arealdisponeringsspørsmål. Noen oppgaver kan være best egnet for interkommunalt plansamarbeid. Uansett hvordan det videre arbeidet er fastlagt, er det av stor betydning at planstrategien følges opp i praksis av kommuner og statlige organer, ved at disse legger planstrategien til grunn for egne planer og vedtak.

6.8 Regional plan og planbestemmelse

Merknader til § 8–1 Regional plan

Regional plan avløser fylkesplaner og fylkesdelplaner, jf. § 19–1 i gjeldende lov. Regional plan kan gjelde for hele regionen (jf. dagens fylkesplaner), for deler av regionen, eller den kan ta opp mer avgrensete tema for hele eller deler av regionen (jf. dagens fylkesdelplaner). Selv om regionale planer kan være ulike når det gjelder geografi og tema, vil de være like når det gjelder behandling og virkning. Loven skiller derfor ikke mellom ulike plantyper når det gjelder regionale planer.

Første ledd viser til at den regionale planstrategien fastlegger hvilke regionale planer som skal utarbeides. Dette er de prioriterte planoppgavene det skal samarbeides om i regionen. Ved oppstart av planarbeidet skal det utarbeides et planprogram i samsvar med kravene i § 4–1. Innholdet i planprogrammet vil for det første avhenge av hva slags regional plan det er snakk om, dernest hvor mye som allerede er fastlagt gjennom vedtaket av den regionale planstrategien. Forhold som naturlig vil inngå i planprogrammet for regionale planer vil være opplysninger om formålet med planarbeidet, overordnede rammer for arbeidet, organisering, framdrift og medvirkning, samt en beskrivelse av hvilke alternativer som skal vurderes. En regional plan skal alltid ha en planbeskrivelse som omfatter en beskrivelse av virkningene av planen. For planer med retningslinjer for utbygging vil kravene i § 4–2 andre ledd om konsekvensutredning også gjelde.

I andre ledd gis Regjeringen en generell hjemmel til å pålegge at det skal utarbeides regional plan for et bestemt virksomhetsfelt, tema eller geografisk område og gi nærmere bestemmelser om dette. Dette er ment som en unntaksordning. Det antas at det sjelden blir nødvendig å treffe et slikt særskilt vedtak. Normalt skal staten fremme synspunkter om behov for regionale planer i forbindelse med arbeidet med den regionale planstrategien, eller ved godkjenning av strategien. Bestemmelsen kan være aktuell når det oppstår et nytt planbehov etter at planstrategien er fastsatt og igangsetting av en planprosess ikke bør avvente den 4–årlige rulleringen av planstrategien. Slikt vedtak forutsetter at vedkommende region, kommuner og statlige myndigheter har hatt anledning til å uttale seg om spørsmålet. Det kan også fastsettes at en bestemt plan eller type planer ut fra nasjonale samordningsinteresser skal godkjennes av Kongen i stedet for regional planmyndighet. Et eksempel på slike planer er forvaltningsplaner i henhold til EUs rammedirektiv for vann (direktiv 2000/60/EF).

Tredje ledd slår fast at alle regionale planer skal ha et handlingsprogram. Innholdet av handlingsprogrammet må tilpasses hva slags problemstillinger planen tar opp. En tematisk plan som i hovedsak er rettet mot tjenesteyting, vil kreve andre virkemidler enn planer med retningslinjer for arealplanleggingen. Handlingsprogrammet må gi en vurdering av hvilken oppfølging planen krever. De økonomiske ressursene er i mange tilfeller knyttet til årlige budsjettvedtak. Handlingsprogrammet bør derfor anslå ressursbehov og utpeke ansvarlig organ og samarbeidspartnere for gjennomføringen av planen. I arbeidet med handlingsprogrammet bør behovet og de reelle mulighetene for statlig medvirkning i gjennomføringen av planen klargjøres, slik at de deler av planen som krever statlig medvirkning blir mest mulig realistiske. At det er en felles forståelse her mellom statlige og regionale myndigheter, er en av forutsetningene for statlig medvirkning.

Fjerde ledd viser til at det er den regionale planmyndigheten som vedtar handlingsprogrammet som en del av den regionale planen. Det er også den regionale planmyndigheten som har ansvar for å ta handlingsprogrammet opp til en årlig rullering. Ved denne rulleringen fornyes inngåtte avtaler med andre regionale og kommunale aktører om gjennomføringen av planen. Det er det enkelte departement som er ansvarlig for å sørge for at deres ytre etater har mandat til å bidra på en konstruktiv måte i dette arbeidet. Slik rullering kan skje ved behandling av den enkelte plan, eller ved en samlet sak for flere planers handlingsprogrammer. Uansett er det nødvendig at rullering av de regionale planenes handlingsprogrammer er en del av den regionale planmyndighetens arbeid med rullering av sin økonomiplan. Det vil være opp til den regionale planmyndigheten å ta stilling til hva som er mest hensiktsmessig i forhold til å få forpliktende oppfølging av planene.

Kommuneloven § 44 stiller krav om at fylkeskommuner skal utarbeide en fireårig plan for sin egen økonomi, med oversikt over forventede inntekter, bruken av midlene og prioriterte oppgaver. Økonomiplanen skal rulleres årlig og er et sentralt verktøy for å samordne de politiske målsettingene med de økonomiske rammene.

Et viktig formål bak kravet om økonomiplan er å sikre at planleggingen av egen virksomhet skjer innenfor de økonomiske rammene som en kan forvente. Planlegging utover året er en forutsetning for god økonomisk styring i kommunal sektor. Økonomiplanlegging bidrar til å skaffe oversikt over framtidig handlingsrom og usikkerhet, og gir muligheter for å legge alternative strategier. Dette legger grunnlag for at aktiviteten legges på et nivå som kan opprettholdes på lang sikt.

Kommuneloven § 44 nr. 6 fastslår at fylkestinget vedtar økonomiplanen etter innstilling fra fylkesutvalget. Ved parlamentarisk styreform er det rådet som innstiller overfor fylkestinget. Etter nr. 7 skal innstillingen til økonomiplan legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før behandling i fylkestinget. Bestemmelsen i kommuneloven om at fylkesutvalget skal innstille til vedtak om økonomiplan vil gjelde også når økonomiplanen er samordnet med behandling av handlingsprogrammene for regionale planer. For å oppnå en best mulig samordning av prosess og innhold, legges det derfor til grunn at det er fylkesutvalget som innstiller ved rulleringer av handlingsprogrammer som er samordnet med økonomiplanen. Fylkesrådet innstiller i fylkeskommuner med parlamentarisk styreform.

Merknader til § 8–2 Virkning av regional plan

En regional plan skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. I dette ligger det at et gyldig planvedtak skaper forpliktelser for offentlige myndigheter og organer til å søke å følge opp og gjennomføre planen. Dette kan skje som avtalt i forbindelse med handlingsprogrammet for planene, enten gjennom videre planlegging eller gjennom særlige tiltak, budsjetter og vedtak av enkeltsaker. En regional plan har liten hensikt hvis den ikke følges. Forpliktelsen gjelder både for kommuner, statlige organer og regional planmyndighet selv. Men en regional plan har ikke direkte rettsvirkning overfor den enkelte innbygger. Planen skaper altså verken rett eller plikt for den enkelte, med mindre det ikke er knyttet en regional planbestemmelse etter § 8–5 til planen.

Med uttrykket «legges til grunn» menes at planen heller ikke for myndighetene medfører absolutte forpliktelser av rettslig art. Den er imidlertid et grunnlag for å reise innsigelser til planforslag som kan ha rettslig binding. Andre myndigheter, organisasjoner eller enkeltpersoner vil ikke kunne reise rettslige krav mot noen myndighet på grunnlag av det som står i en regional plan. Det viktige er at alle berørte myndigheter har som sitt mål at planen skal gjennomføres. Det betyr at planen også vil være et innspill til statlig planlegging og et grunnlag for videre tiltak, budsjetter og enkeltvedtak. Både forutsetninger og forhold forøvrig vil kunne endre seg etter at planen er vedtatt. Det kan også oppstå situasjoner og enkeltsaker som planen ikke fanger opp på en god måte. Slike forhold kan unntaksvis tilsi andre løsninger enn det som følger av planen. Dette bør fortrinnsvis vurderes ved rulleringen av handlingsprogrammet. Det må med andre ord foreligge endringer i forutsetningene eller andre særlige grunner for å fravike en vedtatt plan.

Merknader til § 8–3 Utarbeiding av regional plan

Bestemmelsen beskriver planprosessen ved utarbeiding av regionale planer. Arbeidet med en regional plan skal være en bred samarbeidsprosess. Statlige organer, i denne sammenheng også Sametinget, og organisasjoner har både rett og plikt til å delta når planleggingen berører deres virkeområde, eller egne planer og vedtak. Dette har sammenheng med planens virkning som nevnt under § 8–4. Siden planen er retningsgivende for både kommunenes og sektorenes egen virksomhet, er det helt nødvendig at disse også har deltatt i planleggingen. Det skal ikke være mulig for en myndighet å «stille seg utenfor» planleggingen, for så i neste omgang å hevde at planen ikke kan gjelde for den.

Det er også svært viktig at relevante statlige organer deltar. Departementers og direktoraters ytre organisasjon er svært varierende og kan ha en annen inndeling enn de aktuelle regionene. Det vil i slike tilfeller være en utfordring for berørte myndigheter å finne enkle og hensiktsmessige samarbeidsformer med regional planmyndighet. Det enkelte departement bør instruere sine ytre etater om slik deltakelse.

Organisasjoner og institusjoner med interesser i planarbeidet bør også trekkes inn. Dels vil disse kunne være viktige for å realisere planen, som f.eks. næringsorganisasjoner. Dels er det om å gjøre for planens betydning og senere gjennomslagskraft at alle viktige interesser har hatt mulighet til å påvirke planarbeidet.

Av andre ledd følger det at det for regionale planer alltid skal utarbeides et planprogram, og at det er en forutsetning at viktige aktører deltar i planarbeidet. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. For regionale planer med retningslinjer for utbygging, hvor det skal gjennomføres en konsekvensutredning i henhold til § 4–2 andre ledd, skal planprogrammet også avklare behovet for utredninger av planens virkninger for miljø og samfunn. Planprogrammet bør også redegjøre for hvilke alternativer som skal inngå i planarbeidet. Arbeidet med et planprogram må tilpasses hva som allerede er gjort i arbeidet med den regionale planstrategien.

Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn med en frist som ikke skal være, kortere enn seks uker. Hvor lang den skal være bør ses i sammenheng med hvor kompleks oppgaven anses å være. Det er regional planmyndighet som avgjør dette. Når det gjelder utleggelse til offentlig ettersyn, må planmyndigheten selv vurdere hvordan dette skal gjøres i praksis. Det er ønskelig at det skjer utleggelse på mange steder, f.eks. minst i hvert kommunesenter, og at det også gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Når forslaget til planprogram har vært på høring og ute til offentlig ettersyn, skal planprogrammet fastsettes. Det er regional planmyndighet som fastsetter planprogrammet, dersom den ikke har vedtatt å delegere dette. I særlige tilfeller kan departementet bestemme at en annen myndighet enn planmyndigheten skal fastsette planprogrammet. Dette kan f.eks. gjelde for samferdselsprosjekter som går ut over grensene for én region.

Planprogrammet danner grunnlaget for arbeidet med selve planen. Loven gir ikke nærmere regler for hvordan dette arbeidet skal organiseres. Her står regional planmyndighet fritt, men det er forutsetningen at kommuner, statlige myndigheter, organisasjoner og institusjoner deltar, jf. første ledd. Det er opp til regional planmyndighet å finne egnede samarbeidsformer, men bruk av regionalt planforum, jf. § 5–3, for drøfting og arbeid med de enkelte deler av planen kan være aktuelt.

Forslag til regional plan skal etter tredje ledd sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn på samme måte som planprogrammet, jf. merknaden ovenfor. For regionale planer med retningslinjer for utbygging skal planbeskrivelsen omfatte en særskilt vurdering av planens virkninger for miljø og samfunn. Konsekvensutredningen skal være basert på fastsatt planprogram. Regional planmyndighet må vurdere hvor omfattende og grundig slike vurderinger skal legges opp. Et viktig prinsipp må være at vurderingene skal være tilpasset plannivået og være relevante for de beslutninger det legges opp til i planen. For regionale planer innebærer dette at vurderingene skal være på et overordnet nivå. Det som er viktig, er at både berørte myndigheter og befolkning kan vurdere betydningen og virkningene av viktige sider av den planen som foreslås, som grunnlag for vedtak.

Merknader til § 8–4 Vedtak av regional plan

Det følger av første ledd at en regional plan som hovedregel vedtas av regional planmyndighet med endelig virkning og gir de virkninger som framgår av § 8–2. Regional planmyndighet skal sende underretning om planvedtaket til de myndigheter og organer som er pålagt å delta i planprosessen og som vil være aktører i gjennomføringen av planen regionalt. Planen skal også sendes departementene til orientering, slik at de er kjent med og i nødvendig grad kan ta hensyn til de regionale planene i utformingen av sentral politikk. For enkelte planer eller plantyper kan det gjennom forskrift være fastsatt at planen skal godkjennes av Kongen. I disse tilfellene gjelder også adgangen etter andre ledd til å foreta endringer i planen.

I andre ledd er det imidlertid et unntak fra hovedreglen i første ledd. I saker der statlige myndigheter har vesentlige innvendinger ut fra sine interesser, kan de be departementet foreta nødvendige endringer. Bestemmelsen tar for det første sikte på å løse uenighet mellom regional planmyndighet og statlige myndigheter i spørsmål av nasjonal eller statlig karakter. Det er statlige fagmyndigheter som ivaretar myndighetsoppgaver i planleggingen, som kan rette innvendinger mot planen og kreve at departementet endrer den. I hovedsak vil dette være de samme myndigheter som kan fremme innsigelse mot kommunale arealplaner. Det kan f.eks. dreie seg om spørsmål som valg av alternative veg- eller jernbaneløsninger, lokalisering av større utbygginger, prioritering av ressursbruk i forbindelse med handlingsplaner eller lignende. Grunnlaget for å bringe et spørsmål i en regional plan inn for departementet er at planen ikke følger opp eller ivaretar nasjonale eller viktige statlige hensyn og interesser på en måte som vedkommende fagmyndighet kan godta. Det forutsettes at dette gjelder viktige forhold som er forankret og klargjort på forhånd gjennom politiske dokumenter, og at spørsmålene er tatt opp i prosessen for den enkelte plan. Når en sak bringes inn for departementet etter denne bestemmelsen, vil det bare være de elementene i planen som innvendingen retter seg mot, som skal vurderes. Departementet kan foreta de endringer i planen som finnes nødvendig, herunder underkjenne planen eller deler av planen, for å ivareta de statlige interessene. Når en sak bringes inn for departementet, må det forutsettes at regional planmyndighet venter med å gjennomføre tiltak som det er uenighet om inntil departementets vedtak foreligger. Ved behandling av regional planbestemmelse etter § 8–5 gjelder denne bestemmelsen tilsvarende.

Tredje ledd i bestemmelsen gir departementet hjemmel til å foreta de endringer i en regional plan som anses nødvendig for å ivareta nasjonale interesser, selv om saken ikke er brakt inn for avgjørelse etter andre ledd. Tilsvarende hjemmel finnes i bestemmelsene for kommuneplanens arealdel, og anses nødvendig for å kunne sikre at det er samsvar mellom nasjonal politikk og regionale planer som skal legges til grunn for statlig virksomhet og nasjonale interesser.

Merknader til § 8–5 Regional planbestemmelse

Bestemmelsen er ny. Til regionale planer som gir retningslinjer for arealbruk er det mulig å vedta en regional planbestemmelse som skal sikre at det ikke foretas arealbruksendringer, som er i strid med planens retningslinjer. Retningslinjene i en regional plan skal legges til grunn for regional virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen, også uten en regional planbestemmelse. Regional planbestemmelse gjelder ikke for elektriske nettanlegg som omfattes av unntaket i § 1–2 fjerde ledd. Der hvor planene gir retningslinjer for arealbruken, legges det til grunn at arealbruksformålene i § 11–7 eller hensynssonene i § 11–8 benyttes så langt det passer.

Innholdet av den regionale planbestemmelsen retter seg i utgangspunktet mot private utbyggere og tiltakshavere, men har også konsekvenser for kommunal forvaltning.

Første ledd innebærer at en regional plan­bestemmelse har som virkning at det ikke kan iverksettes særskilt angitte bygge- eller anleggs­tiltak innenfor nærmere avgrensede geografiske områder som etter bestemmelsene vil være i strid med planen uten samtykke. Dette kan f.eks. gjelde kjerneområder for landbruket, større forretningsbygg utenfor byer og tettsteder, landskapsområder, eller frilufts- og naturområder av regional eller nasjonal betydning langs sjø eller i fjellområder. Det kan også gjelde traséer for større samferdselsanlegg, forsvarsanlegg eller anlegg for energifor­syning som det ennå ikke fastsatt detaljerte planer for, eller for vassdragsforvaltning. Det følger av plikten til å ivareta nasjonale interesser at en regional planbestemmelse ikke kan brukes til å hindre gjennomføring av utbyggingstiltak av nasjonal betydning, f.eks. gjennomføringen av kraftanlegg. Her vil adgangen etter § 8–4 til å kreve at slike planer blir brakt inn for sentral behandling være en sikkerhetsventil. Det kan også fastsettes at forbudet bare skal gjelde nærmere bestemte tiltak, enten ut fra type eller størrelse. Ved fastsetting av bestemmelsen bør en være presis på om forbudet gjelder utbyggings- og anleggstiltak generelt, eller om forbudet gjelder bestemte tiltak eller for bestemte tilfeller. Forbudet gjelder inntil ti år med mulighet for forlengelse, jf. tredje ledd, i påvente av at kommunene i sine planer skal ivareta de regionale og nasjonale hensynene med bindende virkning. Dette går fram av siste setning i første ledd.

Andre ledd sier at en planbestemmelse skal behandles på samme måte som en regional plan. I de tilfeller det er aktuelt med en regional planbestemmelse, forutsettes det at dette blir klargjort i forbindelse med utarbeiding av planprogrammet for den regionale planen som bestemmelsen skal knyttes til. I så fall vil behandlingen av plan og planbestemmelse skje samtidig. Eventuelle konflikter løses i samsvar med bestemmelsene i § 8–4, andre ledd.

Det kan tenkes situasjoner der en i ettertid finner det hensiktsmessig å fastsette en regional planbestemmelse til en allerede vedtatt regional plan. Utarbeidingen skal da følge bestemmelsene i § 8–3 og § 8–4. Det vil likevel ikke være nødvendig å utarbeide eget planprogram hvis bestemmelsen ikke innebærer endringer i den regionale planen. Når vedtak er fattet skal regional planbestemmelse kunngjøres i Norsk Lovtidend og gjøres kjent for alle berørte offentlige organer, interesserte organisasjoner og allmennheten på samme måte som ved statlig planbestemmelse, jf. § 6–3 siste ledd.

Tredje ledd åpner for at byggeforbudet etter første ledd kan forlenges med fem år av gangen. Dette tilsvarer den muligheten som ligger i § 6–3 om statlig planbestemmelse. Normalt vil kommunene ha utarbeidet bindende arealplaner til erstatning for de regionale planbestemmelsene i løpet av en ti–årsperiode. Den regionale planbestemmelsen tar sikte på å hindre utbygging og lignende for å ivareta samfunnsinteresser i et langsiktig perspektiv. Dersom det av ulike årsaker ikke er utarbeidet en bindende kommunal arealplan i samsvar med de regionale retningslinjene, må det sikres en mulighet for å forlenge forbudet inntil slik plan foreligger.

Fjerde ledd legger myndigheten til å gi samtykke til utbyggings- eller anleggstiltak som omfattes av planbestemmelsen, til regional planmyndighet. Dette er samme myndighet som har vedtatt planbestemmelsen. Der planen er avgjort ved sentral behandling, jf. § 8–4, andre og tredje ledd, kan det ikke gis tillatelse i strid med innholdet av avgjørelsen. Regional planmyndighet skal samrå seg med kommunene og fylkesmannen før samtykke gis. Dette for å sikre seg at et tiltak ikke vil være i strid med planarbeid i kommunene eller bryter med nasjonale interesser som planbestemmelsen ev. skal ivareta. Det legges til grunn at regional planmyndighet ikke kan gi samtykke dersom fylkesmannen kan vise til at dette åpenbart er i strid med nasjonale interesser. I de tilfeller planbestemmelsen tar sikte på å ivareta samferdsels-, forsvars- eller energiforsyningsinteresser, skal samtykke ikke gis i strid med uttalelser fra myndigheter som ivaretar disse interessene.

Femte ledd fastsetter at planretningslinjene skal gjøres allment kjent på en hensiktsmessig måte.

Sjette ledd slår fast at et endelig vedtak om regional planbestemmelsene, enten det er vedtatt av regional planmyndighet eller av departementet, ikke kan påklages.

6.9 Interkommunalt plansamarbeid

Kapitlet er nytt i forhold til dagens plan- og bygningslov. Formålet er å legge til rette for mer interkommunalt plansamarbeid gjennom et sett «normalregler» for slikt samarbeid og regler om hvordan uenighet skal håndteres for at planarbeidet ikke stopper opp. Forslaget gir imidlertid de deltakende kommuner stor grad av frihet til å organisere slikt samarbeid på den måten de finner mest hensiktsmessig. Det er ofte først når et interkommunalt plansamarbeid er kommet i gang, at det blir tydelig hvilke interesser og ev. interessemotsetninger og andre forhold som har betydning for valg av planform. I kapitlet er det blant annet tatt inn regler som skal gjøre det mulig å løse uenighet mellom kommunene slik at planarbeidet ikke kjører seg fast, og å føre interkommunalt plansamarbeid over i fylkesplanlegging.

Merknader til § 9–1 Innledende bestemmelser

Bestemmelsens første ledd inneholder en klar oppfordring til kommunene om å drive et interkommunalt plansamarbeid når det er hensiktsmessig å samordne planleggingen over kommunegrensene. Behovet for og anbefalingen om interkommunalt plansamarbeid kan komme fram gjennom arbeidet med regional planstrategi, jf. § 7–1 og motivene til denne, eller som oppfølging av en regional plan. Uavhengig av dette kan kommunene også selv ta initiativ til samarbeidet.

Det er presisert i første ledd siste punktum at samarbeidet kan omfatte alle kommunale plantyper. I dette ligger for det første at det er de ordinære plantypene som skal brukes også i interkommunalt plansamarbeid. Det er ikke adgang til å utarbeide typer av planer som ikke er hjemlet og regulert i loven. For det andre presiseres det at alle de kommunale planformene kan brukes: Kommunal planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel, kommuneplanens arealdel og i prinsippet også reguleringsplan der gjennomføringen av utbyggings- eller naturhensyn gjør en slik planform hensiktsmessig.

Andre ledd klargjør at interkommunalt plansamarbeid er et virkemiddel for å følge opp den regionale planstrategien. Slikt samarbeid bør varsles og drøftes når planstrategien utarbeides. Bestemmelsen klargjør videre at regional planmyndighet og statlige myndigheter kan anmode kommunene om å innlede slikt samarbeid «når det anses nødvendig for å ivareta hensyn og løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune». Bestemmelsen er tatt inn for å gjøre det klart at slike oppfordringer er fullt legitime dersom kommunene selv ikke foreslår slikt samarbeid. Regional planmyndighet og staten har et selvstendig ansvar for å bidra til at overordnede hensyn og oppgaver løses gjennom en hensiktsmessig planlegging.

En anmodning etter andre ledd er ikke det samme som et pålegg. Hjemmelen til å pålegge kommunene et interkommunalt plansamarbeid er lagt til departementet i tredje ledd, som også gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere rammer og regler om samarbeidet. Slike administrative beslutninger er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha hatt anledning til å uttale seg. Bestemmelsen viderefører regelen om interkommunalt plansamarbeid i § 20–3 i dagens plan- og bygningslov.

Merknader til § 9–2 Organisering

Bestemmelsen inneholder «normalregler» for organisering og styring av det interkommunale plansamarbeidet. Kommunene kan imidlertid vedta andre løsninger. Planarbeidet skal alltid ledes av et eget styre. Hovedregelen etter første ledd første punktum er at dette styret skal ha samme antall representanter fra hver kommune. En annen løsning enn dette - f.eks. en mer forholdsmessig fordeling etter befolkningsstørrelse eller lignende - krever enighet mellom alle de deltakende kommuner. Andre punktum slår fast at styret selv bestemmer reglene for styrets arbeid og hvordan planarbeidet skal organiseres. Dette er en parallell til det som gjelder for interkommunalt samarbeid generelt etter kommuneloven § 27. Det er tilstrekkelig at et flertall av kommunene mener det skal gjøres på en annen måte, f.eks. at viktige spørsmål om styrearbeidet og organiseringen må forelegges det enkelte kommunestyret underveis. I praksis er det naturlig at styret fastsetter vedtekter for sitt arbeid, jf. også kommuneloven § 27. Planarbeidet må ellers holde seg innenfor de rammene for planbehandling som loven fastsetter.

Dersom erfaringer viser at det kan være nyttig, kan Kongen etter andre ledd gi forskrift om organiseringen av interkommunalt arbeid generelt. Når departementet har pålagt interkommunalt samarbeid med hjemmel i § 9–1 siste ledd, fastsettes måten arbeidet skal organiseres på av departementet i forhold til den konkrete oppgaven.

Merknad til § 9–3 Planprosess og planinnhold

Første ledd klargjør at interkommunalt plansamarbeid ikke kan omfatte andre planformer enn de som er hjemlet og regulert i denne loven. De reglene som gjelder om planprosess og planinnhold for de forskjellige planformene, gjelder fullt ut også når planene utarbeides gjennom interkommunalt plansamarbeid. Interkommunalt plansamarbeid verken utvider eller innskrenker kravene til planprosess, eller f.eks. hjemlene til å gi regulerende bestemmelser i arealplanene. Interkommunalt plansamarbeid endrer heller ikke den enkelte kommunes ansvar for at lovens regler om planbehandling blir fulgt innenfor sitt område, med de krav til offentlighet, medvirkning, konsekvensutredning mv. som følger av dem. Siden de ordinære planformene og planreglene gjelder, må også medvirkningen av statlige og regionale myndigheter i den interkommunale planleggingen bli som for den kommunale planleggingen. Alle myndigheter som berøres, har rett og plikt til å delta, og det er viktig at de kommer tidlig med.

For at ikke planprosessen skal bli for tung, kan imidlertid kommunene overlate til et styre å treffe vedtak om planprosessen. Dette sies uttrykkelig i andre ledd. Styret kan f.eks. overlates å vedta planprogram, herunder opplegg for konsekvensutredning og medvirkning, og hvordan høringene av planprogram og planforslag skal gjennomføres, vedta å opprette utvalg eller innhente konsulentbistand, og vedta hvordan kommunikasjonen mellom styret og det enkelte kommunestyre skal være underveis. Men ansvaret for at lovens krav til saksbehandling blir fulgt, ligger fortsatt på den enkelte kommune. I praksis må derfor kommunene være enige om hvordan planarbeidet i hovedtrekk skal drives, og det må være enighet om de rammene som gis styret.

Tredje ledd slår fast at det er det enkelte kommunestyret som treffer det endelige planvedtak for sitt område. Er det utarbeidet en felles, samordnet arealdel for flere kommuner, må altså den enkelte kommune formelt vedta sin del som arealdel til kommuneplanen. Styret har ikke myndighet til dette. Det følger av dette at en interkommunal plan ikke er en «overkommunal plan», men en sammensetning av flere formelt selvstendige kommunale planer. Det følger videre at også reglene som gjelder for kommunale arealplaner om innsigelse og klage, og om rettsvirkninger, gjelder helt på samme måte som for planer som er blitt til gjennom vanlig kommunal planbehandling. Muligheten til å begrense adgangen til å endre kommuneplanens arealdel eller bestemte deler av den etter regelen i § 11–18 gjelder også for disse planene. Det er ikke noe i veien for at slik begrensning kan gjøres gjeldende for bare en del av planene, f.eks. for enkelte deler i noen kommuneplaner og ikke i andre.

Merknad til § 9–4 Overføring til regional plan

Det kan vise seg at det under et interkommunalt plansamarbeid oppstår forhold som tilsier at planleggingen heller bør skje som regional plan, og at resultatet heller bør være én samlet plan med retningslinjer til kommunene og sektormyndigheter, enn flere formelt selvstendige kommunale planer. Første ledd klargjør at en formell anmodning om at det skal utarbeides en regional plan på grunnlag av et igangsatt interkommunalt plansamarbeid, kan komme fra et flertall av kommunene som deltar.

Andre ledd klargjør at anmodningen om overføring til regional plan også kan gå den andre vegen, fra regional planmyndighet eller en statlig myndighet til kommunene. Samtykker et flertall av kommunene i dette, kan slik overføring finne sted. I siste instans kan staten se det som nødvendig at interkommunalt plansamarbeid går over til arbeid med en regional plan. Dette vil f.eks. kunne være tilfellet hvis kommunene ikke blir enige om videreføringen, og det heller ikke er flertall for overføring til regional plan, samtidig som staten ser at planoppgavene inneholder viktige nasjonale interesser og hensyn som bør sikres eller avklares.

Et pålegg om overføring til regional plan må komme fra sentralt hold, det vil si departementet. Dette sies uttrykkelig i tredje ledd. En slik myndighet for departementet er for øvrig en naturlig følge av at Regjeringen kan bestemme at det skal utarbeides regional plan etter § 8–1 andre ledd. Slik avgjørelse anses som en administrativ beslutning. Kommunene skal ha anledning til å uttale seg før det fattes vedtak.

Merknad til § 9–5 Uenighet

Oppstår det uenighet mellom kommunene om viktige spørsmål i løpet av planprosessen, gir første ledd både den enkelte kommune og styret formell adgang til å anmode om mekling. Det kan f.eks. gjelde spørsmål om fordeling av økonomiske plikter eller ressurser, lokalisering av økonomiske aktiviteter eller tjenesteytende institusjoner, eller utbyggingsmønster og hvordan arealene bør disponeres. Dette kan være en helt naturlig og legitim følge av problemenes karakter og forholdet mellom kommunene, men det er viktig at slik uenighet ikke lammer plansamarbeidet. Kommunene kan også bli enige om en annen framgangsmåte for å avgjøre eventuell uenighet. Mekling bør foretas enten av regional planmyndighet eller av fylkesmannen. Dette avgjøres av kommunene.

Det er også nødvendig med regler som klargjør adgangen for en kommune til å trekke seg ut av et interkommunalt plansamarbeid. Erfaringen med interkommunalt samarbeid viser at dette er et praktisk spørsmål. Etter kommuneloven § 27 nr. 3 kan en kommune si opp sitt deltakerforhold i interkommunalt samarbeid med ett års skriftlig varsel. For plansamarbeid anses det ikke nødvendig med så lang tid, blant annet fordi det ikke vil oppstå store praktiske eller økonomiske problemer ved at en kommune trekker seg ut. Fristen er derfor satt til tre måneder. De øvrige kommuner kan fortsette samarbeidet, men naturligvis bare for det gjenværende planområdet.

