4 Utenlandsk rett og planpraksis
4.1 Europeisk planutvikling
Planlovgivningen i EU-landene inngår ikke i fellesskapsretten og er da heller ikke del av EØS-samarbeidet. Imidlertid legger en rekke EU-direktiver, som Norge er forpliktet av gjennom EØS-avtalen, direkte eller indirekte føringer på krav til miljøløsninger, f.eks. om bevaring av biologisk mangfold, vannforvaltning, forurensning og energibruk. Videre er det tilsvarende direktiver om saksbehandling, herunder om konsekvensutredninger og om medvirkning, miljøinformasjon, rettssikkerhet mv.
Norge har gjennom ratifisering av Den europeiske landskapskonvensjonen forpliktet seg til å innarbeide landskap i lovverket, blant annet ved at begrepet landskap synliggjøres og at det legges opp til planprosesser som synliggjør konsekvenser av landskapsendringer.
Selv om EU ikke har harmonisert sin planlovgivning, skjer det et utstrakt samarbeid om innholdssiden i planleggingen. EU-landene vedtok i mai 1999 et felles planperspektiv, European Spatial Development Perspective (ESDP). Dette skal være retningsgivende for medlemslandenes egne nasjonale planlegging.
ESDP har nettopp som siktemål å påvirke den geografiske fordelingen av offentlig og privat virksomhet gjennom:
å utvikle en balansert by- og tettstedsstruktur som kan hindre unødig konsentrasjon av økonomisk aktivitet og menneskelige ressurser i store sentra og marginalisering av utkantene
å sikre likeverdig tilgang til infrastruktur, kommunikasjonsnett og kunnskapsressurser
å utvikle en struktur av ulike typer områder som bør beskyttes, for å sikre kvalitetene i natur, miljø og kulturhistoriske verdier
Norske fylker får impulser fra denne utviklingen blant annet gjennom sin deltaking i Interreg. Interreg er et program for grenseregionalt, transnasjonalt og interregionalt samarbeid i regi av EU. Interreg har fokus på samarbeid som blant annet skal bedre forutsetningene for næringsutvikling, kommunikasjoner og bærekraftig utvikling.
4.2 Nordiske land
Planlovutviklingen
Alle de nordiske landene har de siste årene arbeidet med revisjon av sin planlovgivning.
Det er mange felles trekk i dette arbeidet. Det har blant annet omfattet integrering av bærekraftbegrepet og miljøkrav, samordning av samfunnsplanlegging og sektorplanlegging, planlegging som virkemiddel for næringsutvikling, mer effektive planprosesser, bedre kobling mellom detaljert fysisk planlegging og samfunnsmessige strukturer, blant annet transport, by- og sentrumsutvikling, grønnstruktur, helse mv.
Bestemmelsene om kommunal planlegging i Norden bygger alle på noen felles grunnprinsipper, som vekt på tidlig avklaring av nasjonale interesser, lokal medvirkning og kommunal beslutningsrett. Forholdet mellom privat og offentlig planlegging er noe forskjellig løst, og det er bare Norge som opererer med begrepet «private planforslag». Graden av juridisk binding på de ulike plannivåer er også noe forskjellig.
I flere av de nordiske landene har det vært mye fokus på regionalt forvaltningsnivå. Dette har også påvirket plan- og bygningslovgivningen. Regional arealplanlegging gjennomføres i forskjellig grad. Slike plantyper er utviklet lengst i hovedstadsregionene. Det fokuseres også på regional planlegging som mer målrettet redskap for lokal og regional oppfølging av nasjonale mål, og som redskap for regionenes egen utvikling og samspill med kommunene. Målet om mer ansvar til kommunene medfører også tydeligere nasjonale krav til innhold, og system for innarbeiding og oppfølging av nasjonale planpremisser.
De andre nordiske landene har også arbeidet med utvikling av systemer og organer for konfliktavklaringer knyttet til domstoler eller lignende organ.
Andre aktuelle plantema i Norden knytter seg til kjøpesenterplanlegging og by- og tettstedsstruktur, byomdanning og byfornyelse, strandsone, vindkraft, transportplanlegging, boligbygging, fritidsboliger, landbruksutvikling og landskapsvurderinger, dispensasjoner, behandling av klager og innsigelser.
4.2.1 Danmark
Kommunalreformen – endringer i kommuneplanbestemmelsene
Amtene og Hovedstadens udviklingsråd er lagt ned fra 1.1.2007. Antallet kommuner er redusert fra 271 til 98 og det er opprettet fem nye regioner med valgte regionråd. Kommunene får til oppgave å planlegge for både byene og det åpne land. Mange av amtenes tidligere planleggingsoppgaver er lagt over til de nye kommunene, mens enkelte oppgaver er flyttet fra amtet til staten. Landsplanleggingen styrkes. De fem nye regionene skal utarbeide regionale utviklingsplaner.
I Miljøministeriet er det opprettet sju nye statlige miljøsentra med i alt ca. 600 medarbeidere. Miljøsentrene har oppgaver innen planlegging, natur og miljø. Miljøsentrene skal blant annet være i dialog med kommunene om planleggingen. Miljøministeriet har på statens vegne plikt til å fremme innsigelse mot forslag til kommuneplaner som er i strid med overordnede interesser. Målet er at dialogen skal redusere antall innsigelser.
Landsplanlegging
Etter hvert folketingsvalg skal miljøministeren gi en redegjørelse om landsplanarbeidet til Folketinget. Landsplanredegjørelsen framlegges som et forslag, ev. med alternativer, og det inviteres til offentlig debatt og ev. debatt i Folketinget.
Miljøministeren skal hvert fjerde år gi en oversikt over de statlige interesser i kommuneplanleggingen. Den første oversikten ble vedtatt i 2006 med virkning fram til 2009. Den gir en oversikt over statlige mål og krav innenfor alle deler av arealpolitikken, og konkretiserer det kommunale handlingsrommet.
Det kan i tillegg gis landsplandirektiver med konkrete rammer for kommunenes planlegging. Det utarbeides for tiden landsplandirektiver for nye sommerhusområder i kystsonen. Planloven inneholder særlige regler for planlegging i hovedstadsområdet. Disse reglene skal presiseres i et landsplandirektiv som utarbeides i dialog med kommunene.
Staten overtar etter den nye kommunalreformen planleggingsansvaret for større tekniske anlegg av nasjonal og regional betydning. Det skjer gjennom utarbeidelse av et kommuneplantillegg med konsekvensutredning og/eller ved å bruke landsplandirektiv for å løse disse oppgavene.
Regional utviklingsplan
Den nye regionale utviklingsplanen skal trekke opp visjoner og mål for utvikling av regionens byer, landdistrikter og utkantområder. Planen skal ta opp utviklingen i regionen innenfor natur, miljø og rekreasjon, kultur, næringsutvikling, utdanning og sysselsetting. Det legges stor vekt på dialog og helhetstenkning. Planen skal, i motsetning til de tidligere regionplaner, ikke inneholde bindende retningslinjer for kommunenes arealplanlegging.
Den nye kommuneplanen
Mens amtene tidligere hadde arealplanansvaret utenom byene, blir kommuneplanen nå den samlede plan for arealbruken i hele kommunen. Kommuneplanleggingen skal skje innenfor rammene av overordnede interesser og hensyn, gitt i lovgivning, handlingsplaner, sektorplaner, landsplanbeslutninger og avtaler. Kommuneplanene skal inneholde retningslinjer for en rekke emner som er opplistet i loven, den såkalte «kommuneplankatalogen».
Kommuneplanen danner rammen for kommunenes administrasjon av en rekke sektorlover og for den detaljerte lokalplanleggingen.
Spesielle områder av interesse
Høsten 2007 ble det fremmet endringer i planloven med bestemmelser om maksimale butikkstørrelser og plassering av butikker i byen. Endringene innebærer klarere definisjoner av butikktyper og begrepene bysentrum, bydelssentrum og lokalsentrum, som skal brukes som grunnlag for planlegging og saksbehandling av detaljhandel.
I forbindelse med at kommunene har overtatt ansvaret for planlegging av det åpne land, er det gitt en veiledning om ivaretakelse av landskapet, ved at det tas i bruk en landskapskaraktermetode i kommunal planlegging og saksbehandling. Det arbeides med endringer i planloven slik at grunneiere kan bidra til teknisk infrastruktur i forbindelse med byomdannelse og byutvikling.
Erfaringer med planstrategi og kommuneplanlegging
Planstrategien ble innført i 2000 ved endring av planloven, og det gis svært positive tilbakemeldinger. Planstrategien skal tilpasses kommunenes ambisjonsnivå, men skal inneholde en strategi for kommunens utvikling og planlegging som grunnlag for beslutning om revisjon. Det er gitt ut veileder om utforming av planstrategien, og om strategi for Lokal agenda 21. Gjennom prosjektet Plan 09 arbeides det med utvikling av kompetanse og eksempler på praktisering av plan- og bygningsloven i kommunene.