Dersom plansamarbeidet gjelder viktige nasjonale eller regionale interesser og hensyn, og den helheten som kommunene i fellesskap utgjør er svært viktig, vil det fra statens side kunne være uheldig at en kommune trekker seg ut. Bestemmelsens tredje ledd gir departementet hjemmel til å pålegge den enkelte kommune om fortsatt å delta. Det skal foreligge spesielle forhold og gode grunner for at staten skal benytte denne muligheten. Andre muligheter staten har, er å treffe vedtak om at arbeidet overføres til regional plan etter § 9–4 tredje ledd, eller selv stå for planarbeidet og planvedtaket etter lovens kapittel 6.

Merknader til § 9–6 Gjennomføring og endring

Hensikten med interkommunalt plansamarbeid er å komme fram til et felles grunnlag for kommunenes videre tiltak og vedtak. Svært ofte vil det være nødvendig å samordne bruk av virkemidler for å realisere de planene som er vedtatt. Bestemmelsens første ledd innebærer en påminnelse om dette og uttrykker en oppfordring om å inngå forpliktende avtaler om gjennomføringen, når gjennom­føringen krever samordnet bruk av virkemidler i kommunene. Et felles handlingsprogram bør redegjøre for nødvendige tiltak for gjennomføring og hvem som er ansvarlig, og for avtaler om finansiering av tiltakene.

I forbindelse med kommunenes gjensidige forpliktelse til gjennomføring reiser det seg også spørsmål om hvorvidt - og ev. under hvilke vilkår - en kommune kan fravike en vedtatt plan. En kommune vil av ulike årsaker kunne ønske å endre eller fravike en plan etter noen tid. Politiske prioriteringer kan f.eks. endre seg etter et kommunevalg. Hensikten med forpliktende avtaler er nettopp å forhindre endringer som vil undergrave en felles gjennomføring av vedtatte planer. Også utenom avtalene bør det ligge visse bånd på adgangen for en kommune til å gå bort fra tidligere planer, av hensyn til de andre kommunene og fellesskapet. Dette er begrunnelsen for regelen i andre ledd. Den pålegger en kommune eller regional planmyndighet som ensidig ønsker å endre en plan, å gi de øvrige deltakende og berørte parter skriftlig varsel om dette før kommunen starter sitt planarbeid med sikte på endring. Dette vil gjøre det mulig for de andre partene å melde inn sine synspunkter tidlig i prosessen, f.eks. i forbindelse med utarbeidingen av et planprogram. Det kan naturligvis aktualisere at det tas opp arbeid med endringer også i andre kommuner eller innenfor det interkommunale plansamarbeidet som helhet.

Merknad til § 9–7 Plansamarbeid mellom regioner og kommuner

Første ledd i bestemmelsen slår fast at reglene i kapittel 9 gjelder tilsvarende for plansamarbeid mellom en eller flere regioner og en eller flere kommuner.

Andre ledd gir departementet hjemmel til å pålegge slikt plansamarbeid «når det er nødvendig for å løse planleggingsoppgaver for større områder under ett», og til å gi nærmere bestemmelser om samarbeidet. Dette er en aktuell situasjon blant annet i de større byområdene, med felles bolig- og arbeidsmarked, behov for felles transportløsninger eller natur- og friluftsområder som strekker seg over flere kommuner, og i noen tilfelle også flere fylker. Det er primært ønskelig, og ikke noe i vegen for, at de respektive kommuner og regioner, sammen med de viktigste statlige myndighetene i regionen, blir enige om et plansamarbeid i slike områder. Erfaringer har likevel vist at slikt samarbeid er vanskelig, og bestemmelsen gir et redskap for initiativ fra sentralt hold. Staten må her rådføre seg med de aktuelle regioner og kommuner, og dette er sagt uttrykkelig i andre ledd siste punktum.

6.10 Kommunal planstrategi

Merknader til § 10–1 Kommunal planstrategi

Bestemmelsen er ny.

Første ledd første punktum slår fast at kommunen har plikt til å utarbeide kommunal planstrategi minst én gang i hver valgperiode og vedta den senest innen ett år etter kommunestyrets konstituering. Det er viktig at dette arbeidet starter tidlig etter at kommunestyret er konstituert. Det gir det nye kommunestyret mulighet for å vurdere og ta stilling til hvilke planoppgaver som er viktige å arbeide med i kommunestyreperioden.

Første ledd andre punktum angir at kommunal planstrategi skal omfatte kommunens strategiske valg knyttet til utviklingen av kommunesamfunnet. Det gjelder både langsiktig arealbruk, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunenes planbehov i valgperioden. Retningslinjer for langsiktig arealbruk skal inngå som del av strategien og danne basis for det mer konkrete arbeidet med kommuneplanens arealdel. Den langsiktige arealstrategien skal vise sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk, og angi langsiktige utviklingsretninger i kommunen og områder for særlig utvikling og vern for å ivareta de arealhensynene som framgår av § 3–1.

Beskrivelsen av miljøutfordringene skal vise hva som er status og hva som er utviklingen de siste fire år, og drøfte kommunens miljøutfordringer i dette perspektivet. Beskrivelsen skal gi en omtale av utslipp av klimagasser, støy og lokal luftforurensning, avfall og energiforbruk, biologisk mangfold og kultur og kulturminner. Den enkelte kommune kan tilpasse beskrivelsen ut fra lokale forhold. I arbeidet med planstrategien kan kommunen bygge på kommunenes miljøstatus og indikatorer som rapporteres gjennom KOSTRA, samt sektorenes kunnskap om helse og miljøforhold, jf. § 1–4 i kommunehelsetjenesteloven. Planstrategien kan også inneholde en beskrivelse av status for universell utforming i kommunen. Også på dette området vil kommunen kunne bygge på data fra KOSTRA.

Bestemmelsen åpner opp for at kommunen kan revidere planstrategien i løpet av perioden etter behov. Planstrategien er ikke formelt bindende for kommunen og kan fravikes hvis det er gode grunner for det. Dersom kommunen ønsker å avlyse eller utsette en større planoppgave som inngår i planstrategien, bør dette skje gjennom endring av planstrategien der de ordinære prosessregler følges. Kommunen kan likevel når som helst sette i gang nytt planarbeid ut over planstrategien. Avklaring av planbehovet vil da skje gjennom den ordinære planprosessen.

Andre ledd beskriver prosessen for utarbeiding av kommunal planstrategi. Det er i hovedsak opp til den enkelte kommune å bestemme hvor omfattende og detaljert planstrategien skal være, ut fra de behov som foreligger. Kommunen har imidlertid plikt til å innhente synspunkter fra statlige og regionale organer og fra nabokommuner. Det er opp til kommunen selv å bestemme hvordan dette skal gjøres, men disse myndighetene bør ha reell mulighet til å fremme sine synspunkter. Det er ikke adgang til å fremme innsigelse mot forslag til kommunal planstrategi. Det vil i praksis være viktig for kommunen å oppnå tilslutning til den kommunale planstrategien fra andre myndigheter, fordi det ellers lett kan oppstå problemer i senere planlegging. Kommunen kan også velge å legge opp til bred medvirkning og allmenn debatt som grunnlag for behandlingen. Dette vil være i samsvar med retningslinjene i lovens kapittel 1. Det er særlig fornuftig hvis kommunen f.eks. står overfor vanskelige strategiske valg som befolkningen har engasjert seg sterkt i, eller kommunen er i en fase med store forandringer. Men kommunen har ikke en rettslig plikt til dette. Det eneste rettslige krav til saksbehandlingen er at forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres offentlig minst 30 dager før kommunestyrets behandling. Hensikten er å sikre en mulighet for alle interesserte å fremme synspunkter før sluttbehandlingen.

Prosessen rundt planstrategien må ses i sammenheng med om kommunen ønsker å legge opp til revisjon av kommuneplanen eller ikke. Dersom kommunen beslutter å videreføre gjeldende kommuneplan, vil det være naturlig å legge opp til en mer omfattende diskusjon rundt kommunal planstrategi, siden dette da blir den eneste anledningen til å få fram synspunkter rundt kommunens prioriteringer og utfordringer. Tilsvarende vil en kommune som legger opp til en kommuneplanrevisjon, kunne bruke kommuneplanprosessen til grundigere diskusjoner og medvirkningsopplegg.

Tredje ledd beskriver hva slags «vedtak» som kan fattes i forbindelse med kommunal planstrategi i forhold til å starte arbeid med å lage nye, endre eller oppheve planer.

Et slikt vedtak bør omfatte kommunens eget planarbeid, og bistand til og oppfølging av private planer. Vedtaket kan gjelde igangsetting av en fullstendig kommuneplanrevisjon eller begrense seg til revisjon av arealdelen og revidering eller utarbeiding av kommunedelplaner for bestemte sektorer eller tema. Det kan også gjelde igangsetting av viktige reguleringsplaner som oppfølging av strategien. Planstrategien kan bidra til forutberegnelighet om hvilke private planinitiativ som kan forventes å få positiv mottagelse. Private planinitiativ vil likevel kunne fremmes uavhengig av planstrategien, og kan ikke avvises med henvisning til denne. I praksis vil vedtaket om planlegging i planstrategien måtte angi hovedrammer og viktigste satsinger, og det må legges opp til en fleksibilitet i forhold til endrede behov og forutsetninger undervegs.

Kommunal planstrategi har ingen direkte rettsvirkning i forhold til kommunens innbyggere. Selv om planstrategien f.eks. sier at en del av kommuneplanens arealdel skal tas opp til revisjon, kan grunneiere fortsette å bygge i medhold av gjeldende arealdel eller reguleringsplan i den utstrekning disse planene gir grunnlag for det. Kommunen må ev. legge ned midlertidig forbud mot tiltak etter § 13–1 for å hindre dette. Gjennom vedtak av kommunal planstrategi kan kommunen også ta stilling til om det er reguleringsplaner som bør oppheves i planperioden. Dette er et foreløpig varsel om slik oppheving; endelig vedtak må gjøres for den enkelte plan etter reglene i kapittel 12.

Fjerde ledd klargjør at arbeidet med kommunal planstrategi kan inngå i arbeidet med oppstart av arbeidet med kommuneplanen. Det betyr at arbeidet med kommunal planstrategi organiseres som en del av oppstartarbeidet sammen med utarbeiding av planprogram. Dersom kommunen ønsker å gi strategien et innhold som også tilfredsstiller kravet til planprogram for kommuneplanen, må bestemmelsene om behandling av planprogram for kommuneplanen følges, jf. § 11–13. Det innebærer blant annet at høringsfristen forlenges til minimum seks uker.

6.11 Kommuneplan

Bestemmelsene i dette kapitlet understreker at grunnlaget for beslutninger som gjelder framtidig utvikling av kommunen, skal skje med utgangspunkt i retningslinjer som er resultat av en samordnet avveiing der hensyn til den langsiktige miljø- og samfunnsutviklingen er vurdert.

De konkrete virkemidlene for dette framgår av de senere bestemmelsene for hver enkelt plantype.

Merknader til § 11–1 Kommuneplan

Bestemmelsen tilsvarer § 20–4 i gjeldende lov.

Første ledd i bestemmelsen angir plikten for kommunene til å ha en kommuneplan. En samlet kommuneplan består både av en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Kommunen bestemmer gjennom vedtak av kommunal planstrategi om kommunen skal gjennomføre en full kommuneplanrevisjon av alle delene, eller om bare deler av kommuneplanen skal revideres, og hva revisjonen skal gå ut på. Bestemmelsen henger sammen med § 1–1 om lovens formål og § 3–3 om kommunens planoppgaver og planmyndighet. Planleggingen skal stimulere og samordne den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale, kulturelle og estetiske utviklingen i kommunen, og sikre befolkningen muligheter for påvirkning av kommunens utvikling.

Andre ledd angir at kommuneplanen ikke bare gjelder kommunens egen virksomhet, men skal fange opp de hensyn som er viktige for utvikling av kommunesamfunnet og forvaltningen av arealressursene. Det er relativt vide rammer for hvordan kommuneplanen kan brukes. De kommunale planene etter loven er ikke bare ment å være planer for kommunens egen virksomhet, men for kommunesamfunnet og for all arealbruk innenfor kommunens grenser. Det er et viktig prinsipp at kommunen i sin planlegging skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver og at all kommunal planlegging skal legge statlige og regionale pålegg og retningslinjer til grunn. De framkommer blant annet gjennom nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer og planbestemmelser etter lovens kapittel 6, samt regional planstrategi, regional plan og regionalt handlingsprogram etter kapittel 7 og 8. Det kan også være pålegg og retningslinjer fra sektormyndigheter med hjemmel i annen lovgivning enn plan- og bygningsloven. Pålegg og retningslinjer kan komme til uttrykk i særlige rundskriv mv. fra departementene, f.eks. om hvordan bestemte sektorer skal ivaretas i planleggingen, eller hvordan lovens planbestemmelser skal forstås og bør praktiseres. Slike statlige og regionale retningslinjer og pålegg vil gi et større eller mindre handlingsrom for kommunen, avhengig av innhold. Aktiv planlegging i kommunene er et viktig virkemiddel for å nå nasjonale mål på disse politikkområdene.

Statlige myndigheter, regionen og andre kommuner kan ha behov for at visse spørsmål blir avklart eller bestemt gjennom kommunal planlegging, som kommunen må ta hensyn til. Med hjemmel i § 6–4 kan departementet også formelt henstille til kommunen om å ta opp planlegging.

Det kan også foreligge slike forhold i kommunen at en retningslinje fra statlige og regionale myndigheter vanskelig kan eller bør følges fullt ut. Siste punktum i andre ledd er ikke ment som en streng rettslig forpliktelse for kommunen, men primært som en politisk forpliktelse, som forutsetter at kommunens ledelse skal utøve et skjønn ut fra en helhetlig vurdering av kommunens situasjon. Den rettslige konsekvensen av å fravike overordnede pålegg og retningslinjer, er at det gir statlige og regionale myndigheter grunnlag for å fremme innsigelse mot arealdelen av planen etter § 5–4. Ønsker kommunen å fravike et pålegg eller en retningslinje, bør dette tas opp med vedkommende myndighet tidligst mulig i planprosessen.

Tredje ledd klargjør at kommunedelplan kan brukes som betegnelse på en plan for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder (sektorer). Det kan utarbeides kommunedelplan for ethvert tema eller virksomhetsområde hvor dette er hensiktsmessig. Det kan også utarbeides kommunedelplaner for arealbruk, jf. § 11–5 første ledd. Det er kommunestyret som avgjør om det skal settes i gang arbeid med en separat kommunedelplan, ev. at det aktuelle temaet i stedet tas opp som et tema innenfor en samlet kommuneplan.

Fjerde ledd viderefører kravet om at kommuneplanen skal ha en handlingsdel. Handlingsdelen skal inneholde et handlingsprogram for å gjennomføre kommuneplanens samfunnsdel for de fire påfølgende budsjettår eller mer.

Handlingsdelen gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver. Kommuneplanens handlingsdel skal konkretisere tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer.

Fjerde ledd første punktum gir kommunene pålegg om årlig vedtak om oppdatering av kommuneplanens handlingsdel. Dette er i samsvar med plikten etter kommuneloven til å utarbeide økonomiplan, som etter andre punktum kan inngå i handlingsdelen. Kommuneloven pålegger kommuner å utarbeide økonomiplan. Kommuneloven § 5 stiller krav om at kommuneplanleggingen skal ses i sammenheng med tilgjengelige økonomiske ressurser og økonomiplanen. Kommuneloven § 44 stiller krav om at kommuner skal utarbeide en fireårig plan for sin egen økonomi, med oversikt over forventede inntekter, bruken av midlene og prioriterte oppgaver. Økonomiplanen skal rulleres årlig og er et sentralt verktøy for å samordne de politiske målsettingene med de økonomiske rammene, jf. også ny § 3–1 nr. 3.

Kommuneloven § 44 nr. 6 fastslår at kommunestyret vedtar økonomiplanen etter innstilling fra formannskapet. Ved parlamentarisk styreform er det rådet som innstiller overfor kommunestyret. Etter nr. 7 skal innstillingen til økonomiplan legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før behandling i kommunestyret. Dersom økonomiplanen samordnes med kommuneplanens handlingsdel, vil det være bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 11–4 om minst 30 dagers periode for offentlig ettersyn som vil gjelde. Bestemmelsen i kommuneloven om at formannskapet skal innstille til vedtak om økonomiplan vil gjelde også når økonomiplanen er samordnet med kommuneplanens handlingsdel. For å oppnå en best mulig samordning av prosess og innhold, legger departementet derfor til grunn at det er formannskapet som innstiller til det samlede planvedtaket når kommuneplanens handlingsdel omfatter økonomiplanen. Kommunerådet innstiller i kommuner med parlamentarisk styreform.

Femte ledd gir Kongen hjemmel til å gi forskrift for gjennomføring og utfylling av nærmere angitte bestemmelser i kapittel 11 om kommunal planlegging. Dette gjelder presisering av innholdet i generelle bestemmelser etter § 11–9, nærmere presisering og eventuell ytterligere inndeling av arealformål etter § 11–7 og § 12–5, om utfyllende saksbehandlingsregler for utarbeiding av plan etter § 11–12 til § 11–17 og om eventuell samordnet gjennomføring av samfunnsdelen av kommuneplan og økonomiplan etter kommuneloven.

Merknader til § 11–2 Kommuneplanens samfunnsdel

Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende lov, og innfører begrepet kommuneplanens samfunnsdel om langsiktig kommuneplanlegging med bred samfunnsmessig tilnærming.

Første ledd angir at kommuneplanens samfunnsdel skal behandle langsiktige utfordringer, herunder miljømessige utfordringer og utfordringer knyttet til universell utforming, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon, for sektorene og for utvalgte målgrupper. Den bør inneholde en beskrivelse og vurdering av alternative strategier for samfunnsutvikling, sektorenes virksomhet og langsiktige arealbehov, og ta stilling til hvilken strategi kommunen vil legge til grunn. Hensikten med det siste er å beskrive sammenhengen mellom de langsiktige mål og strategier som trekkes opp i samfunnsdelen, og de fysiske konsekvensene.

Andre ledd slår fast at kommuneplanens samfunnsdel skal samordne sektorenes planer. Den skal gi retningslinjer for gjennomføring av mål og strategier, både i den kommunale virksomheten og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private.

All kommunal sektorplanlegging bør være forankret i kommuneplanens samfunnsdel, ev. som kommunedelplanlegging på grunnlag av samfunnsdelen. Kommuneplanens samfunnsdel vil være en viktig arena for samordning mellom den enkelte sektors utfordringer og prioriteringer og kommunens samlede utvikling.

Samfunnsdelen skal gi retningslinjer for sektorenes virksomhet. Loven angir ikke nærmere hva slags retningslinjer som kan gis. Dette bør kunne være tema for senere spesifikasjoner i forskrift og veiledning. Følgende punkter kan være et utgangspunkt for innholdet i retningslinjene i samfunnsdelen:

• langsiktige utfordringer i kommunesamfunnet

• langsiktige utfordringer for sektorene enkeltvis og i samarbeid

• miljømessige utfordringer, vurdering av fysiske konsekvenser for planens utviklings- og vernestrategier, grunnlag for arealplan

• prioriterte satsingsområder og områder for spesielle virkemidler

• retningslinjer for handlingsprogram og økonomiplan

• retningslinjer for kommunens planarbeid

Skal samfunnsdelen i kommuneplanen ha noen funksjon, må den gi grunnlag for konkrete prioriteringer, og bidra til bedre helhetsløsninger og mer forutsigbare rammevilkår både for sektorenes virksomhet og for befolkningen. Samfunnsdelen skal også gi grunnlaget for prioriteringer i arealdelen, f.eks. knyttet til arealbehov for ulike funksjoner, valg av infrastruktur, boligpolitikk og næringspolitikk, kommunal service mv.

Tredje ledd angir at også kommunedelplaner skal ha en egen handlingsdel med anvisning på tiltak for gjennomføringen av planens målsettinger innenfor kommuneplanperioden på fire år. Videre forutsetter bestemmelsen en årlig rullering og eventuell revisjon i sammenheng med den årlige rulleringen av handlingsprogrammet og arbeidet med økonomiplanen. Det bør utvikles indikatorer også for måling av den miljømessige og samfunnsmessige utvikling i kommunen.

Fjerde ledd slår fast at det er reglene i lovens § 11–12 til § 11–15 som gjelder for behandlingen av kommuneplanens samfunnsdel.

Merknader til § 11–3 Virkningen av kommune­planens samfunnsdel

Bestemmelsen er ny.

Første ledd beskriver virkningen av kommuneplanens samfunnsdel. Med uttrykket «skal legges til grunn» menes at planen skal være en hovedpremiss for senere vedtak på de områdene planen omfatter. Vedtakene skal som hovedregel være i samsvar med planen eller bidra til å oppnå planens mål. Dette gjelder for så vel kommunens egne vedtak, som for statens og regionale myndigheters vedtak i den virksomhet de har i kommunen. Hva dette konkret innebærer, vil i hovedsak framgå av planen selv, og være avhengig av hvor presis den er. Generelt vil planen ha betydning for den nærmere politikkutforming, budsjettering, detaljert planlegging og tilrettelegging innenfor sektorene, og for avgjørelse av enkeltsaker på de forskjellige virksomhetsområdene, herunder enkeltsaker som gjelder innbyggerne. Også for privat virksomhet vil planen på forskjellige måter være et grunnlag for vedtak.

Andre ledd angir at handlingsdelen forutsettes å omfatte en nærmere konkret prioritering av ressurser, planleggingsoppgaver og samarbeidsoppgaver innenfor kommunens økonomiske rammer. Med ressurser menes her primært økonomiske ressurser, men også disponering av fysiske og menneskelige ressurser som vil være naturlig å trekke inn i handlingsprogrammet. Med planleggingsoppgaver menes detaljering av rammene i kommunal planstrategi i form av en konkret gjennomgang av hvilke planoppgaver som skal prioriteres i kommunen i perioden. Med samarbeidsoppgaver menes oppgaver kommunen skal løse i samarbeid med andre offentlige eller private organer.

Selv om handlingsdelen også kan omfatte tiltak som i hovedsak skal gjennomføres av andre enn kommunen selv, er det viktig at den er realistisk og nært knyttet til den økonomiske planleggingen og budsjetteringen i kommunen.

Merknad til § 11–4 Revisjon av kommuneplanens samfunnsdel og kommunedelplan og rullering av handlingsdel

Bestemmelsen er ny. Formålet med planer er at de skal påvirke de beslutninger som fattes til daglig i forvaltningen og av private i en retning som er i samsvar med langsiktige retningslinjer for samfunnsutviklingen. Det er derfor nødvendig å ha et system for hvordan planene kan fange opp nye eller endrede behov, slik at planene ikke blir uaktuelle som styringsdokumenter.

Første ledd bestemmer at reglene som gjelder for utarbeiding av kommunal planstrategi og kommuneplanen, også gjelder for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel og kommunedelplan. Det er obligatorisk for kommunen å se over og vurdere endringer i styringsdokumentene minst en gang hvert fjerde år når et nytt kommunestyre skal ta stilling til den kommunale planstrategien, jf. § 10–1. Det kan komme opp forhold som gjør det nødvendig å vurdere deler av samfunnsdelen eller en kommunedelplan på ny fordi forutsetningene har endret seg. I slike tilfeller skal endringene behandles etter bestemmelsene i § 11–12 til § 11–15.

Andre ledd beskriver hvordan handlingsdelen skal behandles. Handlingsdelen kan inneholde en konkret beskrivelse av hvordan ulike aktører forventes å følge opp planen. Dette kan skje ved at kommunen har pålagt seg selv forpliktelser, eller at det er inngått avtaler med andre myndigheter eller private om oppfølging. Handlingsdelen vil i mange tilfeller også være avhengig av rammebetingelser utenfor kommunen, som kan endre seg. Det er derfor behov for at handlingsdelen oppdateres årlig. Før dette skjer skal kommunen innhente opplysninger og synspunkter fra berørte statlige og regionale organer og andre som har ansvar for gjennomføring av tiltak i handlingsdelen. Forslaget til revisjon skal gjøres offentlig minst 30 dager før kommunestyrets behandling, slik at alle som har synspunkter på forslaget skal ha anledning til å reagere.

Merknad til § 11–5 Kommuneplanens arealdel

Bestemmelsen er i hovedsak ny.

Første ledd slår fast at kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen som del av kommuneplanen (kommuneplanens arealdel), jf. § 11–1. Planen skal vise sammenhengen mellom samfunnsutviklingen som behandles i samfunnsdelen og hvilke utslag og behov dette gir for arealbruken, og hvordan arealene samlet sett bør disponeres for å løse oppgaver og behov som avklares i samfunnsdelen, jf. herunder § 1–1 og § 3–1. En samlet arealplan er nødvendig for å sikre en planmessig og forsvarlig arealutnytting, og for å beskytte arealene mot uoverveide arealinngrep og uhensiktsmessig bygge- og anleggsvirksomhet mv.

Av første ledd andre punktum framgår at i tillegg til å ha en arealplan for hele kommunen, kan kommunen utarbeide planer for delområder (f.eks. for tettsteder). Ved senere revisjon av kommuneplanens arealdel kan planarbeidet begrenses til å gjelde de delene av kommunen hvor det er revisjonsbehov eller behov for noe mer detaljering. Slike delplaner kan også utarbeides i form av reguleringsplan (områderegulering), jf. § 12–2.

Andre ledd første punktum forutsetter at arealplanen skal angi hovedtrekkene i hvordan arealene skal brukes og vernes, og hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene. Arealdelen er et verktøy til å gjennomføre samfunnsdelen. Samtidig skal arealdelen være utformet i et langsiktig perspektiv. Den må derfor være tilstrekkelig fleksibel slik at det er mulig å innpasse nye behov og muligheter. Det innebærer at kommuneplanens arealdel bør holdes på et relativt overordnet nivå og ikke ta for seg detaljer. Dette gjelder spesielt innenfor arealformålet bebyggelse og anlegg.

Andre ledd andre punktum fastsetter de forskjellige elementene arealdisponeringen skal komme til uttrykk gjennom. Det omfatter arealkart, bestemmelser og en planbeskrivelse med konsekvensutredning, jf. § 4–2 andre ledd. Konsekvensutredningen skal redegjøre for hvordan nasjonale politikkmål, f.eks. statlige planretningslinjer og arealretningslinjer i regional plan, er ivaretatt og fulgt opp. Det vises til § 1–5, som viser til at en vedtatt plan skal legges til grunn for videre planlegging og forvaltning mv., og til § 11–6 om at kommuneplanens arealdel er bindende for framtidig arealbruk.

Planen skal på denne måten angi viktige hensyn og forhold som legges til grunn for utformingen av planen, og som skal følges opp i videre detaljplanlegging, enkeltsaksbehandling etter planen og gjennom senere bruk, skjøtsel og forvaltning av arealene. Bestemmelsen har som et minstekrav at kommunen disponerer arealene etter samlet og forsvarlig vurdering. Planen skal angi hvilke arealer som ikke skal bebygges, på hvilke arealer ny bygging er aktuelt, og samtidig hvordan bebygde områder kan utvikles, fortettes, eller oppgraderes og tas vare på. Videre forutsettes det at kommunen i denne forbindelse foretar en samlet vurdering av hvordan arealdisponeringen bør være for å oppfylle kravet til en bærekraftig utvikling og forvaltning av areal-, natur- og kulturmiljøressursene.

Tredje ledd angir at plankartet i nødvendig utstrekning skal vise hovedformål og hensynssoner for bruk og vern av arealene. Med nødvendig utstrekning menes at det ikke skal gis flere restriksjoner enn det som det saklig sett er behov for. Videre betyr det at arealbruken og restriksjonene som vedtas i planen, må fastlegges og framkomme gjennom angivelser og symboler for arealformål og hensynssoner. I tillegg kommer planens verbale bestemmelser. Det vil være opp til den enkelte kommune å ta stilling til hvor langt en trenger å gå i konkretisering av arealformål og hensynssoner med tilhørende retningslinjer og bestemmelser i forhold til situasjonen i kommunen. Her vil behovet være forskjellig fra kommuner med begrenset utbyggingsbehov til kommuner med stort utbyggingspress generelt eller innenfor visse typer arealer, som f.eks. fritidsbebyggelse.

Fjerde ledd klargjør at kommunen kan detaljere arealbruken i hele eller deler av planområdet. Delområder kan framstilles som en del av det samlede arealkartet eller som egne kartutsnitt. Der samme område er vist på flere kart, skal planen angi entydig hvilket kart som gir den juridisk bindende arealbruken. Slike utdypinger og detaljeringer er mest aktuelt for å avklare områder hvor det ut fra behov tas sikte på mer nyansert arealbruksfastsetting, og områder hvor det f.eks. skal skje en viss utvikling og endring gjennom bygge- og anleggstiltak, tilrettelegging for spredt utbygging i mindre omfang uten krav om reguleringsplan eller tilrettelegging for spesielle aktiviteter eller vern. Det kan f.eks. gjelde flerbruksplanlegging i områder med sterke landskapsvernhensyn, men hvor pågående virksomhet kan utvikles noe. Bestemmelsene i § 11–7 til § 11–11 gir her et grunnlag og en ytre ramme for hvilke arealformål, hensynssoner og bestemmelser som kan gis eller fastsettes i de forskjellige delområdene. Disse reglene stiller samtidig visse minstekrav til hva som skal angis av formål og bestemmelser. Videre framgår det at kommunen i tillegg kan detaljere ytterlige innfor rammen av bestemmelsene hvis den finner det hensiktsmessig.

Merknader til § 11–6 Rettsvirkning av kommune­planens arealdel

Bestemmelsen tilsvarer de deler av § 20–6 i gjeldende lov som knytter seg til kommuneplanens arealdel. Denne forutsetter at kommuneplanen, herunder arealdelen, skal legges til grunn for kommunens, statens og fylkeskommunens planlegging, forvaltning, virksomhet og utbygging i kommunen. Den legger også rammen for privat utbygging og annen arealbruk.

Formålet med arealdelen er å bestemme hvordan arealene skal anvendes i framtiden. Dette oppnås bare dersom de mange etterfølgende vedtak av betydning for arealbruken respekterer planen og bidrar til at den gjennomføres. Det ligger i dette at myndighetene så langt som mulig skal følge planen når det skal treffes vedtak. Dette må også ses på bakgrunn av at de samme myndighetene skal ha deltatt i planprosessen forut for planvedtaket, og da har hatt muligheten for å påvirke innholdet ut fra de interesser de representerer, jf. § 11–12 om oppstart av arbeidet med kommuneplanen. De har da hatt mulighet for å fremme innsigelse til planen dersom de er uenig i planens innhold, jf. § 11–16. Hvilken plikt planen nærmere bestemt innebærer, vil framgå av planen selv. Planen legger også rammen for privat utbygging og annen arealbruk.

Det sies i første ledd at en arealdel blir rettslig bindende for framtidig arealbruk i planområdet når kommunestyret treffer vedtak om slik plan, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter § 11-16. Arealrestriksjonene som følger av planen inntrer ved kommunestyrets vedtak. Disse gjelder nye tiltak etter § 1–6 som innbefatter nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre tiltak og endringer av arealbruk.

Andre ledd viderefører regelen i gjeldende § 20–6 om at de angitte tiltak ikke må være i strid med vedtatte arealformål etter loven, dvs. § 11–7 og bestemmelser etter § 11–9 til § 11–11, samt bestemmelser knyttet til hensynssoner med hjemmel i § 11–8. Rettsvirkningene av den arealbruk som er angitt i kommuneplanens arealdel gjelder arealer i og på grunnen, arealer i bygninger og anlegg, i og på sjø og vassdrag og i luftrommet over grunnen, vann og sjø, jf. merknadene til § 1–2.

De direkte rettsvirkningene av kommuneplanes arealdel som restriksjoner mot tiltak og arealbruk i strid med planen er omformulert i forhold til gjeldende lov, men er i det vesentlige en videreføring av bestemmelsene i § 20–6. Definisjonen av tiltak som plan får virkning for er basert på oppregningen i § 1–6. Det er presisert at også andre endringer av arealbruk i strid med planens formål og bestemmelser rammes. For eksempel kan bestemmelser knyttet til en hensynssone for randsonen til et verneområde gi direkte hjemmel til å begrense virksomhet og ferdsel mv. i et areal disponert til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-formål). Dette er gjort for å gi mulighet for å regulere visse former for aktivitet og virksomhet i sonen som vil kunne være til ulempe for de særskilte hensyn som verneområdet skal ivareta, jf. merknaden til § 11–8 bokstav c.

Arealrestriksjonene i planen innebærer konkret at et tiltak eller en virksomhet i strid med planen ikke kan gis tillatelse etter kapittel 20 om søknadsplikt, med mindre det gis dispensasjon. Videre vil tiltak og virksomhet i strid med planen kunne sanksjoneres etter lovens bestemmelser om pålegg, forelegg og straff mv. Det er primært nye tiltak og endret bruk av areal som ikke må være i strid med planen.

Bestemmelsen om planens bindende virkning for nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre tiltak og endringer av tiltak og arealbruk er en selvstendig regel. Den gjelder for slike tiltak uten hensyn til om de krever tillatelse eller melding etter reglene om byggesaksbehandling ellers i plan- og bygningsloven, eller tillatelse etter annen lovgivning. Rettsvirkningen av planen gjelder også som tidligere for slike mindre tiltak som er unntatt fra kravet om tillatelse eller melding. Planens formålsangivelse er i utgangspunktet ikke til hinder for plassering av midlertidige og flyttbare bygninger, konstruksjoner og anlegg i kortere tid enn fire måneder, jf. § 30–5. Forbud mot plassering av visse typer konstruksjoner og anlegg, som campingvogner og bobiler kan gjøres ved uttrykkelig fastsetting av dette i bestemmelser til planen.

Ordinært vil rettsvirkningen av planer først og fremst knytte seg til gjennomføringen av nye tiltak etter § 1–6, men planbestemmelser kan også innebære at en virksomhet får skjerpede krav og nærmere rammer. Det kan f.eks. settes arealgrenser for et massetak. Eller at det stilles nærmere krav til utøvelsen av en igangværende virksomhet for å begrense støy og utslipp ut fra nye normer eller for å ta hensyn til fugle- og dyreliv eller behovet for å unngå unødig støy i natur- og friluftsområder. Andre eksempel på regulering av igangværende virksomhet er regulering av ferdsel som omtalt i merknaden til § 11–11 nr. 6, eller restriksjoner på ferdsel og virksomhet i områder som er lagt ut til nedbørsfelt for drikkevann.

En eiers frihet til å råde over sin eiendom er regulert på mange måter i vårt samfunn gjennom lover og forskrifter, og uten en individuell saksbehandling. Det er særlig i det tilfellet at kommunen gir bestemmelser som virker spesielt tyngende i forhold til enkelte grunneiere, og i forhold til eksisterende virksomhet, at det kreves en prosess hvor rettighetshaverne har fulle partsrettigheter, adgang til klage mv. Ordinært vil det være et krav om reguleringsplan for å fastsette bestemmelser som faller inn under definisjonen av enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler. Grunnen til dette er blant annet at kommuneplanens saksbehandlingsregler ikke er grundige nok i slike tilfeller.

Reguleringsplan må også benyttes i tilfeller som er så inngripende at det kan bli snakk om erstatning for rådighetsinnskrenkinger etter de alminnelige rettsgrunnsetninger som gjelder for dette og når gjennomføringen av planen er avhengig av ekspropriasjon. Dette er nødvendig der det offentlige ønsker å erverve eiendomsretten til et areal eller til å etablere et grunnlag for å begrense eller stanse en igangværende virksomhet på en måte som de ellers ikke har rettslig grunnlag for.

Det vil også være mange situasjoner der det vil være fornuftig for kommunen å utarbeide reguleringsplan når det skal legges opp til betydelige endringer i eksisterende virksomhet, selv om dette ikke formelt kreves. Da vil prosessen være grundigere, og planvedtaket vil få en mer varig rettsvirkning. Det vil ligge en stor effektiviseringsgevinst i å avklare forhold i plan framfor enkeltsak, og bedre mulighet for lik forvaltningspraksis i likeverdige områder.

Det følger av tredje ledd at når det ikke er krav om reguleringsplan, vil arealdelen være plan­grunnlag for vurderingen av søknad om tillatelse eller melding om tiltak, jf. kapittel 20 i bygnings­delen og gjeldende lov §§ 81, 86a, 86b og 93 første ledd. Krav om reguleringsplan framgår av loven eller bestemmelser til arealdelen. For utbygging etter § 11–7 andre ledd nr. 1 og 2 kreves som utgangspunkt reguleringsplan. Dette gjelder ikke der tiltakene faller inn under bestemmelser om mindre utbyggingstiltak som det er gitt bestemmelser om ikke krever ytterligere plan etter § 11–10 nr. 1. Krav om reguleringsplan etter vedtak i arealdel til kommuneplan, gjelder også alltid for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger. Kravet om reguleringsplan for store tiltak, gjelder likevel ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven og/eller vassdragsreguleringsloven, jf. § 12–1 tredje ledd siste punktum. Er et tiltak i strid med kommuneplanens arealdel, vil det være grunnlag for å gi dispensasjon etter § 19–2 dersom anlegget er i tråd med regional plan, eller retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraft eller små vannkraftanlegg der regionale planer ikke finnes. Når det gjelder tiltak etter energi- og vannressurslovgivningen, vises det også til omtalen i kap. 3.6.2.

For øvrig vil kommunen etter konkret vurdering av behovet alltid kunne nedlegge midlertidig forbud mot tiltak etter reglene i § 13–1 når den finner at et område bør reguleres eller omreguleres før nye tiltak tillates.

Merknader til § 11–7 Arealformål i kommuneplanens arealdel

Bestemmelsen er på mange punkter en videre­føring av gjeldende lov § 20–4 første ledd, som ­inneholder de arealbrukskategorier det er tillatt å bruke i kommuneplanens arealdel. Imidlertid er noe av innholdet endret, og hovedformålene er nå gjort mest mulig overordnet og samtidig felles med hovedformålene i reguleringsplaner. Utgangspunktet er at kommuneplanens arealdel er en grovmasket oversiktsplan som fastlegger, viser og binder opp hovedtrekkene i arealbruken. Det er forutsetningen at kommuneplanens arealdel skal være en enkel plan uten flere detaljer enn hva som er nødvendig for å sikre en overordnet styring av de vesentlige elementene i arealbruk og -utvikling.

Bestemmelsen om arealformål må ses i sammenheng med § 11–8 om hensynssoner og bestemmelser til disse, og tilsvarende bestemmelser om arealformål og hensynssoner for reguleringsplaner, jf. § 12–5 til § 12–7.

Første ledd legger forutsetningsvis opp til at det skal angis arealformål for hele planområdet. Bestemmelsen slår videre fast at det skal skilles mellom hovedformålene. Det vil si at planen må utformes slik at det framgår hvilket arealformål som skal gjelde for et areal. Det bør skilles mellom hva som er nytt formål og hva som er videreføring av eksisterende arealbruk. Hovedformål kan suppleres og virke sammen med hensynssoner og bestemmelser. Det kan være aktuelt å fastsette visse formålskombinasjoner i forskrift, dersom det skulle vise seg å være konkrete behov for dette. Ordningen hittil med mulighet for å unnta et område fra rettsvirkning utgår.

Bestemmelsen angir seks mulige arealformål. Disse er de samme som for reguleringsplan, jf. § 12–5. I reguleringsplan er det i tillegg adgang til å angi enkeltformålene i kombinasjonen landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder) hver for seg.

Arealformål vil, med mindre planen angir noe annet, gjelde både på grunnen, i grunnen og over grunnen. Tilsvarende vil gjelde sjø og vassdrag. Formål kan også angis særskilt innen nivåene. For samferdselsanlegg vil det eksempelvis ofte kunne være aktuelt å angi formålet særskilt for tunneler, broer og «lokk» samtidig som annet formål gjelder på overflaten. Dette gjør det blant annet lettere å avklare forskjellige traséalternativer i kommuneplanen, noe som kan bidra til at det ikke blir nødvendig å utarbeide reguleringsforlag for uaktuelle traséalternativ.

Hvilke underformål som kan benyttes for å utdype hovedformålene er uttømmende angitt. Ytterligere presisering av innhold og krav til arealbruken kan gis som generelle bestemmelser etter § 11–9 nr. 5. Dette er en endring i forhold til dagens lov ved at detaljeringsmulighetene under hvert formål nå angis uttømmende i bestemmelsen om formål i kommuneplanens arealdel. Dette er gjort for å klargjøre kommuneplanens overordnede karakter som grunnlag for detaljplanlegging.

Andre ledd nr. 1 Bebyggelse og anlegg omfatter og skal brukes for å fastlegge arealene hvor bebyggelse eller anlegg av forskjellig art tillates og er det dominerende innslaget i arealbruken. Dette gjelder både områder for eksisterende eller nye bygninger og for anlegg. Det vil også omfatte de arealkategorier som inngår i underformål når disse ikke er særskilt angitt. Formålet tilsvarer i hovedsak tidligere arealkategorier for byggeområder og områder for råstoffutvinning.

Områder for bebyggelse og anlegg kan nå underdeles slik at planen kan skille mellom de viktigste arealbruksfunksjonene og objekter. Den kan skille mellom fritidsboliger og helårsboliger, mellom detaljhandel og kjøpesenter, tjenesteyting og næringsbebyggelse. For eksempel vil industri gå inn under dette formålet. Det omfatter blant annet industri-, håndverks- og lagervirksomhet, og øvrig næringsvirksomhet som ikke er angitt som eget formål. Boligformål dekker alle former for boliger. Fritidsboliger omfatter ordinære privateide fritidsboliger med tilhørende anlegg. Utleiehytter og fritidsboliger som drives i en kommersiell sammenheng, skal regnes som fritids- og turistformål. Idrettsanlegg og andre anlegg vil kunne angis konkret etter type, f.eks. idrettsplasser, golfbaner, renovasjonsanlegg osv. Uteoppholdsarealer omfatter lekeområder og friområder i tilknytning til utbyggingsområder. Grav- og urnelunder vil være kirkegårder og offentlige gravplasser som går inn under lov om kirkegårder.

Veganlegg internt i området inngår i formålet. Der det ikke er foretatt underinndeling av formålet kan det gjennom bestemmelser etter § 11–9 og § 11–10 gis nærmere anvisning på hvilke hensyn som skal ivaretas ved regulering og utbygging innenfor området.

Nr. 2Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur omfatter og skal brukes for å fastlegge arealer for eksisterende eller nye samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur som i utgangspunktet forestås av det offentlige, så som veg, jernbane, lufthavn, skipshavn, anlegg for linje- og rørtransport av energi. Formålet tilsvarer dels tidligere arealkategori «viktige ledd i kommunikasjonssystemet» og dels tidligere arealkategori «byggeområde».

Områder for samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur kan underdeles nærmere og spesifiseres avhengig av hvilken type anlegg og funksjon det er tale om. Samferdsel dekker alle former for areal til transport, inkludert kjøreveg, gang- og sykkelveg, bane, havn og anlegg for lufttrafikk. Med teknisk infrastruktur menes særlig anlegg for vannforsyning og avløp, samt anlegg for energiforsyning og -overføring. Kraftledninger i sentral- og regionalnettet og rørledninger i sjø omfattes ikke av planbestemmelsene i loven. Slike anlegg inngår derfor ikke i arealformålet, men kan vises som hensynssoner etter § 11–8.

Nr. 3 Grønnstruktur er et nytt formål som tidligere inngikk dels i «byggeområde» og dels i «spesialområde» og «friområde». Med grønnstruktur menes et sammenhengende, eller tilnærmet sammenhengende, vegetasjonspreget område som ligger innenfor eller i tilknytning til en by eller et tettsted. Formålet gjør det mulig for kommunen å avgrense hovedstrukturen i grøntdrag og naturområder, gjennomgående turdrag og parker og større friområder, lekeområder og naturområder innen byggesonen. Grønnstrukturen vil binde de grønne områdene innenfor byggesonen sammen med friluftsområder utenfor. Friluftsområder vil inngå i LNFR-området i kommuneplanen. Til nå har friområder og parker vært offentlige formål. Det vil fortsatt være det vanlige utgangspunktet, men det vil heretter framgå nærmere, med bestemmelse etter § 11–10 nr. 3, hvilke arealer som skal være offentlige.

Som det framgår av § 11–8 bokstav c kan grønnstruktur også angis som hensynssone. Dette er en alternativ måte å vise grønnstrukturen på i en kommuneplan. Det er da ikke et eget formål, men vil framstå som en begrensing knyttet til det underliggende arealformålet, som kan være areal for bebyggelse og anlegg. De kravene som er knyttet til å ivareta grønnstrukturen vil framgå av bestemmelsene til hensynssonen. Dette kan være krav til at deler av et område holdes ubebygd, at vegetasjonen skal beholdes, at det skal opparbeides turveg mv. Slike krav må ivaretas gjennom senere regulering, hvor det kan være aktuelt å benytte reguleringsformålet grønnstruktur.

Nr. 4Forsvaret står i en spesiell situasjon i forhold til plan- og bygningsloven med bakgrunn i at behovet for hemmelighold er i strid med lovens intensjoner om offentlighet. Dette forholdet må derfor avklares mellom kommunen, Forsvaret og andre berørte parter i løsningen av den enkelte planoppgaven. Ofte vil det være et spørsmål om detaljeringsgrad.

Arealformålet omfatter og skal brukes for å fastlegge spesielle områder for Forsvaret. Dette omfatter områder der Forsvarets virksomhet er hovedformål. Dette vil være særskilte militærforlegninger med tilhørende bebyggelse, øvings- og skyteområder med spesielle restriksjoner. Formålet kan også omfatte områder for bebyggelse og anlegg som av hensyn til hemmelighold ikke kan legges ut som vanlige områder for bebyggelse og anlegg, jf. gjeldende plan- og bygningslov § 86. Kontorer og lignende som ikke ligger i tilknytning til områder som nevnt over, skal angis som, eller vil inngå i arealformålet bebyggelse og anlegg. Områder som brukes i sammenheng med øvelser, men hvor Forsvarets virksomhet ikke er hovedformål kan legges ut som hensynssone etter § 11–8 andre ledd bokstav a med restriksjoner i forhold til annen arealbruk når området brukes til øvelse.

Områder for Forsvaret kan spesifiseres og underdeles til de funksjoner og formål som er aktuelle, herunder restriksjonsområder, øvingsområder, herunder skytefelt, sikkerhetssoner mv.

Nr. 5Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder) omfatter og skal brukes for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, herunder jordbruk, skogbruk og reindrift, og/eller som skal bli liggende som naturområder og naturområder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygget, eller bare bebygget i tilknytning til landbruk og reindrift. Alternativt kan det for områder der formålet i nr. 5 bokstav b blir konkret angitt, gis bestemmelser for å opprettholde eller tillate ny spredt utbygging av enkeltboliger og fritidshus samt annen spredt næringsvirksomhet. De store utmarksarealene i høyfjellet, skogsområder og tynt befolkede kyststrekninger rundt i landet skal normalt legges ut til dette hovedformålet.

Arealformålet tilsvarer i det alt vesentlige tidligere landbruks-, natur- og frilufts- (LNF)-kategori, jf. veileder T–1443 om plan- og bygningsloven og landbruk Pluss fra 2005 der det er gjort en gjennomgang av hvilke tiltak som inngår i LNF, samt gitt kriterier for vurdering av dette spørsmålet. Dette innebærer at visse former for gårdstilknyttet virksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag inngår i LNF-kategorien uten at det må utarbeides særskilte bestemmelser som åpner for dette. Nytt er imidlertid at det nå gis mulighet for å synliggjøre særskilt at reindrift er en del av den bundne formålskombinasjonen. Det siktes her til at det i de store LNF-områder, som inngår i reinbeitedistrikt med beiterettigheter med grunnlag i reindrifts­loven, vil være adgang til å angi «R» som en del av arealformålet. Muligheten for å synliggjøre denne vesentlige arealinteressen gjennom endring av betegnelsen til landbruks-, natur- og friluftsformål, samt reindrift, - LNFR-område - har i seg selv ingen direkte rettslige virkninger, men gir et riktigere bilde av arealbruken i de områdene som har reindrift. Det forutsettes at differensierte områder for reindrift angis som hensynssoner på planen med tilhørende retningslinjer som angir hvilke begrensninger dette bør gi for bruken av arealformålet.

LNFR-områdene kan inndeles i to underformål.

Bokstav a omfatter areal for landbruk, natur og friluftsliv og reindrift der det bare er tillatt å oppføre bygninger eller iverksette anlegg eller andre tiltak som er nødvendige for drift av næringsmessig landbruk, dvs. jordbruk, skogbruk eller reindrift, herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag, jf. veileder T–1443. Rammen for hva som kan karakteriseres som landbrukstilknyttet næringsvirksomhet som ikke betinger at det er utarbeidet særskilte bestemmelser framgår av denne veilederen. Det er en forutsetning at gårdstilknyttet næringsvirksomhet kommer som et tillegg og supplement til en ellers igangværende landbruksdrift, og at det er denne som er hovedvirksomheten på arealet/eiendommen. Med gårdstilknyttet næringsvirksomhet menes næringsvirksomhet som drives på den enkelte gård, og er basert på gårdens ordinære ressursgrunnlag som driftsenhet. I dette ligger også at fradeling av grunn til slik virksomhet vil falle utenfor definisjonen, og vil innebære bruksendring. Dersom virksomheten utvikles slik at den klart endres fra karakter av landbruk til karakter av f.eks. reiseliv, vil dette også betinge bruksendring. Slike endringer vil vanligvis fanges opp av søknader om utbygging, som skal vurderes i forhold til plangrunnlaget. Definisjonen av landbruksnæring i lovens forstand er ikke endret eller utvidet, blant annet fordi det ikke er ønskelig å skape et press på jordvern og tradisjonell næringsutøvelse.

Bokstav b omfatter LNFR-areal hvor det, i tillegg til nødvendig landbruksbebyggelse (herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag, jf. bokstav a over), etter bestemmelser i planen også kan tillates spredt bolig, fritids- eller næringsbebyggelse etter § 11–11 nr. 2. Det siktes her til bebyggelse som ikke anses som en del av landbruk eller reindrift. Dette kan også omfatte etablering av småkraftverk for å utnytte områdets vannkraftpotensial. Det er et krav at bebyggelsens omfang, lokalisering og formål er nærmere angitt i planen. Der slike bestemmelser er benyttet, kan slike tiltak enten gjennomføres på grunnlag av enkeltsaksbehandling, eller på grunnlag av reguleringsplan. Krav om reguleringsplan kan følge direkte av loven, jf. § 12–1, eller av at bestemmelsen stiller krav til slik plan før gjennomføring av tiltak.

Med fritidsbebyggelse menes her fritidsboliger og enkelttiltak knyttet til friluftsliv. Det er behov for ordninger som legger til rette for gjennomføring av aktuelle tiltak uten at det skaper et stort behov for dispensasjoner og uten at det skapes stor variasjon i praktisk oppfølging av planene på dette punktet. Det gis derfor en direkte hjemmel til å tillate spredt utbygging gjennom enkeltsaksbehandling, der dette er angitt i planen. Det er ikke meningen å åpne for spredt bolig- og hyttebygging i større grad enn hittil, men å få et bedre styringsredskap for slik utbygging. Dette innebærer at den oversiktsplanmessige siden av saken er avklart i kommuneplan, mens den detaljerte vurdering av det konkrete tiltaket på byggetomta i forhold til blant annet landbruk, naturvern, landskap, kulturvern, veg, vann og avløp må skje gjennom enkeltsaks­behandlingen og bruk av lokaliseringskriteriene som er gitt i planen. Et avslag på en søknad i et slikt område må være konkret begrunnet i en ulempe knyttet til disse forholdene. Dersom sektormyndighetene ikke har merknader, og planens lokaliseringskriterier er oppfylt, vil det normalt være grunnlag for å gi byggetillatelse.

Bestemmelsen gir også muligheter til å kreve reguleringsplan for spredt utbygging. Slikt krav kan knyttes til all spredt utbygging i et område, eller til en utbygging som overstiger et visst antall enheter.

Bokstav b skal bare brukes for reelt spredt utbygging i LNFR-sonene. Dersom kommunen ønsker å avgrense et område der det i reguleringsplan skal legges til rette for større utbygging (f.eks. fritidsbebyggelse, boliger, næringsliv, massetak) innenfor et område som ellers preges av landbruk, skal dette vises som formål nr. 1; Områder for bebyggelse og anlegg ev. formål 4. Det vil da ordinært gjelde krav om reguleringsplan for området, jf. § 11–9 nr. 1.

Spørsmål om hva som er landbrukstilknyttet virksomhet og hva som er spredt utbygging klargjøres gjennom forskrift, jf. § 11–1 siste ledd.

Nr. 6Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone omfatter, og skal eller kan brukes for å planlegge både sjøarealene, overgangen mellom sjø og land og de sjønære landarealene. For sjøarealene tilsvarer arealkategorien i det vesentlige § 20–4 første ledd nr. 5 slik den har vært til nå. Hjemlene for arealformål, hensynssoner og supplerende bestemmelser er felles for både land- og sjøarealet og skal gi grunnlag for en mest mulig helhetlig og integrert planlegging av sjø- og landarealene.

Formålet kan underdeles i områder for ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon. Formålet brukes for å angi arealbruk i sjø og vassdrag og i den tilhørende strandsone, dvs. innover på land så langt arealbruken der står i direkte sammenheng med sjøen og arealbruken der. Kategorien har for sjøarealene og i vassdrag i hovedsak samme innhold som i gjeldende § 20–4 første ledd nr. 5. Det er imidlertid en viktig endring at strandsonen nå inngår i formålet slik at det blir en sammenheng i arealstyringen i overgangen mellom land og sjø/vann. Videre følger det av § 11–11 nr. 3 at det kan gis bestemmelser om at arealbruken kan fastsettes særskilt for henholdsvis vannoverflaten, vannsøylen og bunnen. Det kan også omfatte grunnvannet, f.eks. for å sikre drikkevannskilder.

Underformål i nr. 6 kan kombineres med hverandre. Det er videre gitt hjemler i § 11–11 for bestemmelser til dette arealformålet og det kan etter § 11–8 også fastsettes hensynssoner med visse retningslinjer og bestemmelser. Sammen vil disse bestemmelsene gi anledning til å se strandsone og sjø og vannareal i sammenheng, og til å angi bestemmelser om plankrav, miljø- og funksjonskrav, tilgjengelighet til strandsonen, krav til eventuelle bygninger og anlegg m.m.

Det forutsettes at det utarbeides forskrift ut fra de aktuelle behov for å kunne spesifisere arealformålet til forskjellige former for bruk og vern enkeltvis eller i kombinasjon. En eventuell forskrift vil ta med de aktuelle underformålene som hittil har inngått i nr. 6, og samtidig utdype enkelte av formålene etter behov. Det kan særlig være aktuelt for områder for fiske i form av kaste- og låssettingsplasser, områder for ferdsel og farleder av forskjellig kategori og betydning, og verneområder, herunder friluftsområder og oppvekstområder for fiskeyngel.

For de fleste vassdrag vil det i praksis neppe være samme behov for å underspesifisere arealbruken som i sjø, men også her, særlig i større innsjøer og elver, kan det være aktuelt å angi nærmere forskjellige former for arealbruk, f.eks. til vern (sikring av bunn, bredder og kantsone med vegetasjon) eller om ferdsel og ferdselsforbud. Det vises for øvrig til omtalen av samordnet vannplanlegging som en felles planoppgave etter § 3–6. Drikkevann kan angis som eget underformål. Kommunen kan gjennom arealplanen bestemme vannkilde og arealbruk i nedbørsfeltet. Sikring av drikkevann er underlagt egne krav og bestemmelser i drikkekvannsforskriften (fastsatt 4. desember 2001 med hjemmel i lov om matproduksjon og mattrygghet mv.). Restriksjoner på arealbruk av hensyn til drikkevannsforsyningen kan også ivaretas gjennom hensynssone etter § 11–8.

Tredje ledd presiserer at der arealplanen begrenser seg til bare å angi hovedformål, skal det gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene. Rammen for disse bestemmelsene er gitt i § 11–9 om generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel og i § 11–10 til § 11–11 om bestemmelser til arealformål i kommuneplanens arealdel. Selv om planen bare begrenser seg til hovedformålene, kan det samtidig være aktuelt å angi hensynssoner med tilknyttede bestemmelser til en slik plan, jf. § 11–8. Det betyr at arealformålet må suppleres med viktige grunnbestemmelser som en del av den samlede planen. Dette kan blant annet omfatte bestemmelser om hvorvidt et areal kan bebygges ytterligere, hvilke funksjoner og tiltak som tillates eller ikke, miljø- og funksjonskrav, krav om reguleringsplan før det gis byggetillatelse mv. Kommunen kan kombinere bruken av hovedformål etter første ledd for noen formål eller områder, med utdyping etter tredje ledd for andre formål. Det vil være behovet for avklaring ut fra situasjonen i den enkelte kommune som skal legges til grunn for denne vurderingen. Gjennom forutsetningen om reguleringsplan knyttet til arealformålene nr. 1 og 2, samt tilsvarende krav knyttet til større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, jf. § 12–1, vil områdene med mest aktivitet og endring være sikret en full reguleringsplanprosess. Videre vil det måtte kreves reguleringsplan der det skal innføres restriksjoner som har karakter av varig båndlegging, vern eller fredning og der det skal innføres restriksjoner av slik karakter at de vil få vesentlig betydning for igangværende virksomhet. Kommunene kan for øvrig også vedta krav om reguleringsplan for et hvilket som helst område, og kan gjennomføre slike prosesser samordnet med arealdelen. For utbygging i LNFR-områdene der det i utgangspunktet ikke stilles krav om reguleringsplan, vil kommuneplanens arealdel være plangrunnlag for avgjørelse av søknad om byggetillatelse. Det samme gjelder ved øvrig mindre utbygging og spredt utbygging uten plankrav.

Merknad til § 11–8 Hensynssoner

Bestemmelsen er ny og definerer begrepet hensynssoner og bruken av dem. Arealformål etter § 11–7 angir konkret hva et areal kan brukes til. Hensikten med å skille ut hensynssoner på denne måten, er å vise hvilke viktige hensyn som må iakttas innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for. Hensynssonene vil også være et grunnlag for å vurdere nye planinnspill eller gi veiledning ved behandlingen av dispensasjonssøknader. Både hensynssoner og arealformål skal angis samlet på arealplankartet. Utlegging av hensynssoner vil også gi tiltakshavere større grad av forutberegnelighet ved at de vil være kjent med sonens karakter før det fremmes søknad om å gjennomføre tiltak.

Bestemmelser til hensynssoner gir rettslig bindende begrensninger - også for private - på bruken av et areal ut fra det hensynet som skal ivaretas. Når det er knyttet retningslinjer til en hensynssone, vil den ikke binde opp avgjørelser av enkeltsaker etter dette eller annet lovverk rettslig. Det vil imidlertid gi et bedre og mer helhetlig grunnlag for den avveining som vedkommende myndighet skal foreta innenfor rammen av den lov som gir hjemmel for beslutningen. Hva som gjelder for den enkelte hensynssone, vil framgå av omtalen. Der sonen står som en opplysning om og en påvisning av et arealstyringsvedtak, vil hensynssonen stå som en informasjon om at det er gitt bestemmelser for arealbruken i den aktuelle sonen med hjemmel i annen lov ( se merknaden til sone d).

Det er ikke gitt noen tidsbegrensning på virkningen av hensynssonene. De vil altså gjelde inntil de er endret eller fjernet i revidert kommuneplanens arealdel, eller blir erstattet av reguleringsplan. For båndlegging i påvente av vedtak gjelder det imidlertid tidsbegrensning, jf. merknaden til tredje ledd bokstav d.

Første ledd klargjør at planen i nødvendig utstrekning skal vise hensyn og restriksjoner som legger faktiske eller rettslige premisser for arealbruken. Hensynssonene utgjør en kartfestet inntegning av hva det er nødvendig å ta hensyn til ved planleggingen av arealene. Det kan gjelde vedtak om arealrestriksjoner etter andre lover. Eksempler på det er restriksjonssoner rundt og over flyplasser etter luftfartsloven, eller områder som er fredet etter kulturminneloven. Hensynssonene kan også markere faktiske, naturgitte forhold som er avgjørende for arealbruken. Eksempler på dette er områder som er utsatt for flom eller skred, eller hvor det er viktige naturtyper og andre forekomster som kan være viktig for naturens mangfold, jf. naturtypekartleggingen og MiS kartleggingen i skog, eller hvor det er forurensning i grunnen. Hensynssoner skal avgrenses til de interesser som vil ha vesentlig betydning for beslutninger om å godkjenne nye tiltak i sonen. Det betyr at ikke all kartfestet informasjon som er av interesse for planarbeidet skal vises som hensynssoner på plankartet. Slik informasjon kan ev. inngå i planbeskrivelsen som tilleggsinformasjon.

Første ledd siste punktum klargjør at det kan vises flere hensynssoner for samme område.