4.2.2 Finland
Markanvändings- och bygglagen trådte i kraft i år 2000. Plansystemet omfatter nasjonale mål for arealbruken, landskapsplaner (regionale planer), generalplan (kommunal plan) og detaljplan.
Kommunene har vedtaksmyndighet for kommunale planer, og det er innført en form for innsigelsesrett for statlige og regionale myndigheter. Innsigelser tas opp i forvaltningsdomstoler. Loven legger stor vekt på medvirkning. Det er egne regler for styring av detaljvarehandel.
Plankompetansen er lagt til kommunen og et regionalt samarbeidsorgan.
Statlige retningslinjer
Statlige retningslinjer for planleggingen gis ved statsrådsbeslutning og gjennom den sentrale godkjenningen av regionale planer. Dessuten har statlige myndigheter en omfattende plikt til å medvirke i planleggingen på kommunenivået gjennom samråd. Staten kan ikke overprøve kommunale planer, men den kan oppfordre kommunen til å foreta ny vurdering av planen eller klage planvedtaket inn for en forvaltningsdomstol.
Regional planlegging
Landskapsplan (fylkesplan) utarbeides og vedtas av et regionalt politisk utvalg (landskapsforbund) sammensatt av representanter fra kommunene. Miljøministeriet stadfester landskapsforbundets vedtak av planen, og kan gjøre mindre endringer. Planen skal angi mål for utviklingen i regionen og konkretisere de nasjonale retningslinjene. I planen fastsettes overordnete prinsipper for arealanvendelse, og et program for regional utvikling. Det kan knyttes bestemmelser til planen som er bindende både for oppfølging i kommunal planlegging, utbygging i områder avsatt til vern og annen oppfølging.
En annen type plan, «gemensam generalplan», kan utarbeides ved frivillig interkommunalt samarbeid. Også denne planen stadfestes av miljøministeriet.
Planlegging på kommunenivået
Kommunen utarbeider en overordnet generalplan (kommuneplan). Planen angir prinsipper for kommunens utvikling og viser blant annet arealutnyttelse og områder for videre detaljplanlegging. Planen gis rettsvirkning i den utstrekning kommunen finner det nødvendig. Det kan gis delplaner med samme innhold. Detaljerte bestemmelser for arealanvendelsen gis gjennom bindende detaljplan (reguleringsplan), som normalt har en varighet på tolv år.
Spesielle forhold av interesse
Loven inneholder egne bestemmelser om utviklingsområder og fortetting, og grunneiere kan pålegges å betale utviklingsavgift for verdiøkning som følger av planvedtak. Loven stiller særskilte kompetansekrav, blant annet et krav om at kommuner med mer enn 6000 innbyggere må ha egen kommuneplanlegger.
For å sikre god medvirkning plikter kommunen en gang årlig å publisere en oversikt over hvilke planleggingsoppgaver den tar sikte på å løse. Oversikten skal spres på en hensiktsmessig måte. Medvirkning sikres også gjennom en programfase i planleggingen.
4.2.3 Island
Ny planlov framlagt
Revisjon av plan- og bygningsloven har vært i gang siden 2003. Etter en periode med felles plan- og bygningslov, går en nå tilbake til delt lov. Utkast til planlov er framlagt i Alltinget i 2007, med sikte på ikrafttredelse 1. januar 2009.
Den nye planloven foreslår klarere direktiver om samråd og medvirkning i planprosessene, både fra allmennheten og fra offentlige myndigheter. Det legges vekt på tidlig samråd og åpnere planprosesser. Det legges også vekt på mer effektive planprosesser, ved at rammer for planene blir framlagt tidligere.
Det innføres en landsplanstrategi som skal samordne og avklare de statlige interesser som skal legges til grunn i kommunal planlegging. Kommuneplaner og regionplaner skal fortsatt godkjennes av miljøvernministeren. Lokalplaner vedtas av kommunen, men skal sendes Planstyrelsen til uttalelse. Kommunene er forpliktet til å følge opp Planstyrelsens merknader.
Regionplaner opprettholdes som frivillig plannivå, unntatt for hovedstadsområdet der det er krav om slik planlegging.