Andre ledd fastlegger at de spesielle hensynene som bør tillegges vekt ved beslutninger om arealbruk innenfor sonen, angis i tilknytning til den enkelte hensynssone. Hvilke arealrestriksjoner som gjelder i sonen etter plan- og bygningsloven skal framgå av egne bestemmelser tilknyttet sonen. Der restriksjonene hjemles i særlov, skal det vises til denne. De bestemmelser som gjeldende lov har om båndlegging i § 20–4 nr. 4 skal nå knyttes til hensynssoner. Noen av sonene vil kreve at det må utarbeides reguleringsplan før gjennomføring av tiltak for å ivareta en detaljert avveining av hensyn og formål og en planprosess med flere rettigheter for private. Andre soner forutsetter at hensynene ivaretas ved vedtak etter særlov.

Der grunnlaget for hensynssonen er at arealet er båndlagt med hjemmel i annet lovverk, f.eks. som nedbørsfelt rundt drikkevann, er det vedkommende sektormyndighet som etter sitt rettsgrunnlag tar stilling til om det skal gi tillatelse til gjennomføring av tiltak innenfor sonen eller ikke.

Der grunnlaget for hensynssonen er å hindre at det iverksettes tiltak som kan vanskeliggjøre gjennomføring av en utbygging som det er søkt konsesjon for etter annen lov, kan bestemmelsen til hensynssonen i seg selv være hjemmel for å nekte tillatelse til et slikt tiltak. Med unntak for kraftledninger i sentral- og regionalnettet, som ikke omfattes av plan- og bygningsloven, jf. § 1–4, skal de anleggene det er gitt konsesjon for angis som arealformål etter § 11–7 nr. 2.

For kraftledninger i sentral- og regionalnettet kan linjene og de restriksjoner på arealbruken som følger av at det er gitt konsesjon, vises på plankartet som hensynssone. Her er det vedkommende sektormyndighet som tar stilling til om det skal gis tillatelse til gjennomføring av tiltak innenfor sonen eller ikke.

Kommunen har en selvstendig hjemmel til å nekte gjennomføring av tiltak dersom det er i strid med arealformålet planen viser i den aktuelle sonen.

Tredje ledd angir hvilke former for soner som kan inngå i arealdelen. Hensynene er angitt i hovedkategoriene i bokstav a til f. Ordene angivelse av under hver bokstav innebærer at en hensynssone ikke skal omfatte alle hensynene innenfor en hovedkategori, men at det skal konkretiseres hvilke hensyn sonen gjelder. Det forutsettes også at det kan gis forskrift etter § 11–1 siste ledd om de mer detaljerte innholdselementene i hensynssoner.

a) Sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av ­fareårsak eller miljørisiko.

Dette dekker blant annet sone utsatt for skred, ras, flom, akutt forurensing eller radonstråling, støysone, sone for militær virksomhet, sone rundt flyplass, sone rundt kraftlinjer, sone for sikring av vannforsyning mv. Sonen har til hensikt å sikre mot fare eller ulykke, og å hindre miljøulempe eller forurensning. Sonen vil være et vesentlig virkemiddel for å forebygge blant annet flom- og rasulykker.

Det kan gis bestemmelser med krav eller forbud for å ivareta sikkerhet og for å avverge fare. Det gis nå en klar hjemmel til å sikre slike arealer mot bruk og former for tiltak som ikke kan godtas ut fra en risikovurdering. Det vises i denne forbindelse til forbudsbestemmelsen i gjeldende plan- og bygningslov § 68.

b) Sone med særlige krav til infrastruktur med ­angivelse av type infrastruktur.

Dette dekker blant annet sone med forbud mot eller påbud om nærmere angitte vann-, avløps-, energi-, transport- eller vegløsninger . Formålet med denne sonen er å sikre miljø- og samfunnsmessige gode helhetsløsninger, jf. merknadene til § 11–7. Denne sonen er derfor særlig aktuell for utbyggingsområder med sammensatte arealbruksformål hvor utbygging av deler av området har sammenheng med hvordan infrastrukturen (veg, vann, avløp, energiforsyning osv.) løses for resten av området.

Til denne sonen kan det gis bestemmelser om nærmere angitte løsninger for infrastruktur i et utbyggingsområde med hjemmel i § 11–9 nr. 3. Bestemmelsene om opparbeidelsesplikt framgår av bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 18. For infrastruktur for energi kan det bare bestemmes at det skal tilrettelegges for at ny bebyggelse kan forsynes med vannbåren varme, jf. § 27–5.

Det kan også gis bestemmelser etter § 11–9 nr. 4 når det er nødvendig at utbyggingen skjer i en bestemt rekkefølge.

c) Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av ­interesse.

Slike soner vil for en stor del ligge i arealformålet LNFR. Det kan f.eks. angis jordvernsone, soner med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv, og differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner.

Når det spesielt gjelder reindriften, setter reindriftsloven og etablerte rettigheter rammer for hva som kan bestemmes i kommuneplanen. Der det er arealer av spesiell viktighet for reindriften, f.eks. samlingsplasser og lignende, kan disse markeres som hensynssoner i planen, og det kan knyttes retningslinjer til dem som sikrer at hensynet til reindriften ivaretas. Inngrep i reindriftsområder som kan være til skade eller ulempe for reindriften, skal forelegges reindriftsmyndighetene. Kommuner med reindriftsområder bør ta retningslinjer om dette inn i planen.

Et grunnlag for å angi sone med viktig landskaps- eller naturmiljø kan f.eks. være kartlegging av naturtyper og andre naturforekomster på grunnlag av naturtypekartleggingen eller MiS-kartlegging i skog.

Denne hensynssonen kan også brukes til å angi grønnstrukturen, jf. omtalen av § 11–7 nr. 3. Det gjelder der grønnstrukturen senere kan sikres gjennom bestemmelser til ulike arealformål i reguleringsplaner, men hvor det er viktig å vise sammenhengen på kommuneplannivå. Det er også aktuelt der deler av grønnstrukturen går gjennom LNFR-område. Der arealformålet Grønnstruktur er benyttet, skal ikke samme areal vises som hensynssone med tilhørende retningslinjer.

Det åpnes for at kommunen kan gi bestemmelser som bidrar til at nærområder til en nasjonalpark eller et landskapsområde ikke kan utnyttes på en måte som er til vesentlig forringelse av verneverdiene i verneområdet. Bestemmelsen gir kommunen noe større handlingsfrihet til å fastsette nærmere bestemmelser enn i dag, men innebærer en forholdsvis snever avgrensning av det arealet som det kan gis særskilte bestemmelser for. Slike bestemmelser vil være et selvstendig grunnlag for å avslå tiltak som omfattes av loven.

Slike bestemmelser kan bare fastsettes samtidig med verneforskriftene for nye verneområder eller samtidig med revisjon av verneforskrifter eller forvaltningsplaner for allerede etablerte verneområder. I verneprosessen etter naturvernloven tar man sikte på en avgrensning som er hensiktsmessig og tilstrekkelig for å ivareta verneverdiene. Dette er da også utgangspunktet for det arealet der restriksjonene gjelder. Likevel vil verneområder aldri kunne avgrenses så omfattende at man kan ta hensyn til alle tiltak og bruk utenfor verneområdet som kan påvirke verneverdiene innenfor verneområdet. Det vil heller ikke være ønskelig sett fra hensynet til andre samfunnsinteresser. Det vil imidlertid være i tråd med gjeldende rett og praksis at også eksterne påvirkninger på verneverdiene veies i skjønnsutøvelsen etter andre lover. Den foreslåtte bestemmelsen tar sikte på at en slik avveining gjøres synlig gjennom bestemmelser etter plan- og bygningsloven.

For eksempel vil etablering av landingsplasser for helikopter eller annen støyende aktivitet utenfor verneområder kunne innebære forstyrrelse av arter innenfor verneområder.

Formuleringen «bruk av» innebærer at det ikke kan opprettes et nytt verneområde med hjemmel i bestemmelsen. Det kan kun gis enkelte bestemmelser som skal bidra til at verneverdiene i verneområdet ikke blir vesentlig forringet. Ordet «vesentlig» tilsier at det i første rekke er tiltaksvirkninger av en viss størrelse som kan reguleres.

Det kan gis retningslinjer som angir hvilke hensyn som skal tas for å fremme planens formål til landbruk, reindrift, friluftsliv, landskap eller vern av natur- eller kulturmiljø. Retningslinjene kan ikke gå ut over rammene for formålene i § 11–7 og gir ikke hjemmel til regulering av næringsvirksomhet. Dette fastsettes med hjemmel i særlov, innenfor de rammer planens arealformål og bestemmelser fastsetter.

Det vil kunne gis retningslinjer som bidrar til at jordbruk, naturhensyn, herunder naturtyper og andre forekomster som kan være særlig viktige for naturens mangfold, friluftsliv eller flerbruk blir ivaretatt i tråd med vedtatte sektorplaner og -virkemiddelbruk.

Det kan også gis retningslinjer om tilrettelegging for eller begrensning av ferdsel, eller om former for bruk eller vern som er knyttet opp mot ulike sektorlovverk og virkemidler i landbruket eller verneforvaltningen. Retningslinjene vil ikke innskrenke allemannsretten etter friluftsloven. Friluftsloven har regler om ev. ferdselsbegrensning. Derimot kan de gi retningslinjer om annen ferdsel, herunder motorferdsel innenfor rammene av motorferdselloven med forskrifter. Det kan gis retningslinjer om regulering av vinterbrøyting.

For å ivareta de avveininger som er foretatt i kommuneplanens arealdel, kan det også gis retningslinjer for hvilke hensyn som skal vektlegges etter annen lovgivning, så langt kommunen er tillagt forvaltningsmyndighet etter annen lov.. Dette kan gjelde f.eks. landbruksveger og motorisert ferdsel i utmark, men tiltak etter andre lover kan også være aktuelle. Med slike retningslinjer vil arealdelen av kommuneplanen være et grunnlag for å sikre en helhetlig forvaltning av arealene ved å legge rammer som skal følges opp av sektormyndigheter etter eget sektorregelverk. Dette vil sikre at planens innhold og bestemmelser også blir fulgt opp og gjennomført ved godkjenningen av enkelttiltak i medhold av annen lovgivning. Begrunnelsen for bestemmelsen er behovet for å forenkle søknads- og saksbehandlingsrutinene i saker der kommunen har forvaltningsmyndighet etter flere lover, og å samordne praktiseringen av de ulike lovene slik at søker får et mer forutsigbart utgangspunkt.

d) Sone for båndlegging i påvente av vedtak etter plan- og bygningsloven eller andre lover, eller som er båndlagt etter slikt rettsgrunnlag, med angivelse av formålet.

Sone for midlertidig båndlegging eller som er båndlagt i medhold av særlov tilsvarer i hovedsak arealkategori i § 20–4 første ledd nr. 4 i gjeldende lov.

Bestemmelsen gir grunnlag for å presisere til hvilke formål et område båndlegges midlertidig og hvilke rådighetsbegrensninger som gjelder inntil det er utarbeidet et nytt forvaltningsgrunnlag for arealet. Dette kan være arealbruksrestriksjoner fastsatt etter særlover, f.eks. om naturvern eller bygningsvern. Sonen kan også nyttes til å angi områder som allerede er båndlagt etter særlover eller etter annet rettsgrunnlag.

Der vedtaket om båndlegging fattes etter plan- og bygningsloven for å følges opp med vedtak etter andre lover eller reguleringsplan, er i utgangspunktet virkningen av selve båndleggingsvedtaket tidsbegrenset til fire år. Departementet kan etter søknad forlenge båndleggingsperioden i ytterligere fire år hvis det foreligger tilstrekkelig gode grunner for det. Behov for nødvendig arealbruksstyring i perioden fram til særlovsvedtak foreligger, er normalt en tilstrekkelig begrunnelse.

Når vedtaket etter særlov etter sitt innhold er et arealstyringsvedtak som fastsetter hvilke tiltak og hvilken virksomhet eller bruk som er tillatt eller forbudt, medfører det at dette vedtaket gjelder foran andre generelle bestemmelser knyttet til det arealformålet hensynssonen dekker. Dette gjelder f.eks. for vedtak etter naturvernloven. For de tiltak eller virksomheter som ikke reguleres gjennom særlovsvedtaket, gjelder arealformålet i planen og ev. bestemmelser som er knyttet til dette.

e) Sone med krav om felles planlegging for flere ­eiendommer, herunder med særlige samarbeids- ­eller ­eierformer samt omforming og fornyelse.

Denne sonen inneholder områder for omforming, som er et nytt element i loven. Videre inkluderes det tidligere reguleringsformålet «fornyelse». I kommuneplanens arealdel vil hensynssonen omforming og fornyelse kunne brukes for å angi områder hvor det skal skje en målrettet og særskilt områdevis planlegging og gjennomføring for å omdanne, fornye eller videreutvikle et område. Dette er ønskelig i mange tettstedsområder for å motvirke videre spredning av bebyggelsen. Det er mest aktuelt å nytte hensynssonen i bebygde områder som skal gis en ny og annen bruk, med en mer intensiv utnytting enn tidligere. Et typisk eksempel er at byområder med tidligere industri­eiendommer og næringsbebyggelse skal utvikles til boliger og andre byfunksjoner eller få en kvalitets­heving. Hensynssonen kan også brukes der det er aktuelt å omforme og fornye andre typer arealer, bygninger og anlegg, f.eks. fortetting i eksisterende hytteområder. Denne sonen dekker også det samme som i tidligere lov var hjemlet innenfor § 25: Privat veg, fellesområder, offentlig formål osv. Det synes hensiktsmessig å skille ut disse reglene som hensynssoner, fordi endringer i eiendoms- og driftsansvar skjer i stadig større utstrekning. Hensynssonen skal gi en felles ramme for planlegging, gjennomføring og virkemiddelbruk. Virkningen av sonen avklares gjennom de bestemmelser som knyttes til den. Til én sone kan det gis en eller flere av de bestemmelsene som omtales nedenfor.

Etter bestemmelsen kan det fastsettes som et krav i arealdelen at flere eiendommer skal undergis felles planlegging. Slik bestemmelse vil være et vilkår om en samlet planlegging og planløsning for å kunne ta deler av et slikt utbyggingsområde i bruk. Kommunen har også hittil hatt hjemmel for å si nei til planlegging og planforslag for deler av et samlet område med begrunnelse i at planområdet er for lite. Det nye er at det nå formuleres en eksplisitt hjemmel som kan rettes mot den enkelte forslagsstiller. Dette medfører at private innenfor et område i tilfelle må samarbeide om utarbeiding av felles forslag til reguleringsplan. En vil da få en samtidig planavklaring for et planområde som omfatter flere eiendommer.

Det kan i tillegg gis bestemmelser om nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, mv., jf. § 11–9 nr. 3.

Det kan gis bestemmelser om omforming og fornyelse og bruk av jordskifte for å fastsette fordelingsordning. Kommunen definerer områder som skal omfattes av en samlet planprosess i omformings- og fornyelsessammenheng, der planleggingen skal skje etter de spesielle regler for samordning som gjelder for denne hensynssonen.

På reguleringsplannivå vil hensynssonen innbefatte de rettsvirkninger som gjelder for regulering til byfornyelse. Planlegging i slike områder krever gjerne samarbeid om planløsning og gjennomføring av felles utbygging, infrastruktur, tiltak og drift for flere eiendommer sett under ett, samt aktuelle ordninger i jordskifteloven.

Når det gjelder de økonomiske virkemidlene kan det ikke gis bestemmelser om dette utover det som følger av de øvrige bestemmelsene. I praksis er det i dag Husbankens finansieringsordninger og tilskudd til områderettet planlegging som er aktuelle, ut over eieres og utbyggeres egen økonomiske innsats. Videre gjelder de ordinære virkemidlene for ekspropriasjon, opparbeidelseskrav, refusjon og ev. avgifter for vann og avløp, samt reglene for utbyggingsavtaler.

f) Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde

Denne hensynssonen gjør det mulig å markere entydig i kommuneplanen hvilke områder gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde. En slik markering innebærer at arealformålene som er regulert i det området sonen omfatter er i samsvar med kommuneplanens arealdel.

Merknader til § 11–9 Generelle bestemmelser til ­kommuneplanens arealdel

Bestemmelsen er ny. De generelle bestemmelsene vil i utgangspunktet ikke være direkte knyttet til de enkelte arealer og arealformål.

Første ledd gir hjemmel for å gi generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel og vil erstatte tidligere system med kommunale vedtekter. Disse kan være grunnlag for oppfølgning i mer konkrete bestemmelser i reguleringsplaner, og i bestemmelser som står som materielle eller prosessuelle krav ved behandling av enkeltsaker etter loven. Muligheten for å gi bestemmelser angis i 7 punkter.

Nr. 1 gir en generell hjemmel for å stille reguleringsplankrav knyttet til alle enkeltområder og formål i kommuneplanens arealdel. Her gis det hjemmel for å stille krav om at det må utarbeides og foreligge reguleringsplan for enkelte arealer eller for enkelte tiltak før det gis byggetillatelse eller før det gjennomføres tiltak. Bestemmelsen kan nyanseres slik at det stilles krav om områderegulering som grunnlag for utarbeiding av detaljregulering. Hensikten er at kommunen skal ha et redskap som sikrer at det utarbeides områdevise reguleringsplaner. Disse skal gi helhetlige planløsninger for områder der kommuneplanens arealdel ikke gir tilstrekkelige avklaringer. Dette vil gi nødvendige rammer for planlegging av enkeltprosjekter, både private og offentlige. Hjemmelen gir i hovedsak samme mulighet for områdevis planlegging som Planlovutvalget foreslo gjennom planformen områdeplan. Loven angir også at det i slike bestemmelser kan gis retningslinjer for det videre arbeidet med reguleringsplaner.

Nr. 2 gir en synlig forankring og hjemmel i kommuneplanens arealdel for å kunne angi i tilknytning til hvilke områder det er aktuelt å benytte utbyggingsavtaler, og hva som vil være det påregnelige innholdet i slike avtaler.

Nr. 3 gir mulighet for å gi bestemmelser med krav om eller forbud mot angitte tekniske løsninger for vannforsyning, avløp og veg. Slike tiltak inngår i gjeldende lovs bestemmelser om veg, vann og avløp i kap. XII om byggetomta. Det vil også kunne fastsettes byggegrenser langs offentlig veg og jernbane. Det er nytt at slike bestemmelser kan gis for delområder i kommuneplanens arealdel. Til nå har slike bestemmelser i arealdelen bare framkommet som rekkefølgekrav. Det gis nå hjemmel for å fastsette krav til type anlegg, beliggenhet, dekningsområde mv. direkte i planen. Det vil også, der hensynet til grunn- og resipientforholdene tilsier det, kunne vedtas forbud mot innlegging av vann i bygninger for å unngå risiko for økt forurensning. Det må imidlertid legges til grunn at for slike anlegg vil bestemmelsene i gjeldende lov kap. XII være en ramme for hvilke krav som kan stilles til opparbeidelse og dimensjonering. Bestemmelsen erstatter gjeldende lov § 67 nr. 3, som i dag gir kommunene mulighet for å gi regler om dette. I den sammenheng gjelder lovens generelle bestemmelser om opparbeidelse og refusjon.

Det er videre gitt en hjemmel for å stille krav om transportløsning og at nye byggeområder skal tilrettelegges for forsyning av vannbåren varme. Det kan imidlertid ikke gis bestemmelser som pålegger opparbeiding eller som bestemmer energiform og energibærer. Tilknytningsplikt følger av § 27–5. Med tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme siktes det til at kommunene i sin planlegging av nye byggeområder vurderer om vannbåren varmeforsyning er hensiktsmessig, og setter av areal til rørtraseer og varmesentraler mv.

Med annen transport menes forskjellige typer offentlig transport, sykkelveger, mv. Slike krav kan også gjelde transportløsninger og kjøremønster mv. i anleggsfasen. Det vil også av hensyn til nærmiljøet kunne stilles krav eller gis påbud om kjøring og kjøremønster til f.eks. masseuttak, industrianlegg eller andre transportkrevende virksomheter. Det tas sikte på at planens bestemmelser skal kunne gi et grunnlag for å begrense forskjellige miljøulemper i tilknytning til bygging og drift av nye bygninger, anlegg og virksomheter i den forbindelse.

Bestemmelsene kan imidlertid ikke gå lenger enn det som kan hjemles i kommuneplanens arealdel, og kan ikke brukes til f.eks. å favorisere eller stenge ute en konkret leverandør. Bestemmelser forutsettes fulgt opp mer detaljert i regulering og prosjektering.

Når det gjelder bestemmelser om rekkefølge og utforming av samferdselsanlegg, vil hjemmelen f.eks. gi grunnlag for å kreve planskilt kryssing av jernbanelinjer når et tiltak øker faren for ulovlige kryssinger, samt virkemidler for at disse kravene blir fulgt opp i praksis. Dette kan bidra til å oppfylle samferdselssektorens mål om bedre sikkerhet.

Nr. 4: I områder for bebyggelse og anlegg kan det gis bestemmelser om at utbygging skal skje i bestemt rekkefølge, og at et område ikke kan tas i bruk til utbygging før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, skoler, friområder, lekeplasser mv. er tilstrekkelig etablert. Bestemmelsen tilsvarer i hovedsak rekkefølgebestemmelsen i § 20–4 i gjeldende plan- og bygningslov.

Bestemmelsen gir hjemmel for å klargjøre krav om opparbeiding av teknisk infrastruktur. Den kan knytte seg til rekkefølgebestemmelser om slik infrastruktur. Det kan også gjelde krav etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 28 om at infrastrukturen opparbeides som vilkår for å godkjenne byggetiltak direkte i medhold av kommuneplanens arealdel.

Nr. 5 innebærer at kommunen kan gi rammebestemmelser om byggegrenser, utbyggings­volum og funksjonskrav. Det gjelde plassering og mengde bebyggelse, f.eks. i form av byggegrense, maksimumsantall for kvadratmeter gulvareal, andel av boliger med livsløpstandard mv., i de forskjellige utbyggingsområder. Det kan gis grunnleggende bestemmelser om funksjonskrav herunder om universell utforming og tilgjengelighet til bygninger og arealer. Videre kan det stilles parkeringskrav i form av f.eks. maksimumskrav og minimumskrav, og gis normer for utearealer og lekearealer mht. størrelse, beliggenhet/avstand, sol og lys, beskaffenhet, kvalitet osv. Bestemmelsen erstatter muligheten kommunene har i gjeldende lov § 69 nr. 3 til å fastsette dette i vedtekt. Bestemmelsen åpner også for at det kan fastsettes at det må foreligge tillatelse fra kommunen for å omdanne eller ta i bruk bolig til forretningslokale, herunder hotell eller annet herberge. Dette vil erstatte den muligheten kommunene har etter gjeldende lov § 91a første ledd bokstav a til å fastsette dette i vedtekt.

Det er ikke formålet med lovendringen å endre det eksisterende skillet mellom krav som stilles i plan og krav som stilles i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven. Således stilles fortsatt krav til tekniske løsninger i det enkelte bygg i teknisk forkrift, f.eks. krav til konstruksjon, materialer og byggevarer, energikrav og universell utforming i det enkelte bygg.

Nr. 6 gir hjemmel for at kommunen kan gi generelle bestemmelser om miljøkvalitet, natur, landskap og grønnstruktur. Det kan f.eks. gjelde miljøkvalitetsnormer for luftkvalitet, støygrenser og vannkvalitet, eller generelle bestemmelser som tar hensyn til naturtyper og andre viktige forekomster av naturens mangfold. Likeledes kan det gis bestemmelser om estetiske hensyn for både bygninger og anlegg, og ikke minst for landskapsutforming og landskapsestetikk, f.eks. i områder med viktige kulturlandskapskvaliteter. Slike retningslinjer har hittil vært knyttet til gjeldende lov § 74 nr. 2.

Nr. 6 gir også hjemmel til å fastsette forbud mot, eller vilkår for plassering av midlertidige og flyttbare bygninger, konstruksjoner og anlegg i kortere tid enn 4 måneder. Dette vil også gjelde f.eks. campingvogner og bobiler. Bestemmelsen erstatter muligheten kommunene har i gjeldende lov § 85 tredje ledd til å fastsette slike forbud eller vilkår i vedtekt.

Nr. 7 gir anledning til å gi bestemmelser om hensyn til bevaring av eksisterende bygninger og bygningsmiljøer. Bestemmelsen er ny, men avløser dels innholdet i retningslinjer om estetikk mv. etter gjeldende lov § 74 nr. 2 og dels også kravet i gjeldende lov § 92 siste ledd om å ta hensyn til bestående bygningsverdier av historisk og antikvarisk verdi ved endring av bygninger. Videre gis nå en direkte hjemmel til å ta hensyn til kulturlandskapsverdier.

Nr. 8 gir anledning til å gi bestemmelser om forhold som skal avklares og belyses i videre reguleringsarbeid, herunder bestemmelser om miljøoppfølging og -overvåking, etter at planen er vedtatt. Hensikten med bestemmelsen er å kunne følge opp virkningene av planen og å overvåke om virkningene er i samsvar med de vurderingene som er gjort i planen. Bestemmelsen gir slike muligheter utover det som følger av å vedta bestemmelser etter § 11–9 nr. 1 til 8, og er først og fremst rettet mot påfølgende reguleringsplanlegging, uavhengig av om dette er planer som skal utredes i henhold til § 4–2 eller ikke. Gjennom bestemmelser vil det kunne gis føringer både for hvordan arealdelen skal følges opp gjennom et konkret reguleringsarbeid, enten som områderegulering eller detaljregulering, og om undersøkelser og eventuelle overvåkingstiltak som anses nødvendige å gjennomføre i tilknytning til videre reguleringsarbeid. Bestemmelsene vil ivareta kravene om overvåking i EU-direktiv 2001/42/EF om vurdering av miljøvirkninger av visse planer og programmer.

Merknader til § 11–10 Bestemmelser til arealformål etter § 11–7 nr. 1, 2, 3 og 4

Bestemmelsen tilsvarer i hovedsak § 20–4 andre ledd i gjeldende lov.

Første ledd viser til at bestemmelsene i denne paragrafen kan gis til arealformål nr. 1 Bebyggelse og anlegg, nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, nr. 3 Grønnstruktur og nr. 4 Forsvaret. På samme måte som for bestemmelser etter § 11–11 menes det her med begrepet «i nødvendig utstrekning» at det kan gis de bestemmelser som det er et saklig begrunnet behov for å vedta ut fra et samfunnsmessig synspunkt. Dette tilsier varsomhet med å gi utfyllende bestemmelser der myndigheten er lagt til sektormyndighet gjennom sektorlovgivning. Slike bestemmelser må tas opp særskilt med sektormyndigheten. Det kan ikke fastsettes bestemmelser som griper inn i gitte tillatelser etter annen lovgivning.

Nr.1 gir hjemmel for å kunne fastsette bestemmelser om at mindre utbyggingstiltak ikke krever ytterligere plan. Bestemmelsen er ny i forhold til utvalgets forslag og innebærer en viss lemping av kravet om at ny utbygging skal ha grunnlag i reguleringsplan. Det forutsettes at dette gjelder byggetiltak i eksisterende bebygde områder der den nye bebyggelsen kan innpasses i en bestående struktur, og at den nye bebyggelsen underordner seg bestående bygninger når det gjelder bygningshøyde, volum, grad av utnytting mv., samt at den nye bebyggelsen kan benytte seg av teknisk eksisterende infrastruktur og transportsystem. Loven forutsetter at det gis bestemmelser i planen som avklarer disse forholdene, og at dette er en forutsetning for å kunne nytte hjemmelen som grunnlag for å gi byggetillatelse. Dersom kravene her ikke oppfylles, vil det gjelde krav om reguleringsplan før utbygging. I slike tilfeller må blant annet forholdet til undersøkelsesplikt og eventuell dispensasjonsbehandling etter kulturminneloven være avklart.

Etter nr. 2 kan det gis bestemmelser om fysisk utforming av veganlegg, trafikkarealer og trafikkinnretninger. Dette kan også innebære at det gjennom bestemmelser angis i vertikalplanet hvilken arealbruk som skal gjelde i forskjellige nivåer, f.eks. trafikkarealer i tunnel i grunnen eller på lokk eller bro over grunnen. For øvrig vises til merknaden til § 11–9 nr. 3 om § 67 nr. 3 i gjeldende lov som ramme for hvilke krav som kan stilles til tiltak som skal opparbeides.

Nr. 3 gir hjemmel for at det i planen fastsettes om et område for bebyggelse og anlegg skal være av privat art eller eid av det offentlige. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Tidligere framgikk det av det valgte planformål «offentlige bygninger» at bygninger, anlegg og arealer skulle være offentlig eid. Tilsvarende gikk det fram av planformålet «fellesarealer» at bygninger, anlegg og arealer var felles for nærmere angitte eiendommer. Også andre formål, som nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, nr. 3 Grønnstruktur og nr. 4 Forsvaret, må suppleres med bestemmelser etter § 11–10 nr. 3. Bestemmelsene vil spesifisere nærmere om arealet eller tiltaket skal være offentlig trafikkområde, offentlig friområde eller område som Forsvaret skal overta og eie. Dette innebærer ikke en realitetsendring i forhold til hva som er offentlige arealformål, men planframstillingen av slike formål må skje ved en kombinasjon av selve formålet og bestemmelse som angir det offentlige som eier.

Nr. 4 er hjemmel for å gi bestemmelser om at en nærmere angitt plan for avkjørsler skal legges til grunn for lokalisering, bruk og holdning til avkjørsler innenfor planområdet. Det er gjort endringer i vegloven § 40 slik at det også der framgår at kommuneplanens arealdel, (og ikke bare reguleringsplan som hittil) skal kunne avklare lokalisering og bruk av avkjørsel. I uregulerte områder har det hittil som regel vært behov for å behandle spørsmål om lokalisering og bruk av avkjørsel både etter plan- og bygningsloven i forbindelse med byggesak eller dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og etter vegloven § 40. Med endringene vil avkjørselsspørsmålet kunne avklares etter plan- og bygningsloven også i de uregulerte områdene.

Nr. 5 gir hjemmel for Forsvaret til selv å gi bestemmelser om utbygging og virksomhet innenfor areal avsatt etter § 11–7 første ledd nr. 3 Forsvaret, jf. gjeldende lov § 86. Som nevnt under motivene til § 11–7, vil kontorer og lignende for det militære som ikke ligger i tilknytning til militærforlegninger, og øvings- og skyteområder, inngå i arealformålet bebyggelse og anlegg.

Merknader til § 11–11 Bestemmelser til arealformål etter § 11–7 nr. 5 og 6

Første ledd viser til at bestemmelsene i denne paragrafen kan gis til både arealformål nr. 5 Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift og nr. 6 Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. På samme måte som for bestemmelser etter § 11–10 menes det her med begrepet «i nødvendig utstrekning» at det kan gis de bestemmelser som det ut fra et samfunnsmessig synspunkt er et saklig begrunnet behov for å vedta.

Nr. 1 gir mulighet for at det innenfor LNFR-arealene kan legges opp til at kommuneplanens arealdel skal gi direkte styring for byggesaker. Det er aktuelt dersom planen ikke har innført krav om reguleringsplan, eller tiltaket er så stort at det kreves slik plan etter loven. Kommunen får her en klar hjemmel for å gi bestemmelser om plassering og utforming av nye bygninger og anlegg i LNFR-arealet. Bestemmelsen skal likevel ikke brukes slik at den hindrer nødvendige tiltak der det er liten valgfrihet i forhold til plasseringen. Kommunen har til nå ikke hatt hjemmel for å gi bestemmelser om landbruksbebyggelse i kommuneplanens arealdel, og forslaget innebærer en mer påregnelig og kvalitativt bedre arealstyring i disse områdene.

Nr. 2 gir hjemmel for at spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv. kan tillates oppført på grunnlag av enkeltsøknader eller reguleringsplan når formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering er nærmere angitt i planen. Slike bestemmelser kan gjelde bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse og annen bebyggelse som kommunen ønsker å tillate i LNFR-arealet. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av bestemmelsen i gjeldende lov § 20–4 andre ledd bokstav c. For å kunne oppføre bygninger på grunnlag av enkeltsaksbehandling er det således et krav at omfang og lokalisering må framgå av planen og er avklart i forhold til andre interesser. Bestemmelsen gjelder også for områder i og langs sjøområder og i vassdrag. Bestemmelsen vil også kunne nyttes for å innpasse små kraftproduksjonsanlegg i kommuneplanens arealdel. Der det gis bestemmelser med konkrete kriterier for omfang og lokalisering av slike tiltak vil det da ikke oppstå behov for planendring, reguleringsbehandling eller vurdering av dispensasjon, jf. § 12–1. Kriteriene for omfang og lokalisering bør ta utgangspunkt i regionale planer for tiltak for energiproduksjon når det foreligger slike planer.

Nr. 3 er ny og gir hjemmel for å fastsette bestemmelser om bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn. Dette innebærer at det i bestemmelsene kan fastsettes ulike formål på overflaten, i vannsøylen og på bunnen både i sjø og vassdrag. Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring eller vannstand. Tiltak for å følge opp planen kan kreve tillatelse etter vannressurslovgivningen.

Nr. 4 gjelder spesielt for strandsonen langs sjøen, og må ses på bakgrunn av det alminnelige forbudet mot bygging i 100–metersbeltet langs sjøen, jf. § 1–8. Her framgår at kommunen i arealdelen kan gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og opplag, for landbruk, reindrift, fiske, akvakultur, og anlegg for sjøverts ferdsel, i 100–metersbeltet. Dette omfatter også miljøvennlige anlegg og innretninger for atkomst, bruk og drift av offentlige friluftslivsområder og naturvernområder. Det er denne bestemmelsen § 1–8 fjerde ledd viser til. Rammen for hvilke tiltak som kan avklares og hjemles gjennom slike bestemmelser, er de unntak som til nå har vært angitt i gjeldende plan- og bygningslovens § 17–2. Det legges til grunn at slike bestemmelser ikke skal være til hinder for at det kan foretas ombygging av eksisterende driftsbygninger på gårdstun i strandsonen eller at de gjenoppføres etter brann eller ulykke. Med ferdsel til sjøs siktes det til vanlig transport av folk og varer på sjøen, herunder transport til helårsbolig. Friluftsmessig ferdsel, herunder båttrafikk i forbindelse med fritidsbolig langs sjøen, faller derimot utenfor. Bestemmelsen åpner altså ikke generelt for bygging av anlegg for fritidsbåter, eller for brygger i tilknytning til fritidsbolig. Større kaianlegg og lignende vil alltid kreve reguleringsplan.

Nr. 5 gjelder spesielt for vassdrag. For områder langs vassdrag inntil 100 m fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved gjennomsnittlig flomvannstand kan kommunen bestemme at det skal være forbudt å sette i verk bestemt angitte bygge- og anleggstiltak, jf. også § 1–8 femte ledd. Dette er en videreføring av dagens regel, og gir kommunen mulighet til å innføre et byggeforbud langt på veg tilsvarende det som gjelder langs kysten. Bestemmelsene må angi konkret hvilke bestemt angitte bygge- og anleggstiltak som skal være forbudt og for hvilke områder langs vassdraget det skal gjelde. Det legges til grunn at slike bestemmelser ikke skal være til hinder for at det kan foretas ombygging av eksisterende driftsbygninger på gårdstun i strandsonen eller at de gjenoppføres etter brann eller ulykke. Det er også hjemmel for bestemmelser for å sikre kantvegetasjon i denne sonen, i samsvar med reglene om dette i vannressursloven, og for å sikre opprettholdelse av allmennhetens tilgang til strandsonen.

Store deler av strandsonen vil være LNFR-areal, og det er lagt vekt på at bestemmelsene for de to arealtypene er sammenfallende.

Etter nr. 6 har kommunen adgang til å regulere ferdsel i områder med spesielle vernehensyn og på sjøen. Det er en forutsetning at slik regulering ikke skal brukes til å svekke den frie ferdselsrett på land og i vassdrag som allmennheten har etter friluftsloven. Ferdselsregulering og begrensinger kan bare begrunnes der det gjør seg gjeldende særlige vernhensyn, og der disse har større tyngde enn utøvelsen av den frie ferdselsretten i et avgrenset område. Ett eksempel kan være en tidsbegrenset innskrenkning av ferdsel i viktige hekkeområder for fugl eller i viktige kalvingsområder for rein. I sjøområder og i strandsonen skal eventuell ferdselsregulering vurderes ut fra hensyn til friluftsliv, vern eller næringsutøvelse, og den alminnelige ferdsels – og oppholdsrett etter friluftsloven skal ikke undergraves. Videre kan det i sjøområder være behov for ferdselsregulering av motoriserte fartøy og innretninger, f.eks. av vannscooterkjøring mer generelt og av ferdsel med fartøy i nær­heten av badeplasser, naturområder, farleder, sjømerker mv. Der et område er lagt ut til akvakultur gjelder § 15a i forskrift om drift av akvakulturanlegg, som i dag fastsetter at det er forbudt å drive fiske nærmere en produksjonsenhet enn 100 meter og å ferdes nærmere enn 20 meter.

Etter nr. 7 gis kommunen også, hvis det er ønskelig, anledning til å begrense hvilke artsgrupper av akvakultur som kan etableres, enten enkeltvis eller i kombinasjon. Artsgruppe kan være følgende:

• laks, ørret og regnbueørret

• andre anadrome fiskearter

• katadrome fiskearter

• marine fiskearter

• bløtdyr, krepsdyr og pigghuder

Begrensninger skal framgå av plankartet med tilhørende bestemmelser. Ved å gi bestemmelser om artsgrupper får kommunen indirekte anledning til å påvirke arealbeslag, aktivitetsnivå og det visuelle uttrykk. Eksempelvis vil dette kunne være svært forskjellig for anlegg for oppdrett av laks og anlegg for oppdrett av skjell. Bestemmelsen må blant annet ses i sammenheng med de til enhver tid gjeldende avstandskrav, som vil kunne variere ved ulike artsgrupper.

Kommunen kan også konkret regulere hvilken eller hvilke arter som det skal tillates å drive oppdrett på. Dette gir kommunen sterk styring med arealbruken og mulighet for høyt detaljeringsnivå i planleggingen, men planen vil samtidig bli mindre smidig. Adgangen til å regulere på artsnivå kan være hensiktsmessig der lokale forhold tilsier det, eller kommunen har gode kunnskaper om hvilke arter som egner seg til oppdrett innenfor planområdet.

Merknader til § 11–12 Oppstart av arbeid med ­kommuneplan

Første ledd viser at bestemmelsen gjelder for utarbeiding og vedtak av kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, og for endring av slike planer. Samfunnsdel og kommuneplanens arealdel kan utarbeides samlet, eller hver for seg.

I andre ledd innføres en plikt for kommunen til å kunngjøre oppstart av kommuneplan i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier, vanligvis Internett. Berørte offentlige organer og andre interesserte skal også varsles. Til forskjell fra reguleringsplan er det ikke noe krav om særskilt varsel til registrerte grunneiere, festere og andre rettighetshavere ved oppstart av kommuneplanens arealdel. Dersom kommunen legger opp til samtidig planprosess for kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, kreves slikt grunneiervarsel for de områdene som skal omfattes av reguleringsplanen.

Bestemmelsen beskriver også hva varsel og kunngjøring skal inneholde. Det skal informeres om formålet med planarbeidet og de viktigste problemstillingene det reiser.

Merknader til § 11–13 Utarbeiding av planprogram

Første ledd viser til kravet om å utarbeide planprogram etter bestemmelsene i § 4–1 for en kommuneplan. Det gjelder både for kommuneplanens samfunnsdel og arealdel. Dersom samfunnsdelen og arealdelen revideres samlet, kan det utarbeides et felles planprogram. I de tilfellene hvor kommunal planstrategi utarbeides som innledning til revisjon av kommuneplanen, kan planprogrammet for kommuneplanen inngå i arbeidet med den kommunale planstrategien.

Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. For kommuneplanens arealdel hvor planprogrammet skal ligge til grunn for gjennomføring av en konsekvensutredning etter § 4–2 andre ledd, skal planprogrammet også avklare behovet og opplegget for utredninger av planens virkninger for miljø og samfunn. Planprogrammet bør også redegjøre for hvilke alternativer som skal inngå i planarbeidet. Arbeidet med planprogrammet må tilpasses hva som allerede er gjort i arbeidet med den kommunale planstrategien. Sektorene må gis anledning til å komme med innspill til planprogrammet, slik at viktige planoppgaver og aktuelle planbehov kan fanges opp og bli vurdert tidlig i planprosessen. Dette vil bidra til tidligere avklaring av planoppgaver, mindre risiko for å bruke planressurser til planer som ikke lar seg gjennomføre, og mer forpliktende deltagelse fra statlige og regionale myndigheter i planprosessene.

Andre punktum viser til at forslaget til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dette skal senest skje samtidig med varsel om oppstart og kunngjøring av planarbeidet. Fristen for å avgi uttalelse skal ikke være kortere enn seks uker. Selv om høringen ikke gjelder selve planforslaget, men grunnlaget for et formelt planforslag som skal legges ut senere, vil det være viktig at statlige og regionale myndigheter og andre gir klare innspill til planprogrammet. Dersom berørt regional eller statlig myndighet allerede i forbindelse med forslag til planprogram ser at en plan kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, har de plikt til å varsle kommunen om dette i forbindelse med uttalelsen til planprogrammet. Dersom kommunen ikke tar hensyn til merknader som berører nasjonale eller viktige regionale hensyn, vil dette imidlertid kunne gi grunnlag for senere innsigelse til planen. Der hvor det ligger an til å kunne bli konflikt, bør kommunen og aktuelle myndigheter drøfte spørsmålet før planprogrammet fastsettes.

Etter bestemmelsen er det kommunestyret som har myndighet til å fastsette planprogrammet. Dette er naturlig der planarbeidet omfatter en hel kommuneplanrevisjon med mål og retningslinjer for utviklingen i kommunen. Bestemmelsen åpner imidlertid for at denne myndigheten kan delegeres etter kommunelovens regler, slik at det er opp til kommunestyret om de vil la et annet politisk organ eller administrasjonen fastsette planprogrammet. Dette vil særlig være aktuelt i forbindelse med mindre omfattende revisjoner av kommuneplan. Fastsatt planprogram skal legges til grunn for videre planarbeid.

For kommuneplaner med retningslinjer og rammer for framtidig utbygging, normalt kommuneplanens arealdel, skal planbeskrivelsen inneholde en særskilt vurdering og beskrivelse av planens virkninger for miljø og samfunn i tråd med kravene i § 4–2 andre ledd. Kravene til konsekvensutredning gjelder bare for de delene av planen som fastsetter rammer for framtidig utbygging og som innebærer endringer i forhold til gjeldende plan, ikke de elementer i planen som er en videreføring av eksisterende situasjon. For kommuneplanens arealdel vil det være kommunen som har ansvaret, og bærer kostnadene for gjennomføring av arbeidet med planprogram og konsekvensutredning. Dette er likevel ikke til hinder for at kommunen kan be om nødvendig dokumentasjon om enkeltområder fra grunneiere og andre som ønsker områder tatt inn i arealdelen som utbyggingsområder, og hvor slik dokumentasjon er nødvendig for at kommunen skal kunne vurdere og beskrive virkningene av forslaget. Det vil være naturlig at disse interessene bekoster framskaffelsen av den dokumentasjonen kommunen ber om.

Merknader til § 11–14 Høring av planforslag

Første ledd beskriver prosedyren etter at et forslag til kommuneplan er utarbeidet, på bakgrunn av fastsatt planprogram. Kravene til kunngjøring og høringsfrist er de samme som for høringen av planprogrammet. Eventuelle innsigelser til planen fra myndigheter må komme i denne fasen av planprosessen. Fristen for å gi uttalelse eller ev. fremme innsigelse skal være minst seks uker, dersom det ikke avtales en lengre frist.

Andre ledd fastsetter krav til innholdet av det saksframlegget som skal følge planforslaget ved kommunestyrets behandling. Det skal inneholde en redegjørelse av både hvordan konsekvensene av planen og høringsinstansenes uttalelser er vurdert av kommunen, og hvilken betydning dette har fått for det endelige planforslaget. En slik redegjørelse skal også inneholde en beskrivelse av hvordan nasjonale og regionale hensyn som har betydning for planområdet er ivaretatt.

Merknader til § 11–15 Vedtak av kommuneplan

Bestemmelsens første ledd angir at kommunestyret selv skal vedta kommuneplanen. Dette vedtaket kan ikke delegeres. Dersom kommunestyret vil gjøre endringer i planen som ikke har vært på høring eller offentlig ettersyn, må disse endringene tas opp til ny behandling. Kommunestyret må da sende saken i retur til administrasjonen, som forbereder en ny sak. Dersom endringene er av en slik karakter at de faller inn under reglene i § 4–1 om planprogram, skal det utarbeides et slikt program, jf. § 11–13. Forslaget sendes deretter på ny høring og offentlig ettersyn av de endringene kommunestyret ønsker å gjøre, jf. § 11–14. Planendringen sendes så for behandling i kommunestyret, jf. § 11–15. Bakgrunnen for bestemmelsen er å sikre at alle deler av kommuneplanen har vært gjenstand for nødvendig formell planprosess og at virkningene av planen er tilfredsstillende vurdert.

Andre ledd beskriver kravene til kunngjøring og saksbehandling etter vedtak. Kunngjøringen skal gjøres tilgjengelig også gjennom elektroniske medier. Dette kommer i tillegg til ordinær kunngjøring. I tillegg skal planen sendes berørte myndigheter slik at de er orientert om innholdet av planvedtaket og kan legge det til grunn for sin virksomhet. Departementet skal på samme måte gjøres kjent med planen, jf. også § 11–16 tredje ledd.

Siste ledd slår fast at kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel ikke kan påklages. Her skiller altså kommuneplanens arealdel seg fra reguleringsplan, men det innebærer ingen endring i forhold til gjeldende lov.

Merknader til § 11–16 Innsigelse og vedtak av ­departementet

Bestemmelsens første og andre ledd utdyper reglene for innsigelse i § 5–4. Dersom en innsigelse ikke er løst gjennom lokal og regional medvirkning og mekling, og kommunen ikke tar innsigelsen til følge, skal planen oversendes til departementet. Kommunens vedtak av planen er da ikke et endelig vedtak, men et grunnlag for oversendelse av saken til departementet. Dette tilsvarer ordningen etter gjeldende lov. Dersom kommunen vil vedta de delene av kommuneplanen som ikke berøres av innsigelse, må dette klart komme til uttrykk i vedtaket. Dette betinger at innsigelse knytter seg til klart avgrensede deler, og at det kan vedtas andre deler som ikke vil påvirkes av innsigelsessaken.

Tredje ledd gjelder departementets adgang til å endre eller oppheve planen av eget tiltak. Dette er en videreføring av regelen i § 20–5 sjuende ledd i gjeldende lov. Muligheten gjelder både når planen strider mot nasjonale interesser eller mot regional plan. Det siste er nytt i forhold til dagens regel. Kommunen skal fortsatt ha mulighet til å uttale seg før departementet treffer vedtak. Dette innebærer at departementet bør sette en rimelig frist for gi tilbakemelding. Det er ikke noe krav om at slik uttalelse foreligger før departementet treffer vedtak. Det er heller ikke noe krav om at det er kommunestyret som avgir uttalelse. Det er opp til kommunen å bestemme. Departementets frist skal imidlertid gjøre det mulig for kommunestyret å uttale seg, dersom kommunen mener dette er nødvendig.

Kommunen må etter siste punktum i tredje ledd være underrettet om at planen kan bli endret eller opphevet innen tre måneder etter at departementet har mottatt den. Det er tilstrekkelig at departementet innen denne fristen har sendt kommunen et varsel om at departementet vil vurdere planen nærmere. Selve beslutningen om endring eller oppheving av planen er det ikke gitt frist for. Varsel om at departementet vil vurdere planen betyr heller ikke at departementet må fatte et endrings- eller opphevelsesvedtak. Dersom departementet beslutter ikke å gjøre endringer i planen, blir kommunestyrets planvedtak stående.

Av fjerde ledd framgår det at departementets vedtak etter denne bestemmelsen ikke kan påklages.

Merknader til § 11–17 Endring og oppheving av ­kommuneplanens arealdel

Bestemmelsen, som er ny, fastslår at for endring eller oppheving av kommuneplanens arealdel gjelder de samme bestemmelsene som for utarbeiding av ny plan, dvs. § 11–12, § 11–13 og § 11–14. Når det foretas en fullstendig kommuneplanrevisjon, innebærer dette samtidig en endring eller oppheving av kommuneplanens arealdel på de områder der planen har en annen arealbruk enn den eldre kommuneplanen.

Det kan være aktuelt å foreta mindre endringer av kommuneplanens arealdel utenom større planrevisjoner. Dette kan f.eks. være arrondering av formålsgrenser, justering av linjeføringer for infrastrukturanlegg, eller endringer av utbyggingsformål. Bestemmelsen åpner for at kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta slike endringer enten til annet kommunalt organ eller administrasjonen i samsvar med kommunelovens regler. Slike endringer kan ikke skje før berørte myndigheter har hatt anledning til å uttale seg. I dette ligger det at endringen ikke må komme i strid med nasjonale eller viktige regionale hensyn som ellers ville medført innsigelse mot planen. Dersom berørte myndigheter er mot en slik endringen, må planendringen behandles som en ordinær planendring. Forvaltningslovens regler om at saken skal være tilstrekkelig opplyst før vedtak fattes, gjelder.

Merknad til 11–18 Begrensning i adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel

Bestemmelsen, som er ny, gir Kongen hjemmel til å binde nærmere angitte deler av kommuneplanens arealdel i en angitt tidsramme, når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det. Bakgrunnen for bestemmelsen er behovet for sikring av enkelte verdier og interesser, som ikke bør være gjenstand for kommunal vurdering hvert fjerde år. Selv om slike interesser også kan ivaretas gjennom bruk av innsigelsesinstituttet, vil et vedtak etter denne bestemmelsen gi muligheter for større forutsigbarhet for de aktuelle områdene. Bestemmelsen skal både være et redskap for at kommunene selv kan gå inn for lengre bindinger av spesielle områder eller interesser, og et redskap for statlige myndigheter til å ta i bruk plan- og bygningsloven som styringsredskap for aktiv areal- og ressurssikring. Bestemmelsen kan være særlig aktuell i sammenheng med naturvern og kulturminnevern, i forbindelse med større og viktige infrastruktur- og utbyggingsoppgaver, og for sikring av spesielle ressurser eller områder ellers. Eksempler kan være behov for langsiktig sikring av jordvern og «markagrenser».

Bestemmelsen slår fast at kommunen ikke kan treffe vedtak om å endre eller oppheve kommuneplanens arealdel innenfor de angitte delene, uten departementets samtykke. Slikt vedtak må fattes innen tolv uker etter at departementet har mottatt planutkastet.

Utgangspunktet vil normalt være at forslag om begrensning av adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel skal framgå av planforslaget ved offentlig ettersyn. Da kan berørte offentlige organer og private komme med synspunkter på forslaget. Statlig organ eller regional planmyndighet kan selv komme med slikt forslag. Dersom det gjøres større endringer i planforslaget etter offentlig ettersyn følger det av § 11–15 første ledd, andre punktum at de aktuelle deler av planen må tas opp til ny behandling. Dette kan bety at dersom det kommer forslag i forbindelse med offentlig ettersyn om å begrense kommunens kompetanse til å endre eller oppheve en plan, må dette undergis en ekstra runde med høring og offentlig ettersyn før det kan fattes endelig vedtak i plansaken. Sektormyndigheter bør derfor fremme ev. forslag om slik lengre binding tidlig i planprosessen. Det skal framgå av planmaterialet som legges ut til offentlig ettersyn at det lagt fram slikt forslag.

6.12 Reguleringsplan

Merknad til § 12–1 Reguleringsplan

Første ledd slår fast at reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som fastlegger bruk, flerbruk og vern i bestemte områder, og som gir grunnlag for avklaring av hvilke bygge- og anleggstiltak som kan gjennomføres i planområdet.

Andre ledd slår fast at det er et kommunalt ansvar å sørge for å utarbeide reguleringsplaner der dette er bestemt i kommuneplanens arealdel, jf. § 11–9, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av tiltak. Kommunen skal vurdere behovet for områderegulering i forbindelse med vedtak av kommunal planstrategi, jf. § 10–1. Kommunen vil til en viss grad måtte bruke skjønn for å avgjøre behovet for reguleringsplanlegging ut over det som er krevd i kommuneplanens arealdel. Det følger av bestemmelsen at kommunen har ansvar for å sørge for at det utarbeides reguleringsplaner også ut over det som er bestemt i kommuneplanens arealdel, dersom det er behov for det, jf. også tredje ledd. Dersom behovene endrer seg uten at dette er fanget opp i kommuneplanens arealdel, kan det være nødvendig å utarbeide reguleringsplan for et område.

Tredje ledd viderefører kravet om at det skal foreligge reguleringsplan før det kan gis tillatelse til gjennomføring av større bygge- og anleggsarbeider. Vurderingen av hva som er “større bygge- og anleggsarbeider« må bero på en konkret vurdering ut fra de forhold som gjør seg gjeldende på stedet og i saken. I bestemmelse til kommuneplanens arealdel kan det ut fra byggstørrelse, antall osv. fastsettes når tiltak utløser krav om utarbeiding av reguleringsplan.

Visse tiltak vil alene i kraft av størrelsen utløse reguleringsplikt. I andre tilfeller kan tiltak som ikke i seg selv er så store, men der virkningene for omgivelsene er omfattende eller usikre, føre til reguleringsplikt. Dette kan være aktuelt for tiltak som plasseres i sårbare områder med f.eks. særlig verdifullt kultur- eller naturlandskap, områder som er preget av bevaringsverdig bebyggelse eller på annen måte har særlig vernekarakter. Normalt vil bygge- og anleggstiltak i nye byggeområder være å anse som større bygge- og anleggsarbeider som vil kreve reguleringsplan, med mindre det er gitt bestemmelser i kommuneplanens arealdel om mindre og spredt utbygging etter § 11–10 nr. 1 og § 11–11 nr. 1 og 2.

Det følger av § 19–2 andre ledd tredje punktum at det ikke kan dispenseres fra saksbehandlingsregler. Dette gjelder både saksbehandlingsregler som framgår av forvaltningsloven og plan- og bygningsloven, f.eks. krav om kunngjøring og varsling av planer, utleggelse til offentlig ettersyn, medvirkning i forhold til private og offentlige, krav om planprogram og konsekvensutredning mv. Dette er en lovfesting av det som har vært praksis også etter gjeldende plan- og bygningslov. Det har likevel i praksis vært akseptert at det er adgang til å dispensere fra krav om reguleringsplan etter § 23 i gjeldende lov, eller fra krav om reguleringsplan eller bebyggelsesplan fastsatt i bestemmelser i kommuneplanens arealdel der dette framstår som materielle forbud mot gjennomføring av tiltak. Kravet har vært at lovens vilkår om «særlige grunner» er oppfylt. Grunnlaget for denne praksisen videreføres slik at det vil være adgang til å dispensere fra plankrav i den utstrekning det ikke er slik sammenheng mellom plankravet og et ev. krav om konsekvensutredning at det er til hinder for dispensasjon. Videre må de øvrige vilkårene for å dispensere i alle tilfelle være oppfylt også i forbindelse med dispensasjon fra plankrav.

I siste punktum slås det fast at krav til reguleringsplan ikke gjelder for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsregulerings­loven. Kommunene kan likevel regulere tiltaket dersom de ønsker det. Reguleringsplanprosessen må da settes i gang på et tidlig tidspunkt slik at en får en prosessuell samordning med behandling av tiltaket etter bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven og behandlingen etter energi- og vannressurslovgivningen. Det vises til nærmere omtale under kapittel 3.6.2

Fjerde ledd klargjør at reguleringsplan kan utarbeides som en områderegulering for flere eiendommer eller for et større område, eller som en detaljert reguleringsplan for enkelttiltak og enkelteiendommer.

Femte ledd synliggjør at reguleringsplan kan utarbeides samtidig med kommuneplanens arealdel eller som en egen planprosess i etterkant av arbeidet med kommuneplanens arealdel. Dersom det første velges, betyr dette at oppstart, planprogram, høringer, møter og så videre kan legges opp som en felles prosess med arealdelen, mens kravet til varsel mv. etter § 12–8 skal følges for den eller de delene der det utarbeides reguleringsplan. For disse delene vil det også være klagerett.

Sjette ledd gir en ramme for hvilke typer forskrifter som kan gis til lovens bestemmelser om reguleringsplaner. Det gis for det første hjemmel for å stille tekniske krav til reguleringsplanen når det gjelder framstilling og utforming, herunder bruk av standardiserte symboler og digitalt format. Det kan i forskrift fastsettes nærmere bestemmelser om utdypning og avgrensing av innholdet i lovens bestemmelser om arealbruksformål og bestemmelser, og det kan gis utdypende og presiserende bestemmelser om behandlingen av reguleringsplaner, herunder om behandlingen av private forslag til reguleringsplaner.

Merknad til § 12–2 Områderegulering

Første ledd klargjør at områderegulering primært er en planform som kan utarbeides av kommunen etter krav i kommuneplanens arealdel, eller der kommunen etter omstendighetene finner at det er behov for å utarbeide slik reguleringsplan for et område for å ivareta vernehensyn eller for å tilrettelegge og legge rammer for videre planlegging, utvikling og bygging.

Etter andre ledd siste punktum kan kommunen likevel overlate til andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering. I dette ligger at kommunen kan overlate til private å stå for hele eller deler av det planfaglige arbeidet innenfor de rammer kommunen bestemmer, og dekke kostnadene ved dette helt eller delvis. Det er kommunen som har ansvaret for rammer, innhold og framdrift i planprosessen. Bestemmelsen kommer til anvendelse der private aktører ser seg tjent med å gå inn i et samarbeid med kommunen for å få avklart plansituasjonen for et større område, som grunnlag for å få fremmet sine prosjekter som detaljplan. Det kan også tenkes situasjoner der større utbyggere ønsker å utarbeide en områderegulering for å avklare hovedstrukturen i et område, før det utarbeides detaljregulering for delområder.

Bestemmelsen i siste punktum imøtekommer et behov som oppstår der manglende kommunal plankapasitet eller prioritering fører til at gjennomføringen av viktige samfunns- eller utbyggingsoppgaver stopper opp, eller at utbyggingsinteresser ikke får avklart sine prosjekter fordi områderegulering mangler. I slike tilfeller kan det gjøres avtaler om at private utfører hele eller deler av planarbeidet etter de rammer og betingelser kommunen vedtar. Ingen har imidlertid krav på å få behandlet forslag til områderegulering, og kommunen skal vedta oppstart av og rammer for planarbeidet på ordinær måte. For områdereguleringer med vesentlige virkninger for miljø og samfunn skjer disse rammeavklaringene gjennom arbeidet med planprogrammet. Kommunen kan heller ikke pålegge private eller andre offentlige myndigheter å utarbeide områderegulering, som primært er et kommunalt ansvar, dersom ikke planområdet ligger innenfor en hensynssone med krav om felles planlegging, jf. § 11–8 bokstav e. Kommunens ansvar etter reglene om behandling i § 12–8 til § 12–10 gjelder fullt ut. Ved en fornuftig arbeidsdeling mellom offentlige og private, vil en både kunne sikre god framdrift i verne- og utbyggingssaker som krever avklaring i områderegulering, og en langsiktig samfunnsmessig styring fra kommunens side.

Bestemmelsen om at andre enn kommunen kan utarbeide områderegulering har ikke til hensikt å legge til rette for privat områderegulering på samme nivå som for detaljregulering. Formålet er å styrke den kommunale planleggingen av helhetlige utbyggingsmønstre og sammenhengende strukturer, for bedre å kunne gi mer forutsigbare rammer for økt privat planlegging. Diskusjonen om de store rammene i by- og stedsutvikling, knyttet til funksjoner og utforming, høyder og vegsystem, kollektivtransport, grønnstruktur, avgrensing mot landbruks-, frilufts- natur- og reindriftsområder og så videre, hører hjemme i områderegulering.

Tredje ledd slår fast at dersom det fremmes forslag til områderegulering som avviker vesentlig fra kommuneplanen, skal det foretas en konsekvensutredning etter reglene i § 4–2 andre ledd. Innholdet av slike utredninger skal klargjøres i forbindelse med fastsetting av planprogrammet. Det skal omfatte både en vurdering av virkningene på miljø og samfunn av selve planforslaget og av endringen av kommuneplanen. Dette vil gjelde i tilfeller der det er ønske om å forsere planlegging av utbygging på en måte som avviker fra kommuneplanen før kommuneplanen rulleres.

Merknad til § 12–3 Detaljregulering

Formål og virkemidler er i det vesentlige like for detaljregulering og områderegulering. Detaljregulering er en plan for bruk og vern av mindre områder, og for utforming, bruk og vern av bygninger, uterom og anlegg. Detaljregulering er planformen for gjennomføring av utbyggingsprosjekter og tiltak, vernetiltak og sikring av ulike typer verdier. Den erstatter tidligere detaljert reguleringsplan og bebyggelsesplan.

Første ledd presiserer at detaljregulering brukes for å følge opp og konkretisere overordnet arealdisponering i kommuneplanens arealdel eller områderegulering. Kommunestyret skal påse at detaljregulering utarbeides for de områder eller tiltak som er bestemt i kommuneplanens arealdel, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og plangjennomføring. Kommunestyret kan også i forbindelse med vedtak av kommunal planstrategi vurdere kommunens planbehov, innbefattet behovet for kommunal detaljregulering.