4.2.4 Sverige
Svensk arealplanlegging er hjemlet i plan- och bygglagen, mens viktige overordnede prinsipper framgår av miljöbalken, som er en lov for samordnet økologisk forvaltning av naturressursene. Den generelle plankompetansen er i all hovedsak lagt til kommunene, og staten gir retningslinjer, utfører kontrolloppgaver og foretar noe sektorplanlegging. Länstinget (fylkestinget) har ikke plankompetanse i arealforvaltningen.
PBL-komiteen la fram sin sluttrapport høsten 2005; «Får jag lov? Om planering och byggande.» Forslaget har vært på høring. Enkelte endringer er vedtatt, mens andre spørsmål skal utredes videre med sikte på en større proposisjon våren 2009.
Det foreslås ikke grunnleggende endringer i strukturen, det vil si at kommunenes ansvar for planleggingen ligger fast og staten har fortsatt en sterk rolle. Komiteen la blant annet vekt på tydeligere materielle bestemmelser gjennom definisjon av bærekraftig utvikling, økte samordningskrav til kommunene, forenkling og vekt på bedre gjennomføringsregler, og bedre samordning mellom plan- og byggesaksreglene. Øverste klagebehandling flyttes til en «miljööverdomstol».
Samtidig med PBL-komiteen har Ansvarskomiteen arbeidet med spørsmålet om eventuell ny regional inndeling i Sverige, og hvordan ansvaret for regional utvikling skal fordeles mellom stat og politisk valgte regionale organ. Det foregår utprøving av ulike typer forsøk med direkte valgte selvstyreorgan og med såkalte kommunale samvirkeorgan.
Statlige retningslinjer for planleggingen
Statlige retningslinjer for arealplanleggingen gis ved lov eller regjeringsvedtak, eller fra sektormyndighetene. De statlige retningslinjene samordnes av länsstyrelsen (fylkesmannen), som gjennom dialog med kommunen gir råd og ser til at viktige samfunnsinteresser ivaretas i planleggingen. Länsstyrelsen kan endre eller overprøve en detaljplan dersom denne ikke tar tilstrekkelig hensyn til viktige statlige og regionale interesser, helse og sikkerhet eller normer for miljøkvalitet. Länsstyrelsens vurdering skal knyttes til de interesser som er oppregnet i plan- och bygglagen. Länsstyrelsen skal oppheve kommunens vedtak om detaljplanen i sin helhet dersom noen av disse interessene ikke er tilstrekkelig ivaretatt. Om kommunen har gått med på det, kan opphevelsen begrenses til deler av planen.
Regjeringen har kompetanse til å pålegge regionalt plansamarbeid mellom kommuner, men hjemmelen har så langt ikke vært benyttet. Frivillig regionalt plansamarbeid forekommer.
Planlegging på kommunenivået
Kommunen utarbeider strategisk oversiktsplan, som rulleres i hver valgperiode, og delplaner til denne. Planformen er uten rettsvirkninger, men for avgrensete områder kan det innføres bindende områdebestemmelser.
Detaljplan (reguleringsplan) utarbeides av kommunen for tiltak av en viss størrelse eller med betydelig virkning, når planspørsmålet ikke er løst gjennom områdebestemmelser. Kommunen kan nekte byggetillatelse i påvente av detaljplan, når den finner dette hensiktsmessig. Private har ingen selvstendig rett til å fremme planforslag.
Klager
Private kan fremme klage bare dersom de selv direkte berøres av et planvedtak. Det er ikke anledning til å klage over samme forhold i byggesak og plansak, men dobbeltbehandling skjer likevel fordi klagene ofte utformes noe forskjellig. Klager behandles av länsstyrelsen, men saker kan påklages videre til regjeringsnivå. I visse tilfelle anmodes direktorater, blant annet Boverket, om å avgi uttalelse før beslutning tas.
Bærekraftig utvikling
Også i Sverige står fysisk planlegging sentralt i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Miljöbalken inneholder til dels svært detaljerte bestemmelser om vern av landbruks- og naturområder og klare forbud mot arealbruk i konflikt med en rekke nærmere angitte samfunnsinteresser. Loven gir rammer for kommunenes planlegging innenfor områder av «allmänt intresse».
Regjeringen la i mai 2007 fram en proposisjon (2006/07:122) med forslag til enkelte endringer i gjeldende lov, blant annet krav om at hensynet til sikkerhet mot ulykker, flom og erosjon skal ivaretas ved lokalisering av bebyggelse.