I andre punktum klargjøres det at detaljregulering kan utarbeides som en endring av eller tillegg til en bestående detalj- eller områderegulering, og at den kan framtre som et tillegg til gjeldende reguleringsplan, f.eks. der enkeltområder eller delområder over tid tas opp til reguleringsmessig behandling innfor rammen av en samlet eldre reguleringsplan som legger de overordnede rammene.

Andre ledd slår fast at alle kan fremme forslag til detaljregulering. Det omfatter også endringer og forslag for å fylle ut og detaljere gjeldende regulering. Med «alle» menes private og offentlige tiltakshavere, dvs. enkeltpersoner, foretak, organisasjoner, forskjellige typer myndighetsorganer mv. Kommunen kan også selv foreta en detaljregulering. Retten til å fremme forslag til reguleringsplan gjelder alle typer planformål både med sikte på gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, verne- og bevaringsoppgaver og med sikte på endring av arealbruk generelt. Med rett til å fremme forslag til reguleringsplan menes at forslagsstiller har krav på at forslaget (som må oppfylle visse minstekrav til framstilling, jf. § 12–1 siste ledd) skal tas imot og gis en behandling og vurdering i kommunen. Det innebærer at det tas standpunkt til om det private forslaget skal følges opp ved at det utarbeides og fremmes en reguleringsplan for det aktuelle arealet. Om behandlingen av private reguleringsplanforslag vises til § 12–11.

Tredje ledd angir at hovedregelen er at private forslag til detaljregulering innholdsmessig skal følge opp hovedtrekk og rammer i godkjent arealdel til kommuneplan eller områderegulering. Detaljreguleringen skal vise hvordan den bidrar til å gjennomføre disse planene. Dersom forslag til detaljregulering ikke er i tråd med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan kommunen la være å fremme forslaget på dette grunnlaget. Kommunen kan også kreve at forslagstiller utreder konsekvensene av de endringer som planen medfører for å ta planen opp til behandling. Avviker planen på en måte som gjør at konsekvensene antas å bli vesentlige, skal det foretas en konsekvensutredning etter reglene i § 4–2 andre ledd. Kommunen kan i denne sammenheng også kreve at det gjennomføres en områderegulering hvor den aktuelle detaljreguleringen inngår.

Det samme gjelder der det er stilt krav om områderegulering i kommuneplanens arealdel, men slik plan ikke er utarbeidet. Et forslag om detaljregulering må da behandles etter bestemmelsene i § 12–2 andre ledd. Dette innebærer at planoppgaven omdefineres til områderegulering, og at saksbehandlingsreglene for slik plan følges. Dette betinger at kommunen ønsker en slik områderegulering.

Fjerde ledd viderefører et krav om at reguleringsplaner skal utarbeides av fagkyndige for å sikre en kvalitativ standard på planene, men knytter det nå til utarbeiding av private planer siden kommunene etter § 3–2 skal ha tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse for utarbeiding av egne planforslag.

Merknad til § 12–4 Rettsvirkning av reguleringsplan

Bestemmelsen beskriver virkningene av reguleringsplan, dvs. både for områderegulering, detaljregulering og for reguleringsendringer og -tillegg. Bestemmelsen viderefører hovedprinsippene i bestemmelsene om virkninger av reguleringsplan i gjeldende lov § 31, men er omredigert og forenklet. Bestemmelsens første og andre ledd er i det vesentlige sammenfallende med tilsvarende ledd i § 11–6 om rettsvirkning av kommuneplan. Det vises til merknadene til § 11–6.

Første ledd slår fast at vedtatt reguleringsplan straks er bindende for framtidig arealbruk i området. Med vedtatt forstås her endelig vedtak i kommunestyret, eller departementets vedtak dersom saken er sendt dit til avgjørelse etter reglene i § 12–13. Planens virkninger trer i kraft selv om det foreligger klage, med mindre det treffes vedtak om at klagen skal ha oppsettende virkning. Planen har rettslig bindende virkning slik at tiltak som er i strid med planen, ikke er tillatt.

Etter andre ledd innebærer rettsvirkningen av reguleringsplanen et forbud mot igangsetting av tiltak som nevnt i § 1–6, når tiltaket er i strid med arealformål eller hensynssone med bestemmelser. Rettsvirkningen gjelder også andre tiltak som er i strid med planen, f. eks. bruksendringer av bygninger og anlegg. Planens formålsangivelse er i utgangspunktet ikke til hinder for plassering av midlertidige og flyttbare bygninger, konstruksjoner og anlegg i kortere tid enn fire måneder, jf. § 85 i gjeldende lov og § 30-5 i loven her. Forbud mot plassering av visse typer konstruksjoner og anlegg, som campingvogner og bobiler kan gjøres ved uttrykkelig fastsetting av dette i bestemmelser til planen.

Reguleringsplanen har direkte rettsvirkninger i forhold til privatpersoner og offentlige myndigheter, og er også bindende for kommunens egen virksomhet. Rettsvirkningene innebærer videre at bestemmelser og vilkår i planen må følges ved aktivitet og virksomhet innenfor planområdet. Siden planene er bindende for framtidig arealbruk og bygging generelt, må tiltak som behandles etter sektorlover også være i samsvar med gjeldende planer for å kunne gjennomføres, dersom det ikke er gjort unntak i loven her.

Reguleringsplanen griper ikke inn i eksisterende virksomheter. Men som etter kommuneplanens arealdel kan det i bestemmelser til reguleringsplaner stilles vilkår og krav som kan innebære at virksomheten må utøves på en noe annen måte enn tidligere. Det kan f.eks. stilles strengere støykrav til virksomhet som allerede er i gang. Det er nye tiltak som ikke må være i strid med planen. Med andre tiltak og endret arealbruk menes også at bestemmelsene i planen må følges for aktiviteten i planområdet, f.eks. om ferdsel, oppfyllelse av miljø- og funksjonskrav mv. Dersom det er behov for å endre bestående forhold kan imidlertid planen gjennomføres ved ekspropriasjon.

Tredje ledd slår fast at reguleringsplan skal legges til grunn ved avgjørelse av tiltak etter reglene i de nevnte bestemmelser i plan- og bygningsloven. Dersom det fremmes en byggesøknad i tråd med reguleringsplan skal den godkjennes dersom tiltaket er i samsvar med planens formål og bestemmelser. Imidlertid vil det i et område med områderegulering, som har et krav om detaljregulering som ikke er oppfylt, ikke foreligge plangrunnlag for å godkjenne søknaden før det er utarbeidet detaljregulering. Etter § 12–1 skal kommunen påse at plikten til å utarbeide detaljregulering oppfylles. Det bør normalt ikke gis dispensasjon fra dette plankravet fordi det må forutsettes at ikke alle spørsmål er behandlet og løst i områdereguleringen.

Fjerde ledd viderefører reguleringsplanen som grunnlag for ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven kapittel 16. Fristene for ekspropriasjon inngår ikke i denne rettsvirkningsbestemmelsen, men er flyttet til bestemmelsene om ekspropriasjon i kapittel 16.

Femte ledd innfører en fem–årsgrense for igangsetting av gjennomføring av detaljregulering som er fremmet med bakgrunn i et privat forslag. Dersom et bygge- og anleggstiltak som hjemles i planen ikke er satt i gang innen fem år, kan det i utgangspunktet ikke gis byggetillatelse uten at det først fattes nytt planvedtak. For slikt vedtak kreves ordinær planprosess etter §§ 12–9 til 12–11. Etter søknad fra tiltakshaver kan også planvedtaket forlenges med inntil to år av gangen, uten at det kreves ny planprosess. Videre vil fristen etter § 21–9 gjelde for det konkrete tiltaket i tre år fra vedtaket av rammetillatelsen. Det godkjente tiltaket kan på dette grunnlag gjennomføres i tråd med rammetillatelsen i inntil tre år fra vedtaksdatoen ut over utløpet av fem–års-fristen. Fristen på fem år vil imidlertid gjelde dersom den gitte rammetillatelsen ikke benyttes og det ev. fremmes ny søknad for et annet tiltak i planområdet.

Merknad til § 12–5 Arealformål i reguleringsplan

Arealformålene er likelydende for områderegulering og detaljregulering, jf. også § 12–7.

Første ledd angir at det i hele planområdet skal fastsettes arealformål. Disse kan deles i underformål, så langt kommunen finner det hensiktsmessig. Arealformål kan kombineres innbyrdes og med hensynssoner.

Andre ledd er, med unntak for arealformål nr. 2 og 5, sammenfallende med arealformålene i § 11–7 om arealformål i kommuneplanens arealdel. Det vises til merknadene til denne bestemmelse. Arealformålene for reguleringsplaner er imidlertid ikke uttømmende angitt slik de er i bestemmelsen om kommuneplanens arealdel. Ordet «herunder» viser dette. En videre underinndeling av formålene kan skje gjennom forskrift, jf. siste ledd.

Nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur. Her er anlegg for vannforsyning og avløp og telekommunikasjon angitt som underformål i tillegg til de underformålene som er angitt i § 11–7.

Nr. 3 Grønnstruktur, er et nytt formål, jf. kommentaren til § 11–7 nr. 3. Det omfatter til dels de formål som er i gjeldende lov § 25 nr. 4. Formålet gjør det mulig å avgrense, gjennomgående turdrag, parker, friområder, lekeområder og naturområder innen byggesonen. Etter gjeldende lov har friområder og parker vært offentlige formål. Det vil fortsatt være det vanlige utgangspunktet, men det vil heretter framgå av bestemmelse etter § 12–7 nr. 14, hvilke arealer som skal være offentlige.

Nr. 4 Forsvaret, herunder ulike typer militære formål. Dette kan være:

• byggeområder for ulike formål (herunder forlegning, undervisning, forpleining, administrasjon, idrett, lager, verksted og garasjer)

• trafikkområder (herunder veg, rullebane, landingsplass, parkering, kaianlegg)

• øvingsområde (herunder skytebaneanlegg, nærøvingsområde med enkeltmannsøvelser og bivuakk)

• skytefelt og øvingsfelt (med standplasser, skytebaner, kjøreløyper og traseer mv.)

Nr. 5 Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder) avviker fra formålet i kommuneplanens arealdel, og innebærer at en i reguleringsplan kan vise LNFR-områder samlet, hver for seg eller i grupper. Dette gir mulighet for å gå langt i en underdeling av LNFR-områdene i lovteksten siden det innenfor dette området fins et stort register av arealbruk og bruksinteresser. LNFR-områdene, som utgjør størstedelen av landets areal, berører grensesnittet mellom mange sektorlover og plan- og bygningsloven, og det er viktig at loven er tilstrekkelig nyansert til å kunne fange opp de ulike behovene for styring og tiltrettelegging for vern og utvikling. Områderegulering har egenskaper som gjør den til et viktig planredskap for ulike typer flerbruksplaner knyttet til bruk og vern. Det gjelder f.eks. i seterområder, områder med varierte former for landbruk, gardsturisme og landbruksavledet virksomhet, i randsoner til nasjonalparker og større landskapsvernområder, i bymarker og opparbeidete rekreasjonsområder, i og rundt reiselivsområder og så videre. Områder som brukes av Forsvaret til enkeltmannsøvinger bør ikke reguleres til friluftsområde, men øvingsområde for Forsvaret. Allmennhetens tilgang til slike områder bør reguleres gjennom bestemmelser. For øvrig gjelder de samme kommentarene til arealformål i områderegulering og detaljregulering som for tilsvarende formål i kommuneplanens arealdel, jf. kommentarer til § 11–7.

Nr. 6 Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone omfatter både sjøarealene, overgangen mellom sjø og land og de sjønære landarealene. Dette formålet inngår i gjeldende lov § 25. nr. 6 (spesialområder). For sjøarealene tilsvarer arealkategorien i det vesentlige § 20–4 første ledd nr. 5 i gjeldende lov. Formålet kan underdeles i områder for ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon, jf. kommentaren til § 11–7 nr. 6. Arealformål nr. 1 til 5 kan også benyttes i sjø og vassdrag og tilhørende strandsone.

Tredje ledd er en forskriftshjemmel om at Kongen kan fastsette ytterligere underformål i reguleringsplan i forskrift. Dette gjør at planutformingen kan standardiseres. Dette er nødvendig for en effektiv databehandling og grunnlag for oppdaterte planregistre, jf. § 2–2. Det vil også gjøre medvirknings- og informasjonsoppgavene lettere. Et enhetlig system vil også gjøre tilretteleggingen for elektronisk planforberedelse og planbehandling i kommuner der det er mange forslagsstillere enklere.

Merknad til § 12–6 Hensynssoner i reguleringsplan

Det kan angis samme type hensynssoner i reguleringsplan som i kommuneplanens arealdel, jf. § 11–8 som angir de aktuelle hensynssonene. Innholdet av de begrensninger som følger av hensynssonene vil likevel kunne være forskjellig på de to plannivåene, og defineres i reguleringsplan gjennom bestemmelser til sonene etter § 12–7. Av dette framgår at det er større muligheter for å gi detaljerte bestemmelser til hensynssonene i reguleringsplan enn i kommuneplanens arealdel. Bestemmelsene kan ha hjemmel i plan- og bygningsloven, eller framgå av vedtak eller bestemmelser etter sektorlov, jf. hensynssone etter § 11–8 bokstav d. For øvrig vises til merknadene til § 12–7 og § 11–8. Fareområder og bevarings- eller verneområder skal alltid vises med hensynssone i reguleringsplan.

Merknad til § 12–7 Bestemmelser i reguleringsplan

Paragrafen gir rammer for hva det kan gis bestemmelser om i reguleringsplan. § 26 i gjeldende plan- og bygningslov har en generell utforming, etter at en i bygningsloven av 1965 hadde en oppregning av forhold det kunne gis bestemmelser om. Endringen ble gjort for å unngå at oppregningen ble regnet som uttømmende. Slik bestemmelsen nå formuleres, vil den være uttømmende. Imidlertid er den formulert så vidt at den vil kunne dekke alle relevante forhold.

Første ledd angir at det i reguleringsplan kan gis bestemmelser om følgende forhold:

Nr. 1. Utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet.

Dette er en generell hjemmel til å gi bestemmelser knyttet til styring av utforming og bruk av arealer, bygg og anlegg i området. Estetikk er spesielt nevnt, og innebærer at det kan knyttes bestemmelser om estetisk utforming til alle typer arealer i reguleringsplanen, inkludert LNFR-områdene. Slike bestemmelser kan erstatte § 74 nr. 2 siste ledd i tidligere plan- og bygningslov om at kommunene kan utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven. Bestemmelsene bør knyttes til planer, og vil være et viktig virkemiddel for å stille estetiske kvalitetskrav til prosjekter og virksomhet.

Bestemmelsen gir også hjemmel til å styre bruk. I dette ligger muligheter til å styre f.eks. visse former for ferdsel, aktiviteter eller virksomheter som kan være i motstrid med miljøkrav i område- eller detaljplanen. Det er også gitt hjemmel for å gi generelle bestemmelser om estetikk og landskap i kommuneplanens arealdel, jf. § 11–9 nr. 6.

Nr. 2 Vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet.

Dette tar som utgangspunkt en videreføring av § 26 i gjeldende lov. Det kan gis bestemmelser om vilkår for bruken av et område, av hensyn til miljø, sikkerhet, samfunnsinteresser, eller andre forhold. Det gis også hjemmel til å fastsette byggegrenser og forby former for bruk. Slikt vilkår eller forbud må være begrunnet i at et tiltak kan hindre, være til ulempe for eller true formålet med planen. For eksempel kan visse former for bruk i et område være til hinder for en plans målsetting om størst mulig kollektivtransport, medføre trafikk som er til hinder for et godt bomiljø, eller innebære næringsvirksomhet som vil være i konkurranse med sentrumsvirksomhet, og dermed i strid med mål for sentrumsutvikling. Som eksemplene viser, vil bestemmelsene kunne gå langt i å definere virkninger, men de må begrunnes i konkrete virkninger i forhold til planens mål og innhold. Reguleringsplan gjelder i utgangspunktet regulering av fysiske ressurser og ikke aktivitet og virksomhet som sådan. Slik plan kan heller ikke bestemme hvem som skal stå for gjennomføringen av den eller benytte bygninger, anlegg og grunn. Dette er forhold som til vanlig fastsettes i konsesjoner eller tillatelser etter andre lover. Utenfor reguleringshjemmelen faller også forhold av privatrettslig karakter. Det kan derfor ikke gis bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter og rettigheter, eierforhold eller f.eks. krav om deltaking i velforening. Det kan heller ikke gis reguleringsbestemmelser som forbyr seksjonering etter eierseksjonsloven. Det kan likevel gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg, f.eks. forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift.

Nr. 3 Grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i ellerav hensyn til forhold utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensning.

Bestemmelsen gjør det mulig å fastlegge miljøkvalitetsmål og stille forurensningsmessige krav til virksomhet i forbindelse med reguleringsplan. Det forutsettes at kommunen har hjemmel til dette i forhold til andre regler om forurensning, særlig forurensningsloven. I den utstrekning den aktuelle virksomheten omfattes av forurensningslovens regler, må kommunens hjemmel til å treffe vedtak avklares med forurensningsmyndighetene. Bestemmelsen åpner for delegering av mindre forurensningssaker til kommunene i forbindelse med plan. Adgangen til å stille forurensningsmessige krav forutsettes nærmere avklart i forskrifter, jf. merknad til omtalen av forurensningsloven i kap. 5.9.4.6.

Nr. 4 Funksjons- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, universell utforming og barns særlige behov for leke- og uteoppholdsareal

Det kan gis bestemmelser om krav til kvalitet og utforming som sikrer definerte funksjonskrav, knyttet til f.eks. forebyggende helsevern, sikkerhet mot ulykker, god luftkvalitet, avfallsløsninger, tilgjengelig for personer med nedsatt funksjonsevne, gode leke- og oppholdsarealer for barn og så videre. Om begrepet funksjonskrav vises det til merknadene til § 11–9 nr. 5 ovenfor.

Nr. 5Antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til tilgjengelighet og boligens utforming der det er hensiktsmessig for spesielle behov.

Bestemmelsen gjelder for boligområder, og utfyller øvrige bestemmelser om grad av utnytting, utforming og bruk. Hensikten er å styrke reguleringsplanen som boligpolitisk styringsverktøy, knyttet til fordeling av boligtyper og leilighetsstørrelser, sikring av minstestørrelse, ev. krav om livsløpstandard eller andre krav til tilgjengelighet og standard. Det kan også stilles krav til lokalisering og utforming av boliger som skal bygges for eller kunne tilpasses eldre, personer med ulike typer funksjonsnedsettelser og så videre. Det har vært uklart hva regelen i § 26 i gjeldende lov åpner for her, og formuleringen blir nå videre.

Nr. 6 Bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger og andre kulturminner, og kulturmiljøer, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør, samt sikre naturtyper og annen verdifull natur.

Det foreslås bedre regler for sikring av verneverdige bygninger og andre kulturminner direkte i loven. Dette vil åpne for et mer allsidig lokalbasert kulturminnevern i tillegg til vern etter kulturminneloven. Slikt vern kan blant annet omfatte fasade, materialbruk og husfast interiør. Reguleringsplan for bevaring har i plan- og bygningsloven av 1985 bare omfattet bygningens eksteriør. Sikring av verneverdier i interiør har bare kunnet skje gjennom fredning etter lov om kulturminner. Husfast interiør bør også kunne sikres gjennom plan- og bygningsloven, dersom dette er en viktig del av de samlede verneverdier. Regelen omfatter det faste bygningsmessige interiøret, herunder dører, vinduer, tapet mv., men ikke inventar. Med dette følger også en rimelig vedlikeholdsplikt. Det forutsettes at slike bestemmelser utformes i samråd med fagmyndighet, og at bruken av kulturminneloven eller plan- og bygningslov vurderes i det enkelte tilfellet.

Det foreslås også klarere regler for å ta vare på naturtyper og annen verdifull natur. Slik beskyttelse kan bestå i sikring så vel som i bruk. Det vil derfor være anledning til å gi regler om arealbruk som sikrer at utbredelsesområdet til forekomster av naturtyper mv. og deres økologiske tilstand ikke forringes eller ødelegges.

Nr. 7 Trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser for bil og sykkelparkering, herunder øvre og nedre grense for parkeringsdekning.

Det kan gis bestemmelser om ulike typer trafikkregulerende tiltak knyttet til blant annet typen trafikk eller kjøremønster, kollektivprioritering og bombruk, sommer- og vinterbruk, inkludert rekkefølgebestemmelser. Det må her i praksis ofte foretas en samordning i forhold til samferdselsmyndighetenes anvendelse av bestemmelser i vegloven og vegtrafikkloven, politiets myndighet mv. Det legges opp til at dagens vedtekter for parkering kan utgå, og innarbeides som bestemmelser i reguleringsplan, ev. i kommuneplanen dersom vedtektene gjelder hele kommunen. Det kan gis bestemmelser om parkeringsdekningen i et område, f.eks. antall parkeringsplasser. Også bestemmelser om parkering for sykler knyttet til transportsystemet eller til offentlige og private bygninger og anlegg kan innarbeides.

Nr. 8 Krav om tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme til ny bebyggelse, jf. § 27–5.

Bestemmelsen skal kunne brukes for å fastlegge det nærmere innholdet i hensynssone om særlig krav til infrastruktur, jf. § 11–8 bokstav b. På samme måte som i arealdelen, jf. § 11–9 nr. 3 kan det gis bestemmelser om tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme til ny bebyggelse. Eventuell opparbeidelse og tilknytningsplikt til fjern- eller nærvarmeanlegg må forankres i § 27–5.

Nr. 9 Særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor arealformålene nr. 3, 5 og 6 i § 12–5.

Det kan gis bestemmelser om spesielle drifts- og skjøtselstiltak, herunder hensynet til universell utforming som følger av arealformål og hensynssoner innenfor grønnstruktur, LNFR-områder og områder for bruk og vern av sjø og vassdrag. Hjemmelen for bestemmelser om drifts- og skjøtselstiltak er begrenset til tiltak som står i klar sammenheng med å opprettholde hensikten med arealformålet og de hensyn som ligger bak. Det kan f.eks. gjelde vegetasjonspleie i friområder og parker, ivaretakelse av kantvegetasjon og breddene langs vassdrag og alminnelig vedlikehold for å opprettholde kulturmiljøhensyn i spesielle bygningsmiljøer der det er behov for dette for å opprettholde kvalitetene i området i samsvar med arealformålet. Det vises imidlertid til gjeldende § 89 om hvilke rammer som generelt gjelder for pålegg om vedlikehold og utbedring av byggverk og installasjoner. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å regulere drift og utøvelse av næringsvirksomhet generelt, og spesielt ikke der næringsvirksomheten er regulert i annen lovgivning og sektorbaserte systemer, slik tilfellet er f.eks. innenfor akvakulturnæringen eller landbruksnæringen, herunder skogbruk og reindrift. Her vil planen bare stå som en ytre ramme for arealbruk som så næringsvirksomheten kan skje innenfor i tråd med det som fastsettes etter vedkommende næringsregulering. Bestemmelsen gir imidlertid en mulighet for å samle ulike typer forvaltnings- og skjøtseltiltak som i dag er hjemlet i særlover, inn i reguleringsplanens bestemmelser. Når reguleringsplan f.eks. brukes som alternativ til vernevedtak etter naturvernloven kan det i reguleringsplan gis samme type skjøtselsbestemmelser som etter naturvernloven.

Nr. 10 Krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert.

Bestemmelsen tilsvarer § 11–10 nr. 1 til kommuneplanens arealdel. I reguleringsplan kan det gis slike bestemmelser til alle typer arealformål. Bestemmelsen viderefører tidligere regel om rekkefølgebestemmelse i § 26 første ledd.

Nr. 11 Krav om detaljregulering for deler av planområdet eller bestemte typer av tiltak, og retningslinjer for slik plan.

Anvendelsesområdet for detaljregulering er angitt i lovens § 12–3. Kravet om når reguleringsplan skal utarbeides følger av § 12–1, herunder reguleringsplikt når det skal gjennomføres større bygge- og anleggstiltak. I tillegg kan kommunen i områderegulering gi bestemmelser om at det skal utarbeides detaljregulering for alle typer arealformål og hensynssoner. Dette kan settes som vilkår før det skal gis tillatelse til gjennomføring av tiltak.

Nr. 12 Krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet, tilgjengelighet for alle, og andre samfunnsinteresser, ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne.

Bestemmelsen gir hjemmel til å stille krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, og er knyttet til overvåkning og klargjøring av de faktiske virkningene av planen. Den må ses i sammenheng med § 4–1 og § 4–2. Krav om undersøkelser før gjennomføring av planen sikrer mulighet til oppfølging av undersøkelsene som er gjennomført i forbindelse med planbeskrivelsen/konsekvensutredningen, f.eks. knyttet til krav om detaljregulering for deler av en områderegulering, herunder utforming av avbøtende tiltak.

Krav om undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet, tilgjengelighet for alle, og andre samfunnsinteresser ved gjennomføring av planen, skal sikre oppfølging av de undersøkelser som er gjort i forbindelse med planbeskrivelsen/konsekvensutredningen, inkludert vedtak av avbøtende tiltak og bestemmelser. Med gjennomføring menes også anleggs-, gjennomførings- eller driftsfase. Bestemmelsen vil gjøre det mulig å oppdage uforutsette konsekvenser av planen eller tiltak i planen, og med det gi grunnlag for å treffe tiltak som kan motvirke slike virkninger. Hensikten er også å kunne undersøke effekten av avbøtende tiltak. Slike undersøkelser kan tjene som grunnlag for bruk av andre planbestemmelser, f.eks. § 12–7 nr. 3. Bestemmelsen vil også gi grunnlag for utforming av miljøoppfølgingsprogram i de saker der dette er relevant.

Undersøkelser med sikte på overvåkning og klargjøring av virkninger kan inngå som del av annet relevant overvåkningsarbeid, f.eks. mer generelle krav om overvåkning av naturtilstanden i kommunen eller fylket. Bestemmelsen bør ses i sammenheng med vilkår satt i forbindelse med tillatelser knyttet til enkelttiltak i planen og til regelverket om internkontroll. Den vil sikre gjennomføring av bestemmelsen om overvåkning i EU-direktivet om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer (2001/42/EF).

Nr. 13 Krav om fordeling av arealverdier og kostnader ved ulike felles tiltak innenfor planområdet i henhold til jordskifteloven § 2 bokstav h, jf. § 5 andre ledd.

Bestemmelsen fører videre innholdet i gjeldende plan- og bygningslov § 26 første ledd femte punktum, slik bestemmelsen lød etter vedtakelse av jordskifteloven § 2 første ledd bokstav h og i, som trådte i kraft 1. januar 2007. Bestemmelsene kan gjelde hele eller nærmere bestemte deler av reguleringsplanen.

Har kommunen gjennom bestemmelser krevd at fordeling av arealverdier eller kostnader skal følge jordskiftelovens regler, kan et flertall av de berørte grunneierne bestående av 2/3 av eierne og 2/3 av arealet som berøres, kreve sak for jordskifteretten for å gjennomføre verdifordelingen mellom eierne. I andre tilfeller kan jordskifte etter jordskifteloven § 2 første ledd bokstav h bare kreves dersom alle eierne er enige om det. Kravet kan omfatte hele området til bygging og anlegg. For at jordskifte skal gjennomføres må jordskifteretten vurdere om vilkårene for jordskifte er til stede, jf. blant annet jordskifteloven § 3 b hvor gjennomføring av jordskifte forutsetter at hver eiendom skal få sin del av verdiøkningen i skiftefeltet.

Fordeling av arealverdier og kostnader for tiltak innenfor planområdet skal etter jordskifteloven § 2 første ledd bokstav h skje innenfor område til bebyggelse og anlegg slik dette er definert i plan- og bygningsloven § 11–7 første ledd nr. 1 og § 12–5 andre ledd nr. 1. Dette området omfatter blant annet grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal. Uttrykket i jordskifteloven omfatter dermed på samme måte som uttrykket i denne loven, de arealer som skal bebygges, samt tilhørende infrastruktur. Er infrastrukturen lagt ut til andre formål, f.eks. samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, faller den utenfor. Det vises til nærmere omtale i merknaden til § 35–1 Endring av andre lover nr. 7 om endring i jordskifteloven.

Nr. 14 Hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal. Bestemmelsen gir grunnlag for, i tilknytning til reguleringsplan, å fastsette hvilke arealer som skal være til offentlige formål innenfor arealformål i 12–5 nr. 1, 2, 3, 4 og 6 eller fellesareal for flere eiendommer. Bestemmelsen tilsvarer § 11–10 nr. 3 i kommuneplanens arealdel. Det vises til merknaden til denne bestemmelsen.

Merknad til § 12–8 Oppstart av reguleringsplan­arbeid

For behandling av reguleringsplan kommer reglene i kapittel 1 til 4 tilsvarende til anvendelse. På samme måte som for kommuneplan gjelder det bestemmelser om varsel og kunngjøring om at planarbeid tas opp, utarbeiding av planprogram, høring av planforslag, vedtak av kommunestyret, offentliggjøring av planvedtaket mv., jf. reglene nedenfor. For reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn, og for planer som avviker vesentlig fra overordnet plan, jf. § 12–2 tredje ledd og § 12–3 tredje ledd, skal det foretas konsekvensutredning etter reglene i § 4–2. Utredningen skal følge planforslaget når dette legges ut til offentlig ettersyn, jf. § 12–9.

Første leddførste punktum klargjør kravet om varsling av berørte offentlige organer og andre interesserte ved planoppstart. Andre punktum stiller krav om at planspørsmålet først skal tas opp med, og legges fram for planmyndigheten i møte dersom andre enn kommunen skal utarbeide planforslaget. Kommunen kan gi råd om hvordan planen bør utarbeides og kan bistå i planarbeidet. Hensikten med møtet er at kommunen blir informert om planlagt innhold og avgrensing av reguleringsplanen, og at kommunen kan avklare hvilken plansituasjon som finnes i området, hvilke krav til ny planlegging som vil bli utløst, og hvordan kommunen kan bistå med avklaring av planspørsmålet. Dersom planforslaget ikke ser ut til å være i tråd med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, skal behovet for planrevisjon og ansvarsfordeling tas opp, jf. § 12–1. Det er forslagstiller som er ansvarlig for at kravet i § 4–2 om at alle planer skal inneholde en beskrivelse av planens formål, hovedinnhold og følger, samt forholdet til andre planer som gjelder for området, er oppfylt. Kommunen bør derfor ta opp dette i oppstartmøte. Spørsmålet om planen kan ha vesentlige virkninger, og dermed omfattes av § 4–1 om planprogram og § 4–2 andre ledd om konsekvensutredninger, bør også tas opp. Det er forslagstiller som har ansvar for utarbeiding av planprogram og konsekvensutredninger, som skal godkjennes av kommunen.

Andre ledd stiller samme krav til kunngjøring ved planoppstart som ved oppstart av arbeidet med kommuneplanens arealdel, jf. § 11–12. For reguleringsplan kommer i tillegg at registrerte grunn­eiere og festere i planområdet, og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet og naboer til plan­området når de er direkte berørt, skal underrettes på en hensiktsmessig måte om at planarbeidet tas opp. Nabo til planområdet omfatter i denne sammenheng også de som blir varslet som gjen­boere i forbindelse med byggesaker. Hva som er hensiktsmessig kan variere, men underretning pr. brev eller e–post vil være kurant.

Tredje ledd krever at varselet skal vise avgrensningen av planområdet.

Merknader til § 12–9 Behandling av planprogram ­for planer med vesentlige virkninger

Første ledd viser til at når det skal utarbeides planprogram for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det utarbeides planprogram etter reglene i § 4–1. Planprogram kan unnlates for reguleringsplan som er i samsvar med arealdel til kommuneplan eller for en detaljregulering der virkningene er tilfredsstillende beskrevet i områderegulering. Dette gjelder likevel ikke planer for tiltak som omfattes av Anneks 1 i EU-direktivet om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger (85/337 og endringsdirektiv 97/11). Nærmere bestemmelser om hvilke planer dette gjelder og saksbehandlingsregler for vurdering av unntak vil bli gitt i forskrift, jf. 4–3 tredje ledd.

Andre ledd stiller krav om at forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsel om oppstart av planarbeidet. Forslaget skal også gjøres tilgjengelig via elektroniske medier, f.eks. internett. Høringsfristen kan ikke settes kortere enn seks uker.

Tredje ledd viser til at planprogrammet for reguleringsplaner normalt fastsettes av kommunestyret. Denne oppgaven kan imidlertid delegeres etter kommunelovens regler om delegasjon. I visse situasjoner kan planprogrammet også fastsettes av en annen myndighet enn planmyndigheten, jf. merknadene til § 4–1.

Fjerde ledd angir at kommunestyret i forbindelse med fastsettelse av planprogrammet kan kreve at det først skal utarbeides en områderegulering dersom dette er påkrevd av hensyn til behovet for forsvarlig planavklaring av området før det gjennomføres bygge- og anleggstiltak, eller fordi det er et behov for å avklare nærmere forhold omkring flerbruk og vern i området. Siste punktum angir at kommunestyret er tillagt oppgaven med å fastsette planprogrammet.

Merknad til § 12–10 Behandling av regulerings­planforslag

Første ledd første punktum stiller krav om at forslag til reguleringsplan skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Innholdet i høring og offentlig ettersyn er definert i § 5–2. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen. Andre punktum stiller krav om at planforslaget skal gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Det vises til merknaden til § 12–8 andre ledd om hva som ligger i dette. Fristen som settes for høringsinstansene til å komme med uttalelse kan etter tredje punktum ikke settes kortere enn seks uker. Etter fjerde punktum stilles krav om at reguleringsplaner som får vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal inneholde en konsekvensutredning av planens virkninger for miljø og samfunn. På samme måte og vilkår som for planprogram kan også konsekvensutredning unnlates for reguleringsplan som er i samsvar med arealdel til kommuneplan eller for en detaljregulering der virkningene er tilfredsstillende beskrevet i områderegulering.

Andre ledd stiller samme krav til varsel og underretning til direkte berørte som etter § 12–8 andre ledd andre punktum. Det vises til merknaden til bestemmelsen om hva som ligger i kravet om varsel til direkte berørte.

Tredje ledd angir at kommunen, etter at høringsfristen er utløpt skal ta saken opp til behandling med de merknader som er kommet inn.

Siste ledd viser til § 12–11 når det gjelder behandlingen av private forslag. Denne kommer i tillegg til de øvrige bestemmelsene om behandling av reguleringsplaner.

Merknad til § 12–11 Behandling av private ­reguleringsplanforslag

Bestemmelsen viderefører hittil gjeldende bestemmelse om at kommunen snarest, og senest innen tolv uker må avgjøre om et privat reguleringsforslag skal fremmes og legges ut til offentlig ettersyn mv.

Andre punktum viderefører praksis som hittil har vært gjeldende om at kommunen kan fremme alternative forslag. Kommunen kan dessuten gjøre endringer i private reguleringsforslag før de sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. I tilfelle kommunen ikke finner å ville fremme planforslaget, skal forslagsstilleren etter tredje punktum underrettes om dette i brev med begrunnelse for hvorfor forslaget ikke fremmes.

I fjerde punktum videreføres hittil gjeldende bestemmelse om at et avslag på å fremme planen til behandling i visse tilfeller kan kreves forelagt kommunestyret til avgjørelse av reguleringsspørsmålet. Vilkåret for dette er at reguleringsforslaget er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller en foreliggende områderegulering. Dette vilkåret er nytt. Det betyr at kommuneplanens arealdel eller foreliggende områderegulering blir bestemmende for om en privat forslagsstiller får tatt opp sitt reguleringsforslag til ny selvstendig prøving av kommunestyret. Dette betyr at overordnede planer blir mer styrende enn tidligere for privates adgang til å få tatt opp spørsmål om endring av arealbruken, jf. også merknaden til § 12–3.

Merknad til § 12–12 Vedtak av reguleringsplan

Første ledd første punktum om framlegging av ferdigbehandlet forslag for kommunestyret til vedtak, ev. i alternativer, er en videreføring av reglene som i gjeldende lov § 27–2. Andre punktum om redegjørelse for konsekvensene av forslaget og vektlegging av virkninger tilsvarer § 33–2 tredje ledd i plan- og bygningsloven av 1985, men det er presisert at virkningene skal beskrives i saksframlegget. I tredje punktum videreføres fristen på tolv uker i gjeldende plan- og bygningslov § 27–2 nr. 1. Fjerde og femte punktum viderefører siste og nest siste punktum i gjeldende plan- og bygningslov § 27–2 nr. 1 om ny behandling av planer.

Andre ledd er nytt og gir kommunestyret mulighet til å delegere sin myndighet til å vedta mindre reguleringsplaner, som er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplanens arealdel når denne er mindre enn fire år gammel. Slike planer anses som kurante. Bestemmelsen forutsettes brukt for tilsvarende saker som behandles som bebyggelsesplan etter § 28–2 i gjeldende lov.

Tredje ledd viderefører bestemmelsen i gjeldende lov § 27–3 andre ledd om at kommunens vedtak i reguleringssaker kan påklages.

Fjerde ledd viderefører bestemmelsene om plikt til underretning og kunngjøring av endelig reguleringsvedtak, jf. § 27–2 nr. 3 i gjeldende plan- og bygningslov. Det er imidlertid presisert at plikten til å gi underretning gjennom særskilt brev bare gjelder direkte berørte, dvs. de som har uttalt seg tidligere i saken eller som er klart berørt av vedtaket. Underretningen skal opplyse om klageadgangen og angi klagefrist.

Femte ledd angir at planen med planbeskrivelse skal kunngjøres og gjøres tilgengelig gjennom elektroniske medier.

Merknad til § 12–13 Innsigelse og vedtak av ­departementet

Første ledd viser til at bestemmelsene om behandling av innsigelser i § 5–4 til § 5–6 gjelder for reguleringsplaner. Det vil si at det gjelder de samme reglene som for kommuneplanens arealdel. Dersom innsigelse til reguleringsplan knytter seg til klart avgrensede områder, kan kommunestyret vedta at planen for øvrig får rettsvirkning. Forutsetningen for et slikt vedtak, er at det området innsigelsen gjelder, ikke påvirker utformingen eller innholdet av de delene av planen som vedtas. Det er opp til innsigelsesmyndigheten å presisere hvilke deler av planen som ikke kan sluttbehandles av kommunen.

Andre ledd slår fast at det er departementet som avgjør om en innsigelse skal tas til følge eller ikke og foreta de endringer som departementet finner er påkrevet. Dette framgår også av gjeldende lov § 27–2 nr. 2. Etter samme bestemmelse kunne ikke departementet gjøre endringer i planens hovedtrekk. Denne begrensningen gjelder ikke etter de nye reglene.

Etter tredje ledd kan departementet oppheve eller endre planen selv om det ikke er reist innsigelse, dersom planen strider mot nasjonale interesser eller regional plan. Dette gjelder også dersom reguleringsplanen strider mot vedtatt arealdel til kommuneplanen. Det gjelder ingen tidsfrist for å gjøre slik endring, men kommunen skal ha anledning til å uttale seg før vedtak fattes. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende bestemmelse.

Merknad til § 12–14 Endring og oppheving av ­reguleringsplan

Bestemmelsen innebærer etter første ledd at det gjelder de samme reglene for endring og oppheving av reguleringsplan som for utarbeiding av ny plan. Dette er som tidligere begrunnet med at et planvedtak som bygger på en grundig faglig utredning, offentlig medvirkning og politisk prosess, må være forpliktende, og ikke skal kunne fravikes i hovedtrekkene uten etter ny og tilsvarende prosess.

Kommunestyret kan etter andre ledd, i samsvar med kommunelovens regler, delegere myndighet til å treffe vedtak om mindre endringer i reguleringsplanen eller til å vedta utfyllinger innefor hovedtrekkene i reguleringsplanen. Det er hensiktsmessig at mindre endringer kan behandles på en enklere måte. Med mindre endringer menes endringer som ikke har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Vurderingen av hva som er «mindre vesentlig endring» etter loven av 1985 har ofte vært for vid. Forutsetningen er at begrepet «mindre endring» skal vurderes snevrere. For eksempel vil endring av arealformål ikke være en «mindre» endring. En justering av grensene mellom to formål kan likevel i de fleste tilfeller anses som en mindre vesentlig endring. Dette må ses i sammenheng med at det nå også i utgangspunktet kreves reguleringsplan for areal for bebyggelse og anlegg, og for omformingsområder. Mer bagatellmessige endringer delegeres til administrasjonen.

Etter tredje ledd skal saken forelegges berørte myndigheter før det treffes slikt vedtak, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket skal gis anledning til å uttale seg. Hensikten er at for å avklare om en endring kan regnes som «mindre», skal berørte myndigheter, eiere og festere av eiendommer som direkte berøres av endringene, ha hatt anledning til å uttale seg. Dersom det foreligger innvendinger til endringene fra berørte myndigheter eller private, vil ikke endringene kunne anses som «mindre». Da vil saken måtte behandles som vanlig reguleringsendring.

Merknad til § 12–15 Felles behandling av ­reguleringsplanforslag og byggesøknad

Behandling av plan- og byggesaken i felles prosess forutsetter samtykke både fra kommunen og forslagsstiller/tiltakshaver. Utsender av arealplanforslaget er kommunen etter § 12–10. For å rasjonalisere utsendelsen må kommunen sende varsel til de relevante rettighetshaverne også for byggesaken. Uttalelsesfristen for begge saker kan ikke være kortere enn den som gjelder for plansaker, dvs. seks uker. Likeledes bør kommunen være adressat for eventuelle protester og kommentarer. Dette slik at de varslede har ett sted å sende sine bemerkninger uavhengig om de formelt hører til plan- eller byggesaken. Kommunen bør snarest sende kopi av disse til forslagsstiller/tiltakshaver etter at fristen er gått ut. Saksbehandlingsfristene for den kommunale behandling av planen gjelder også for byggesaken. Det må fattes separate vedtak i byggesaken og plansaken. Formelt må planen vedtas før det kan gis byggetillatelse.

6.13 Midlertidig forbud mot tiltak.

Merknad til § 13–1 Midlertidig forbud mot tiltak.

Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av gjeldende lov § 33 første til tredje ledd om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid, men med enkelte justeringer og klargjøringer på bakgrunn av spørsmål som har oppstått i forbindelse med praktiseringen. Videre er det gjort noen språklige og tekniske tilpasninger slik at det blir gjennomgående felles begrepsbruk og sammenheng med de øvrige bestemmelsene i ny lov, jf. blant annet oppregningen av tiltak i § 1–6 første ledd. I forhold til gjeldende regel er overskriften noe endret slik at det framgår at midlertidig forbud kan nedlegges både mot deling, byggetiltak og andre tiltak som inngår i planers virkninger. Dette er bare en språklig klargjøring som også er innarbeidet i ordlyden paragrafens første ledd. Første ledd er også noe endret siden henvisningen til det faste utvalget for plansaker nå utgår. Med vedkommende myndighet menes her kommunen eller departementet som plan- og bygningsmyndigheter.

Andre ledd er innholdsmessig en videreføring av andre ledd i dagens § 33, men henvisningen til det faste utvalget for plansaker er sløyfet, jf. at det faste utvalget for plansaker nå utgår.

Tredje ledd er innholdsmessig en videreføring av tredje ledd i gjeldende bestemmelse, men med nye begreper (omforming og fornyelse) som inkluderer gjeldende fornyelsesformål.

Merknad til § 13–2 Varighet og frist

I bestemmelsen, som tilsvarer fjerde ledd i dagens § 33, er det gjort en realitetsendring ved at forbudets virkeområde i tid er endret fra to til fire år. Dette skyldes i det vesentlige behov for en noe lengre frist for å gi tid til å revidere kommuneplan og for å kunne utarbeide regional plan og planbestemmelse. Dette samsvarer med den fire-årige planperioden i regioner og kommuner. Med en slik ytre utvidelse av fristen er det imidlertid en forutsetning at det skal helt spesielle grunner til for å forlenge fristen ytterligere.

Merknad til § 13–3 Fristforlengelse

Første ledd tilsvarer femte ledd i gjeldende § 33 og gir kommunen myndighet til å forlenge et midlertidig forbud mot tiltak. I dagens lov er denne kompetansen lagt til departementet. Den overføres til kommunen av forenklingsgrunner. Vedtaket er et enkeltvedtak som kan påklages til departementet. Departementet kan delegere denne myndigheten til fylkesmannen.

Andre ledd er innholdsmessig en videreføring av gjeldende § 33 sjette ledd, med noen begrepsmessige oppdateringer av teknisk karakter.

Merknad til § 13–4 Statlig bygge- og deleforbud

Bestemmelsen tilsvarer gjeldende § 33 sjuende ledd, men her er det i første punktum tilføyd en henvisning til nye bestemmelser om statlig planbestemmelse, statlig arealplan og regional planbestemmelse.

6.14 Konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk

I kapittel 14 gis det bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak og nærmere bestemte verneplaner etter naturvernloven. Bestemmelsene er i hovedsak lik tidligere bestemmelser, med to viktige unntak. Bestemmelser omfatter ikke konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven da disse nå framgår av § 4–1 og § 4–2. Videre er det presisert at bestemmelsene også gjelder nærmere bestemte verneplaner etter naturvernloven.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger etter dette kapittel innebærer en videreføring av bestemmelsene i kap. VII–a i gjeldende lov. For forholdet til EU-direktiv 85/337/EØF av 27. juni 1985 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger, og EU-direktiv 97/11/EF av 3. mars 1997 om endringer av direktiv 85/337/EØF, vises det til omtale av dette i lovforslagets generelle merknader, kap. 5.6 om Konsekvensutredninger.

Som tidligere er det forutsatt at utfyllende bestemmelser gis i forskrift, jf. § 14–6.

Merknader til § 14–1 Virkeområde og formål

I første ledd slås det fast at bestemmelsene i kapittel 14 gjelder tiltak som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Tiltak i denne sammenheng er tiltak som avgjøres gjennom søknad om tillatelse etter annet lovverk. Som tidligere vil det for saker etter energiloven, petroleumsloven, vannressursloven og vassdragsreguleringsloven være konsesjonsmyndigheten som er ansvarlig myndighet etter konsekvensutredningsbestemmelsene. Behandlingen etter bestemmelsene skal som tidligere knyttes opp til behandlingen etter disse lover. Dette gjelder også i de tilfeller kommunen utarbeider plan etter plan- og bygningsloven for tiltaket. De planer som omfattes av bestemmelsen er nærmere bestemte verneplaner etter naturvernloven. Hvilke verneplaner etter naturvernloven som omfattes av bestemmelsene fastsettes i forskrift.

Av andre ledd går det fram at det er flere hensyn som ligger til grunn for bestemmelsene om konsekvensutredninger. Bestemmelsene skal bidra til at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning i en tidlig fase av planleggingen av tiltaket og således inngå som et premiss for denne på linje med tekniske og økonomiske hensyn. Videre er formålet å sikre at de problemstillinger tiltaket reiser for miljø og samfunn blir utredet slik at det skaffes til veie et tilfredsstillende beslutningsunderlag. Det understrekes at bestemmelsene har som formål at hensynet til miljø og samfunn skal vektlegges i forhold til avgjørelsen av om tiltaket bør gjennomføres. Videre har bestemmelsen til formål å sikre at det stilles vilkår som sikrer at det også ved gjennomføringen av tiltaket tas tilbørlig hensyn til miljø og samfunn.

Konsekvensutredningen skal belyse virkningene for miljø og samfunn. Dette er det samme tematiske virkeområdet som i dag. I forhold til tidligere bestemmelser om konsekvensutredninger er begrepet «naturressurser» tatt ut. Dette innebærer likevel ikke en svekkelse av hensynet til naturressurser i forhold til tidligere regelverk. De miljømessige virkningene for en naturressurs, f.eks. forurensning av jord eller vann, hører imidlertid inn under miljø, mens andre konsekvenser, som f.eks. økonomiske knyttet til reduserte muligheter for uttak eller utvinning av ressursen, faller inn under begrepet samfunn. Begrepet samfunn dekker også tema som befolkningens helse, sosiale forhold, samfunnssikkerhet og konsekvenser for samisk natur- og kulturgrunnlag. Nærmere begrepsavklaring og innholdsmessige krav til konsekvens­utredningen fastsettes i forskrift. Det presiseres at konsekvens­utredningen skal fokusere på beslutningsrelevante problemstillinger.

Merknader til § 14–2 Utarbeiding og behandling av utredningsprogram og konsekvensutredning

Saksbehandlingen etter bestemmelsen om konsekvensutredninger er foreslått videreført som i dag. Ved at bestemmelsene nå ikke gjelder planer etter plan- og bygningsloven er begrepet program for plan eller utredningsarbeidet foreslått erstattet med begrepet melding med forslag til program for utredningsarbeidet.

Av første ledd går det fram at det skal utarbeides en melding med forslag til program for utredningsarbeidet. Melding med forslag til program utarbeides av forslagsstiller, dvs. den som har ansvar for utarbeidelse av søknad eller plan. Programmet skal utarbeides tidligst mulig under forberedelse av tiltaket eller planen. Programmet skal blant annet gjøre rede for tiltaket eller planen, behovet for nødvendige utredninger, forhold som det tas sikte på å belyse i konsekvens­utredningen og tiltak det tas sikte på å gjennomføre med henblikk på informasjon og medvirkning, herunder tiltak rettet mot berørte i lokalsamfunnet.

Et viktig element i arbeidet med konsekvensutredningen vil være å vurdere relevante og realistiske alternativer. Dette er forankret i direktivene som ligger til grunn for lovens bestemmelser om konsekvensutredninger. Det vil være i utredningsprogrammet at det avklares hvilke alternativer som skal inngå i utredningsarbeidet. Det kan gjennom forskrift gis nærmere bestemmelser om alternativvurderinger, jf § 14–6.

Melding med forslag til program skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Programmet bør også så vidt mulig gjøres tilgjengelig via internett. Det bør settes en rimelig frist for kommentarer. Fristen bør ikke settes kortere enn seks uker. Høring av melding med forslag til program skal samordnes med de ordinære saksbehandlingsreglene som gjelder. Forslagsstiller kan stå for det praktiske arbeidet med utsendelse av melding med forslag til program på høring og oppsummering av uttalelsene.

Når melding med forslag til utredningsprogram har vært på høring, fastsettes programmet. Det er som hovedregel vedtaksmyndigheten for det tiltaket eller planen konsekvensutredningen skal ligge til grunn for som også fastsetter utredningsprogrammet. For noen tiltakstyper, f.eks. vassdragsutbygginger, vil tillatelsesmyndigheten være en annen enn den myndigheten som fastsetter utredningsprogrammet. Dette gjelder også verneplaner etter naturvernloven. Hvem som har myndighet til å fastsette utredningsprogram for ulike tiltakstyper avklares gjennom forskrift.

Ved fastsetting av utredningsprogram kan det gis premisser for det videre arbeidet, herunder stilles krav om vurdering av realistiske alternativer. Videre skal det klargjøres hvilke forhold som det skal redegjøres nærmere for i konsekvensutredningen, herunder hvilke undersøkelser som anses nødvendige for å klargjøre mulige virkninger av forslaget. Det understrekes at det så langt mulig skal basere seg på foreliggende kunnskaper og at det er viktig å begrense innhenting av ny kunnskap til spørsmål som er relevant i forhold til behandlingen av planen eller søknaden, herunder hvilke vilkår det er naturlig å stille knyttet til gjennomføring av planen.

Av andre ledd går det fram at søknad eller planforslag med konsekvensutredning skal utarbeides på grunnlag av fastsatt utredningsprogram. Søknad eller planforslag med konsekvensutredning skal normalt utgjøre et samlet dokument. Nærmere krav til innhold og utforming blir gitt gjennom forskrift. Søknad eller planforslag med konsekvensutredning skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Saken bør også gjøres tilgjengelig via internett.

Merknader til § 14–3 Hensyntaken til konsekvensutredningen ved vedtak i saken

I første ledd stilles det krav til saksframlegget eller begrunnelsen for vedtaket for hvordan virkningen av søknad eller planforslag samt innkomne uttalelser har vært vurdert og tatt hensyn til. Dette gjelder særlig i forhold til valg av alternativer som er vurdert i arbeidet med konsekvensutredningen. Det kreves også at vedtaket med begrunnelse skal offentliggjøres. Dette innebærer en aktiv kunngjøring og informasjon utover at vedtaket skal være offentlig tilgjengelig. Kravene til kunngjøring fastsettes gjennom forskrift.

Andre ledd sier at vedtaksmyndigheten, på bakgrunn av høringen av plan eller søknad med konsekvensutredning, skal vurdere vilkår, herunder tiltak som bør pålegges for å overvåke og redusere virkninger av vesentlig betydning. Bestemmelsen er en videreføring av dagens regelverk om konsekvensutredninger. Vilkårene begrenses til å overvåke og redusere virkninger av det aktuelle tiltaket eller planen. Vilkårene nedfelles i vedtaket. I tillegg kan det gis vilkår som det er hjemmel for etter aktuelle sektorlover. Vedtaksmyndigheten kan videre, etter avtale med utbygger, bestemme at det skal utarbeides et miljøoppfølgingsprogram for å sikre at hensynet til miljø ivaretas ved gjennomføring av tiltaket.

Merknad til § 14–4 Konsekvensutredninger ved ­grenseoverskridende virkninger

Denne bestemmelsen gjelder for tiltak og planer som kan få vesentlige miljøvirkninger i annet land og gjør det klart at i slike tilfeller skal vedkommende stat varsles og gis anledning til å medvirke i planleggingsprosessen.

Merknader til § 14–5 Kostnader

Av bestemmelsen går det fram at forslagsstiller, som regel den som fremmer søknad eller plan, skal bære kostnadene ved utarbeidelse av melding med forslag til program og søknad eller planforslag med konsekvensutredning. Forslagsstiller kan være private utbyggere eller offentlige myndigheter/aktører.

Merknader til § 14–6 Forskrift

Bestemmelsen slår fast at det kan gis bestemmelser i forskrift om tiltak og planer som omfattes av krav til konsekvensutredning og utfyllende bestemmelser om utredningsprogram og konsekvensutredning. Bestemmelsen gir også adgang til å gi overgangsbestemmelser i forskrift. Forskriften fastsettes av Kongen.

6.15 Innløsning og erstatning

De fleste bestemmelsene i dette kapitlet fremmes i proposisjonen om bygningsdelen av loven. I sammenheng med plandelen fremmes bare de bestemmelsene som har direkte tilknytning til reguleringsplan og kommuneplanens arealdel.

Merknader til § 15–1 Grunneiers rett til å kreve ­innløsning ved kommuneplanens arealdel

Innholdet i bestemmelsen er en videreføring av gjeldende bestemmelse om innløsning på grunnlag av kommuneplanenes arealdel. Det er gjort visse tekniske tilpasninger slik at arealformålene, med bestemmelser, som kan gi grunnlag for innløsning nå er angitt direkte i loven. Det vises til nærmere omtale i kapittel 5.7.1.

Merknader til § 15–2 Grunneiers rett til å kreve ­innløsning ved reguleringsplan

Innholdet i bestemmelsen er en videreføring av gjeldende bestemmelse om innløsning på grunnlag av reguleringsplan. Det er gjort visse tekniske tilpasninger slik at arealformålene, med bestemmelser, som kan gi grunnlag for innløsning nå er angitt direkte i lovbestemmelsen. Det vises til nærmere omtale i kapittel 5.7.1.

Merknader til § 15–3 Erstatning for tap ved ­reguleringsplan

Bestemmelsen er innholdsmessig en videreføring av tidligere bestemmelse om erstatning for tap ved reguleringsplan. I nr. 1 første, andre og fjerde ledd er henvisningene til aktuelle hjemler endret i samsvar med den nye paragrafinndelingen. Det vises til nærmere omtale i kapittel 5.7.1.

6.16 Ekspropriasjon

Inngår i proposisjonen om bygningsdelen av loven.

6.17 Utbyggingsavtaler

Inngår i proposisjonen om bygningsdelen av loven.

6.18 Opparbeidelsesplikt og refusjon av utgifter til veg, vann og avløp mv.

Inngår i proposisjonen om bygningsdelen av loven.

6.19 Dispensasjon

Merknader til § 19–1 Søknad om dispensasjon

Bestemmelsene tilsvarer i hovedtrekk gjeldende lov § 7 siste ledd, men det er tatt inn et eksplisitt krav om at søknader må grunngis. Også dette tilsvarer gjeldende rett, men det er behov for klargjøring av søkerens begrunnelsesplikt i loven.

Dagens regler om nabovarsling og bestemmelsen om at regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i § 1–8 videreføres. Denne foreleggingen er viktig for å sikre at nasjonale og viktige regionale interesser blir ivaretatt. Dersom dette ikke gjennomføres i praksis, kan vedtak om dispensasjon bli ugyldig. Kommunen, regionen og berørte statlige fagmyndigheter bør samarbeide for å finne fram til praktiske rutiner for å avklare hvilke saker som skal forelegges.

Merknader til § 19–2 Dispensasjonsvedtaket

Første ledd førstepunktum gir kommunen myndighet til etter søknad å dispensere fra bestemmelser i loven, forskrifter eller planer gitt i medhold av loven. Skjønnsutøvelsen er underlagt omfattende begrensninger som følger av andre ledd. Dispensasjon kan gis varig eller midlertidig. En dispensasjon endrer ikke en plan, men gir tillatelse til å fravike planen for det aktuelle tilfelle søknaden gjelder.

Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan.

Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.

Første ledd andre punktum viderefører adgangen til å sette vilkår for dispensasjon, jf. dagens § 7. Her har bestemmelsen samme innhold som uskreven, alminnelig forvaltningsrett (vilkårslæren).

Andre ledd avgrenser kommunens adgang til å gi dispensasjon. Vilkåret «særlige grunner» i gjeldende § 7 er erstattet med en mer detaljert angivelse som klargjør og strammer inn dispensasjonsadgangen. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Dagens § 7 blir praktisert slik at det er tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt, men etter den nye bestemmelsen må det foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Ordvalget innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke.

Vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere vil være et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Forvaltningslovens regel om å vektlegge det kommunale selvstyret kommer således i betraktning kun ved interesseavveiningen om dispensasjon skal gis når lovens formelle vilkår for å gi dispensasjon er oppfylt. Den kommer til anvendelse på samme måte ved behandlingen av klager og domstolskontroll etter andre ledd.

Andre ledd tredje punktum angir at det ikke kan dispenseres fra saksbehandlingsregler. Dette gjelder for både plansaker og byggesaker, herunder eksempelvis plankrav for planer som krever konsekvensutredning.

Tredje ledd angir at det ved dispensasjon fra bestemmelser i lov, vedtekt eller forskrift skal legges vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Dette vil særlig gjelde i byggesaker. Formålet er at dispensasjoner ikke må innebære løsninger til nevneverdig skade for slike hensyn.

Bestemmelsen åpner for at det i saker hvor det foreligger helt spesielle sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn, kan slike hensyn tillegges vekt. Det understrekes at slike hensyn normalt ikke har avgjørende vekt i dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven.

Fjerde leddførste punktum presiserer at statlige og regionale rammer og mål skal legges til grunn for vurderingen og interesseavveiningen i saker som gjelder dispensasjon fra planer og fra forbudet i § 1–8. Det er et hovedprinsipp i loven at kommunens myndighetsutøvelse og vedtak må ligge innenfor statlige og regionale rammer og mål, og det gjelder også dispensasjonssaker. Der det foreligger statlige og regionale rammer og mål for arealpolitikken, skal disse legges til grunn for dispensasjonsvurderingen i den enkelte sak.

Det er et nasjonalt mål at strandsonen skal bevares som natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle. Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning. Det er derfor nødvendig med en streng praksis ved behandlingen av dispensasjoner i 100–metersbeltet langs sjøen. Forbudet i § 1–8 mot bygging i 100–metersbeltet langs sjøen veier tungt. Det skal svært mye til før dispensasjon kan gis til bygging her, spesielt i områder med stort utbyggingspress. Det kan i forbindelse med kommune- eller fylkesplanleggingen være gitt retningslinjer som differensierer hensynene ut fra konkrete vurderinger av strandsonen. Slike retningslinjer bør legges til grunn for vurderingen av dispensasjonssøknader. Tilsvarende vil gjelde for vassdrag, fjellområder og viktige jordbruksarealer. Ved behov for utbygging i slike områder, vil det likevel gjennomgående være behov for å kreve arealplanbehandling.

Det vil fortsatt være adgang til å påklage alle sider ved et dispensasjonsvedtak for å få en ny prøving av vedtaket, både i forhold til de prosessuelle, materielle og kompetansemessige krav som oppstilles i den nye bestemmelsen. Tilsvarende kan enhver med rettslig interesse få prøvet gyldigheten av et dispensasjonsvedtak ved søksmål og domstolsbehandling. Både klageorganet og domstolene kan prøve om de rettslige kriteriene for å dispensere er oppfylt, og om de skjønnsmessige vurderingene oppfyller de vanlige forvaltningsmessige kravene til saklighet og forsvarlighet mv.

Kommunen bør etter andre punktum ikke gi dispensasjon i strid med uttalelse fra statlig eller regional myndighet. Det forutsettes at en «negativ uttalelse» i denne sammenhengen for det første gir klart uttrykk for at myndigheten motsetter seg dispensasjonen. Videre bør det henvises til det mandat myndigheten er gitt og de statlige føringene som myndigheten er ansvarlig for å følge opp i forhold til tiltaket eller området, og angis hvilke konkrete forhold i søknaden som strider mot disse. Det vises til merknadene til § 5–4 om grunnlaget for innsigelse. Dersom slik dispensasjon likevel gis, kan statlig eller regional myndighet benytte sin rett til å fremme klage dersom det er behov for å endre eller oppheve et dispensasjonsvedtak.

Bestemmelsen har sammenheng med plikten til å forelegge søknader for disse myndighetene før dispensasjon gis, jf. § 19–1. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Selv om fylkesmannen som berørt fagmyndighet har uttalt seg til søknaden, skal klage over kommunens vedtak avgjøres av fylkesmannen. Det er bare i de tilfellene fylkesmannen klager over kommunens vedtak at saken skal avgjøres av settefylkesmann.

Når det gjelder tiltak som konsesjonsbehandles etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven og energiloven legges det til grunn at sektormyndighetens syn avklares og tas stilling til gjennom konsesjonsbehandlingen, jf. forslaget om å innføre innsigelsesadgang i slike saker for de samme organer som har innsigelsesrett til arealplaner etter plan- og bygningsloven. Vilkårene for å gi dispensasjon vil alltid være til stede når det foreligger en endelig konsesjon etter disse lovene. Det vises til nærmere omtale i kap. 3.6.2 og merknadene til lovendringene i kap. 6.22.

Dersom reindriftens forvaltnings- og styringsorganer går imot at det skal gis dispensasjon, bør kommunen normalt ikke gi dispensasjon. Dette har sammenheng med at reindriften er en arealkrevende næring, både på grunn av marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttveier mellom dem. Summen av mange små dispensasjoner kan få utilsiktede følger for reindriften ved at mange små inngrep og forstyrrelser vanskelig lar seg forene med reinens behov for sammenhengende frie områder og flytt- og trekkveier.

Femte ledd viser til at Kongen kan fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker.

Merknader til § 19–3 Midlertidig dispensasjon

Bestemmelsen presiserer at midlertidige dispensasjoner kan være tidsbestemte eller tidsubestemte, men slik at kommunen kan bringe dispensasjonen til opphør gjennom pålegg hvis hensyn tilsier det. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende lov § 7 andre ledd om midlertidig dispensasjon. Det foreslås ingen endringer i forhold til gjeldende rett på dette punkt.

Merknader til § 19–4 Dispensasjonsmyndigheten

Første ledd i bestemmelsen angir at det er kommunen som kan gi dispensasjon på det grunnlaget som er angitt i § 19–2.

Etter andre ledd kan Kongen gjennom forskrift fastsette at myndigheten til å dispensere skal legges til statlig eller regionalt organ. Overføring av myndighet kan ikke gjøres generelt, men bare for nærmere angitte deler av strandsonen og fjellområder. Det kan også avgrenses til bestemte planer eller bestemte typer tiltak. Bestemmelsen kan bare brukes der dette er nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser. Med nærmere angitte deler av strandsonen menes det områder med utbyggingspress i strandsonen i Oslofjordområdet, langs Sørlandskysten og sentrale deler av kystsonen i Rogaland, Hordaland og Trondheimsfjorden. Med nærmere angitte fjellområder menes det arealer med villreininteresser.

Bestemmelsen forutsettes brukt der kommuner fører en dispensasjonspraksis som uthuler nasjonale eller regionale planer eller retningslinjer, eller der særlige nasjonale interesser gjør seg gjeldende. Bestemmelsen kan være aktuell å benytte blant annet for å sikre at byggeforbudet i 100–metersbeltet langs sjøen etter § 1–8 ikke uthules. Her er det viktig å unngå nedbygging av den nære strandsonen, og særlig viktig er dette i sentrale strøk som er utsatt for et sterkt byggepress. Dersom det viser seg at praksis ikke blir bedre etter at forbudsbestemmelsen i § 1–8 nå strammes inn, vil det bli vurdert om det enkelte steder kan være nødvendig å legge dispensasjonsmyndigheten i disse sakene til fylkesmannen eller regional myndighet. Det er en nasjonal interesse å sikre villreinens leveområder. De største utfordringene i forhold til å oppnå dette er knyttet til utbygging og aktivitet i randsonen til flere av områdene. Gjennom utarbeiding av regionale og kommunale planer kan villreinens leveområder ivaretas. Bestemmelsen kan være aktuell å bruke for å unngå uheldige dispensasjoner i områder som skal sikre villreinens leveområder.

En flytting av dispensasjonsmyndigheten er forutsatt å være midlertidig. For hvor lang periode vil framgå av forskriften, som skal fastsettes av Kongen og fremmes som egen sak for regjeringen i det enkelte tilfelle. Utkast til forskrift må sendes på høring i samsvar med forvaltningslovens regler.

6.20 Bygningsdel og ulovlighets­oppfølging

Fremmes i egen proposisjon om bygningsdelen av plan- og bygningsloven.

6.21 Overgangsbestemmelser

Merknader til § 34–1 Ikrafttreden og overgangs­bestemmelser

Første ledd legger til Kongen å bestemme når loven skal tre i kraft.

Andre ledd fastsetter at alminnelige bestemmelser og kapitlene om planlegging i gjeldende lov oppheves samtidig med ikrafttreden av ny lov.

Tredje ledd innebærer at det snarest etter at loven trer i kraft, og senest innen to år skal utarbeides og presenteres et dokument med nasjonale forventinger til den regionale og kommunale planleggingen.

Fjerde ledd pålegger Kongen å presentere et dokument etter § 6–1 om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging så snart som mulig og innen to år etter lovens ikrafttreden.

Femte ledd fastsetter at rikspolitiske retningslinjer og bestemmelser etter gjeldende lov skal fortsette å gjelde inntil de blir erstattet med tilsvarende retningslinjer og bestemmelser etter ny lov.

Sjette ledd fastsetter at gjeldende planer med hjemmel i gjeldende lov fortsetter å gjelde inntil de blir erstattet med plan etter ny lov. Tidsfristen på fem år for gjennomføring av detaljregulering gjelder slike planer utarbeidet etter ny lov. Der det i arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan er stilt krav om bebyggelsesplan, skal det etter at denne lov er trådt i kraft utarbeides detaljregulering.

Sjuende ledd klargjør at begrensingen i klageadgangen etter § 1–9 andre ledd andre punktum, det vil si når et forhold allerede er avgjort gjennom vedtak av plan som kan påklages, bare gjelder for planer som er utarbeidet etter ny lov. Det samme gjelder for fristen for å fremme innsigelse under høring og offentlig ettersyn.

Åttende ledd klargjør at gjeldende bygningsdel av plan- og bygningsloven, herunder med bestemmelsene om ekspropriasjon, refusjon mv., fortsetter å gjelde sammen med ny plandel av plan- og bygningsloven.

Niende ledd klargjør at eldre reguleringsplan og bebyggelsesplan fortsatt er grunnlag for ekspropriasjon innenfor 10–årsfristen for ekspropriasjon,

Tiende ledd gir en unntaksbestemmelse i forhold til forbudsbestemmelsen § 1–8 andre ledd. Unntaket gjelder for bygning, konstruksjon, anlegg eller innhegning som er nødvendig i landbruket, jf. gjeldende lov § 17–2 tredje ledd nr. 1. Bakgrunnen for dette unntaket er at kommunene skal få tid til å fastsette bestemmelser etter § 11–11 nr. 4, som åpner for å tillate nødvendige bygninger og mindre anlegg for blant annet landbruksdrift. Dette unntaket er begrenset til det er fastsatt slike bestemmelser, og ikke lenger enn fire år etter at loven har trådt i kraft.

Ellevte ledd slår fast at gjeldende kommunale forskrifter og vedtekter etter gjeldende plan- og bygningslov fortsetter å gjelde inntil de blir erstatter av forskrifter, eller planbestemmelser der det er alternativet, etter ny lov. Andre punktum setter en ytre frist på åtte år for å fastsette slike nye bestemmelser. Deretter faller dagens kommunale forskrifter og vedtekter bort.

Tolvte ledd skal forstås slik at det er en adgang for kommunene til å fullføre planbehandlingen etter tidligere regler. Det er imidlertid adgang for kommunene til å forkaste et planforslag samtidig som de ber om at et nytt forslag fremmes etter de nye reglene. Tilsvarende kan forslagsstilleren trekke forslaget og fremme ny plan etter de nye reglene hvis dette anses for ønskelig.

Trettende ledd klargjør at konsekvensutredning som er påbegynt etter gjeldende lov kan fullføres etter disse bestemmelsene etter at planprogram er godkjent.

Fjortende ledd gir departementet hjemmel til å fastsette forskrift om hvordan bestemmelsene i bygningsdelen av gjeldende plan- og bygningslov skal gjelde sammen med ny plandel av plan- og bygningsloven. Bestemmelsen er ment som en hjemmel for lovteknisk sammenføyning av de to lovene i en overgangsfase dersom det skulle bli behov for det.

6.22 Endringer i annet lovverk

Endringene i følgende lover er av rent redaksjonell eller teknisk karakter og følger av nye begreper og ny paragrafinndeling mv. i ny lov:

• Lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v.

• Lov 5. juni 1961 om grannegjerde.

• Lov 29. september 1968 um særlege råderettar over framand eigedom.

• Lov 28. juni 1974 om odelsretten og åseteretten.

• Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner.

• Lov 25. mai 1995 nr. 23 om jord.

• Lov 23. mai 1997 nr. 31 om eierseksjoner.

• Lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser.

• Lov 28. september 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom.

• Lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke.

Merknader til § 35–1 Endringer i andre lover

Til lov 14. desember 1917 nr. 17 om ­vassdragsreguleringer (vassdragsreguleringsloven)

Merknader til § 2 nytt fjerde og femte ledd:

Nytt fjerde ledd innebærer ingen endringer i gjeldende rett, men er tatt inn av rettstekniske hensyn for å avklare virkeområdet mellom sektorlovgivningen og plan- og bygningslovgivningen for så vidt gjelder kraftproduksjonsanlegg. Det vises til tilsvarende bestemmelse i vannressursloven § 22 fjerde ledd. Bestemmelsen gjør det klart at konsesjonssystemet skal bestå og at det ikke er aktuelt med noen samordning til plan- og bygningslovens system for denne type tiltak.

Nytt femte ledd slår fast at departementet kan bestemme at en endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg uten videre skal ha virkning som en statlig arealplan. Bestemmelsen er også tatt inn i plan- og bygningsloven § 6–4. Tilsvarende bestemmelser er tatt inn i energiloven og vannressursloven. Bakgrunnen for bestemmelsen er først og fremst tatt inn av hensyn til å unngå unødvendige og forsinkende planprosesser med bakgrunn i at konsesjonsbehandlingen skal bestå.

Alle fordeler og ulemper avveies i en helhetlig vurdering under konsesjonsbehandlingen der lokale, regionale og nasjonale prioriteringer, samt hensyn til grunneiere og andre private og allmenne interesser inngår. Bestemmelsen om at myndigheter med innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven også gis innsigelsesrett og utvidet klageadgang etter konsesjonslovgivningen ivaretar derfor langt på vei kravene til saksbehandling etter plan- og bygningsloven og gjør det unødvendig med en parallell planprosess.

Vedtak etter bestemmelsen kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 6–4 annet punktum. Det vises til merknadene til § 6–4 for en nærmere beskrivelse av bestemmelsen.

Merknader til § 5 første ledd bokstav c):

Endringen er en oppdatering av henvisningen til reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. I ny planlov er den riktige henvisningen kapittel 14 om konsekvensutredning av tiltak etter sektorlover. Gjeldende ordning med konsesjonsmyndigheten etter energi- og vannressurslovgivningen som ansvarlig myndighet for konsekvensutredning av sektortiltak forutsettes videreført uendret i medhold av forskrifter fastsatt etter plan- og bygningsloven, jf. merknader til § 14–1.

Merknader til endringer i § 6 nr. 1 første ledd nytt femte, sjette og sjuende punktum:

Om innsigelse knyttet til behandlingen av konsesjonssøknader generelt, vises til merknader under endringer i energiloven.

Tillatelse til anlegg for kraftproduksjon som behandles etter vassdragsreguleringsloven gis av Kongen i statsråd. Innsigelse må derfor følge et annet system enn etter energiloven og vannressursloven der deler av vedtakskompetansen er delegert fra departementet til NVE.

Da vedtak om tillatelser til vassdragsreguleringer fattes av Kongen i statsråd og ikke kan påklages, er det heller ikke rom for at innsigelser kan gjøres gjeldende for konsesjonsvedtaket. Departementet finner det like fullt av betydning for saksbehandlingen at de myndigheter som har innsigelseskompetanse til energiproduksjonsanlegg for øvrig også kan fremme sine synspunkter i form av en innsigelse mot vassdragsreguleringstiltak dersom de finner grunnlag for det.

På samme måte som for innsigelse knyttet til behandlingen av søknader om konsesjon etter energiloven og vannressursloven, fremmes innsigelsen i forbindelse med høring av søknaden. Innsigelsen kan deretter bli gjenstand for forhandlinger mellom innsigelsesmyndigheten og konsesjonsmyndighetene ved NVE. Dersom innsigelsen ikke tas til følge i NVEs innledende behandling, skal den synliggjøres i NVEs innstilling i konsesjonssaken. Innsigelsen inngår i departementets arbeid med utkast til kongelig resolusjon. Innsigelsen faller bort når kongelig resolusjon foreligger.

Da det ikke er klagerett på vedtak fattet i statsråd, er ikke innsigelsesmyndighetenes klagekompetanse innført i denne bestemmelsen.

Nærmere bestemmelser kan gis ved forskrift.

Til lov 21. juni 1963 om Veger (veglova)

§ 29 første ledd første punktum endres slik at byggegrenser også kan fastsettes gjennom arealdel av kommuneplan. Til nå har byggegrenser bare blitt fastlagt i reguleringsplan. Endringen innebærer at praksis og ansvarsfordeling mv. mellom kommunen og vegmyndighetene som er etablert for reguleringsplaner for medvirkning, godkjenning av enkeltsaker, dispensasjon, klage mv. heretter også legges til grunn for behandling av saker der det er fastsatt byggegrenser i kommuneplanens arealdel. Disse vil komme fram som hensynssone etter plan- og bygningslovens § 11–8.

Endringen i § 40 er en følge av at det plan- og bygningslovens § 11–10 nr. 4 gis hjemmel til å angi lokalisering av avkjørsler på tilsvarende måte som i reguleringsplan.

Endringen i § 60 er av teknisk karakter.

Til lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven)

I § 18 første ledd første punktum tilføyes en bestemmelse som klargjør vernemyndighetenes og planmyndighetenes plikt til å drøfte og avklare om verneplanarbeidet også skal skje samordnet med planarbeid etter plan- og bygningsloven. I andre punktum tilføyes en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om samordnet behandling av planer etter plan- og bygningsloven og vern etter naturvernloven.

Til lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminne (kulturminneloven)

Endringene i § 8 og § 9 er av teknisk karakter. Endringene i § 22a nr. 1 tilsvarer tilføyelsene i naturvernlovens § 18 første ledd.

Til lov 21. desember 1979 om jordskifte o.a. (jordskifteloven)

Til § 2 første ledd bokstav h og i og § 5 andre ledd ­andre og tredje punktum, og fjerde ledd

Bestemmelsen fører videre innholdet i gjeldende plan- og bygningslov § 26 første ledd nytt femte punktum slik bestemmelsen lød etter vedtakelse av jordskifteloven § 2 første ledd ny bokstav h og i som trådte i kraft 1. januar 2007. Bestemmelsene kan gjelde hele eller nærmere bestemte deler av reguleringsplanen.

Har kommunen gjennom bestemmelser krevd at fordeling av arealverdier eller kostnader skal følge jordskiftelovens regler, kan et flertall av de berørte grunneierne bestående av 2/3 av eierne og 2/3 av arealet som berøres, kreve sak for jordskifteretten for å gjennomføre verdifordelingen mellom eierne. I andre tilfeller kan jordskifte etter jordskifteloven § 2 første ledd bokstav h) bare kreves dersom alle eierne er enige om det. Kravet kan omfatte hele området til bygging og anlegg. For at jordskifte skal gjennomføres må jordskifteretten vurdere om vilkårene for jordskifte er til stede, jf. blant annet jordskifteloven § 3 bokstav b hvor gjennomføring av jordskifte forutsetter at hver eiendom skal få sin del av verdiøkningen i skiftefeltet.

Fordeling av arealverdier og kostnader for tiltak innenfor planområdet skal etter jordskifteloven § 2 første ledd bokstav h skje innenfor område til bebyggelse og anlegg slik dette er definert i plan- og bygningsloven § 11–7 første ledd nr. 1 og § 12–5 andre ledd nr. 1. Dette området omfatter blant annet grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal. Uttrykket i jordskifteloven omfatter dermed på samme måte som uttrykket i ny planlov de arealer som skal bebygges, samt tilhørende infrastruktur. Det må dreie seg om et formål som skal tjene byggeområdet. Normalt vil friluftsareal og offentlig friområde som park og turvei falle utenfor, fordi slike arealer som regel er begrunnet i andre og mer vidtfavnende hensyn enn primært å betjene det byggeområdet som planen omfatter. Dersom det av planen framgår av planpremissene at det dreier seg om et lokalt friområde, må likevel det lokale friområdet betraktes som et «sams tiltak». I et slikt tilfelle vil det likevel normalt være mer treffende og hensiktsmessig å angi arealet som «fellesområde» i planen. Også offentlig veg vil kunne være et «sams tiltak» dersom det gjelder en veg som faller inn under opparbeidelseskravet i gjeldende plan- og bygningslov § 67. Også annen nødvendig teknisk infrastruktur i og for byggeområdet, som for eksempel vann- og kloakk vil kunne være «sams tiltak». Det samme gjelder parkbelte i industriområde, samt arealkategorien «fellesområder» som nevnt i gjeldende lov § 25 første ledd nr. 7. Tjener infrastrukturen formål som er mer vidtfavnende, f.eks. samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, faller den utenfor.

For øvrig er det i samråd med Landbruks- og matdepartementet i § 2 første ledd bokstav h og i § 5 andre ledd tredje punktum gjort visse rettinger for å bringe lovteksten i samsvar med det som var meningen med bestemmelsene slik de var beskrevet i Ot.prp. nr. 8 (2005-2006) Om lov om endringer i jordskifteloven mv. Disse lovendringene ble satt i verk 1. januar 2007. Rettingene klargjør at skiftet kan gjelde arealverdier, kostnadsfordeling og sams tiltak i område for bebyggelse og anlegg og de «sams tiltak» som skal tjene området som er lagt ut til bebyggelse og anlegg. Kravet kan da omfatte hele arealet. Videre klargjøres at skiftefeltet også omfatter areal for «sams tiltak» som skal tjene området. Jordskiftesaken kan begrenses til deler av planområdet.

Til lov 29. juni 1990 om produksjon, ­omforming, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven)

Merknad til § 2–1 andre ledd:

Endringen er en oppdatering av henvisningen til reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. I ny planlov er den riktige henvisningen kapittel 14 om konsekvensutredning av tiltak etter sektorlover. Gjeldende ordning med konsesjonsmyndigheten etter energi- og vannressurslovgivningen som ansvarlig myndighet for konsekvensutredning av sektortiltak forutsettes videreført uendret i medhold av forskrifter fastsatt etter plan- og bygningsloven, jf. merknader til § 14–1.

Merknader til § 2–1 sjuende ledd nytt tredje, fjerde og femte punktum:

Bestemmelsene er tatt inn for å ivareta den innsigelsesadgang kommuner, fylkeskommuner, Sametinget og statlige fagetater har til arealplanforslag etter dagens plan- og bygningslov.

Hensikten med innsigelse knyttet til behandlingen av søknader om konsesjon er at nevnte myndigheter skal kunne bringe fram mulige konflikter mellom søknaden og statlige og regionale interesser innen de respektive myndigheters ansvarsområde.

Gjennomføring av et system knyttet til konsesjonsbehandlingen som i det vesentligste gir tilsvarende rettigheter som innsigelsesmyndighetene i dag har til planforslag og planer, reiser enkelte spørsmål som må klarlegges nærmere.

Det følgende gjelder søknader om konsesjon der NVE har fått delegert konsesjonsmyndighet, det vil i utgangspunktet si kraftanlegg som behandles etter energiloven eller vannressursloven. For tiltak der Kongen er konsesjonsmyndighet, vises til merknadene til vassdragsreguleringsloven § 6 nr 1. første ledd nytt femte, sjette og sjuende punktum.

Departementet ser det som hensiktsmessig at innsigelsesordningen i størst mulig grad tilpasses konsesjonsprosessen. Dette innebærer at innsigelse bør varsles gjennom høringsuttalelse til en konkret søknad om konsesjon. Et slikt varsel vil gi konsesjonsmyndigheten foranledning til å gå i dialog med innsigelsesmyndigheten og tiltakshaver for å undersøke mulighetene for å komme innsigelsen i møte, f.eks. gjennom justeringer av et prosjekt, ulike avbøtende tiltak mv. Den skisserte prosessen innebærer at det ikke vil bli lagt opp til et system med mekling med annet organ som meklingsinnstans, jf. utkastet § 5–6 første ledd første punktum, da dette ikke er hensiktsmessig. Konsesjonsmyndighetene skal i sin behandling av søknader foreta en helhetlig avveining av alle relevante hensyn av lokal, regional og nasjonal karakter.

Kan innsigelsen ikke imøtekommes helt eller delvis, vil konsesjonsmyndigheten likevel kunne gi konsesjon, på samme måte som kommunen i dag også kan vedta plan. Innsigelse vil da ha den virkning at konsesjonsvedtaket ikke blir endelig, tilsvarende et vedtak som er påklaget. Konsesjonsvedtaket må da oversendes Olje- og energidepartementet til endelig avgjørelse.

I slike saker vil det regelmessig være parter i saken som har rett til å fremme klage. Så vel kommuner som fylkeskommuner, i tillegg til grunneiere, rettighetshavere og ulike miljø- og interesseorganisasjoner, vil også ha klagerett.

Departementet ser det som hensiktsmessig at behandlingen av eventuelle innsigelser og klager samordnes saksbehandlingsmessig og tidsmessig. Det foreslås en forskriftshjemmel for å kunne klargjøre nærmere bruken av innsigelse knyttet til konsesjonsbehandlingen etter energiloven.

Det foreslås videre at innsigelsesmyndighetene gis klagerett etter forvaltningsloven, i den grad de ikke allerede har det i dag. Fordi bruken av innsigelsesinstituttet muliggjør forhandlinger og tilpasninger forut for konsesjonsvedtaket, ønsker departementet at innsigelsesinstituttet blir det primære virkemiddel for å imøtegå en konsesjonssøknad der dette er mulig.

Merknad til § 2–2 første ledd nytt annet punktum:

Nytt annet punktum innebærer ingen endringer i gjeldende rett, men er tatt inn av rettstekniske hensyn for å avklare virkeområdet mellom energiloven og plan- og bygningslovgivningen. Det vises til tilsvarende bestemmelser i vassdragsreguleringsloven og vannressursloven § 22 fjerde ledd. Anlegg som nevnt i energiloven § 3–1 tredje ledd er unntatt fra plan- og bygningsloven med unntak av loven kapittel 2 og 14, jf. plan- og bygningsloven § 1–3 andre ledd. Bestemmelsen gjør det klart at konsesjonssystemet skal bestå og at det ikke er aktuelt med noen samordning til plan- og bygningslovens system for andre typer konsesjonspliktige tiltak etter energiloven.

Merknader til § 3–1 nytt tredje og fjerde ledd:

Nytt tredje ledd gjør det klart at plan- og bygningsloven med unntak av kapittel 14 om konsekvensutredning av tiltak etter sektorlovgivning og kapittel 2 om kartgrunnlag og stedfestet informasjon, ikke gjelder for konsesjonspliktige anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner som nevnt i energiloven § 3–1 tredje ledd.

Med anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner, menes blant annet kraftledninger, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner som er umiddelbart knyttet til de elektriske anleggene og deres funksjon. Unntaket gjelder for ethvert anlegg eller konstruksjon av denne art som er omfattet av konsesjonen og vilkårene og som er nødvendig for de elektriske anleggenes funksjon, bygging, drift og atkomst. Produksjonsanlegg faller utenfor. Alle typer nettanlegg som ikke omfattes av eller bygges i medhold av energiloven § 3–2 om områdekonsesjon, omfattes imidlertid av unntaket, herunder produksjons- og forbruksradialer som behandles etter § 3–1 første ledd.

At loven ikke gjelder, innebærer for det første at slike tiltak kan bygges og drives uavhengig hvordan arealbruken måtte være fastsatt i rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven for de arealer som berøres av anleggene. Unntaket innebærer videre at det heller ikke kan fastsettes krav om ulike typer planleggingsprosesser eller fastsettes planbestemmelser for slike anlegg.

Det vil dermed ikke være rettslig grunnlag for å iverksette prosess etter plan- og bygningsloven for å behandle spørsmål om dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen, reguleringsplan (og reguleringsbestemmelser) eller detaljplan eller for å gi dispensasjon fra plankrav for slike anlegg. Det vil heller ikke være rettslig grunnlag for ny plan eller planendringer, eller å fremme privat reguleringsplanforslag. Tiltaket kan gjennomføres uavhengig av eventuelle regionale planbestemmelser.

Unntaket får virkninger for rettslig bindende arealbruk fastsatt i så vel eldre som nyere planer og tilhørende planbestemmelser. Endringen gis også virkning for allerede iverksatte planprosesser.

Selv om anlegg som nevnt i energiloven § 3–1 nytt tredje ledd unntas fra lovens virkeområde, mener departementet at det er behov for at de konsederte tiltakene inngår i tilgjengelig som stedfestet informasjon mv. Kapittel 2 skal derfor gjelde for slike tiltak. For denne type konsesjoner utformes som del av søknaden og meddelelse av konsesjonen regelmessig kart som bør kunne inngå i informasjonsgrunnlaget for kommunens planlegging for øvrig. Nærmere regler kan fastsettes ved bruk av forskriftshjemmelen i § 2–1.

Det vises for øvrig til merknadene til plan- og bygningsloven § 1–3 andre ledd.

Nytt fjerde ledd slår fast at Olje- og energidepartementet kan bestemme at en endelig konsesjon til kraftanlegg uten videre skal ha virkning som en statlig arealplan. Bestemmelsen er tatt inn i plan- og bygningsloven § 6–4 tredje ledd. Tilsvarende bestemmelser er tatt inn i vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. Bakgrunnen for bestemmelsen er hensynet til å unngå unødvendige og forsinkende planprosesser med bakgrunn i at konsesjonsbehandlingen skal bestå.

Alle fordeler og ulemper avveies i en helhetlig vurdering under konsesjonsbehandlingen der lokale, regionale og nasjonale prioriteringer, samt hensyn til grunneiere og andre private og allmenne interesser som blir berørt av tiltaket, inngår. Det inntas bestemmelse om at myndigheter med innsigelsesrett etter planloven også gis innsigelsesrett og utvidet klageadgang. Konsesjons­behandlingen av kraftanlegg ivaretar langt på veg kravene til saksbehandling etter plan- og bygnings­loven.

Vedtak etter bestemmelsen kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 6–4 tredje ledd annet punktum. Det vises til merknadene til ny plan- og bygningslov § 6–4 for en nærmere beskrivelse av bestemmelsen.

Det vises for øvrig til merknadene ovenfor under kapittel 3.6.2.

Til lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven)

Tilføyelsen i lovens § 7–6 tilsvarer bestemmelser i andre lover, herunder akvakulturloven som angir en plikt til å samarbeide og samordne behandlingen av søknader etter vedkommende lov med planer og planbehandling. Dette slås fast i andre ledd. Tredje ledd bestemmer at luftfartsmyndighetene i utgangspunktet ikke skal gi konsesjon dersom det omsøkte tiltaket er i strid med arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Dette vil sikre at det ikke uten nærmere vurdering hos både planmyndighetene og luftfartsmyndighetene fattes motstridende vedtak. Fjerde ledd gir likevel adgang til å gi konsesjon i strid med en slik bindende arealplan, men da etter vurdering og samtykke fra kommunen. Kommunens samtykke vil da være uttrykk for at kommunen vil være innstilt på å foreta planendring eller vurdere muligheten for å dispensere slik at konsesjonstiltaket også blir forankret i kommunens plangrunnlag.

Til lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann.

Merknad til § 22 fjerde ledd nytt annet punktum:

Nytt annet punktum slår fast at Olje- og energidepartementet kan bestemme at en endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg uten videre skal ha virkning som en statlig arealplan. Bestemmelsen er tatt inn i plan- og bygningsloven § 6–4. Tilsvarende bestemmelser er tatt inn i energiloven og vassdragsreguleringsloven. Bakgrunnen for bestemmelsen er hensynet til å unngå unødvendige og forsinkende planprosesser med bakgrunn i at konsesjonsbehandlingen skal bestå.

Alle fordeler og ulemper avveies i en helhetlig vurdering under konsesjonsbehandlingen der lokale, regionale og nasjonale prioriteringer samt hensyn til grunneiere og andre private og allmenne interesser som blir berørt av tiltaket, inngår. Det inntas bestemmelse om at myndigheter med innsigelsesrett etter planloven også gis innsigelsesrett og utvidet klageadgang etter konsesjonslovgivningen. Konsesjonsbehandlingen av kraftproduksjonsanlegg ivaretar langt på veg kravene til saksbehandling etter plan- og bygnings­loven.

Vedtak etter bestemmelsen kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 6–4 annet punktum. Det vises til merknadene til § 6–4 for en nærmere beskrivelse av bestemmelsen.

Av bestemmelsens tredje ledd framgår at samlet planlegging av ulike tiltak innen ett vassdrag fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Dette innebærer at både tiltakshavere og konsesjonsmyndighet må forholde seg til overordnede planer - som f.eks. regionale planer for småkraftverk og forvaltningsplaner etter vannforvaltningsforskriften - på samme måte som andre aktører og myndigheter i tråd med de rettsvirkninger slike planer har etter loven. Også kommunale planer gir føringer for hva som kan aksepteres av kommunen i et område. Kommunens synspunkter vil gi viktig informasjon til konsesjonsmyndig­heten, enten de kommer i form av uttalelser til konsesjonssøknaden eller de er nedfelt i kommunale planer. Konsesjonsmyndigheten vil alltid søke å finne løsninger som ivaretar kommunens interesser i størst mulig grad. Bare i de særlige tilfelle der andre hensyn veier tyngre - ut fra en helhetlig samfunnsmessig vurdering - vil kommunens synspunkter kunne bli satt helt eller delvis til side.

Merknad til § 24, nytt tredje ledd:

For kraftanlegg der NVE er konsesjonsmyndighet, se merknader under endringer i energiloven.

For kraftproduksjonsanlegg der Kongen er konsesjonsmyndighet, se merknader til endringer i vassdragsreguleringsloven.

Til lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkelloven)

I § 2 endres det geografiske virkeområdet slik at det blir det samme som for plan- og bygningsloven, det vil si ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene.