5 Lovforslag med generelle merknader

Lovstruktur – Planlovutvalgets forslag og gjeldende rett

Plansystemet i plan- og bygningsloven har stor betydning for fordeling av goder og byrder mellom innbyggerne, særlig ved å bestemme arealbruken og løse interessekonflikter i den sammenheng. Dette stiller krav til at loven kan leses og forstås av ulike brukere. Ønsket om forenkling, effektivitet og fleksibilitet må avveies mot kravet til medvirkning og kvalitet i planprosesser og planer.

Planlovutvalget la i sitt forslag vekt på å gi loven oversiktlig struktur og gjøre den lett tilgjengelig og selvforklarende for de forskjellige brukere. Forslaget skiller seg fra dagens lov ved at det er utformet et nytt innledningskapittel som forklarer lovens formål og system. Det ble foreslått et innledningskapittel som gir en oversikt over lovens formål, hvilke oppgaver den skal ivareta, og sammenhengen mellom plansaker og byggesaker mv. Også kapittel- og paragrafinndelingen ble foreslått gjort ensartet og gjennomgående.

Høringen

Ut fra erfaringer og tilbakemeldinger i høringen bør det legges vekt på et brukerperspektiv ved lovutformingen. Loven har mange brukere med ulik faglig bakgrunn og ulike roller, posisjoner og forutsetninger i det offentlige og det private. Det har vært stor enighet i høringen om at det er behov for en bedre lovstruktur i plan- og bygningsloven. Planlovutvalgets opplegg for plandelen får gjennomgående oppslutning. Mange høringsuttalelser påpeker imidlertid at Planlovutvalgets forslag er ordrikt, og at samme forhold kan være omtalt flere ganger.

Med en lov som også skal omfatte bygnings­delen må strukturen samordnes med forslaget fra Bygningslovutvalget.

Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det fortsatt skal være en felles plan- og bygningslov. Dette er allerede en etablert ordning som alt i alt framstår som god, og det er en nær faktisk og lovmessig sammenheng mellom bred samfunnsplanlegging, arealdisponering og gjennomføring av de enkelte tiltak.

Departementet er enig med Planlovutvalget i at det bør legges vekt på å utforme loven slik at den gir forskjellige brukere en lett tilgjengelig oversikt over lovens formål og virkemåte, forholdet mellom plan- og byggesak, og spesielle hensyn som skal ivaretas. Loven har en bred kontaktflate mot borgerne, og den har fagpersonale og politikere i kommuner og fylker som hovedbrukere. Det er derfor grunn til å framstille reglene og lovinnholdet i en utfyllende og forklarende form. Departementet er på den bakgrunn enig i utvalgets forslag om at det bør være et nytt innledende kapittel i loven som beskriver lovens hovedfunksjoner og hvordan de forskjellige delene av loven henger sammen.

Enkelte av de innledende bestemmelsene suppleres med mer presise regler om samme forhold senere i loven. Det er angitt hvilke regler som skal legges til grunn i behandlingen av konkrete saker og hvordan de innledende bestemmelsene står i forhold til de mer spesifikke bestemmelsene i tilknytning til hver plan-/sakstype. På denne måten unngår en at det blir forskjellige regler om samme forhold som kan reise tolkningsspørsmål og uklarhet om lovens innhold.

Utformingen av loven tar utgangspunkt i følgende hovedelementer i loven:

I proposisjonen her fremmes forslag til første og andre del og enkelte bestemmelser som vil inngå i tredje del (bestemmelser om innløsning og erstatning og dispensasjon).

Fjerde del om byggesak sammen med de øvrige bestemmelsene om gjennomføring og ulovlighetsoppfølging, fremmes av Kommunal- og regionaldepartementet i en egen proposisjon.

Det er gjennom felles opplegg for utformingen av loven lagt til rette for at de ulike delene av loven kan iverksettes samtidig, men det er i overgangsbestemmelsene tatt høyde for at det også kan skje separat.

Omtalen av lovforslaget

Gjennomgangen av lovforslaget baserer seg på forslaget til ny lovstruktur. Omtalen av gjeldende rett og Planlovutvalgets forslag er tilpasset dette. Selv om hovedelementene i Planlovutvalgets forslag og gjeldende rett er videreført, gjør endringer i lov­strukturen at rekkefølgen av bestemmelser og inndelingen i paragrafer avviker betydelig enkelte steder. Dette gjelder ikke minst i første del av loven. Omtalen av hvert kapittel innledes derfor med en tabellarisk oversikt over forslaget til nye bestemmelser og hvilke bestemmelser i Planlovutvalgets forslag og gjeldende rett disse korresponderer med.

5.1 Plan- og bygningslovens alminnelige del

5.1.1 Innledning

Den alminnelige delen er ny i plan- og bygningsloven, og omhandler bestemmelser som er felles for både plandelen og bygningsdelen av loven. Den skal gi brukerne en innføring i og oversikt over lovens formål og virkeområde, forholdet mellom plan og byggesak og spesielle hensyn som skal ivaretas. Deler av innholdet er av opplysende karakter, og suppleres av mer presise regler senere i loven. Noen av paragrafene har selvstendig og uttømmende rettslig betydning slik de står. Forslaget bygger dels på elementer fra Planlovutvalgets forslag, dels på elementer fra Bygningslovutvalgets forslag og er dels en videreføring av bestemmelser i gjeldende lov.

5.1.2 Gjeldende rett – plan- og bygnings­lovens kapittel I – Alminnelige ­bestemmelser

Lovens virkeområde og formål - hovedlinjer

Det er et vesentlig formål i dagens plan- og bygningslov å legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet. Planleggingen skal gi grunnlag for vedtak om vern, bruk av ressurser og utbygging, samt sikre estetiske hensyn. Planlegging etter loven skal ledes av folkevalgte organ. Det framgår ikke direkte av lovens formål, men det er klart at planleggingen skal omfatte så vel arealdisponering som økonomiske, sosiale og kulturelle forhold. Dette er presisert i bestemmelsene om planlegging på de ulike nivå. Selv om det heller ikke direkte framgår av formålsbestemmelsen, skal ressurser som luft, vann, mineraler, biologisk produksjon og energi trekkes inn i planleggingen.

Formålsparagrafen

De generelt formulerte målene i dagens formålsbestemmelse gjelder også for det enkelte byggetiltak. Lovens bestemmelser om saksbehandling og om materielle krav for det enkelte bygge- og anleggstiltak tar sikte på å sikre at tiltaket skal tilfredsstille visse rammekrav til helse, sikkerhet, miljø og økonomi.

I formålsbestemmelsen er det også lagt spesielt vekt på at det ved planlegging skal legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår og ivareta estetiske hensyn.

Geografisk virkeområde

Paragraf 1 i gjeldende lov fastsetter lovens geografiske («stedlige») virkeområde. Når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov gjelder loven for hele landet, herunder også vassdrag. I sjø gjaldt loven opprinnelig bare for sjøområdene i havnedistrikter. Senere ble dette utvidet til å gjelde sjøområder ut til grunnlinjene.

Innenfor disse områdene skal planlegging gjelde anlegg og tiltak både på bunn, overflate og vannsjiktet mellom bunn og overflate.

Loven regulerer i utgangspunktet ikke fiske, men kan indirekte ha betydning for slik virksomhet. Ved at havbunn og havoverflate er gjenstand for planlegging er en sikret at etablering av faste anlegg og virksomhet i sjøen ikke skjer tilfeldig, men etter en samlet vurdering hvor også fiskeriinteressene må tillegges betydelig vekt. Det er også hjemmel til å verne viktige gyte- og yngleplasser mot annen virksomhet.

Rørledninger i sjø for transport av petroleum omfattes ikke av loven.

Kongen kan bestemme at plan- og bygningsloven helt eller delvis skal gjelde på Svalbard.

Når det gjelder plan- og bygningsmyndighetenes oppgaver i planleggingen (jf. lovforslagets § 1–4) etter dagens lov vises til kommentarene under de enkelte plantyper. Det samme gjelder virkninger av planer (jf. lovforslagets § 1–5).

Byggeforbud langs sjøen

Forbud mot bygging og fradeling i 100–metersbeltet langs sjøen (jf. lovforslagets § 1–8) er i dagens lov hjemlet i § 17–2. Forbudet gjelder også oppføring og vesentlig endring av bygning, konstruksjon, anlegg eller innhegning, og for fradeling av ubebygd del av eiendom. Området for forbudet beregnes fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann og 100 meter innover. Forbudet gjelder ikke i tettbygd strøk eller i områder som omfattes av reguleringsplan eller strandplan. Det samme gjelder områder som i arealdelen av kommuneplan er lagt ut til byggeområder og områder for råstoffutvinning. Bestemmelsen gjelder heller ikke tiltak som er i samsvar med bestemmelser om spredt bolig- og ervervsbebyggelse. Fylkesmannen avgjør i tvilstilfelle om et område skal anses som tettbygd strøk. Bygninger, konstruksjoner, anlegg og innhegning som er nødvendige for primærnæringene, samferdsel, Forsvaret mv. omfattes heller ikke av forbudet i 100–metersbeltet.

Forvaltningsloven - klage m.m.

Forholdet til forvaltningsloven og klage (jf. lovforslagets § 1–9) reguleres etter gjeldende plan- og bygningslov i § 15. Etter denne bestemmelsen gjelder forvaltningsloven for behandling av saker etter loven når ikke annet er bestemt. Forvaltningsloven stiller opp en rekke krav til det offentliges saksbehandling.

Fylkeskommunen og statlig organ kan påklage enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Departementet er klageinstans for vedtak etter denne loven. Myndigheten til å avgjøre klager på kommunale vedtak er delegert til fylkesmannen.

Når det gjelder behandlingen av planer for øvrig er det plan- og bygningslovens egne regler om saksbehandling som kommer til anvendelse og ikke de generelle regler i forvaltningsloven.

Forskrift

Etter dagens lov kan departementet gi forskrift til gjennomføring og utfylling av bestemmelsene i loven, blant annet om tidsfrister for de enkelte deler av saksforberedelsen og behandlingen av plan- og byggesaker, om klagebehandling og om virkninger av fristoverskridelse. Departementet kan også gjennom forskrift fastsette unntak fra reglene om tidsfrister.

Kommunale vedtekter

Den generelle hjemmel for kommunene til å gi lokale vedtekter er i gjeldende lov § 3. Det kan gis særlige regler for hele kommunen eller for en del av den. Bestemmelsen gir adgang til å fastsette de lempninger, skjerpelser, tillegg eller unntak fra bestemmelsene i loven som er påkrevd av hensyn til forholdene på stedet. Lovens ordlyd må leses i sammenheng med lovens generelle rammer og siktemål. Skjerpelser eller tillegg kan ikke gå ut over rammen for det som er lovens saklige og stedlige virkeområde. Det kan heller ikke gjøres tillegg til det som er uttømmende regulert i loven. Når det gjelder lempninger og unntak, må disse ikke gå så langt at man i realiteten unntar kommunen fra lovens bestemmelser, jf. Ot.prp. nr. 56 (1984-85) side 104. Vedtekter med hjemmel i § 3 gis særlig for å regulere skilt og reklameinnretninger, jf. § 107.

I tillegg til den generelle vedtektshjemmelen er det særlige vedtektshjemler knyttet til enkelte paragrafer i loven. Slike hjemler er i § 66a om fjernvarmeanlegg, § 69 nr. 3 og nr. 4 om krav om opparbeiding av ubebygd del av tomt og av fellesareal mv., i § 78 nr. 1 tredje ledd om forbud mot farlig eller særlig sjenerende bedrift, opplag mv., i § 85 tredje ledd om forbud mot å plassere midlertidige konstruksjoner eller anlegg innenfor bestemte deler av kommunens område, i § 91a hvor det kan kreves tillatelse for bruksendring og riving mv. av bolig og hjemles et pålegg om at boliger settes i stand av hensyn til forsvarlig utnytting av boligmassen og § 103 om innhegning mot veg mv. Videre gir § 67 nr. 3 kommunen adgang til å gi «regler» om utføringen av veg og hovedledning for vann og avløp.

Paragraf 4 har regler om behandlingsmåten ved fastsetting av vedtekt. En vedtekt må gis av kommunestyret selv. Det er ikke adgang til å delegere slik avgjørelse til annet organ i kommunen. Det var tidligere et krav om at vedtektene måtte stadfestes av departementet for å bli gyldige, dersom ikke annet var bestemt i loven. Ved stadfestingen kunne departementet gjøre de endringer i vedtektene som var påkrevd. Både nye vedtekter, og endring og oppheving av vedtekter, kan nå vedtas av kommunene uten noen overordnet stadfestelse, jf. § 4. En kommunal vedtekt er å anse som en forskrift etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a, og reglene i forvaltningsloven kapittel VII må følges.

Planverktøyet har vært under stadig utvikling, og gir nå tilstrekkelig anledning for kommunen til å styre arealbruken og stille nærmere krav for gjennomføring av en rekke byggetiltak mv. Det har på disse områdene utviklet seg en klar overlapp mellom vedtekt og planer. Andre vedtekter kan angi regler av en annen karakter enn planer, f.eks. krav om utføringen av veg og hovedledning for vann og avløp i § 67 nr. 3 og innføring av frikjøp av parkeringsplasser etter § 69 nr. 4.

For en nærmere redegjørelse for bakgrunn og gjeldende rett vises til Bygningslovutvalgets andre delutredning i NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning II, særlig kap. 5.4.2 – 5.4.4.

Kart og planregister

Bestemmelsen om krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon mv. finnes i dag i § 5. Bestemmelsen ble tatt inn ved lovendring 9. mai 2003 nr. 32 på bakgrunn av Planlovutvalgets første delinnstilling, jf. NOU 2001:7 kap. 17.4 og Ot.prp. nr. 113 (2001-2002) kap. 3. Kommunen skal, i samarbeid med staten, sørge for at det foreligger et oppdatert offentlig kartgrunnlag for hele kommunen. Kommunen kan kreve at forslagsstiller utarbeider kart når det er nødvendig for å kunne ta stilling til forslaget. Kommuner som har gått over til digital planbehandling, kan pålegge forslagsstiller å levere planen i digital form. Miljøverndepartementet har gitt utfyllende bestemmelser i forskrift 10. mai 2004 nr. 736.

Gjeldende rett har ingen krav om planregister ut over bestemmelsene i forskrift 10. mai 2004 nr. 736 om kart og stedfestet informasjon i plan- og byggesaksbehandlingen. Bestemmelsen presiserer at kommunen skal ha oversikt (arkiv) over alle gjeldende arealplaner og andre vedtak etter plan- og bygningsloven som har betydning for tillatt arealbruk.

5.1.3 Forslag fra lovutvalgene

Formålsparagraf

Paragraf 1–1 i Planlovutvalgets forslag angir de viktigste formålene med loven. Det vil si overordnede hensyn som skal ivaretas og hva virksomheten etter loven går ut på. Bestemmelsen kan ha betydning både for tolkningen av de enkelte bestemmelser i loven, og for forvaltningens skjønnsutøving i medhold av loven.

For å unngå at bestemmelsen blir for lang, tar den ikke med alle hensyn, forhold og interesser som inngår i samfunnsplanleggingen.

Det legges vekt på at loven skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for både individet, sam­funnet som helhet og de framtidige generasjoner. Planleggingen skal være sektorovergripende og et felles redskap for offentlige myndigheter og organ. Bestemmelsen peker på det sentrale formålet med en samordnet samfunnsplanlegging.

I utvalgets forslag til formålsparagraf framheves at loven skal legge til rette for verdiskaping, næringsutvikling, gode boliger og bomiljøer, gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet og fremme folkehelse og samfunnssikkerhet. Den skal også sikre vern av verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer og sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Videre skal den ivareta hensynet til estetikk og god byggeskikk.

Formålsbestemmelsen slår fast at loven skal sikre at planer og vedtak om forvaltning av ressurser og om virksomhet, utbygging og vern bygger på en allsidig og langsiktig vurdering. Videre trekkes fram målene om forutsigbarhet, åpenhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter.

I utvalgets forslag til formålsparagraf slås det fast at det enkelte tiltak skal ivareta hensynet til helse, miljø og sikkerhet . Her kommer de generelle mål og systematiske arbeidsmåter på HMS-området inn, herunder bruk av risiko- og sårbarhetsanalyse.

Loven skal sikre norsk gjennomføring av internasjonale avtaler innenfor sitt virkeområde. Momentet er tatt inn i formålsparagrafen først og fremst for å markere at Norge har internasjonale forpliktelser på felter som omfattes av plan- og bygningsloven.

Bygningslovutvalget har i sin utredning NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II med lovforslag et noe kortere og annerledes forslag til formålsbestemmelse. Bygningslovutvalget er enig i at det bør være en felles formålsbestemmelse, men tviler på hensiktsmessigheten av en så lang bestemmelse som Planlovutvalget har forslag om. Bygningslovutvalget legger også vekt på aktuelle brukergrupper, brukervennlighet, tilgjengelighet og enkelhet, og ser utformingen av formålsbestemmelsen i lys av at det er forslag til egne bestemmelser om saklig virkeområde og verdier og retningslinjer. Bygningslovutvalget går på denne bakgrunn inn for en kortere og mer konsis formålsbestemmelse, og ser det ikke som hensiktsmessig å trekke fram en rekke verdier og hensyn i lovteksten. Etter Bygningslovutvalgets syn bør dette heller gå fram av merknadene. Bygningslovutvalget vil likevel synliggjøre helt grunnleggende hensyn som er felles for planlegging og byggesaker. Dette gjelder hensynet til bærekraftig utvikling, ved siden av forsvarlighetskravet til bebyggelse og demokratiske prinsipper om åpenhet og medvirkning. Det samme gjelder prinsippet om universell utforming, dvs. en utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske for­holdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan nyttes av flest mulig.

Bygningslovutvalget går videre inn for å sikre at oppgaven med å overholde myndighetskravene ved planer og søknad om tillatelse til tiltak ivaretas ved at dette angis som en del av formålet. Dette er også av hensyn til sammenhengen i regelverket totalt sett, jf. at dette er viktig for oppfølgningen av prinsippet om universell utforming, og for å utdype sammenhengen med bestemmelser om saklig virkeområde og forslag som utdyper sammenhengen mellom plansak og byggesak.

Bygningslovutvalget foreslår for øvrig å ta henvisningen til barns oppvekstvilkår ut av formålsbestemmelsen, men forutsetter at dette ikke innebærer redusert vektlegging av hensynet til barns oppvekstvilkår, jf. at barnekonvensjonen gjelder som norsk lov.

Bygningslovutvalget ønsker med sitt forslag også å gjøre det synlig at loven både er en planleggingslov og den sentrale forvaltningsloven for byggesaker. Det er et spørsmål om å få bedre fram koblingen mellom plansak og byggesak og at plan er en viktig rammebetingelse for arealbruk, anleggs- og utbyggingsvirksomhet.

Syseutvalget har i NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet fremmet forslag om en ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov med overordnede tilretteleggingskrav knyttet til bygninger, anlegg mv. Med henvisning til plan- og bygningslovens sentrale betydning for tilgjengelighet og deltakelsesmuligheter for personer med nedsatt funksjonsevne foreslår Syseutvalget i likhet med Bygningslovutvalget, at prinsippet om universell utforming inntas i formålsbestemmelsen. Universell utforming innebærer ifølge Syseutvalget at tilgjengelighet sikres gjennom en inkluderende form for tilrettelegging. Hensynet til universell utforming kan derfor sees på som en presisering av tilgjengelighetshensynet. Syseutvalget foreslår følgende ordlyd:

«Prinsippet om universell utforming skal ligge til grunn for planleggingen og kravene i det enkelte byggetiltak.»

Syseutvalget foreslår også at hensynet til mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ivaretas ved planleggingen etter loven, og at det inntas et tillegg i den delen av formålsbestemmelsen som gjelder barns oppvekstvilkår om å sikre tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Saklig virkeområde

Planlovutvalget foreslår en egen bestemmelse om lovens saklige virkeområde i § 1–2. I bestemmelsen presiseres at loven gjelder samfunnsplanlegging, planlegging for forvaltning av arealer og andre fysiske ressurser, og offentlig og privat planlegging og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak.

Utvalget peker på at det er et mål med lovforslaget at de forskjellige sektorene skal få et system for planlegging som er felles og enhetlig. Dette vil bety en forenkling og klargjøring både for myndighetene og for de grupper og interesser som planleggingen angår, ikke minst befolkningen. Et felles plansystem for sektorene er nødvendig for å oppnå reell samordning. Loven har en særlig viktig funksjon når det gjelder arealforvaltning . Det er gjennom denne planleggingen det legges rettslig bind­ende føringer med direkte betydning for grunneierne for hvordan arealene skal brukes eller ikke brukes. Uttrykket andre fysiske ressurser er tatt med for å gjøre det klart at også de forskjellige typer av fysiske ressurser som finnes på et areal, omfattes.

Loven er også den sentrale loven for planlegging og gjennomføring av det enkelte byggetiltak . Det sies uttrykkelig at planleggingen og gjennomføringen kan være både offentlig og privat. Med uttrykket bygge- og anleggstiltak sikter utvalget til ethvert tiltak som omfattes av loven, enten det kreves tillatelse etter reglene i gjeldende lov kapittel XV og XVI, eller reguleres direkte gjennom arealplanene uten tillatelse. Dette omfatter også endret bruk av bygninger.

Bygningslovutvalget tar utgangspunkt i Planlovutvalgets forslag til bestemmelse om saklig virkeområde, men foreslår en noe omarbeidet siste del av bestemmelsen (nytt siste punktum) som angir at loven også gjelder oppføring, endring og endret bruk av bygninger, konstruksjoner og anlegg samt terrenginngrep og oppretting eller endring av eiendom.

Geografisk virkeområde

Paragraf 1–3 i Planlovutvalgets forslag omfatter lovens geografiske virkeområde og tilsvarer gjeldende lov § 1. Bygningslovutvalget slutter seg til dette forslaget.

Virkeområdet er i forhold til dagens lov utvidet til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Utvidelsen av virkeområdet vil i større grad dekke behovet for en bedre samlet kystplanlegging, hvor også sjøfarts- og fiskeriinteressene kommer sterkt inn. Også vernebehov tilsier dette.

Planlovutvalget antar at det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig å fastsette et annet virkeområde i sjø for enkelte sjøområder og formål og virksomheter, og foreslår innført en generell hjemmel for dette. I motsetning til dagens regel, foreslås det her en mulighet for Kongen til også å utvide virkeområdet når det er behov for dette. Dette kan f.eks. gjelde i tilfelle hvor det er en nær sammenheng mellom næringsmessige behov og/eller vernebehov, innenfor og utenfor grensen på 1 nautisk mil utenfor grunnlinjene. Det kan også være behov for å se forskjellige oppgaver i sammenheng over denne grensen.

Utvalgets flertall foreslår å sløyfe det alminnelige unntaket fra lovens virkeområde for rørledninger i sjø for transport av petroleum. Det er etter flertallets mening vanskelig å se begrunnelsen for at rørledninger som føres inntil eller nær land, ikke skal omfattes av loven også for den del som ligger i sjøen. Et mindretall går inn for å opprettholde gjeldende lovs bestemmelse på dette punktet ut fra de sterke nasjonale interessene som er knyttet til petroleumsvirksomheten.

Som i dagens lov foreslås at loven kan gjøres gjeldende for hele eller deler av Svalbard.

Rettsvirkning av planer

Når det gjelder virkninger av planer foreslår flertallet i utvalget i § 1–11 en bestemmelse om rettsvirkninger av planer. Det er selve formålet med planene at de skal legges til grunn for den videre planleggingen og forvaltningen i planområdet. Mer presise regler om planers virkninger gis i egne regler i tilknytning til de enkelte bestemmelser senere i loven. Bestemmelsen slår uttrykkelig fast at planer etter loven skal ha virkning også for vedtak etter andre lover, ikke minst forskjellige sektorlover. For kommunale arealplaner gir loven etter utvalgets forslag noen hjemler til å gi bestemmelser om tiltak og virksomhet som også reguleres av andre lover. Et mindretall går inn for at planmyndigheten i det enkelte tilfelle kan bestemme at det ikke trengs planbehandling etter plan- og bygningsloven for tiltak som konsesjonsbehandles etter energiloven.

Tillatelse til bygge- og anleggstiltak

Planlovutvalget foreslår i § 1–12 en generell bestemmelse om tillatelse til bygge- og anleggstiltak (jf. lovforslaget § 1–6). Bestemmelsen redegjør for det sentrale punktet i loven at ethvert bygge- og anleggstiltak enten må ha formell tillatelse, eller være tillatt, etter lovens nærmere regler. Dette følger av loven i dag, og utvalgets lovforslag gjør ikke endringer i dette prinsipp. Formålet med å ta inn en slik bestemmelse i kapittel 1 er å gjøre dette fundamentale prinsippet synlig tidlig i loven, slik at lovens system framstår klarere enn det gjør i dag. Samtidig foreslår utvalget at en i forskrift kan fastsette hvilke tiltak som krever tillatelse eller melding, og at visse tiltak helt kan fritas fra reglene om tillatelse eller melding. Bestemmelsen forklarer sammenhengen mellom plan- og byggesak, og arealplaners betydning for avgjørelse av søknader om tillatelse og melding. Det klargjøres også at rettsvirkningen av en plan også gjelder for tiltak som ikke omfattes av reglene om tillatelse eller melding. Dette kommer etter utvalgets mening dårlig fram i gjeld­ende lov.

I utvalgets forslag tas det med en opplysning om at bestemmelser og planer kan fravikes enten ved dispensasjon eller ved endring av planen. Dette er en videreføring av systemet i gjeldende lov, men utvalget foreslår enkelte justeringer av dispensasjonsbestemmelsen og noen mindre endringer i reglene om dele- og byggeforbud.

Byggeforbud langs sjøen

Som i gjeldende lov foreslår utvalget i § 1–13 en egen bestemmelse om forbud mot bygging mv. i 100–metersbeltet langs sjøen (jf. lovforslaget § 1–8). Utvalget mener imidlertid at bestemmelsen kan og bør gjøres vesentlig enklere og tydeligere enn dagens regel i forhold til lovens system av planer og kravene om tillatelse for byggetiltak mv. Utvalget mener også at regelen bør skjerpes noe i forhold til dagens bestemmelse.

Utvalget legger til grunn at de fleste kommuner med kystlinje i dag har vedtatte arealplaner for strandområdene i kommunen, enten i form av arealdel til kommuneplan eller kommunedelplan og reguleringsplan. Den praktiske betydningen av endringene vil derfor ikke bli stor. Endringen innebærer også at fritidseiendommer ikke lenger skal ha krav på sjøverts atkomst.

Dagens bestemmelse sier at 100–metersforbudet ikke gjelder i «tettbygd strøk». Dette er etter hvert blitt en nokså uheldig regel, fordi det er vanskelig å avgrense «tettbygd strøk». Utvalget mener derfor at dette unntaket bør sløyfes. Forslaget innebærer at det i stedet for oppregning av de tiltak forbudet retter seg mot, gjøres klart at forbudet rammer alle tiltak som går inn under rettsvirkninger av planer. Kommunen kan likevel gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og opplag, for landbruk, fiske, fangst, havbruk og sjøverts ferdsel, i 100–metersbeltet gjennom bestemmelser til kommuneplanens arealdel. For de fleste av disse tiltakene vil det i dag vanligvis kreves reguleringsplan, og etter utvalgets forslag vil det kreves detaljplan eller områdeplan. Utvalget har ment at det for slik utbygging i strandsonen også bør kreves slik plan, med mindre det foreligger særlige forhold i det enkelte tilfelle som kan gi grunnlag for dispensasjon. Et mindretall mener at det bør framgå av bestemmelsen at bygging i 100–metersbeltet så vidt mulig bør unngås av hensyn til naturmiljø, friluftsliv og andre allmenne interesser.

Utvalget foreslår i ny § 19–1 en ny bestemmelse om dispensasjon fra byggeforbudet i 100–metersbeltet, samt fra lovens plankrav og fra planer. Bestemmelsen presiserer og strammer noe inn i forhold til dagens dispensasjonsbestemmelse. Bestemmelsen tillater dispensasjon bare hvis de hensyn som ligger bak forbudet ikke blir skadelidende, og fordelene alt i alt er større enn ulempene etter en samlet vurdering. Utvalget foreslår også at Kongen kan bestemme at adgangen til å gi dispensasjon i enkelte situasjoner kan legges til statlig eller fylkeskommunal myndighet.

Forvaltningsloven og klage

Forholdet til forvaltningsloven og klage (jf. lovforslaget § 1–9) omhandles i utvalgets § 1–15. Bestemmelsen er ment å klargjøre forholdet mellom plan- og bygningsloven og de generelle reglene om behandlingsmåten i forvaltningssaker i forvaltningsloven. Det oppstår ofte en viss uklarhet om hvorvidt og i hvilken utstrekning forvaltningslovens regler gjelder på forvaltningsområder som har særregler om saksbehandling.

Forvaltningslovens regler vil gjelde i den utstrekning plan- og bygningsloven ikke gir uttømmende regler om saksbehandlingen. Når det gjelder de forskjellige ledd i en planbehandling, og om varsel og annen informasjon til de forskjellige parter og interesser, herunder grunneiere, andre rettighetshavere i planområdet, naboer mv. er bestemmelsene uttømmende. For å fjerne eventuell tvil, slår bestemmelsen uttrykkelig fast at områdeplan og detaljplan er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette gjelder uavhengig av hvor omfattende slike planer er og hvor mange som berøres.

Utvalget har videre funnet grunn til generelt å slå fast i bestemmelsen en alminnelig plikt for forvaltningen til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, noe som også er slått fast for enkeltvedtak i forvaltningsloven § 17 første ledd.

Forvaltningslovens klageregler gjelder for klage på vedtak etter plan- og bygningsloven. Det foreslås en begrensning i klageretten slik at det ikke kan klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse. Formålet med denne bestemmelsen er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet. Bakgrunnen er at samme spørsmål ofte kan komme opp i flere plan­omganger, særlig der overordnet plan krever at det utarbeides en mer detaljert plan, eller hvor en revidert plan viderefører deler av tidligere plan. I slike tilfeller bør adgangen til «omkamp» begrenses.

Det har under utvalgets arbeid vært reist spørsmål om dagens system for administrativ klagebehandling av saker etter plan- og bygningsloven er hensiktsmessig, særlig fordi den ofte tar svært lang tid. Muligheten for å etablere mer uavhengige og domstolslignende klageinstanser som kan behandle klagesaker raskt utenfor det ordinære myndighetssystemet, diskuteres. Utvalget viser til at forvaltningsloven § 28 siste ledd i dag åpner for at regjeringen kan fastsette egne klageregler for særskilte saksområder. Utvalget finner det hensiktsmessig å tydeliggjøre denne muligheten i plan- og bygningsloven og foreslår en generell hjemmel for regjeringen til å innføre alternative klageinstanser og regler om klagebehandling gjennom forskrift.

Etter dagens lov har det vært en viss usikkerhet om offentlige myndigheters adgang til å klage på planvedtak, og særlig om forholdet mellom klageadgangen og innsigelsesadgangen. Utvalget foreslår en bestemmelse som fjerner denne uklarheten.

Bygningslovutvalget slutter seg til Planlovutvalgets forslag, men har forslag om en tilføyelse som et nytt andre ledd andre punktum i § 1–15 om at det likevel ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende områdeplan eller detaljplan eller ved dispensasjon når klagefristen er utløpt for disse vedtakene. Forslaget gir også anledning til å realitetsbehandle en klage i slike tilfelle framfor å avvise den hvis det er hensiktsmessig.

Kommunale vedtekter

Bygningslovutvalget har foreslått å fjerne vedtekter som normnivå og dermed oppheve alle bestemmelsene som hjemler adgang til å fastsette kommunale vedtekter. Vedtekter, også etter særhjemlene, kan erstattes med planbestemmelser. Hovedbegrunnelsen er å fjerne en type lokale regler for å forenkle regelverket for så vel tiltakshaver/søker som kommunale saksbehandlere. Man kan også unngå motstrid mellom vedtekter og planer. Kommunens behov for vedtekter anses ikke like stort som tidligere, fordi planverktøyet nå er mye bedre utbygd. Utvalget har også antatt at det i forhold til vedtaksprosessen vil være like tilfredsstillende rettssikkerhetsmessig å ha bestemmelser i plan som i vedtekt. Det vises til utvalgets vurderinger og konklusjoner i NOU 2005: 12 kapittel 5.4.7.

Kart - planregister

Planlovutvalget foreslår å videreføre gjeldende § 5 om krav til kartgrunnlag, stedfestet informasjon mv. i hovedsak uten endringer, jf. NOU 2003: 14 kap. 9.1.3. Utvalget foreslår en ny bestemmelse om at fagmyndigheter som ivaretar arealinteresser, skal tilrettelegge stedfestet informasjon slik at den er lett tilgjengelig for plan- og byggesaksprosessen.

Planlovutvalget foreslår at alle kommuner skal ha en elektronisk database (planbase) som gir opplysninger om gjeldende arealplaner og andre bestemmelser som fastlegger hvordan arealene skal brukes. Planbasen skal være identisk med originalkilden for den planjuridiske informasjonen. Utvalget legger til grunn at planbasene skal følge nasjonale standarder og spesifikasjoner, og at opplysningene skal være tilgjengelig for sammenstilling på tvers av kommunegrenser. Utvalget viser til at kommunene i dag må ha en form for oppdatert planarkiv, og at det vil være store fordeler å få dette over på elektronisk form. For at informasjonen skal være lett tilgjengelig for alle, må informasjonen være søkbar på internett ved hjelp av kart eller opplysninger om adresse eller gårds- og bruksnummer.

5.1.4 Høringsinstansenes syn

Formålsparagraf

Det er 86 høringsinstanser som har uttalt seg om Planlovutvalgets forslag til formålsparagraf. Videre har Kommunal- og regionaldepartementet fått inn 47 uttalelser til Bygningslovutvalgets forslag til formålsbestemmelse og spørsmålet om universell utforming.

Av høringsuttalelsene til Planlovutvalgets forslag framgår at et stort flertall støtter forslaget om en ny formålsparagraf, § 1–1. Særlig er det pekt på betydningen av at bærekraftbegrepet er tatt inn som et prinsipp og overordnet mål for samfunnsplanleggingen. Det blir videre pekt på at formåls­paragrafen gir en god forståelse av hensikten med loven og at en i formålsbestemmelsen bør framheve noen viktige hensyn som loven skal ivareta. Blant annet uttaler flere høringsinstanser at det er positivt at samfunnssikkerhet, folkehelse, gode oppvekst- og levekår og naturgrunnlaget for samisk kultur er nevnt i formålsparagrafen. Det uttrykkes tilfredshet med henvisningen i formålsparagrafen til at loven skal sikre gjennomføring av internasjonale avtaler innenfor sitt virkeområde. En del av høringsinstansene mener at formålsbestemmelsen er for omfattende og detaljert, og bør forenkles. Andre mener at enkelte hensyn som er utelatt fra bestemmelsen bør tas med.

Fiskeri- og kystdepartementet er opptatt av at en i formålsbestemmelsen framhever noen viktige hensyn som loven skal ivareta og peker på at sikring av naturgrunnlaget for matproduksjon, verdiskaping og næringsutvikling er viktige hensyn. Det bemerkes også at når man først har valgt å gjøre lovteksten såpass omfattende bør det også vurderes å omtale betydningen av god planlegging også for sjøarealene. Barne- og familiedepartementet ser det som positivt og nødvendig at hensyn til barn og unge fortsatt er med i formålsparagrafen, noe som er tråd med FNs konvensjon om barnets rettigheter. Justisdepartementet er positive til at samfunnssikkerhet er kommet inn som et grunnleggende premiss i formålsbestemmelsen og uttaler at

«å inkludere samfunnssikkerhetsperspektivet i formålsparagrafen vil etter vårt syn ikke være med på den utviklingen utvalgsmedlemmet Toven er redd for. Samfunnssikkerhet kan ikke kalles en særlig interesse. Det er et helhetlig perspektiv som passer godt med den øvrige vinklingen på lovforslaget, og hører naturlig hjemme i det nye kapittelet.»

Helsedepartementet viser til at regjeringen i St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge, går inn for at hensynet til befolkningens helse skal gå fram av plan- og bygningslovens formålsparagraf. Departementet støtter ellers forslaget om at loven skal fremme samfunnssikkerhet. Kultur- og kirkedepartementet gir sin tilslutning til lovens formålsparagraf.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at formålsparagrafen bør endres slik at tilretteleggingsformålet settes foran bærekraftbegrepet. Landbruksdepartementet uttaler at

«Plan- og bygningsloven skal være en prosesslov. Vi er derfor ikke enig i at kun enkelte formål skal fremheves i lovteksten. Samtidig vil en spesifisering av «alle gode formål» bli en uhensiktsmessig og svært lang liste. Vi foreslår heller å henvise til Grunnloven §§ 110a og 110b direkte.»

Olje- og energidepartementet peker på at det er uheldig med en kasuistisk oppramsing av enkelthensyn i en formålsbestemmelse, og at det bør framgå av denne bestemmelsen at loven primært skal være en prosesslov.

Sametinget er stort sett positiv til at det i lovens formålsbestemmelse legges vekt på at naturgrunnlaget for samisk kultur skal sikres. Sosial- og helsedirektoratet ser det som positivt at både helse- og sosialsektoren er synliggjort i formålsbestemmelsen. Direktoratet foreslår at det tas med en formulering om universell utforming og tilgjengelighet, sosial trygghet og tilhørighet. Kommunenes Sentralforbund og Husbanken støtter formålsparagrafen. Husbanken ber om at hensynet til universell utforming av boliger, bygninger og det bebygde miljø også skal inngå i formålsbestemmelsen.

Riksantikvaren er lite tilfreds med at utvalget i sitt endelige lovforslag foreslår «langversjonen» av formålsbestemmelsen. Direktoratet for naturforvaltning har merket seg at friluftsliv ikke er nevnt eksplisitt i formålsparagrafen, og mener det er viktig at begrepet friluftsliv blir innarbeidet der. Norges vassdrags- og energidirektorat mener at det er uheldig med en kasuistisk oppramsing av enkelthensyn i en formålsbestemmelse og at det uansett bør framgå av formålsbestemmelsen at loven primært skal være en prosesslov. Statkraft SF peker på at bærekraftig utvikling er et begrep uten konsistent innhold og som en derfor bør unngå i en lovtekst. Statens landbruksforvaltning uttaler at dersom formålsparagrafen skal inneholde en rekke gode formål som loven skal fremme bør også jordvern nevnes. Statens råd for funksjonshemmede vil at prinsippet om universell utforming og tilgjengelighet for alle tas inn i lovens formålsparagraf.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler at

«Ny formålsparagraf gir etter vår vurdering en nødvendig presisering av bærekraftperspektivet som skal gjelde for planlegging etter loven, og gir tydelig uttrykk for hva som er de viktigste samfunnsoppgaver loven skal bidra til å løse. »

Fylkesmannen i Nordland peker blant annet på at

«Prinsippet om bærekraftig utvikling må være grunnleggende for all menneskelig aktivitet, og det er derfor en viktig forutsetning at dette er tatt inn i lovteksten. »

Fylkesmannen i Hedmark er tilfreds med at bærekraftig utvikling er inntatt i formålsparagrafen og at bestemmelsen fokuserer på samfunnssikkerhet. Det samme er fylkesmennene i Hordaland og Oppland. Fylkesmannen i Vestfold ser positivt på at bærekraftig utvikling angis som overordnet mål. Fylkesmannen i Buskerud finner det hensiktsmessig og nødvendig at helseaspektet blir inkorporert i loven. Fylkesmannen i Finnmark mener det er behov for klargjøring av reindriftens stilling og samiske interesser, og ønsker en tilføyelse av begrepet livsform.

Finnmark fylkeskommune ser det som fordelaktig at det presiseres at loven skal fremme bærekraftig utvikling og at loven er såpass klar med hensyn til utvikling og vern. Akershus fylkeskommune er i utgangspunktet positiv til det utvalget skriver om folkehelse og næringsutvikling. Sør-Trøndelag fylkeskommune ser positivt på at samiske interesser er tatt opp i lovforslaget.

Oslo kommune peker på at listen i formålsparagrafen over de hensyn loven skal ivareta er omfattende, men støtter utvalgets forslag om at loven må ha bærekraftig utvikling som sitt overordnede mål. Sarpsborg kommune ser det som positivt at bærekraftig utvikling blir inntatt både i kommunelovens og plan- og bygningslovens formålsparagrafer. KommuneneBamble,Gjøvik, Kragerø,Porsgrunn, Skien, Stavanger og Steinkjer mener formålsparagrafen gir en god forståelse av hensikten med loven. Lier kommune mener formålsparagrafen bare forholder seg til avveiningen mellom vekst og vern, og tar lite hensyn til kommunens planlegging av tjenestetilbudet. Øvre Eikerkommune er skeptisk til oppramsingen av viktige områder som loven skal ivareta i formålsparagrafen.

Norges Praktiserende Arkitekter og Norske Arkitekters Landsforbund (NAL) er meget tilfreds med og hilser med glede at bærekraftig utvikling er framhevet som lovens overordnede målsetting. NAL ser dette som det reelle gjennombrudd for bærekrafttankegangen i norsk bygningslovgivning. Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité bifaller at plan- og bygningsloven får en formålsparagraf hvor hensynet til en bærekraftig utvikling utgjør det bærende fundament. Friluftslivets fellesorganisasjon er glad for at formålsparagrafen helt klart slår fast at loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Oslo og Omland Friluftsråd støtter forslaget om et overordnet formål som fremmer bærekraftig utvikling som ivaretar dagens behov uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter til å få dekket sine behov. Det kriminalitetsforebyggende råd er positiv til at samfunnssikkerhet tas med i formålsparagrafen. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Norges Handikapforbund mener at universell utforming må tas inn i loven som et overordnet mål i tillegg til bærekraftig utvikling. Barneombudet støtter forslaget om at gode oppvekstvilkår skal nevnes i lovens formål. Fortidsminneforeningen støtter forslaget til formålsbestemmelse som vektlegger vern av verdifulle kulturmiljøer. Norske Reindriftsamers Landsforbund er fornøyd med at det i formålsparagrafen framgår at loven skal sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Samarbeidsrådet for Naturvernsaker mener at det er et klart behov for å synliggjøre de allmenne interesser i arealforvaltningen i formålsbestemmelsen.

Landsorganisasjonen i Norge peker på at målsettingen om en bærekraftig samfunnsutvikling kan være lite konkret. Energibedriftenes landsforening tolker lovens formålsbestemmelse slik at loven mer blir å betrakte som en vernelov enn en lov for næringsutvikling.

Norsk Kommunalteknisk Forening mener at

«lovens formål er omfattende og må forenkles. Første del er meningsfylt. Oversikten over gode samfunnsformål er omfattende uten å være uttømmende. Det er uheldig. Loven bør begrenses til å forutsette at opplistingen angir samfunnsformål som særskilt skal vurderes i kommunens planlegging.»

Prosjekt PBL 2000 støtter de verdier og prinsipper som er lagt til grunn i formålsbestemmelsen, men mener at en mer prinsipiell uttrykksmåte hadde vært bedre.

18 kommuner, tre fylkesmenn, fire fylkes­kommuner/fylkeskommunale råd, åtte departementer/statsetater og 14 organisasjoner mv. har uttalt seg til Bygningslovutvalgets forslag til formålsparagraf, og om å ta universell utforming inn i formålsparagrafen. De fleste høringsorganer gir sin tilslutning til forslagets utforming og detaljeringsgrad, selv om enkelte mener at Planlovutvalgets forslag er et bedre utgangspunkt. Det er flest synspunkter på forslaget om at «universell utforming» blir en del av formålet. Her er representanter for byggenæringen mest skeptiske.

Sørum kommune er positiv til at krav om tilgjengelighet og brukbarhet til bygninger og utearealer blir sterkere ivaretatt, og at prinsippet om universell utforming tas med i lovens formålsparagraf. Dette støttes av de fleste kommunene. Noen peker på behov for å klargjøre innholdet, ev. gjennom forskrift.

Finnøy kommune mener derimot at universell utforming er overfokusert i lovarbeidet og selve uttrykket er upresist og står i fare for å bli fylt med et innhold som er i motstrid til det forenklingsmandatet Bygningslovutvalget har. Hensyn til varig eller midlertidig funksjonshemmede i det offentlige rom må prioriteres.

Fylkesmannen i Hedmark anser det som viktig at det nå slås fast at det skal skapes et mer tilgjengelig samfunn gjennom tilretteleggingsregler og universell utforming som en rettslig standard i samsvar med de folkerettslige prinsipper. Fylkesmannen støtter derfor utvalgets forslag om at dette hensynet inntas som et særskilt angitt grunnhensyn i lovens formålsbestemmelse. Fylkes­mennene i Østfold og Oslo og Akershus støtter også forslaget.

Oppland fylkeskommune stiller seg positiv til prinsippet om universell utforming som et generelt krav i formålsparagrafen i plan- og bygningsloven. En tydeligere lovhjemmel vil bidra til sterkere fokus på utforming og utrusting av bygningsmassen og gi bedre fungerende bygg for våre brukere. Også Nord-Trøndelag fylkeskommune er enig i at universell utforming bør tas inn i formålsparagrafen, men mener ellers at Planlovutvalgets forslag best ivaretar lovens intensjon om samordning og helhet.

Alle de statlige organene som har uttalt seg støtter at universell utforming tas inn i formålsparagrafen. Det gjelder også de organisasjonene som har uttalt seg.

Statens råd for funksjonshemmede mener at å bidra til et universelt utformet samfunn er en sentral samfunnsoppgave som plan- og bygningsloven skal ivareta. Det er derfor viktig at prinsippet om universell utforming nedfelles i loven. På samme måte som Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og flere av høringsinstansene mener de at universell utforming bør defineres og utdypes i forskrift til loven.

Selvaagbygg er i utgangspunktet positiv til at Bygningslovutvalget støtter seg til Planlovutvalgets forslag om en felles formålsbestemmelse for plan- og bygningsloven. På samme måte som OBOS er de usikre på konsekvensen av at universell utforming framheves som ett av fundamentene i loven. NBBL mener Planlovutvalgets forslag samlet sett framstår som det mest hensiktsmessige. Dette synet deles av Norges velforbund.

Når det gjelder Syseutvalgets lovforslag er det også en bred støtte til å ta inn universell utforming i formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven fra mange av høringsinstansene, blant annet NHO, KS, NAVO, Deltasenteret, Statens seniorråd og Hordaland fylkeskommune. Flere høringsinstanser som støtter forslaget viser til at det er i samsvar med Bygningslovutvalgets forslag. OBOS frykter at den foreslåtte formålsbestemmelsen om å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne, vil bli løst som en generalfullmakt til å stille hvilke krav man vil til private utbyggere. OBOS viser ellers til at myndighetene ikke kan stille andre vilkår for å innvilge en søknad enn dem som uttrykkelig følger av plan- og bygningsloven. Det må derfor være en grense for hvilke vilkår myndighetene kan stille med hjemmel i en formålsbestemmelse som i utgangspunktet ikke hjemler direkte pålegg.

Saklig virkeområde

Flertallet av høringsinstansene støtter utvalgets forslag til bestemmelsen om lovens saklige virkeområde, § 1–2. Noen høringsinstanser finner det uheldig dersom innholdet i denne bestemmelsen innebærer at planmyndighetenes kompetanse utvides inn på områder som forvaltes av sektormyndighetene.

Fiskeridepartementet legger vekt på at planvedtak etter plan- og bygningsloven ikke skal kunne erstatte vedtak og/eller tillatelser gitt i medhold av sektorlovgivningen. Det er derfor meget viktig at dette kommer klart fram i bestemmelsen om lovens saklige virkeområde.

Olje- og energidepartementet ber i sin uttalelse om at det trekkes en klar grense mellom virkeområdet for plan- og bygningsloven og sektorlovverket for å demme opp for unødvendig dobbeltbehandling. Olje- og energidepartementet finner det uheldig dersom loven innebærer en generell utvidelse av kommunens myndighet inn på områder som i dag tilligger sektormyndigheter.

Norges vassdrags- og energidirektorat og Statkraft SF sine uttalelser samsvarer med uttalelsen fra Olje- og energidepartementet.

Friluftslivets fellesorganisasjon mener at mest mulig av sektorinteressene bør inngå i plan- og bygningsloven for å få til en samordnet god samfunnsplanlegging og arealdisponering.

Geografisk virkeområde

Utvalgets forslag i § 1–3 om lovens geografiske område får god oppslutning. Gjennomgående støttes lovens utvidelse ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Det er flere som ønsker å utvide lovens virkeområde til territorialgrensen, dvs. fire nautiske mil utenfor grunnlinjene. Uttalelsene vedrørende lovens virkning for rørledninger i sjø spriker.

Direktoratet for naturforvaltning støtter forslaget om å utvide lovens geografiske virkeområde i sjøen til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Etter dette forslaget vil plan- og bygningsloven kunne få en mer sentral rolle i forhold til kystsoneplanlegging og ivaretakelse av miljøinteresser knyttet til marint miljø.

Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) viser blant annet til at det i de senere årene har vært en sterk økning av ulike aktiviteter langs kysten, noe som igjen har ført til et stadig økende press på kystsonen. Det er derfor et sterkt behov for en samordnet planlegging i dette området. FRIFO ønsket primært at loven burde gjelde ut til territorialgrensen, men støtter subsidiært utvalgets forslag om en nautisk mil utenfor grunnlinjen. Dette vil gjøre det mulig å få til den nødvendige samordnede planleggingen i kystsonen.

Norges Fiskarlag går imot forslaget om at lovens geografiske virkeområde kan utvides ut over en nautisk mil utenfor grunnlinjen for enkelte sjøområder, formål og virksomheter i sjø. Norges Fiskarlag viser til at det i dag er store utfordringer for kommunene når det gjelder kystsoneplanlegging og at det ikke anses hensiktsmessig å legge åpent et enda større areal for mer planlegging.

Når det gjelder rørledninger i sjø for transport av petroleum støtter Fylkesmannen i Rogaland flertallets forslag om at loven også må gjelde for rørledninger i sjø for transport av petroleum.

«Etter vår vurdering må loven gjelde for alle tiltak i de områder i sjø der loven skal gjelde. Vi viser bl.a. til at intensjonen i ny planlov er å sikre bedre samordning i forhold til sektorlovgivning, og en mer helhetlig planlegging.»

Flere høringsinstanser støtter dette synet.

Olje- og energidepartementet(OED) støtter mindretallet i Planlovutvalget sin begrunnelse for at unntaket for rørledninger i sjø for transport av petroleum bør videreføres. Det vises til Ot.prp. nr. 51 (1987-1988) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven hvor følgende framheves:

«de sterke nasjonale interesser knyttet til petroleumsvirksomheten medfører behov for klare saksbehandlingsregler og raske avklaringer. Kommunenes behov for å planlegge sjøområdene er i hovedsak knyttet til sjøoverflaten og mer unntaksvis til sjøbunnen. En avveining mellom kommunenes ønsker og behov for planlegging av sjøbunnen og petroleumsmyndighetenes interesser tilsier derfor at de nasjonale hensyn må gå foran i forhold til sjøområdene. Miljøverndepartementet mener derfor at rørledninger for transport av petroleum bør unntas fra lovens virkeområde i sjø.»

Som mindretallet i utvalget kan ikke OED se at det er noe som tilsier at denne vurderingen skulle være annerledes i dag.

Rettsvirkning av planer

Av 34 uttalelser til bestemmelsen i § 1–11 om rettsvirkninger av planer er et flertall positive til flertallets forslag. I de positive uttalelsene, blant annet fra fylkesmennene i Rogaland og Vestfold, Hordaland, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Sør-Trøndelag fylkeskommuner, og kommunene Eidsberg og Steinkjer framheves først og fremst at denne bestemmelsen er en vesentlig og viktig skjerping av dagens bestemmelser, som innebærer at en vedtatt plan etter plan- og bygningsloven skal legges til grunn for videre planlegging og forvaltning i planområdene og vedtak om virksomhet, utbygging og vern. Dette gjelder også for vedtak som treffes etter annet lovverk. Dette innebærer at sektorene også må forholde seg til planer etter plan- og bygningsloven. Sektormyndighetene kan benytte denne loven til sin planlegging og i alle tilfeller medvirke i planleggingen etter loven. Mindretallets forslag om å unnta konsesjonsbehandlinger etter vassdragsreguleringsloven, vannressursloven og energiloven fra denne bestemmelsen støttes ikke. I uttalelsene pekes det på at dette er viktige spørsmål som må vurderes i plansammenheng etter plan- og bygningslovens bestemmelser.

Flertallsforslaget støttes også av Helsedepartementet, Riksantikvaren og kommunene Balestrand, Drammen, Lunner, Ringerike og Ullensaker. Det støttes også av Norsk institutt for vannforskning, Forum for kommunale planleggere, Friluftslivets fellesorganisasjon og Prosjekt PBL 2000.

Fylkesmannen i Hedmark støtter flertallsforslaget, men fylkesmannen ser likevel at det er et behov for særlovene for å kunne ivareta viktige nasjonale interesseområder.

Oslo kommune ser med bekymring på de økte administrative og økonomiske konsekvenser kommunen vil få som en følge av den foreslåtte samordningen. Særlig vil forslaget medføre økt behov for administrative ressurser, idet kommunen vil kunne få ansvaret for planlegging på nye sektorer.

Fiskeridepartementet er positiv til tiltak som virker forenklende og som må antas å redusere saksbehandlingstiden. Departementet peker imidlertid på at dette også har en kompetanseside. Å erstatte vedtak etter sektorlovene med planer etter plan- og bygningsloven, vil etter departementets mening begrense vurderingene til kommunenivå.

De klart negative uttalelsene kommer først og fremst fra energisektoren samt Finansdepartementet. Finansdepartementet mener at utvalgets vurderinger knyttet til mulige problemer med å koble de ulike sektorlovene til plan- og bygningsloven ikke er grundige. Blant annet pekes det på at behovet for faglig kompetanse i kommunene vil øke betraktelig.

«Departementet stiller seg derfor tvilende til at det vil være hensiktsmessig at saksbehandlingen etter de mer komplekse sektorlovene skal inkluderes i planprosessen. Forslagene knyttet til endringer i energiloven støttes ikke av FIN.»

Olje- og energidepartementet er meget skeptisk til å innføre en bestemmelse som legger så sterke føringer på forvaltningen av sektorlovene og dette vil i sterk grad binde sektormyndighetene.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er i utgangspunktet positiv til at plan- og bygningsloven i økende grad brukes som en felles arena på arealplansiden i vannressursforvaltningen og er innstilt på å fortsette denne utvikling. De mener imidlertid at det vil være uheldig å gjøre plan- og bygningsloven til den bestemmende arenaen for alle arealspørsmål knyttet til vassdragene. Dette henger blant annet sammen med at den saksbehandlingen som utvalget foreslår, vil føre til en unødvendig dobbeltbehandling av saker og skape ytterligere overlapping og enda mer uklare grenseflater mellom lovverkene.

Statkraft SF og Statnett SF har begge i sine uttalelser argumenter og synspunkter som støtter opp under uttalelsene fra Olje- og energidepartementet og NVE . Det samme gjelder Energibedriftenes landsforening og Glommens og Laagens Brukseierforening.

Tillatelse til bygge- og anleggstiltak

Forslaget i § 1–12 om tillatelse til bygge- og anleggstiltak er kommentert særskilt av ni høringsinstanser. Noen av uttalelsene går på at bestemmelsen bør flyttes til kap. 19 i utvalgets forslag. I et par av uttalelsene foreslås at det tas inn en setning om at dispensasjon ikke skal gis, dersom dette medfører redusert tilgjengelighet for personer med funksjonsnedsettelser. Fra energisektoren vises det til at tilsvarende tilføyelse som mindretallet i utvalget foreslår under § 1–2, vil rydde opp i dagens uklarheter i forbindelse med byggesaksbehandlingen.

Byggeforbud langs sjøen

Utvalgets forslag til § 1–13 om forbud mot bygging mv. i 100–metersbeltet langs sjøen har fått 37 uttalelser. Forslaget får klar oppslutning og bare tre av uttalelsene er negative. Elleve av uttalelsene uttrykker støtte til mindretallets tilføyelse til andre ledd i bestemmelsen.

Fylkesmannen i Østfold uttaler at

«I Østfold har vi lang erfaring med et sterkt utbyggingspress langs kysten og i 100-metersbeltet spesielt. Det er derfor viktig at det opprettholdes en bestemmelse som viderefører intensjonene med dagens forbud. Mindretallets forslag om å unngå planer for utbygging støttes.»

Flere fylkesmenn og kommuner har uttalt seg i samme retning.

Fra fiskerisektoren pekes på at næringen har behov for driftsbygninger og innretninger på land og at dette må tas hensyn til i planleggingen. Fiskeridepartementet peker også på forholdet til kystforvaltningen og ber om

«en nyansering av bestemmelsen om vern i 100–metersbeltet i tråd med tidligere praksis for oppsetting av nødvendige merker og navigasjonsinstallasjoner langs farledene.»

Kommunal- og regionaldepartementet ber om at også reindrift blir nevnt i oppramsingen under paragrafens tredje ledd.

Statens landbruksforvaltning(SLF) peker på at bestemmelsen også omfatter innhegninger. Det er ikke nærmere angitt hva slags innhegninger det her er snakk om. SLF ber på denne bakgrunn om at det nærmere presiseres hva slags innhegning denne bestemmelsen er ment å skulle regulere. Norges Skogeierforbund mener at bestemmelsen fortsatt må gjøre et unntak for landbruket. Norges Bondelag krever også unntak fra byggeforbudet i loven, slik at bygninger relatert til gårdsdriften fremdeles skal kunne oppføres i 100–metersbeltet langs sjøen. Det forutsettes også at det nye landbruksbegrepet «gårdstilknyttet næringsvirksomhet» inngår her. Oslo og Omland Friluftsråd mener loven også må omfatte innsjøer og vassdrag og at det kun må være staten som kan gi dispensasjon. Andre friluftsorganisasjoner støtter også forslaget og peker på at for å ivareta friluftsinteressene bør det i plansaker innenfor 100–metersbeltet være et krav om kartlegging av ferdselsveger og -stier. Videre må disse traséene ivaretas enten ved å sikre retten til ferdsel langs dem eller finne andre alternative løsninger dersom de omdisponeres.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag går mot Planlovutvalgets forslag om at forbudet mot bygging i 100–metersbeltet også skal gjelde nødvendige bygninger innenfor landbruk, mindre byggearbeider på boligeiendom mv., selv om at det åpnes for at kommunen kan gi bestemmelser om slike bygninger innenfor 100–metersbeltet. Sekundært må i det minste bygninger i landbruket der selve gårdstunet ligger i 100–metersbeltet unntas fra byggeforbudet.

Sogn- og Fjordane fylkeskommune mener det er nødvendig med en regional og lokal tilpasning av denne bestemmelse. Dette støttes også at Nord-Trøndelag fylkeskommune.

Nærøy kommune går av samme grunner mot utvalgets forslag til ny § 1–13. Flora kommune peker på at forslaget innebærer en skjerping av dagens bestemmelse. Kommunen mener at

«godt planlagde tiltak bør ikkje kunne stoggast med ei generell tilvising til denne paragrafen. Strandsona er etter vårt syn eit godt døme på at det er behov for ulike regionale forvaltningsregimer. Slik vi ser det er det korkje ynskjeleg, rimeleg eller behov for at strandsonevernet blir praktisert likt i Oslofjord-området og i Sogn og Fjordane. Hos oss er det fråflytting - ikkje privatisering av strandsona - som er hovudproblemet. For vår del er det derfor viktig å kunne finne ein lempeleg dispensasjonspraksis, særleg i høve til bustads- og næringsføremål.»

Kristiansand kommune mener at dispensasjonsadgangen fortsatt bør ligge i kommunen.

Forvaltningsloven og klage

Utvalgets forslag til plan- og bygningslovens forhold til forvaltningsloven og klage er blitt kommentert i 18 uttalelser. De aller fleste er positive og mener at forslaget vil være en klar forbedring i forhold til dagens lov. Ingen av høringsinstansene kommenterer spørsmålet om alternative klageinstanser.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet(AAD) savner at utvalget har tatt opp til drøfting ordningen med settefylkesmann. Det vises til spørsmålet om inhabilitet, som AAD mener også kan ramme settefylkesmann. Etter AADs oppfatning er det argumenter av både prinsipiell og forvaltningspolitisk karakter som kan tale for at avgjørelsesmyndigheten i klagesaker hvor det er reist tvil om habilitet, bør bli tilbakeført til Miljøverndepartementet. På denne bakgrunn stiller AAD spørsmål ved dagens ordning med settefylkesmann.

Fylkesmannen i Hordaland går mot adgangen til å begrense klageadgangen på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse da det ofte kan by på juridiske problem å skille mellom «forhold som er avgjort tidligere» og klage med nytt innhold.

Riksantikvaren (RA) synes å registrere en viss uklarhet i utvalgets forslag når det gjelder omtalen av Sametinget. RA ber om forslaget gjennomgås med hensyn til dette.

Bergen kommune mener det bør vurderes om det er hensiktsmessig å definere alle områdeplaner som enkeltvedtak, eller om de mest grovmaskede områdeplanene bør holdes utenfor.

Kommunale vedtekter

Høringsinstansene er i hovedsak positive til at vedtektshjemlene fjernes. Flere viser særlig til at det vil bli lettere for brukerne å få oversikt over reglene som gjelder.

En rekke kommuner er imidlertid usikre på om hjemlene for å gi kommuneplanbestemmelser vil dekke det behovet for lokale regler for hele kommunen som fortsatt eksisterer. Det vises til et behov for å videreføre de mulighetene kommunen har i dag.

Bergen kommune sier:

«Selv om Bergen kommune i utgangspunktet støtter utvalgets forslag, vil vi peke på at en del av dagens vedtektshjemler gjelder områder hvor vedtektene er av en slik detaljeringsgrad og karakter at det kan være uhensiktsmessig å ta bestemmelsene inn i kommuneplan eller reguleringsplan. Som eksempel vises til gjeldende lovs § 67 nr. 3 som gir kommunen hjemmel til å gi regler om utføringen ved opparbeiding av veg, vann- og avløpsledninger.»

Også andre viser til at det er behov for å kunne stille krav tilsvarende dagens § 67 nr. 3. NORVAR anser det svært uheldig å ta vekk § 67 nr. 3, og foreslår i stedet lovfestet krav om at vann- og avløpsanlegg opparbeidet etter gjeldende § 65 og § 66 skal utføres i samsvar med kommunens gjeldende vann- og avløpsnormer. Motsatt mener Standard Norge at man bør fjerne mulighetene for kommunene til å lage egne tekniske regler ut over det som står i lover og sentrale forskrifter.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus framhever behovet for tilstrekkelig hjemmel til å gi planbestemmelser som regulerer f.eks. plassering av husbåter, på samme måte som dagens § 85 tredje ledd.

Bærum kommune peker på at vedtekter i prinsippet skal være begrunnet i lokale hensyn, mens mange vedtektsbestemmelser i virkeligheten er nokså allmenngyldige. Kommunen foreslår derfor at kommunenes vedtekter gjennomgås, og at de bestemmelsene som går igjen i mange kommuner overføres til loven.

De fleste slutter seg til utvalgets forslag om at det bør være en forholdsvis lang overgangsordning . Ringerike kommune viser til at kommuneplanen revideres ca. hvert 4. år, og ber om at det vurderes overgangsordning som gjør at kommunene ikke blir uten aktuelle bestemmelser før de rekker å gjøre nødvendige grep i plansammenheng. Fylkesmannen i Hedmark er noe skeptiske til om kommuner med mange eldre planer som viser til vedtekter, vil være i stand til å endre planene på disse punktene uten at det gis ekstra ressurser til slikt arbeid.

Bare Oslo kommune går direkte imot forslaget, og sier:

«I en tid hvor oversiktsplanleggingen blir mer og mer strategisk, ofte uten juridisk bindende arealplaner knyttet til kommunedelplaner/ kommuneplanen og hvor brorparten av reguleringsplaner fremmes av private utbyggere, er vedtekter et viktig verktøy for kommunen som «bestiller» overfor utbyggere som leverandører.»

Andre har mer betingete reservasjoner til forslaget. Flere kommuner og Fylkesmannen i Hedmark viser til en fare for at planbestemmelser vil bli svært voluminøse. Fylkesmannen i Hedmark mener også at forslaget, spesielt i forhold til private reguleringsplanforslag, vil kunne føre til at kommunen lar seg lede av utbygger til å unnlate å ta inn bestemmelser. Fylkesmannen viser her til at reguleringsplan kan vedtas selv om den strider mot kommuneplanens arealdel.

Kart og planregister

Høringsinstansene støtter i hovedsak utvalgets forslag om å videreføre gjeldende bestemmelse om kart og stedfestet informasjon, og utvalgets forslag om kommunale planbaser. Flere understreker den betydningen kartgrunnlaget spiller for god og effektiv planlegging og presentasjon.

Oslo kommune uttaler at en kommunal elektronisk planbase vil sikre publikum lett tilgang til planinformasjon, og vil medføre at kommunen kan gi bedre service.

Kristiansand kommune viser til at et elektronisk tilgjengelig planarkiv er nyttig både for kommunen, byggebransjen og publikum. For kommuner med mange gamle godkjente planer er det både kostbart og tidkrevende å digitalisere dem, og verktøyet er fremdeles under utvikling. Det er derfor viktig at kommunene får god tid til å gjøre dette arbeidet.

Snillfjord kommune betrakter spesielt positivt rasjonaliseringseffektene som ligger nedfelt i forslaget:

«Det må allikevel forutsettes at kommunene tilføres tilstrekkelig ressurser til å opparbeide og vedlikeholde en elektronisk tilgjengelig kartbase.»

Fylkesmannen i Nordland uttaler at planbasen også må omfatte høringsutkast og planforslag. Det må være mulig for offentlige og private brukere å hente ut plandata fra kommunens planbase. Det bør settes en frist for offentliggjøring av endelig vedtatt plankart. Det bør vurderes om oversitting av fristen skal få betydning for planvedtakets gyldighet.

Norske Sivilingeniørers Forening/Jordskiftekandidatforeningen (NJKF) er enig i at det er nødvendig å etablere en systematisk oversikt over gjeldende arealplaner. NJKF tror imidlertid ikke at det er realistisk mulig å oppnå en tilfredsstillende enhetlig løsning for tilgang til planinformasjon i alle kommuner, dersom kommunene får ansvaret for planbaser. NJKF går derfor inn for at det opprettes et statlig planregister, og at kommunene får plikt til registrere planer og tilhørende bestemmelser i dette registeret.

Byggenæringens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon går også inn for en statlig planbase.

5.1.5 Departementets vurdering

Departementet har bearbeidet og sammenstilt forslagene fra Planlovutvalget og Bygningslovutvalget for å samle i innledningskapitlet de bestemmelsene som er et felles grunnlag for både planlegging og byggesaksbehandling. En del bestemmelser som lå inne i Planlovutvalgets innledningskapittel er flyttet til lovens andre del om planer. Videre er utvalgenes forslag til bestemmelser i kapittel 1 søkt kortet ned for å unngå unødig overlapping og gjentakelser i forhold til de mer spesifikke bestemmelsene om samme forhold lenger ut i loven. En del av innholdselementene i Planlovutvalgets forslag om verdier og retningslinjer for planlegging etter loven (§ 1–4) er tatt inn i lovforslaget § 3–1 som angir oppgaver og hensyn i planleggingen.

Siktemålet med forslaget er å forenkle og effektivisere loven, gjøre den oversiktlig og brukervennlig og ikke minst gjøre den til et hensiktsmessig og framtidsrettet verktøy for både samfunns- og arealplanlegging og behandling av bygge- og anleggssaker. Grunnen til å ha viktige fellesbestemmelser innledningsvis i loven er å gi lesere og brukere av loven en lett tilgjengelig oversikt over lovens innhold og hovedprinsipper, og en felles ramme for plansaker og byggesaker. Dette har fått bred støtte i høringen.

Formålsparagrafen

Departementet er enig med utvalgene i at det bør være en felles formålsbestemmelse for hele loven som omfatter både planlegging og byggesaker. Dette har også støtte hos høringsinstansene. Departementet har ved utformingen av bestemmelsen, og vurderingen av de mange forskjellige syn og interesser som må tas i den sammenheng, lagt vekt på at mange høringsinstanser støtter Bygningslovutvalgets syn om at bestemmelsen bør være overordnet, kortfattet og konsis samtidig som den angir de viktigste prinsippene om lovens formål og de mest sentrale og nye hensyn som skal vektlegges særskilt.

Loven skal for det første være en lov om bred samfunnsplanlegging som også omfatter arealplanlegging og arealstyring. Videre skal loven omfatte systemet for søknad og godkjenning av tiltak i form av bygninger, anlegg, arealbruk, opprettelse av eiendom mv. Både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget har forslag om at loven bør ha en egen bestemmelse om lovens saklige virkeområde. Disse forslagene er innholdsmessig langt på vei sammenfallende. Departementet har etter en nærmere vurdering kommet til at det ikke er behov for en slik særskilt bestemmelse om saklig virkeområde. Innholdsmessig knytter virkeområdet seg til de samme forhold som inngår i lovens formål og som vil gå fram av lovens øvrige bestemmelser om planer og byggesaker mv. Lovens formålbestemmelse er etter departementets lovforslag også en overordnet angivelse av lovens saklige virkeområde sammen med bestemmelsen om oppgaver og hensyn i planleggingen.

Innholdsmessig videreføres gjeldende formål i den nye bestemmelsen, samtidig som noen nye hensyn og funksjoner blir nevnt uttrykkelig eller gjort tydeligere. Departementet er enig med utvalgene i at loven skal være et grunnlag for å fremme en bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Loven har et vidt virkeområde og siktemål, og det er grunnleggende at samfunns- og arealplanlegging og byggesaksbehandling skal bygge på et bredt bærekraftperspektiv. Dette både av hensyn til en god miljømessig utvikling, en god ressursdisponering, en god sosial, kulturell og økonomisk utvikling, fremme av folkehelsen og av hensyn til både enkeltindividet og de framtidige generasjoner. Definisjonen av og innholdet i dette begrepet framgår nærmere av spesialmerknadene til denne paragrafen.

Forslaget til formålsbestemmelse gjør det også klart at planlegging etter loven fortsatt skal være et virkemiddel for å bidra til samordning av forskjellige myndigheters oppgaver, og dessuten gi et beslutningsgrunnlag for både bruk og vern av arealer og andre ressurser. Samtidig sies nå uttrykkelig at byggesaksbehandling skal sikre at tiltak som settes i verk blir i samsvar med de reglene som er gitt i og i medhold av loven. Det vil si at loven gjør det klart at byggesaksbehandlingen også er et virkemiddel for å følge opp og sikre gjennomføringen av vedtatte arealplaner.

Plan- og bygningsloven selv, planleggingen etter loven og byggesaksbehandlingen er basert på at det skal være åpenhet, informasjon og bred medvirkning for alle berørte interesser, både private og offentlige. Departementet er enig med begge utvalgene i at dette bør stå som grunnleggende målformuleringer i lovens formålsbestemmelse. Det er samtidig en sikkerhet for at loven - og virksomheten i medhold av den - skal bidra til åpenhet, informasjon og grunnleggende demokratiske prosesser i areal- og byggesaksforvaltningen. Dette er også viktig for å aktivisere berørt befolkning og berørte aktører, og bidra til at planer som utarbeides er mest mulig i tråd med ønsker og behov til de som berøres eller har behov for å gjennomføre tiltak eller vern. Åpenhet, informasjon og deltakelse er også viktig av hensyn til rettssikkerheten for den enkelte.

Bærekraftperspektivet, framtidsrettet tenkning og utvikling av handlingsalternativer, er hovedformål med planleggingen. Derfor er det hensiktsmessig å synliggjøre i loven at langsiktige og helhetlige løsninger skal legges til grunn for avveininger, og at de forventede konsekvensene av valg som gjøres gjennom planen både skal vurderes og beskrives. Dette er viktig for å sikre åpenhet, informasjon og kvalitativt gode planprosesser og planer. Det er også viktig for å kunne dokumentere, begrunne og etterprøve de beslutninger som treffes i medhold av loven.

Både Planlovutvalget, Bygningslovutvalget og Syseutvalget har i sine lovutredninger på noe forskjellig måte gått inn for at den nye loven skal løfte fram hensynet til tilgjengelighet for alle og universell utforming av omgivelsene. Departementet følger opp Bygningslovutvalgets forslag om at plan- og bygningsloven skal være et viktig redskap for utforming av omgivelsene, slik at alle mennesker i så stor utstrekning som mulig, også personer med nedsatt funksjonsevne, skal kunne bruke dem. Strategien universell utforming skal være overordnet fastlagt i lovens formål og skal inngå både i samfunnsplanleggingen, arealdisponeringen og i behandlingen av de enkelte byggetiltak.

Sentralt i forståelsen av denne definisjonen er at universell utforming er en strategi for planlegging og utforming av omgivelsen for å oppnå et inkluderende samfunn med full likestilling og deltakelse for alle. Universell utforming inneholder et sterkere likestillingskrav enn det som ligger i begrepet tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. Med universell utforming forståes en allmenngyldig utforming av hovedløsningen. I dette ligger at de samme løsningene både skal kunne brukes av alle mennesker og være gode løsninger totalt sett. Universell utforming angir mål for kvalitet i produkter og omgivelser, kvaliteter som er grunnleggende for å kunne delta i samfunnet. Begrepet tar høyde for mangfoldet av mennesker som til enhver tid lever i et lokalsamfunn, og det innebærer en innovativ tilnærming til planlegging og utforming – en ambisjon om stadig å finne bedre og mer inkluderende løsninger. Det ligger også til grunn at en fullgod løsning tilfredsstiller andre samfunnsmessige mål knyttet til miljø, sikkerhet og estetikk.

Syseutvalget har i NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet foreslått at universell utforming inntas som en rettslig standard og som et minstekrav i ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil komme tilbake med en utdyping av universell utforming som rettslig standard og minstekrav i lovproposisjonen om oppfølging av Syseutvalgets lovforslag. Lovproposisjonen ventes fremmet våren 2008.

Hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og utformingen av samfunn og omgivelser med sikte på at nye generasjoner skal få tjenlige livs- og utviklingsmuligheter er helt grunnleggende, og bør videreføres i formålsbestemmelsen. Også hensynet til estetisk god utforming av arealer, bygninger og miljø bør fortsatt gå fram av loven, siden dette er hensyn som over tid har grunnleggende betydning for utformingen av et kvalitativt godt og bærekraftig samfunn.

Lovens virkeområde

Begge utvalgene går i utgangspunktet inn for å videreføre det geografiske virkeområdet for loven på landarealene, i vassdrag og med mulighet til å gjøre loven gjeldende også på Svalbard, dersom det skulle vise seg et behov for å gjøre deler av loven gjeldende ved siden av Svalbardmiljøloven. Begge utvalg går også inn for å utvide lovens virkeområde i sjø.

Departementet mener at det ikke foreligger nye, tungtveiende grunner til å fjerne unntaket fra lovens virkeområde for rørledninger i sjø for transport av petroleum og viser i denne forbindelse til uttalelsen fra Olje- og energidepartementet.

Når det gjelder forslag om å utvide virkeområdet til en nautisk mil utenfor grunnlinjene er departementet enig i dette. EUs rammedirektiv for vann forutsetter at det skal utarbeides vannforvaltnings­planer for området ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Vannforvaltningsplaner skal utarbeides som regionale planer (fylkesdelplaner etter gjeld­ende lovgivning). Hensynet til gjennomføringen av direktivet innebærer at virkeområdet for plan- og bygningsloven utvides til en nautisk mil utenfor grunnlinjene, som foreslått av Planlovutvalget.

Departementet viser også til at aktiviteten i kystsonen etter hvert har blitt mer sammensatt. En stadig økende bruk av nære kystområder til rekreasjon og fritidsbåtbruk, sammen med utviklingen innenfor havbruksnæringen og vindkraft, krever den type planprosesser plan- og bygningsloven som samordningslov ivaretar. Områder rundt øyer er mer aktuelle for planavklaringer. Dette vil fanges opp ved at virkeområdet strekker seg ut over grunnlinjene. Behovet for planlegging i det utvidete virkeområdet bør imidlertid drøftes og avklares med berørte myndigheter før planarbeidet starter opp, f.eks. i forbindelse med avklaringen av kommunal planstrategi. Planlegging i slike områder bør skje som et nært samarbeid mellom ulike myndigheter med interesser i området.

Når det gjelder hjemmel for å gi Kongen adgang til å fastsette et annet virkeområde i sjø for enkelte sjøområder, formål eller virksomheter, mener departementet at den generelle utvidelsen av lovens geografiske virkeområde gjør at behovet for dette blir mindre aktuelt. Departementet har derfor ikke fulgt opp dette forslaget.

Loven gjelder heller ikke, med enkelte unntak, for anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner som det etter energiloven § 3–1 tredje ledd kreves konsesjon for, jf. begrunnelsen i kap. 3.6.2.

Plan- og bygningsmyndighetenes oppgaver og ­andre myndigheters plikter

Departementet mener det er hensiktsmessig å vise i innledningen av loven, hvilke hovedoppgaver og plikter plan- og bygningsmyndighetene har etter loven, og hvordan andre myndigheter er forpliktet til å delta og bidra i planlegging og byggesaksbehandling. Forslaget til hovedbestemmelse om myndighetenes oppgaver og plikter er en sammenstilling av elementer i forslagene fra Planlovutvalget og Bygningslovutvalget. Høringsinstansene har ikke hatt vesentlige merknader til innholdet.

Hovedoppgavene for plan- og bygningsmyndighetene er for det første å utarbeide planer for å sikre nødvendig forvaltningsgrunnlag for virksomhetene i kommuner og fylker, og for å ha et helt nødvendig grunnlag for kontroll med arealutnytting og byggevirksomhet. Videre er det en hovedoppgave å påse at plan- og bygningslovgivningen følges i gjennomføringen av planer og bygge- og anleggsvirksomhet.

I denne bestemmelsen understrekes også plikten plan- og bygningsmyndighetene har til å samarbeide med andre myndigheter som har oppgaver og interesser i tilknytning til planlegging og byggesaksbehandling, og innhente nødvendige uttalelser fra disse myndighetene. Dette er nødvendige påminnelser for at loven skal kunne fungere godt som en felles prosesslov for både kommuner, fylkeskommuner og andre myndigheter.

På bakgrunn av forslag fra Bygningslovutvalget er det til slutt i bestemmelsen også tatt med som en oppgave at forskjellige myndigheter skal si fra til plan- og bygningsmyndighetene, dersom de i sin virksomhet blir oppmerksomme på at det er utført arbeider eller drives virksomhet i strid med plan- og bygningsloven.

Virkninger av planer

Planers rettsvirkninger er generelt omtalt i kapittel 3.4. Planlovutvalget har i sitt lovforslag en forholdsvis utfyllende bestemmelse i lovens innledende del om planers rettsvirkninger. Den knytter seg både til retningsgivende planer og bindende arealplaner som ramme for arealbruk og gjennomføring av tiltak. På bakgrunn av synspunkter i høringen går departementet inn for å begrense bestemmelsen om rettsvirkninger i lovens innledende del til en rent opplysende bestemmelse om hvor i loven bestemmelsene om de forskjellige planers rettsvirkninger er plassert. En slik bestemmelse vil da primært peke direkte mot og lette tilgjengeligheten til de paragrafene som gir grunnlaget for retningslinjer og bestemmelser for arealbruk og utnytting mv. Bakgrunnen for at bestemmelsen er gjort kort i innledningen er å unngå den uklarhet som kan oppstå om forståelsen av planers rettsvirkninger, dersom innholdet i rettsvirkningene framgår av flere bestemmelser med forskjellig ordlyd og form.

Tiltak

Departementet er enig i at det vil være opplysende med en generell bestemmelse med definisjon av hva som er å anse som bygge- og anleggstiltak i innledningskapitlet til loven, og dermed hva som inngår både i bygningsdelen av loven om søknad og tillatelse og i bindende arealplaner etter plandelen av loven. Bestemmelsen regner opp de bygge- og anleggstiltak som loven gjelder for. Bestemmelsen tilsvarer på dette punktet Bygningslovsutvalgets forslag til saklig virkeområde, jf. utvalgets forslag til § 1–2 andre punktum om oppføring, riving, endring, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep. Forslaget gjelder også opprettelse og endring av eiendom, dvs. det som tidligere gikk under begrepet deling av eiendom. Når det andre steder i loven eller denne proposisjonen blir vist til tiltak, menes det med dette alle typer tiltak som er omfattet av loven, herunder terrenginngrep og tiltak som gjelder deling, opprettelse og endring av eiendom.

Felles prosess for plan- og byggesak

Spørsmålet om en bedre samordning av plan- og byggesaksbehandlingen i forhold til private utbyggere har vært viet stor oppmerksomhet for å få en raskere og mer effektiv samlet saksbehandling i forhold til private. Både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget har i sine lovforslag utkast til bestemmelser om felles behandling av privat reguleringsforslag og byggesøknad som ett tiltak for å effektivisere behandlingen av private prosjekter. Departementet er enig i forslaget om å synliggjøre muligheten, og tilrettelegge et grunnlag for en slik samordnet behandling, og at dette bør komme til uttrykk i innledningen av loven i en egen bestemmelse. Den mer utfyllende bestemmelsen med kommentarer er tatt inn i lovens kapittel om behandling av reguleringsplaner.

Forbud mot bygging langs sjø og vassdrag

Hovedmålet for lovbestemmelsen om vern av strandsonen er å sikre allmennhetens rett til fri ferdsel og friluftsliv ved kysten. Strandområdene har også spesiell verdi som livsgrunnlag for plante- og dyreliv. Byggeforbudet i dagens § 17–2 er en nasjonal bestemmelse av betydning både i forhold til planlegging og enkeltsaksbehandling, men har bare i begrenset grad hindret uheldig utbygging.

Byggeforbudet i 100–metersbeltet langs sjøen gjelder i utgangspunktet for hele landet. Forholdene langs kysten er imidlertid ulike. Dette gir grunnlag for en geografisk differensiering av retningslinjer for disponeringen av strandsonen uten at dette behøver å svekke de hensynene som ligger bak strandsonevernet. I områder med sterk konkurranse om strandsonen bør vernet gjøres strengere enn det som praktiseres i dag.

I mange øy- og kystkommuner er alternativene til å bygge i 100–metersbeltet langs sjøen begrenset. I slike områder og i andre områder hvor det er lite utbyggingspress, vil det være en oppgave å differensiere strandsonen slik at en gjennom planlegging får klare retningslinjer for hvor utbygging ikke skal skje, og hvor utbygging kan tillates uten at det i vesentlig grad svekker de hensyn som ligger bak strandsonevernet.

Planlegging etter plan- og bygningsloven legger til rette for at kystsonen kan vurderes helhetlig og langsiktig. Bygging kan vurderes konkret i forhold de interesser som gjør seg gjeldende i ulike deler av strandsonen. Denne vurderingen bør skje gjennom lokale og regionale planprosesser. Etter departementets oppfatning er god planlegging i kommuner og regioner nøkkelen til en bedre strandsoneforvaltning. Regionale planer på tvers av kommunegrenser kan være hensiktsmessig mange steder. Det er nødvendig å vurdere strandsonen i kommuneplanens arealdel. Dersom utbygging skal tillates, vil det vanligvis være nødvendig å utarbeide reguleringsplan.

Bygging bør bare tillates på arealer som ikke har verdi for andre formål som blant annet landbruk, friluftsliv, biologisk mangfold og kulturmiljø. Der det tillates videre bygging på arealer som allerede er delvis utbygd, bør allmenne turveier og friarealer innpasses. Nye bygninger bør trekkes så langt unna sjøen som mulig, og utvidelse av eksisterende bygninger skje i retning bort fra sjøen.

I planene må det gis tydelige rammer for når utbygging i strandsonen er aktuelt og når tillatelse ikke kan gis. En slik klargjøring vil også bidra til å redusere antall søknader om dispensasjon for nybygg. Departementet er derfor i hovedsak enig i Planlovutvalgets forslag til § 1–13, der det gjøres tydelig at det generelle strandsonevernet gjelder fullt ut så lenge utnyttelsen av strandsonen ikke er vurdert gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven.

Det skjer en del uheldig utbygging ved gjennomføring av eldre planer. Planer som fortsatt gir mulighet for utbygging i strid med dagens strandsoneforvaltning, bør revideres eller oppheves. Kommunene har etter plan- og bygningsloven et ansvar for å ta planer opp til revisjon når nasjonale eller regionale retningslinjer tilsier at de bør endres.

Det er først og fremst dispensasjoner fra det generelle byggeforbudet og tiltak innen landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanens arealdel som fører til en uheldig utvikling i strandsonen. Uheldig praksis har ført til at viktige områder, f.eks. Oslofjordområdet, Sørlandskysten og områdene rundt de største byene, i stadig økende grad er tatt i bruk til hytteformål og annen privat utbygging. Utfordringene i forhold til dispensasjonssaker er nå spesielt stor på Vestlandskysten. De senere årene har det dessuten skjedd en utvikling i bruken av tidligere etablerte hytte­eiendommer med tilbygg og andre mindre tiltak, som også har påvirket ferdselsmulighetene. Når dette kommer i tillegg til annen utbygging, som veger, boliger, næringsbygg og liknende, har utbyggingen etter hvert ført til reduksjon av tilgjengelige områder. Dette har uheldige følger for allment friluftsliv, f.eks. muligheten for å gå i land fra fritidsbåter, badeliv mv., og for selve landskapsbildet.

Departementet er enig med Planlovutvalget i at regelverket omkring bygging i 100–metersbeltet langs sjøen bør klargjøres og strammes inn. Dette gjelder både i bestemmelsen om det generelle byggeforbudet og bestemmelsene om dispensasjon.

Departementet viser til at det har vært bred støtte til Planlovutvalgets forslag i høringen. Departementet bygger på Planlovutvalgets forslag, med noen endringer, blant annet nødvendige tilpasninger som en innarbeiding av dagens lovverk krever.

Departementet er, i likhet med flertallet av høringsinstansene, enig med Planlovutvalget i at bestemmelsen om byggeforbud i 100–metersbeltet langs sjøen bør videreføres. Bestemmelsen strammes noe inn ved at unntakene fjernes. I tillegg framgår det nå klart at det er et overordnet mål med bestemmelsen å ta hensyn til naturmiljø, landskap, friluftsliv og andre allmenne interesser.

Forslaget til endring innebærer tilpasning til planbestemmelsene ved at forbudet rammer de samme tiltak som går inn under rettsvirkningen av planer. Unntaket for «tettbygd strøk» sløyfes. Dette er etter hvert blitt en nokså uheldig regel, fordi det er vanskelig å avgrense «tettbygd strøk» og fordi det normalt bør foreligge reguleringsplaner i slike områder. Forslaget innebærer også å sløyfe opplistingen av tiltak som er unntatt fra forbudet i tredje ledd i dagens § 17–2. I stedet åpnes det for at kommunen kan fastsette bestemmelser i kommune­planens arealdel som gir mulighet for å tillate denne typen tiltak.

Forslaget til endringer i byggeforbudsbestemmelsen gjør at det er behov for å gi en slik tydelig hjemmel i kommuneplanens arealdel til at kommunen for 100–metersbeltet langs sjøen kan gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og om opplag, for landbruk, reindrift, fiske, fangst, akvakultur og sjøverts ferdsel. Bestemmelsen ivaretar behovet for de unntakene som er nødvendige i forhold til stedbunden næringsdrift i strandsonen uten at det krever en nærmere reguleringsmessig behandling. Dersom kommunen har fastsatt slike bestemmelser, vil det ikke være nødvendig å søke dispensasjon fra lovens generelle byggeforbud. Annen type utbygging må avklares gjennom retningslinjer eller bestemmelser som er knyttet til nærmere avgrensede arealer i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan.

Forholdet til forvaltningsloven og klage

Departementet er enig med Planlovutvalget og Bygningslovutvalget i å videreføre det generelle utgangspunktet i gjeldende lov om at forvaltningslovens regler også gjelder for behandling av saker etter plan- og bygningsloven når ikke annet er bestemt. Planlovutvalget foreslo i sitt lovutkast § 1–15 en bestemmelse som for en stor del bygger på § 15 i gjeldende lov. Forslaget tok sikte på ytterligere å klargjøre forholdet mellom plan- og bygningsloven og de generelle reglene om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Utvalget pekte på at det kunne oppstå en viss uklarhet om hvorvidt og i hvilken utstrekning forvaltningslovens regler gjelder på forvaltningsområder som også har særregler om saksbehandling.

Forvaltningslovens generelle bestemmelser om enkeltvedtak, forskrift, habilitet, saksopplysning, parter og partsrettigheter, klage, begrunnelse og omgjøring mv. kommer direkte til anvendelse. Imidlertid har plan- og bygningsloven også enkelte spesielle bestemmelser og ordninger som har sitt utgangspunkt i eldre plan- og bygningslovgivning. Det gjelder særlig i forhold til reguleringsplaner og reguleringsforslag. Reglene om utarbeiding av planer reiser noen særegne forvaltningsrettslige spørsmål siden planutarbeiding innebærer en prosess som tar sikte på å utarbeide regler om utnytting og vern av arealer og bebyggelse mv. Plan- og bygningslovens regler om aktiv informasjon og medvirkning, kunn­gjøring, krav om varsel til alle eiere og rettighets­havere i et planområde samt myndighetsklage går lenger enn det som følger direkte av forvaltningsloven.

Departementet er enig i at det er behov for å videreføre og dels klargjøre hvordan forvaltningslovens regler kommer til anvendelse i samspill med saksbehandlingsreglene for planer i plan- og bygningsloven. På bakgrunn av at lovforslaget blir utformet noe annerledes enn utvalgets forslag, er deler av utvalgets forslag til § 1–15 innarbeidet i andre regler i lovforslaget. Videre ser departementet behov for å angi noe mer utførlig i merknadene til de aktuelle bestemmelsene hvilke vedtak som er forskrifter og hvilke planvedtak som er enkeltvedtak som innebærer partsrettigheter, klage mv. Det tas sikte på at de nye lovreglene skal klargjøre hvordan forvaltningslovens regler kommer til anvendelse ved siden av saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven.

Følgende vedtak etter bestemmelsene i plandelen av loven er i utgangspunktet å anse som forskrift:

1. Forskrift gitt i medhold av loven.

2. Statlig planbestemmelse etter § 6–3.

3. Regional planbestemmelse etter § 8–5.

4. Kommuneplanens arealdel etter § 11–15 og § 11–16.

Følgende vedtak er i utgangspunktet å anse som enkeltvedtak:

1. Reguleringsplan etter § 12–12.

2. Midlertidig forbud mot tiltak etter § 13–1.

3. Dispensasjon i tilknytning til planer etter § 19–2 og § 19–3.

Klageadgangen etter loven følger i utgangspunktet av forvaltningsloven, men det er angitt for hver plantype hvilke planvedtak som kan påklages. Når det gjelder klageadgang generelt på andre vedtak etter loven, gjelder denne enkeltvedtak slik de er definert i forvaltningsloven § 2. Gjeldende lov og praksis har i stor utstrekning klargjort når det foreligger klageadgang for private. Dette videreføres i all hovedsak i den nye loven. Ved tvil vil det måtte foretas vurdering i forhold til forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak for å avklare om det er klagerett eller ikke på den aktuelle avgjørelsen. Her gjelder de alminnelige reglene om klage etter forvaltningsloven kap. VI.

På bakgrunn av forslag fra Bygningslovutvalget går departementet inn for at det i byggesaken likevel ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. Dette er en videreføring og en viss styrking av gjeldende bestemmelse. Den sier at det ikke er anledning til å klage på vedtak som er avgjort tidligere gjennom behandling av klage eller innsigelse, eller som det har vært klageadgang på. Departementet er også enig i Bygningslovutvalgets forslag om å presisere i loven at dersom det finnes hensiktsmessig, kan klagen realitetsbehandles i stedet for å avvises. Det kan være hensiktsmessig å realitetsavgjøre en sak i stedet for å først å avgjøre saken på formelt grunnlag, og så risikere en ny runde med saksbehandling på realiteten hvis klage på avvisning tas til følge.

Departementet er også enig i forslaget fra Planlovutvalget og Bygningslovutvalget om å videreføre den adgang berørte myndigheter har til å påklage kommunale enkeltvedtak etter gjeldende plan- og bygningslov. Denne vil etter lovforslaget gjelde for statlig myndighet, regional planmyndighet, kommune, og Sametinget når et enkeltvedtak etter loven direkte berører deres saksområde. Dette gjelder likevel ikke i plansaker der vedkommende myndighet eller organ er gitt anledning til å fremme innsigelse.

Departementet går videre inn for å beholde lovens regel om at departementet er klageinstans for enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven.

Departementet fremmer ikke forslag om å etablere alternative og mer uavhengige, domstollignende klageinstanser. Dette er etter departementets oppfatning et spørsmål av en slik karakter at det bør vurderes i en bredere sammenheng. Departementet viser for øvrig til St.meld. nr. 12 (2006-2007) hvor det forutsettes at klagebehandling fortsatt skal være en sentral oppgave for fylkesmannen.

Forskrift

Planlovutvalget har utformet sitt lovforslag slik at hjemmel for forskrifter er knyttet til hvert enkelt sett av lovregler som det er aktuelt å knytte bestemmelser til. Bygningslovutvalget har i sitt lovforslag også gått inn for å beholde en generell hjemmel for utfyllende forskrifter.

Departementet legger til grunn at det i tilknytning til hvert enkelt sett av lovbestemmelser som det er aktuelt å knytte forskrifter til, blir angitt utover i loven hva som er rammen for og innholdet i den aktuelle forskriften. Det gjøres også et skille mellom lovbestemmelser som forutsettes å skulle utfylles med forskrift og lovbestemmelser som kan utfylles med forskrift dersom det senere finnes hensiktsmessig. Dette framgår av de aktuelle bestemmelsene utover i loven.

Kommunale vedtekter

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets vurderinger, og foreslår at hjemlene til å gi kommunale vedtekter oppheves. Lokale bestemmelser innenfor plan- og bygningslovgivningen bør kun fastsettes i plan.

Departementet viser særlig til at vedtektene i dag i utilstrekkelig grad er oppdatert, og i vekslende grad blir anvendt i enkeltsaker. Videre kan de være lite tilgjengelige for innbyggerne, og adgangen til å gi vedtekter blir ikke alltid anvendt konsekvent av kommunene. Som Bygningslovutvalget påpeker er de også lite elektronisk søkbare sett under ett, blant annet som følge av at utvalget av kunngjorte vedtekter i Lovdata synes noe tilfeldig. Den manglende tilgjengeligheten kan føre til liten forutberegnelighet.

Vedtektshjemlene stammer fra en tid da plansystemet var mindre utbygd og det var et større behov for å kunne gi generelle lokale regler. I dag synes behovet for vedtekter å ha endret seg. Samtlige av landets kommuner er underlagt kravet om kommuneplan. De aller fleste kommunene har også vedtatt slike planer med arealdel og tilhørende bestemmelser, og er i gang med en løpende revisjon av planene. Planleggingen har skapt mindre behov for forskjellig regelverk i kommunene. Kommuneplanene og andre planer kommunene benytter, vil være tilpasset lokale behov. Lokale variasjoner mellom kommunene vil derfor avspeile seg i planenes innhold og antall, og ikke i hvilke generelle regler innbyggerne er forpliktet etter. Det er derfor planleggingen som først og fremst åpner for lokale variasjoner, og ikke vedtekter. Planbestemmelser lenkes mot plankartet og den enkelte eiendom, og forskrifter kan lenkes mot lovteksten og gjøres lett søkbare i de fleste baser. En slik løsning vil lette bygningsmyndighetenes rettsanvendelse, og skape et bedre informasjonsgrunnlag for eiere, søkere, tiltakshavere, naboer, tredjemenn mv. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger og begrunnelse.

Departementet ser samtidig at det kan føre til svært omfattende planbestemmelser hvis alle vedtekter tas inn i planer. For eksempel vil tekniske krav til veg, vann og avløp etter § 67 nr. 3 kunne gi omfangsrike planbestemmelser. Slike bestemmelser kan i stedet framgå av et vedlegg som planbestemmelsene henviser til.

Behovet for lokale bestemmelser med krav til arealer, tomter, utforming av bygg og anlegg mv., jf. gjeldende plan- og bygningslov kap. XII – XV ivaretas gjennom forslag til lovregler om kommuneplan- og reguleringsplanbestemmelser i § 11–8, § 11–9, § 12–5 og § 12–7.

Kart og planregister

Tilgang til kart og annen geografisk informasjon er nødvendig i alle faser av arbeidet med planer og utbygging - fra analyse av utbyggingsmuligheter - via plangjennomføring - til kunnskapsinnhenting om hva som faktisk skjer med arealene over tid. Erfaringene med de nåværende bestemmelsene er gode. Bestemmelsene gjelder både bruk av stedfestet (kartbasert) informasjon i plansaksbehandlingen og i byggesaksbehandlingen. Bestemmelsene bør derfor plasseres i et eget innledende kapittel til loven. Bestemmelsene er i hovedsak en videreføring av de bestemmelsene som ble iverksatt ved endring av plan- og bygningsloven 1. juli 2003. Departementet foreslår noen mindre endinger. Dette blir redegjort for i merknadene til bestemmelsene.

Kommunene må i dag ha en form for oppdatert planarkiv. Departementet foreslår å lovfeste dette kravet, men finner ikke tiden moden til å kreve elektroniske planregistre i alle kommunene. Et betydelig antall kommuner behandler planer elektronisk. Forslaget er ellers langt på veg i samsvar med Planlovutvalgets forslag. Departementet foreslår å endre begrepet planbase til planregister.

Elektroniske planregistre vil bidra til å effektivisere mange sider av plan- og byggesaksprosessen. Det er viktig at kommuner som tar i bruk elektroniske planregistre, etablerer disse etter en felles standard. Et betydelig antall kommuner behandler allerede planer elektronisk. Bruk av felles standarder er avgjørende for at innbyggere og næringsliv skal få lett tilgang til informasjon på tvers av administrative skiller. Kommunale elektroniske planregistre må kunne spille sammen med elektronisk grunnbok og matrikkelen, slik at brukerne kan få en enhetlig tilgang til denne type kjerneopplysninger om fast eiendom. Registrene bør også omfatte informasjon om planforslag og høringsutkast. Når det gjelder registerets funksjon og innhold forøvrig, viser departementet til sine presiseringer i merknadene til bestemmelsene.

5.2 Innledende bestemmelser

5.2.1 Innledning

De innledende bestemmelsene gjelder oppgaver og myndighet, generelle utredningskrav og medvirkning i tilknytning til planer og gjennomføring av planprosesser.

Dette er bestemmelser som dels er nye og dels bestemmelser som finnes i dagens lov kap. II og III. Forslagene til bestemmelser i kapittel 4 er stort sett nye, men tar opp i seg reglene om konsekvensutredning.

5.2.2 Gjeldende rett - plan- og bygnings­loven kap. II og III

I lovforslagets kapittel 3 omtales oppgaver og myndighet i planleggingen. Det er i dagens lov ingen tilsvarende bestemmelse som supplerer lovens formålsparagraf når det gjelder hvilke oppgaver og hensyn som er sentrale i plansaker.

Organisering av planmyndigheten i kommuner og fylker

Gjeldende lov kap. II omhandler plan- og bygningsmyndighetene og deres ansvar og organisering. Det er de ordinære styringsorganer i kommunen og fylkeskommunen som også er planmyndig­heter.

Bestemmelsene i § 14 i dagens lov gir nærmere regler for fordeling av planleggingsoppgavene mellom kommunene, fylkeskommunene og staten. Skulle det oppstå strid om oppgavefordelingen mellom nivåene, avgjøres spørsmålet av Kongen. Planleggingsmyndighetene i stat, fylkeskommuner og kommuner skal samarbeide om innhenting, bearbeiding og utveksling av informasjon som anses å ha vesentlig betydning for planleggings- og opplysningsvirksomhet etter loven.

Planleggingsmyndigheten i kommunen reguleres i dagens lov gjennom bestemmelsene i § 8 (delegasjon av kommunestyrets myndighet), § 9–1 (planleggingsmyndigheter) og § 9–2 (planadministrasjonen). Etter § 8 åpnes det adgang for kommunestyret til å delegere sine gjøremål med unntak av myndighet etter nærmere angitte bestemmelser. Kommunestyrets myndighet til å vedta kommuneplan og reguleringsplan kan ikke delegeres.

Øverste planleggingsmyndighet i kommunen er kommunestyret, som skal ha ansvaret for og ledelsen av kommuneplanleggingen og arbeidet med reguleringsplaner i kommunen, § 9–1. Lederen av kommunens administrasjon skal ha det administrative ansvar for kommunens planleggingsoppgaver, § 9–2. Etter § 9–1 skal kommunene etter dagens lov også ha et fast utvalg for plansaker som hjelpeorgan i utarbeidingen av reguleringsplaner, for å vedta bebyggelsesplaner, for behandling av dispensasjon fra planer m.m.

Regional planleggingsmyndighet er etter dagens lov fylkeskommunen. Fylkestinget har ansvaret for og ledelsen av fylkesplanarbeidet. Fylkestingets myndighet til å vedta fylkesplaner kan ikke overføres til annet organ.

Fylkesrådmannen har det administrative ansvar for fylkeskommunens oppgaver etter loven. Enhver fylkeskommune skal ha en fagkyndig planleggings- og utbyggingsadministrasjon for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven, § 12–1 og § 12–2.

Det er Kongen, dvs. Regjeringen, som er statlig planleggingsmyndighet og har ansvar for og ledelse av planleggingsvirksomheten på riksnivå. Miljøverndepartementet har det administrative hovedansvaret for loven, og skal arbeide for at de vedtak som treffes på riksnivå følges opp i kommune- og fylkesplanleggingen. Byggesaksbestemmelsene i loven forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet, § 13.

Departementet kan overføre myndighet som det er tillagt i eller i medhold av loven til fylkesmannen. Myndighet til å gi forskrifter kan departementet likevel ikke delegere videre.

Etter gjeldende lov er felles planleggingsoppgaver nærmere omtalt i § 29, samarbeid mellom kommuner og offentlige etater om regulering. Her slås det fast at fylkeskommunale eller statlige myndigheter tidlig i forberedelsen av det tiltak som begrunner reguleringen, skal søke samråd med kommunen med sikte på å innpasse tiltaket ved regulering eller omregulering av det berørte området. Kommunene kan overlate til vedkommende myndighet å utarbeide forslag til reguleringsplan og foreta kunngjøringer etter plan- og bygningsloven. Tvistespørsmål mellom kommunen og fylkeskommunen om regulering avgjøres av departementet, som i tilfelle kan gi de nødvendige direktiver for å løse saken. Paragraf 29 tar sikte på å gjøre det enklere å innpasse den offentlige sektorplanleggingen, som også foregår i medhold av annet regelverk, i plansystemet etter plan- og bygningsloven.

Etter bestemmelsen i loven § 9–4 er det lagt opp til en særlig samarbeidshjemmel for Statens vegvesen, fylkeskommunen og kommunen om planlegging av riks- og fylkesveger.

Dagens bestemmelser om krav til konsekvensutredning hjemles i § 16–2. Denne bestemmelsen omfatter fylkesplaner og kommuneplaner som fastsetter retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging, samt for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn. Bestemmelsene ble endret i 2004 på bakgrunn av Planlovutvalgets forslag, jf. Ot.prp. nr. 47 (2003–2004).

Medvirkning

Regler om medvirkning i planprosessen finnes i dagens lov § 16–1. Etter denne bestemmelsen forutsettes det en aktiv opplysningsvirksomhet fra planmyndighetenes side fra et tidlig tidspunkt i planleggingsarbeidet, både på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

Medvirkning fra direkte berørte tar blant annet sikte på eiere, beboere mv. i bevarings- og rehabiliteringsområder, eller områder hvor nærmiljøet blir sterkt berørt av planleggingen. Men bestemmelsen er ment som en prinsippbestemmelse og gir ikke uttømmende retningslinjer for hvordan opplysningsvirksomheten og medvirkningen skal gjennomføres.

Retten til å gjøre seg kjent med planutkast gjelder utkast til planer og de dokumenter som ligger til grunn for planutkastene. Det skal gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative utkast til planen som ikke har vært, eller vil bli kunngjort.

Bestemmelsen inneholder også en rett til å gjøre seg kjent med alternative utkast til planer.

5.2.3 Planlovutvalgets forslag

Verdier og retningslinjer

Utvalgets forslag angir i § 1–4 viktige verdier som skal ivaretas i planleggingen etter loven og gir retningslinjerfor denne planleggingen. Ett medlem av utvalget mener bestemmelsen ikke bør tas inn i loven, men kan stå i motivene. Det er flertallets erfaring at bestemmelsen i gjeldende lov ikke gir et klart bilde av formålet med plansystemet og hvordan det er ment å virke innenfor helheten av offentlig planlegging og styring.

Paragrafen utfyller formålsparagrafen for så vidt gjelder lovens plansystem spesielt. Den er ment å gi veiledning for så vel myndighetene som for private aktører og allmennheten som skal bruke loven, om viktige formål med og grunntanker bak dette plansystemet.

Bestemmelsen understreker det brede formål og anvendelsesområdet for planleggingen, og utdyper loven § 1–2 i forhold til planleggingen. Det pekes på at målet om bærekraftig utvikling er en viktig verdi i planleggingen, både på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Et hovedformål med planleggingen er nettopp å fremme balanse mellom økologiske, økonomiske, sosiale og kulturelle mål og verdier.

Videre understreker utvalget at planleggingen og planvedtak er en klart politisk virksomhet. Plan- og bygningsloven skal være et redskap for politiske organer til å definere og virkeliggjøre politiske mål. Gjennom planene settes mål for utviklingen innenfor en kommune eller et fylke som krever bevisst bruk av virkemidler, og prioriteringer av bruken av de begrensede ressurser som står til rådighet. Utvalget viser til at det er et hovedformål med planleggingen etter loven at planene skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser ses i sammenheng. Det gjelder både innenfor et geografisk område, som f.eks. en kommunes areal eller flere kommuners areal sett i sammenheng, og på et samfunnsområde eller en sektor. Alle sektorer og interesser skal delta i planleggingen. Planleggingen skal føre til en samordning av offentlig virksomhet og beslutninger. Den skal også innebære samarbeid, både «horisontalt» mellom de forskjellige sektorer og myndigheter, og «vertikalt» mellom forvaltningsnivåene. Nødvendig samordning og samarbeid vil også ofte omfatte private organisasjoner som kan ha viktige oppgaver i lokalsamfunnet, og allmennheten. Det er et viktig punkt at planleggingen skal være forpliktende for alle medvirkende.

Utvalget slår fast at planleggingen skal være målrettet. Planleggingen skal ikke drives for «planleggingens egen skyld», men skal bidra med å løse aktuelle oppgaver og interessekonflikter, og oppgaver som krever planlegging for å kunne løses på en god måte. Planleggingen skal alltid ivareta både kommunale, regionale, nasjonale og internasjonale hensyn og interesser – uansett deres geografiske område og beslutningsnivå. Planene etter loven er «felles arena» for myndigheter og interesser på de forskjellige nivåene.

Utvalget peker på at det er særlig grunn til å framheve at statlige vedtak av betydning for planleggingen i fylker og kommuner må bygge på synspunkter og informasjon fra det kommunale og fylkeskommunale nivå. I utvalgets forslag er dette ivaretatt blant annet ved at kommunens rolle i fylkesplanleggingen er styrket, og gjennom nye krav til saksbehandling ved utarbeiding av statlige planretningslinjer og bestemmelser.

Ansvar for planlegging

Planlovutvalget fastslår i § 1– 6 det ansvaret henholdsvis kommunen, fylkeskommunen og staten har for planleggingen etter loven. At kommunen har ansvar betyr at kommunen skal sørge for at det skjer nødvendig planlegging i kommunen, og at planleggingen følger lovens regler. Det betyr ikke at alt praktisk planarbeid nødvendigvis skal utføres av kommunen. Også andre myndigheter og private kan fremme planforslag, og dette vil innebære at deler av planarbeidet kan overlates til andre enn kommunen selv. Planlovutvalget foreslår å sløyfe kravet om at kommunen skal ha et fast utvalg for plansaker.

Utvalget har lagt til grunn at fylkeskommunen skal bestå, med regional utvikling som hovedoppgave, men lovforslaget er robust i forhold til senere endringer i oppgavefordelingen og eventuelle endringer i fylkesinndelingen og kommuneinndelingen. Ansvaret for regional planlegging etter loven blir noe mer sammensatt enn for kommunal planlegging, fordi slik planlegging kan skje både som fylkes(del)planlegging og gjennom interkommunalt plansamarbeid. Fylkeskommunen gis likevel en særlig viktig rolle som hovedansvarlig for at det skjer en egnet regional planlegging i fylket, og ev. over fylkesgrensene.

Staten skal ha det overordnede ansvaret for planleggingen etter loven, og skal utøve dette gjennom forskjellige former for faglige og politiske retningslinjer for den regionale og kommunale planleggingen. I dette ligger det også en tilsynsoppgave. Det er et viktig prinsipp i loven at alle offentlige organer både har rett og plikt til å delta i planleggingen etter denne loven når den berører deres virkeområde, eller deres egne planer og vedtak.

I § 2–2 foreslår utvalget en bestemmelse om planleggingsmyndighet og planadministrasjon i fylkeskommunen. Dette er delvis en videreføring av dagens lov, og slår fast at fylkeskommunen selv skal ha nødvendig planfaglig kompetanse og kapasitet for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig virksomhet etter loven. Dagens bestemmelse om at «fylkesrådmannen skal ha det administrative ansvar for fylkeskommunens oppgave etter loven» foreslår utvalget sløyfet som unødvendig. Fylkeskommunen bestemmer selv den nærmere organiseringen av planarbeidet.

Utvalget viderefører bestemmelsen om statlig planleggingsmyndighet. Det er Kongen i statsråd som bestemmer arbeidsfordelingen mellom departementene.

Utvalget foreslår fjernet hjemmelen i dagens lov § 13 fjerde ledd. Utvalget anser bestemmelsen om adgangen til å delegere myndighet til fylkesmannen, og for teknisk kontroll og godkjenningsoppgaver i byggesaksdelen til annen offentlig eller privat myndighet, som overflødig. Det følger av alminnelige delegasjonsregler at Kongen kan legge myndighet etter loven til fylkesmannen og andre underliggende statsetater.

Sametinget

Utvalget foreslår i en egen bestemmelse at Sametinget skal anses som statlig organ ved behandlingen av planer etter loven.

Felles planoppgaver

Planlovutvalget har et eget kapittel 13 om samordnet areal- og transportplanlegging. Utvalget mener at dette er en meget viktig oppgave som må løses av kommuner, fylkeskommuner og staten i fellesskap. Når det gjelder infrastruktur for transportanlegg, har staten en særlig viktig rolle for de større anleggene som har nasjonal betydning, og som i stor grad skal finansieres over statsbudsjettet. I dag har vegmyndighetene en egen hjemmel i plan- og bygningsloven § 9–4 til å initiere og lede deler av arbeidet med vegplanlegging etter plansystemet i loven. Utvalget ser det som avgjørende at vegplanleggingen og annen transportplanlegging skjer gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Det bør være et enhetlig mønster for planleggingen på samferdselssektoren og for plan- og bygningslovens anvendelse på samferdselsområdet. Utvalget finner det også naturlig at det fortsatt skal være mulig for sentrale samferdselsmyndigheter å overta en del av planmyndighetenes vanlige rolle i prosessen. Dette bør primært skje med samtykke av planmyndighetene i fylke eller kommune, slik at denne planleggingen så vidt mulig blir en integrert del av den ordinære regionale og kommunale planleggingen. I dette kapitlet foreslås det nærmere regler for å få til en slik enhetlig og godt samordnet planlegging på denne viktige sektoren.

I kapittel 14 foreslår utvalget en egen bestemmelse om kystsoneplanlegging . Utvalget peker på at det er stort behov for planlegging i kystsonen og at dette må skje som en del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Det knytter seg mange viktige interesser til kysten og havet. Utvalget peker på at det er viktig at bruken av strandstrekningene langs kysten og sjøområdene utenfor, ses i sammenheng og gjøres til gjenstand for en god planlegging på tvers av sektorer og administrative grenser. Dette foreslås markert i loven som en særlig planleggingsoppgave.

I kapittel 15 fremmer utvalgets flertall et forslag til bestemmelser om samordnet vannplanlegging. Kapitlet foreslås primært på bakgrunn av EU-direktivet om samordnet vannforvaltning, som er iverksatt i Norge. Flertallet i utvalget mener det er av meget stor betydning at også denne planleggingsoppgaven skjer som en del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Forvaltningen av vassdragene er nært knyttet sammen med den generelle samfunnsplanleggingen i kommuner og regioner, og til arealplanleggingen. Hovedtrekkene i kapitlet er i samsvar med mønsteret for samordnet areal- og transportplanlegging og kystsoneplanlegging, men det er tatt hensyn til visse særlige forhold som følge av EU-direktivet. Ett medlem i utvalget går mot bestemmelsen.

Utvalget foreslår et eget kapittel 16 om planlegging for større sammenhengende natur- og friluftsområder og større friluftsområder omkring byer og tettsteder («marka-områder»). Et viktig punkt i utvalgets mandat, og i arbeidet særlig med arealplanspørsmål, er hvordan naturvernhensyn og friluftsinteresser kan ivaretas bedre i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Et hovedtema i den sammenheng har vært muligheten for å sikre disse interessene innenfor LNF-området i kommuneplanens arealdel. Med de forslag utvalget fremmer på dette punktet, vil kommunene få bedre muligheter til å avveie ulike hensyn innenfor disse områdene, blant annet ut fra naturvern- og friluftsinteresser.

Utvalget mener det er klare behov for en planlegging på dette feltet over kommunegrenser med det særlige formål å sikre naturvernhensyn og friluftsinteresser for større befolkningsgrupper i forhold til blant annet næringsvirksomhet innenfor den enkelte kommune. Viktige friluftsområder i nærheten av byer og tettsteder er særlig verdifulle for allmennhetens friluftsliv, og samtidig ofte særlig utsatt for utbyggingspress på forskjellige måter.

I § 16–1 i utvalgets forslag slås det fast at staten, fylkeskommunene og kommunene har et felles ansvar for planlegging for bruk og vern av slike større natur- og friluftsområder. Oppgaven består i å avveie de forskjellige interesser i disse områdene på en god måte. Hovedformålet er å sikre natur- og friluftsinteressene i kombinasjon med annen virksomhet, særlig næringsvirksomhet. Bestemmelsen sier uttrykkelig at det er de ordinære planformene i loven som skal benyttes som verktøy i dette arbeidet. Dette vil i første rekke si kommuneplanens arealdel. Men også fylkesdelplan kan være aktuell når området strekker seg over flere kommuner, og det er viktig med en enhetlig «politikk» for forvaltningen over kommunegrensene. Da kan det også være aktuelt med fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning. Utvalget antar at det i dette arbeidet vil kunne vise seg ønskelig med mer detaljerte og varige planer for vern eller bruk av visse områder enn det som er naturlig å fastlegge bare gjennom kommuneplan eller fylkesdelplan. Utvalget ser derfor for seg at det i enkelte områder – som del av den samlede planleggingen – også vil være aktuelt å utarbeide områdeplaner, og også detaljplaner, med særlig grundige saksbehandlingsregler for disse planforslagene.

For å imøtekomme eventuelle behov for å samordne regler for utbygging, virksomhet, ferdsel mv. over kommunegrensene, foreslås det at departementet i forskrifts form kan gi «felles planbestemmelser» om utøvelse av næringsvirksomhet og om ferdsel i slike områder. Med dette menes at det er de ordinære hjemler i loven knyttet til de forskjellige planer, sammen med en forskrift som skal benyttes av staten på en samordnet måte. Slike bestemmelser skal primært bygge på de lokale planprosessene og uttalelser fra de respektive kommuner og andre myndigheter. Men departementet bør kunne gi slike bestemmelser som anses nødvendig for å sikre enhetlig forvaltning, og dermed likhet og forutsigbarhet både for allmenne interesser og for innbyggerne, på tvers av kommunegrenser. Utvalget viser for øvrig til nåværende hjemmel i skogbruksloven § 17b, som gir Kongen hjemmel til å gi detaljerte forskrifter om utøvelse av skogsdriften i et område for å ivareta frilufts- og naturverninteresser. Utvalgets forslag vil langt på veg kunne erstatte bruken av § 17b, samtidig som den også kan anvendes utenfor skogbruket.

Plansamarbeid mellom myndigheter

I utvalgets forslag til § 16–2 legges det opp til samme mønster for samarbeid mellom statlige og lokale myndigheter som beskrevet i de øvrige kapitler i denne delen av loven.

Planbeskrivelse, planprogram og konsekvens­utredning

Utvalget har i § 1–8 foreslått en generell hjemmel til å kreve utarbeidet planbeskrivelse og planprogram. Etter denne bestemmelsen skal alle planer etter loven beskrive planens formål, hovedinnhold og følger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Regelen er grunnleggende, og i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler om krav til sakens opplysning og begrunnelse for et forvaltningsvedtak.

I bestemmelsens andre ledd slås kravet om planprogram for behandlingen av visse planer etter loven fast. Planprogrammet er en «plan for planleggingen». Formålet er å oppnå en oversiktlig og forutsigbar planprosess for alle berørte. Det er ikke minst viktig ut fra hensynet til rettssikkerheten for de som fremmer et planforslag. Utvalget mener at en godt planlagt planprosess også vil gi en raskere saksbehandling, og dermed økt effektivitet. For å oppnå dette, er det særlig viktig at alle de mest berørte myndigheter og andre interesserte er med fra begynnelsen av planarbeidet, og at de tidlig gir uttrykk for viktige forhold som det må tas hensyn til i planarbeidet.

Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. Det skal også gjøre rede for behovet og opplegget for utredning av vesentlige konsekvenser av planen for samfunn, naturressurser og miljø. Dette innebærer at konsekvensutredning alltid inngår som en del av planprosessen.

Bestemmelsene om planbeskrivelse, planprogram og konsekvensutredning innebærer at gjeldende regler om konsekvensutredninger integreres i de alminnelige reglene om utarbeiding av planer.

Samfunnssikkerhet og risikoanalyse

Utvalget har i § 1–10 i sitt forslag tatt inn en bestemmelse som gjør det til en plikt for planmyndighetene å ivareta samfunnssikkerhet i planleggingen, og presiserer punktet om samfunnssikkerhet i utvalgets forslag til formålsparagraf. Hensikten er å understreke og tydeliggjøre betydningen av denne oppgaven som del av planleggingen. Bestemmelsen slår primært fast en plikt for planmyndigheten til å påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for et arealplanområde. Analysen må inngå som en viktig integrert premiss i planarbeidet, og dette så tidlig som mulig i prosessen. Skal risiko- og sårbarhetsanalyser få praktisk betydning, må resultatene komme til uttrykk i planene gjennom innspill til arealplanleggingen fra de relevante planmyndigheter og tilsynsmyndigheter. Det foreslås å gi utfyllende bestemmelser gjennom forskrift om bruken av risiko- og sårbarhetsanalyser som omfattes av denne bestemmelsen.

Høring og offentlig ettersyn

Planlovutvalget gir en generell definisjon av begrepene høring og offentlig ettersyn i den innledende delen av loven. Hvordan dette skal følges opp i planbehandlingen er tatt opp i forbindelse med den enkelte plantype.

Regionalt planforum

Planlovutvalget foreslår at det bør være et regionalt planforum i hvert fylke. I planforumet skal statlige, fylkeskommunale og kommunale interesser i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer klarlegges og søkes samordnet. Denne ordningen praktiseres i dag i flere fylker.

Medvirkning og innsigelse

Planlovutvalgets forslag innebærer at diskusjonen om hvilke interesser og hensyn som er viktige i et planarbeid skal komme fram så tidlig som mulig i planprosessen. For offentlige myndigheter ligger det en samarbeids- og informasjonsplikt i bestemmelsene. Et mindretall har forslag om at myndigheter kan miste sin innsigelsesrett i saker der de har latt være å medvirke når de er gitt anledning til det.

Organisasjoners og enkeltpersoners rett til å bli informert om, medvirke i og gi uttalelse til planforslag, er innarbeidet i prosessbestemmelsene i loven.

Medvirkning i planleggingen er i utvalgets forslag hjemlet i § 1–14 om innsigelse og mekling. I hovedsak innebærer utvalgets forslag en videreføring av de regler for medvirking, informasjon og deltakelse som gjelder etter dagens regler. Imidlertid vil det at områdeplaner kommer i stedet for kommunedelplaner, innebære en reell styrking av grunneieres og rettighetshaveres rettssikkerhet ved at de får krav på individuelt varsel og klagerett. Også organisasjoner og organiserte interesser vil få en tilsvarende styrket situasjon i slike saker.

Plikten til å tilrettelegge for offentlighet og medvirkning skal også gjelde for private og andre myndigheter når de utarbeider planforslag. Også utvidet bruk av IKT, med presentasjon av planforslag på Internett under sakens gang, informasjon om planvedtak, tydeligere prosessregler for de forskjellige planene mv., skal gi berørte og allmennhet bedre informasjon og større faktisk mulighet for å vurdere egen deltakelse og situasjon. For private detaljplaner foreslås det et møte mellom forslagsstiller og berørte myndigheter tidlig i planprosessen.

Forslaget om innsigelse er i hovedsak en videreføring av dagens ordning. Innsigelser foreslås å gjelde først og fremst for de kommunale arealplanene. Det omfatter ikke kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel, og heller ikke statlige arealplaner. Innsigelse kan etter forslaget også fremmes mot bestemte deler av regional planstrategi, men ikke mot fylkesplan eller fylkesdelplan fordi eventuelle konflikter ved slike planer uansett vil bli løst sentralt. Forslaget til bestemmelse klargjør ellers at innsigelsesadgangen er forbeholdt myndigheter. Andre offentlige organer, herunder offentlig eide selskaper mv. som har forskjellige former for tjenesteyting som primærfunksjon, faller utenfor.

Statlige og fylkeskommunale myndigheter kan fremme innsigelse «i spørsmål som er av nasjonal eller regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde.» Det er vedkommende myndighet selv som skjønnsmessig avgjør om et spørsmål er av nasjonal eller regional betydning.

Andre kommuner har innsigelsesadgang når planen har «vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging.»

Det er etter utvalgets mening viktig å sikre at også samiske interesser kan ivaretas gjennom innsigelse. Utvalget foreslår at den funksjonen legges til Sametinget i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Utvalget mener at det er av vesentlig betydning for alle berørte parter at innsigelse fremmes så tidlig som mulig i planprosessen, og foreslår derfor en generell regel om at innsigelse må fremmes senest innen den frist som er fastsatt i vedkommende planbestemmelse for uttalelse til planforslaget i forbindelse med høringen. Innsigelse som fremmes senere, skal ikke kunne bringes videre til mekling og eventuell avgjørelse i departementet. Utvalget har vurdert en regel om at innsigelse er avskåret for myndigheter som ikke oppfyller plikten til deltakelse, men er kommet til at en slik regel vil kunne virke for stiv. Utvalget foreslår å lovfeste dagens praksis med mekling, men lar det stå åpent i loven hvem som skal være meklingsinstans. Det er viktig at det ikke oppstår tvil om meklerens upartiskhet. Regjeringen gis myndighet til å bestemme hvem som skal være mekler.

5.2.4 Høringsinstansenes syn

Verdier og retningslinjer

Utvalgets forslag til § 1–4 om verdier og retningslinjer etter loven er i hovedsak positivt mottatt. Blant annet pekes det på at det er positivt at det i loven legges et verdigrunnlag, der retningslinjene kan gi føringer for hvordan loven skal forstås. Flere kommuner er svært tilfreds med utvalgets understrekning av at planleggingen skal styres av folkevalgte organer. Noen uttalelser peker likevel på at bestemmelsen er for omfattende og ordrik, og bør kunne strammes inn. Mindretallets forslag om at bestemmelsen utgår og at innholdet heller omtales i forarbeidene til loven, støttes av noen departementer, Oslo kommune og noen organisasjoner.

Flere departementer går mot forslaget. Finansdepartementet (FIN) mener forslaget vil gjøre planprosessen mer omfattende. FIN savner en mer konkret vurdering av hvilke krav til kommunal plankapasitet en god gjennomføring av lovforslaget vil kreve. Sosialdepartementet mener forslaget er preget av en svært normativ plantenkning, og peker på at dersom planleggingen skal være innovativ og utløse engasjement og ressurser, bør lovverket være litt mer tilbakeholdent både med å formulere mål og nedfelle de kommunikative prosessene i detaljerte prosedyrer.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter utvalgets ønske om å gjøre verdigrunnlaget for loven eksplisitt. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at verdigrunnlaget i § 1–4, sammen med formålsparagrafen, vil være nyttige vegvisere når det oppstår tvil og uenighet i enkelte saker. Det samme gjør blant annet Hordaland fylkeskommune og Nord-Trøndelag fylkeskommune.

Sosial- og helsedirektoratet foreslår at det tas med i bestemmelsen at planleggingen skal skje ut fra universelle prinsipper. Dette støttes av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Kristiansand kommune og Larvik kommune. Forbrukerrådet synes det er positivt at rettssikkerhet og medvirkning tas inn i en slik overordnet bestemmelse.

Ansvar for planlegging

Til § 1–6 om ansvar for planlegging er det kommet 19 uttalelser, hvorav to er negative.

Fiskeridepartementet ser det som riktig at statlige organer har rett, og plikt, til å delta i planleggingsarbeidet.

Arendal kommune anbefaler at lovteksten tar inn begrepet planleggingsmyndighet og at det presiseres at kommunen har det juridiske ansvaret for at lovens krav med hensyn til innhold og planprosess oppfylles, men at praktisk planarbeid kan settes bort. Bergen kommune ser svært positivt på utvalgets forslag om at kommunen selv kan organisere arbeidet og at ordningen med et lovpålagt fast utvalg for plansaker foreslås opphevet. Kommunen anbefaler også at en innfører en konsekvent teknikk for å angi delegasjonssperrer.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Statens råd for funksjonshemmede peker på at det er viktig i denne bestemmelsen å inkludere de kommunale og fylkeskommunale rådene for funksjonshemmede. Byggenæringens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon mener denne bestemmelsen bør sees i sammenheng med kap. 2 Plan- og bygningsmyndighetene og innarbeides der.

Olje- og energidepartementet mener at en lovfestet plikt for statlige og fylkeskommunale myndigheter til å delta i planprosessene vil medføre at disse må sette inn store ressurser på arealplanlegging. Med den ressurssituasjonen som er i dag innen statlig sektor og som avtegner seg for årene framover, kan ikke departementet se at dette forslaget er gjennomførbart. Norges vassdrags- og energidirektorat uttaler seg i samme retning.

Planmyndighet

Forslagets § 2–2 om planleggingsmyndighet og planadministrasjon i fylkeskommunen er kommentert i 15 uttalelser.

Finnmark fylkeskommune peker på manglende planfaglig kompetanse i mange kommuner, og foreslår at det vurderes forenklinger som gjør det mulig for kommunene å velge de verktøy i planleggingen som de kan beherske under praktiske forhold. Rogaland fylkeskommune framhever at ny lov ikke må utelukke ulike regionale løsninger, blant annet når det gjelder planfaglig veiledningstjeneste. Riksantikvaren støtter utvalgets forslag om lovfesting av krav om planfaglig kompetanse og kapasitet i fylkeskommunen, og at det bør settes krav til hvilken planfaglig kompetanse kommunene skal besitte.

Kommunene Bamble, Kragerø, Larvik, Porsgrunn, Sandefjord, Skien og Tønsberg peker på at det bør utdypes hva slags kompetanse som legges i uttrykket planfaglig kompetanse, ev. at det innføres en godkjenningsordning lik den som finnes for ansvarlig søker i byggesaker. Oslo kommune ser det som en uheldig begrensning at ansvaret for regional planstrategi utelukkende er forbeholdt fylkestinget og foreslår at det åpnes for andre typer organisering og ansvarsdeling, f.eks. knyttet til interkommunalt samarbeid hvor kommunene selv har den besluttende myndighet i planarbeidet.

Felles planoppgaver

Forslaget om ansvar for samordnet areal- og transportplanlegging er kommentert i sju uttalelser.

Samferdselsdepartementet, og fylkesmennene i Hedmark, Hordaland og Vestfold støtter forslaget. Fiskeridepartementet ser det i forhold til Kystverkets ansvarsområde som en stor fordel at man søker å utarbeide samordnende areal- og transportplaner. Departementet peker likevel på at det i en del kontroversielle havneutbyggingssaker med både store nasjonale og kommunale interesser, vil kunne oppstå problemer med å nå fram med faglige synspunkter, og kommunen kan her komme til å ønske å styre planprosessene alene. Arendal kommune peker på at formuleringen i andre ledd i bestemmelsen om at « arealdisponeringens betydning for transportbehovet og transportmønster, og miljøvirkningene, alltidskal inngå i planbeskrivelsen og konsekvensutredningen», skaper utfordringer i forhold til praktiske saksframstillinger.

Det er kommet fem uttalelser til utvalgets forslag til § 13–2 om planlegging av transportanlegg av regional eller nasjonal betydning.

Fiskeridepartementet ber om at det presiseres i lovteksten at statlig og regional samferdselsmyndighet også omfatter sjøtransport. Statlig sektormyndighet bør også ha myndighet til selv å ta initiativ til å sette i gang en planprosess, uten at det må gis samtykke av vedkommende kommune eller fylkeskommune. Det bes også om at den myndighet som etter dagens lov § 9–4 gir Statens vegvesen anledning til å starte en planprosess på eget initiativ videreføres, og utvides til å gjelde Kystverkets ansvarsområde.

Samferdselsdepartementet vil understreke

«at det er behov for å beholde hjemmelen slik den lyder i § 9–4, jf. at det ikke foreslås vesentlige endringer i bruk av statlig plan. Som vi tidligere har gitt uttrykk for, mener vi hjemmelen bør utvides til også å gjelde for Jernbane­verket.»

Oslo kommune peker på at det er uklart hva som ligger i begrepet regional samferdselsmyndighet. Lier kommune er av den oppfatning at den type anlegg som vi her snakker om, i de fleste tilfeller vil ha så stor innvirkning på miljø og samfunn at det bør være krav om planavklaring gjennom en helhetsvurdering i kommuneplan. Formuleringen «vedkommende kommune eller fylkeskommune» i bestemmelsen innebærer en uklarhet som kan føre til kompetansestridigheter når paragrafen skal praktiseres.

Utvalgets forslag om samlet planlegging i kystområdene har fått full tilslutning. Fiskeridepartementet er enig i at

«næringsmessig utnytting skal vurderes mest mulig samlet og langsiktig, og om nødvendig for større områder under ett.»

Fylkesmennene i Buskerud og Vestfold slutter seg også til forslaget om at kystsoneforvaltningen er et felles ansvar for staten, fylkeskommunen og kommunen. Norsk institutt for kulturminneforskning peker på at det i en integrert kystsoneforvaltning er viktig at kulturminner og kulturmiljøer blir tatt med i planleggingen på linje med andre faktorer.

De fleste som uttaler seg om samordnet vannplanlegging er positive til forslaget. DenNorske Advokatforening mener imidlertid at det ikke er behov for slike bestemmelser i tillegg til lovens øvrige planbestemmelser.

Utvalgets forslag om bestemmelser for planlegging for større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder støttes av fylkesmennene i Buskerud og Vestfold. Sistenevnte peker på at det bør vurderes om det i bestemmelser til LRNF-formålet eller i hensynssoner kan gis retningslinjer for ferdselsretter/begrensninger, som derved kan legges til grunn i enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Friluftslivets fellesorganisasjon trekker fram behovet for å få en helhetlig planlegging av større sammenhengende friluftslivsområder.

Planbeskrivelse, planprogram og konsekvens­utredning

Til forslaget om planbeskrivelse og planprogram ble det avgitt 65 uttalelser. Det var gjennomgående positiv tilslutning til forslagene. Forslaget til bestemmelser om planprogram og konsekvensutredninger ble behandlet i forbindelse med Ot.prp. nr. 47 (2003-2004) om endringer i plan- og bygningsloven (konsekvensutredninger).

Samfunnssikkerhet og risikoanalyse

Utvalgets forslag til ny bestemmelse i § 1–10 om samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse får bred tilslutning.

Justis- og politidepartementet ser det som positivt at samfunnssikkerhet er kommet inn som et grunnleggende premiss i forslaget til ny plan- og bygningslov.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap støtter utvalgets forslag og foreslår følgende alternative formulering til paragrafens siste ledd: «Kongen kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om samfunnssikkerhet, forebygging og bruken av risiko- og sårbarhetsanalyser som omfattes av denne bestemmelsen.»

Elleve av landets fylkesmenn har uttalt seg til bestemmelsen, og alle ser det som positivt at forholdet til samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyser gis oppmerksomhet i forslaget.

Møre og Romsdal fylkeskommune peker på at det fremdeles vil være kommunens ansvar å avklare om byggegrunn er tilstrekkelig skredsikker. Vanligvis takler kommunene dette, men i noen situasjoner er de mer eller mindre maktesløse. Fylkeskommunen viser til risikoen for store fjellskred med tilhørende flodbølger i fylket. Utvalgets forslag vil etter fylkeskommunens mening bare i avgrenset grad være et egnet instrument til å håndtere skredrisiko i forhold til bygde områder og ny byggegrunn.

Norges vassdrags- og energidirektorat uttaler at forslaget klargjør planmyndighetenes ansvar for å påse at det er foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse for planområdet. Dette er positivt med tanke på flom- og rasfare. Men det forutsetter at planmyndighetene både har kompetanse og vilje til å følge opp utredningen i den praktiske forvaltningen.

Kommunene Larvik, Kragerø, Porsgrunn, Sandefjord og Tønsberg peker på at det er uklart hvor omfattende kravet er til å utarbeide en risiko- og sårbarhetsanalyse for hele kommunen ved utarbeidelse av arealdelen til kommuneplanen. Det bør i tilfelle gjelde for begrensede temaer og områder. Etter deres mening vil det være behov for å få utarbeidet forskrift om temaet sårbarhets- og samfunnssikkerhet, gjerne inneholdende metode for å utføre en slik analyse på oversikts- og detaljplannivå. Bergen kommune har også pekt på behovet for bruk av forskrift for å gi utfyllende bestemmelser om innhold, tema og metodikk for risiko- og sårbarhetsanalyser. Oslo kommune mener at deler av reglene om saksbehandlingen kunne vært overlatt til forskrift, da disse kan være mer utfyllende og er lettere å revidere.

Medvirkning og høring

I alt 54 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Det er en generell støtte til kravet om åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i planarbeidet. Formannskapet i Lørenskog kommune mener det er riktig å satse på mer medvirkning og samarbeid slik det foreslås, selv om det vil kunne kreve mer arbeidsinnsats. Fylkesmannen i Rogaland påpeker, som Hole kommune, at forslaget i realiteten bygger på de prinsipper som gjelder etter dagens lov. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon ser positivt på forslaget om at enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning. Forbrukerrådet stiller seg bak utvalgets forslag og mener at denne paragrafen vil, dersom den følges opp, kunne sikre at berørte parter får en reell mulighet til å medvirke og få innflytelse på planprosessen. Det er imidlertid noe ulike syn på hvordan dette bør komme til uttrykk i lovbestemmelsen. Dette gjelder spesielt det ansvaret kommunene har for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Flere organisasjoner ønsker at flere grupper enn barn og unge bør omtales i lovteksten. Sametinget viser til at dette også gjelder samiske lokalsamfunn og samiske organisasjoner. Andre mener som Nærings- og handelsdepartementet, at henvisningen til barn og unge bør utgå fordi det er en unødvendig presisering. Barneombudet støtter utvalgets forslag om at barns medvirkning framheves, og Barne- og familiedepartementet påpeker at dette er i tråd med FNs konvensjon om barns rettigheter.

Regionalt planforum

Av de 30 høringsinstansene som har uttalt seg direkte om dette forslaget er det bare en som mener at bestemmelsen bør sløyfes. Statkraft SF viser til at planforum ikke har noen reell myndighet og at en vil oppnå det samme med økt fleksibilitet uten lovfesting. Norges vassdrags- og energidirektorat og andre direktorater støtter forslaget. Som en av flere er Fylkesmannen i Nordland positiv til at planforumet formaliseres. Nord-Trøndelag fylkeskommune støtter forslaget, og påpeker at organiseringen må tilpasses forholdene i det enkelte fylket. Norges Boligbyggelags Landsforbund støtter forslaget. Det samme gjør Norske Reindriftssamers Landsforbund og andre organisasjoner. Flere ønsker bred deltagelse i planforumet. De kommunene som har uttalt seg ønsker at forumet blir forpliktende for deltagerne.

Innsigelse og mekling

Til utvalgets forslag om innsigelse og mekling i § 1–14 er det kommet 71 uttalelser. Et stort antall er positive til forslaget, og ingen er negative. Det er gitt 25 merknader til forslaget.

Fiskeridepartementet peker på at når det gjelder mekling, går dette departement inn for at en uavhengig/nøytral instans skal forestå meklingen. Kommunal- og regionaldepartementet uttaler at for reindriften er det viktig at det i innsigelses- og klagesaker gis tilstrekkelige tidsfrister for at det skal være mulig å fremme innsigelser og klager som er behandlet på en forsvarlig måte. Det er også viktig at reindriftens styringsorgan blir delaktig på et tidlig stadium av planprosessen. Da kan bruken av innsigelser trolig reduseres.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap ber om at det belyses bedre hvorvidt innsigelsesretten har noen funksjon der forslagsstiller/planmyndigheten forsømmer sin plikt til å informere og invitere til samarbeid og innspill i planarbeidet. Statens kartverk støtter forslaget fra utvalgets mindretall om et nytt åttende ledd som forutsetter at retten til å fremme innsigelser faller bort hvis en ikke har deltatt i planprosessen etter § 1–6 femte ledd. Ved en slik bestemmelse vil en unngå ytterligere forsinkelser i planprosessen. Statens kartverk foreslår også seg selv som mekler i innsigelsessaker. Statens landbruksforvaltning, Statkraft SF, Statsbygg og Statskog SF støtter forslaget fra Planlovutvalget .

Fylkesmannen i Oppland peker på at korte frister i innsigelsesprosessen i noen tilfeller kan være et problem, særlig for politiske organer. Det bør derfor vurderes å ta inn en presisering om at det for disse er nok å varsle at saken skal behandles politisk, og at dette gir rett til fristutsettelse. Det gis ellers positivt uttrykk for at meklingsinstituttet lovfestes. Fylkesmannen stiller seg åpen til at et annet uavhengig organ kan ha denne rollen, men mener at fylkesmannen vil være mer egnet enn fylkeskommunen.

«Fylkesmannen kan ikke se at dagens ordning med fylkesmannen som mekler, har medført spesielle problemer, - heller ikke i de saker hvor fylkesmannen som sektormyndighet har fremmet innsigelse. En har heller ikke fått tilbakemeldinger på at kommunene har oppfattet dette som problematisk.»

Fylkesmennene i Hordaland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Vest-Agder foreslår også at meklingsfunksjonen legges til fylkesmannen.

Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler at meklingsinstans er avhengig av konfliktens art. Er det en avveining mellom interesser, er dette av politisk karakter og bør legges til fylkeskommunen, mens konflikter av formell art eller rettssikkerhetsspørsmål legges til fylkesmannen. De fleste innsigelsessakene gjelder avveining mellom ulike interesser, og er således av politisk art, og det vil derfor i de fleste tilfelle være mest aktuelt å legge denne funksjonen til fylkeskommunen. Sogn og Fjordane fylkeskommune støtter mindretallsforslaget, og har samme standpunkt som Nord-Trøndelag når det gjelder meklingsinstituttet.

De fleste kommunene som har uttalt seg støtter utvalgets forslag til endringer i bestemmelsen om innsigelse. Mange av kommunene støtter også mindretallsforslaget om at retten til å fremme innsigelse faller bort for instanser som ikke deltar i planarbeidet etter § 1–6 femte ledd. Kristiansand kommune er i tvil om forslaget medfører noen vesentlig effektivisering og økt forutsigbarhet i forhold til dagens ordning. Noen kommuner, blant andre Sandefjord, Sarpsborg, Steinkjer, Tønsberg og Ulstein, peker på at det bør beskrives og foretas en avgrensning av hva som er spørsmål av nasjonal og regional interesse, og som derved gir grunnlag for innsigelse.

Åmot kommune

«ser det som viktig at reglene om innsigelse i plan- og bygningsloven presiseres. Et problem i dag er at dette området er lite lovregulert. I det vesentligste er dette i dag overlatt til MD å avgjøre. Prinsippet om lokaldemokrati tilsier at viktige sider ved innsigelsesinstituttet avklares gjennom lov.»

Kommunen peker på at det for det første må avklares hvem som kan fremme innsigelse. For det andre er det spørsmål om hva som kan være bestemmende for Miljøverndepartementets avgjørelse i innsigelsessaken.

Byggenæringens Landsforening (BNL) mener at

«av hensyn til gjenkjennelig struktur for de ulike plantypene bør innsigelse og klage behandles i egen bestemmelse i kapittel 12. BNL tiltrer for øvrig mindretallets forslag.»

Energibedriftenes landsforening uttaler at denne bestemmelsen vil være umulig å følge opp, fordi den forutsetter at

««alle» kommuner og statlige etater må følge med i planleggingen i «alle» kommuner, og det uten å vite hvilket framtidig behov de vil ha for planområdet og framtidige muligheter som ligger innenfor dette.»

Også uttalelsen fra Glommens og Laagens Brukseierforening går i samme retning. Norsk Kommunalteknisk Forening peker på at det må avklares hva det kan fremmes innsigelser på, og at det må begrunnes i konkrete forhold i saken. Norske Reindriftsamers Landsforbund og Reindriftsforvaltningen foreslår at meklingsfunksjonen legges til fylkesmannen da fylkeskommunen som politisk organ ikke vil være en uhildet part i et meklingsforhold. Sametinget er positive til at dets rolle blir klargjort i forbindelse med innsigelsesinstituttet, og er av den oppfatning at Sametingets vurdering skal tillegges spesiell vekt i saker der det er uenighet/tvil. Når det gjelder meklingsfunksjonen, uttales at den bør ivaretas av en part uten interesse i saken og at dette bør være et frittstående organ.

5.2.5 Departementets vurdering

Departementet har i sin bearbeiding av Planlovutvalgets lovforslag samlet en del felles bestemmelser for plandelen av loven i innledende bestemmelser.

Kapittel 3 om oppgaver og myndighet i planleggingen inneholder en del innholdselementer som er overført fra Planlovutvalget innledningskapittel, bestemmelser om organisering og myndighetsfordeling og om plantyper og hovedinnhold i planer. Kapittel 4 omhandler generelle utredningskrav til planer, mens kapittel 5 inneholder fellesbestemmelser om medvirkning. Med denne redigeringen av loven tas det også sikte på unngå at samme forhold omtales flere steder i loven ut over det som er nødvendig. Mye av innholdet i bestemmelsene i disse kapitlene er en ren videreføring av tilsvarende bestemmelser i gjeldende lov og vil ikke bli omtalt særskilt her.

Oppgaver og hensyn i planleggingen

På bakgrunn av at lovens formålsbestemmelse er gjort kortfattet og generell for plansaker og byggesaker, har departementet vurdert det som hensiktsmessig å utforme en noe mer utfyllende bestemmelse om oppgaver og hensyn som inngår i planleggingen etter loven. Denne bestemmelsen tar utgangspunkt i Planlovutvalgets forslag til § 1–4 om verdier og retningslinjer i planleggingen, samt en del av Planlovutvalgets forslag til formålsparagraf. Samtidig er visse mål- og oppgaveformuleringer, som enten står i gjeldende lov eller har vært foreslått i andre bestemmelser av Planlovutvalget, samlet i en ny slik bestemmelse. Det har i høringen av Planlovutvalgets forslag kommet mange positive reaksjoner på forslaget om å ha en bestemmelse om verdier og retningslinjer i loven, men det er også en del synspunkter på at bestemmelsen blir unødig lang. Det reises også spørsmål om en så vidt generell bestemmelse som utvalget har foreslått får noen selvstendig betydning i praksis.

Den første delen i departementets forslag til bestemmelse angir innholdsmessige oppgaver, mål og krav som skal inngå i planleggingen og som planer skal bidra til å løse eller sikre. Planer skal sette mål for samfunnsutviklingen generelt. Dette gjelder som i dag både den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner. Samtidig peker også bestemmelsen på det sentrale formålet med planer, at de skal avklare samfunnsmessige oppgaver og behov og angi løsningen av dem. Dette hovedformålet med planer må også ses i sammenheng med andre elementer i bestemmelsen som angir at planer skal fremme helhet, samordning og samarbeid, bidra til å løse oppgaver på tvers av sektorgrenser og administrative grenser og være redskap for å se offentlige behov og rammer i sammenheng med privat virksomhet og private ønsker. Dette kommer også klart fram til slutt i bestemmelsen, hvor det angis at planer skal være et felles gjennomføringsgrunnlag for både kommunal, regional, statlig og privat virksomhet. Departementet er enig med Planlovutvalget i at plansystemet bør utvikles slik at det så langt som mulig kan samordne sektorenes virksomhet i planområdet. Planer etter plan- og bygningsloven er i sin natur sektorovergripende og omfatter ofte flere sektorer, interesser og hensyn. Samordning gjennom planprosessen, der alle offentlige organer har rett og plikt til å delta når det berører deres egne planer og vedtak, vil kunne gi en betydelig forenkling og effektiviseringsgevinst.

Sikring av kvaliteter i landskapet er tatt inn i henhold til Norges forpliktelser i Den europeiske landskapskonvensjonen. Med landskap legges konvensjonens definisjon til grunn, dvs.: «Landskap betyr et område, slik folk oppfatter det, som har fått sitt særpreg gjennom naturlig og/eller menneskelig påvirkning».

I denne bestemmelsen er det også gitt noen flere prioriterte mål og oppgaver for planleggingen, der vern av natur- og kulturmiljø, naturgrunnlaget for samisk kultur og jordvern er viktige elementer, og konkretisering av bærekraftmålet. Det samme er også tilfelle for formålsangivelsen om verdiskapning, næringsutvikling, gode bomiljøer og gode oppvekstvilkår. Stabile rammebetingelser er en viktig forutsetning for næringsutvikling. Tidsbruken i plan- og byggesaker påvirker kapitalkostnadene, som igjen påvirker konkurranseevnen. Alt dette krever effektive planbestemmelser. En mer effektiv og forutsigbar plan- og byggesaksbehandling vil kunne bidra til økonomisk verdiskaping og indirekte ha positiv virkning på det kommunale tjenestetilbudet.

Departementet er, som høringsinstansene, enig i Planlovutvalgets forslag om at hensynet til befolkningens helse, kriminalitetsforebygging og samfunnssikkerhet er viktig å ivareta i planlegging og planer.

For å klargjøre forholdet til internasjonale konvensjoner og avtaler som Norge er bundet av innenfor lovens virkeområde, er det også formulert som et eget punkt at planer skal bidra til å gjennomføre slike konvensjoner og avtaler. Utvalget omtaler i kap. 1.9 og i vedlegg nr. 5 i NOU 2003:14 de internasjonale rammer, regler, forpliktelser og anbefalinger som Norge er bundet eller berørt av på planfeltet. Disse har betydning både for hvordan systemet organiseres, og for hvordan forskjellige interesser og hensyn ivaretas. Norge er blant annet direkte forpliktet til å følge EU-direktiver på EØS-området, f.eks. når det gjelder konsekvensutredninger, miljøinformasjon og rett til deltakelse i beslutningsprosesser samt direktiv om fellesskapstiltak for vannpolitikk (EUs rammedirektiv for vann). Også ved utformingen av saksbehandlingsreglene for de forskjellige planformer, for konsekvensutredninger, og ved muligheten til å fastsette arealformål, hensynssoner og planbestemmelser, er det lagt vekt på at loven skal kunne ivareta hensyn og interesser ut fra internasjonale forpliktelser. Det gjelder eksempelvis sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur, tilrettelegging for medvirkning fra barn og unge og andre grupper med særskilte behov, varsling av nabostat om planer som kan ha negativ betydning for vedkommende stat, og adgang til å kunne gi planbestemmelser om miljøforhold og tilgjengelighet m.m.

Departementet har gjort det tydelig at klima er et prioritert hensyn i planlegging gjennom løsningene som besluttes for blant annet energiforsyning og for transport.

Ansvar og bistand i planleggingen

Både i gjeldende lov og i Planlovutvalgets forslag er det en del bestemmelser og enkeltelementer i loven som plasserer ansvaret for å drive planlegging og angir oppgaver og plikter og retten til å fremme planforslag mv. Disse bestemmelsene har departementet søkt å samle i en innledende paragraf som klargjør roller og ansvar i planleggingen, oppgave- og myndighetsfordelingen og forholdet mellom planmyndighetene og offentlige og private forslagsstillere. Departementet er enig med Planlovutvalget i at dagens regler om plassering og fordeling av myndighetsoppgaver og ansvar for planlegging videreføres. Ansvaret for planlegging etter loven legges til kommunestyrene, regionale planmyndigheter, som inntil videre er fylkestinget, samt Kongen. Også høringsinstansene slutter seg til dette. Videre er departementet enig med utvalget i at det bør gå fram i innledningen at andre offentlige organer og private har en rett til å fremme og få vurdert planforslag på de nærmere vilkår som går fram av bestemmelsene for de plantypene som er aktuelle. Dette vil kunne bidra til å informere om kontaktflaten mellom planmyndighetene og andre forslagsstillere og tiltakshavere enn kommunen.

Departementet viser til at Sametinget skal ha samme rolle som andre statlige organer i planbehandlingen, og innarbeider dette lovteksten.

For øvrig videreføres gjeldende lovs bestemmelser om at offentlige organer har en informasjonsplikt om forhold som kan ha betydning for planmyndighetene, og om veiledningsplikten som regional planmyndighet og fylkesmannen har i forhold til kommunene.

Det vises også til den varslingsplikten planmyndigheten har overfor berørte sektormyndigheter ved behandling av planforslag med sikte på avklaring av spørsmål som angår disse myndighetenes ansvarsområde.

Planoppgaver og planmyndighet

Departementet har i sitt lovforslag samlet og bearbeidet Planlovutvalgets forslag om hvilke planoppgaver og hvilken planmyndighet som er lagt til kommunen, regional planmyndighet og staten. Dette er formulert i tre bestemmelser i det innledende kapitlet om planer. Innholdet i dette forslaget fanger opp og samsvarer med Planlovutvalgets forslag, som igjen i all hovedsak viderefører gjeldende myndighetsfordeling og planleggingsoppgaver. Det dekker også innholdsmessig deler av Planlovutvalgets forslag til innledende bestemmelser for de enkelte plantypene. Forslagene har vært ukontroversielle i høringen.

I forhold til kommunene har det vært et spørsmål om det fortsatt skal være en særskilt barnerepresentant. Departementet har kommet til at begrunnelsen for å ha en særskilt ordning for å ivareta barn og unges interesser fortsatt er gyldig. En lovfesting av kravet om at det skal utpekes en person i kommunens administrasjon er imidlertid ikke i samsvar med kommunelovens prinsipp om rådmannen som administrativ leder for hele kommunens virksomhet. Det foreslås derfor i stedet at kommunene skal sørge for en ordning som viderefører intensjonene i dagens bestemmelse.

På bakgrunn av innspill i høringen har departementet vurdert særskilt om Planlovutvalgets forslag om krav til tilgang til planfaglig kompetanse i kommunene, og krav om tilsvarende kompetanse hos den regionale planmyndigheten, skal fremmes. Departementet mener at det er avgjørende at kommunene og regionene må ha nødvendig kompetanse tilgjengelig for å utføre oppgavene som de er tillagt i planleggingen, og at dette bør gå fram av loven.

Felles planleggingsoppgaver

Departementet har bearbeidet Planlovutvalgets forslag i kapitlene 13 til 16 om særskilte planleggingsoppgaver om areal- og transportplanlegging, kystsoneplanlegging, vannplanlegging og planlegging av markaområder. Dette er planoppgaver som går over administrative grenser og berører flere nivåer, sektorer og interesser, og derfor må utføres i fellesskap mellom disse. Planlovutvalget forutsetter at planleggingen av disse oppgavene i det vesentlige skjer gjennom de ordinære planformer og med bruk av de virkemidler som ellers gjelder. Utvalget legger opp til at statlige og regionale organer får et insitament og en mer synlig initiativrett for å iverksette slik planlegging, som lett vil kunne bli en for tung og krevende oppgave for kommuner og fylkeskommuner enkeltvis. I stedet for å utarbeide egne kapitler i loven om disse planoppgavene har departementet funnet det mer hensiktsmessig å utforme to mer generelle bestemmelser i lovens innledende del. Disse gir de samme mulighetene for de aktuelle myndigheter til å iverksette felles planlegging slik utvalget har foreslått. Departementet har imidlertid utformet dette som en rammebestemmelse. Den forutsetter at det gis en forskrift som konkretiserer hvilke planoppgaver som er aktuelle å iverksette og hvordan planarbeidet skal organiseres og gjennomføres, og ev. hvordan uenighet om planleggingen skal løses.

Det er ellers i denne paragrafen gjort en endring i forhold til Planlovutvalget ved at dagens hjemmel for vegplanlegging videreføres og utvides til å gjelde alle statlige organ med ansvar for samferdselsanlegg eller teknisk infrastruktur.

Når det gjelder planer for statens byggevirksomhet, legger utvalget opp til en likestilling mellom private og offentlig aktører. Loven er nå utformet slik at disse får en felles inngang gjennom samme initiativrett, utredningskrav, plankrav og søknadsbestemmelser.

Generelle utredningskrav

Bestemmelsene om planbeskrivelse, planprogram og konsekvensutredning er noe justert. Innholdsmessig videreføres bestemmelsene som er vedtatt på grunnlag av Ot.prp. nr. 47 (2003-2004) om planprogram og konsekvensutredninger. Disse bygger i hovedsak på Planlovutvalgets forslag. Det nye i lovforslaget her er at reglene for tiltak og planer som avklares etter plan- og bygningsloven er innarbeidet i bestemmelsene om behandling av de enkelte planer, dvs. i tilknytning til regionale planer, kommuneplaner med arealdel og reguleringsplaner. Det er også gjort enkelte språklige presiseringer for å klargjøre forholdet mellom planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredning. Reglene om konsekvensutredninger for tiltak og planer som ikke avklares gjennom plan etter plan- og bygningsloven, som f.eks. verneplaner og energitiltak, er tatt inn i lovens kapittel 14. Det vises til merknadene til de enkelte bestemmelser.

Når det gjelder samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse er de fleste høringsinstanser som har uttalt seg positive til forslaget. Departementet er enig i at det er viktig med en egen bestemmelse om dette i loven. Det vises til utfyllende omtale i kap. 3.1.7 og i merknaden til § 4–3.

Medvirkning

Når det gjelder medvirkning er bestemmelsen i departementets lovforslag noe forenklet i forhold til Planlovutvalgets forslag, men uten at det er ment å innebære noen realitetsendring.

Planlovutvalgets forslag om medvirkning er en selvstendig bestemmelse som viderefører informasjons- og medvirkningsbestemmelsene i gjeldende lov, men som også styrker disse reglene på flere viktige punkter. Utvalgets forslag har i hovedsak også fått en bred tilslutning i høringen, selv om det er noen nyanser og forbehold i forhold til hvor ressurskrevende og ambisiøse medvirkningsbestemmelser bør være. Departementet er enig i at barn og unge står i en særstilling som gruppe i forhold til andre som krever spesiell tilrettelegging i forhold til planarbeidet, og derfor bør framheves spesielt i loven.

Reglene om regional og kommunal planstrategi, planprogram, planbeskrivelse og eventuell konsekvensutredning, bruk av elektroniske medier i behandling og varsling av planer m.m., vil gi tydeligere faser i en trinnvis utvikling og avklaring av et planforslag. Det vil samlet gi et klart bedre system for strukturerte innspill og påvirkning gjennom hele forløpet av en planprosess, både for private som har interesser i et planforslag og for berørte myndigheter. Med en klarere struktur og oppdeling av planprosessen i faser, bør også medvirkningen kunne bli mer presis og relevant, og derved også samlet sett mer effektiv.

Departementet er enig i utvalgets forslag om at loven bør klargjøre at alle som utarbeider og fremmer planforslag skal ha en plikt til å legge til rette for aktiv medvirkning. Det vil si at plikten til å sørge for en tilrettelegging for aktiv medvirkning skal være den samme enten det er planmyndigheten selv, andre myndigheter eller private som utarbeider planforslaget. Imidlertid vil det etter lovforslaget påhvile kommunen som planmyndighet en særskilt plikt og oppgave med å påse at kravet om å tilrettelegge for medvirkning er fulgt der andre myndigheter og private har utarbeidet planforslaget. Dette er nødvendig for å kvalitetssikre saksbehandlingen i forhold til medvirkningskravet generelt. Dessuten har kommunen etter forslaget en særlig oppgave med å tilrettelegge for at grupper som ellers ikke så lett kommer til orde i planprosesser, aktivt skal bringes inn. I loven er barn og unge nevnt direkte som en slik gruppe, men også grupper med forskjellige funksjonsnedsettelser kan ha behov for slik tilrettelegging. Det kan også være nødvendig å vurdere tilretteleggingen for medvirkning særskilt for minoriteter med annet språk. Det kan også gjelde enkelte næringsut­øvere, f.eks. i reindriften eller fiske, siden disse virksomhetene drives uten samme kontakt med kommunen og lokale medier.

Høring og offentlig ettersyn

Høring av planprogram og planforslag og offentlig ettersyn er obligatoriske elementer i behandlingen av flere sakstyper etter loven. Departementet er enig med utvalget i at det kan være hensiktsmessig å definere innholdet og betydningen av disse begrepene i en felles bestemmelse i den innledende delen av loven. Lovteksten kan da gjøres kort i den enkelte saksbehandlingsbestemmelse utover i loven. Dette kan bidra til å at selve lovteksten ikke blir lengre enn nødvendig. Det har heller ikke kommet negative reaksjoner i høringen til dette. Innholdet i bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av gjeldende regler, men det er nytt at loven nå uttrykkelig forutsetter at planforslag også skal gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Generelt vil bruk av elektroniske medier i behandlingen av plansaker gi en bedre og mer effektiv planbehandling.

Regionalt planforum

Ordningen med regionalt planforum er allerede i bruk i mange fylker, og har vist seg å være et hensiktsmessig forum og en nyttig arbeidsform for gjensidig informasjon, drøfting og avklaring av planspørsmål og sektorinteresser mellom kommuner, fylker og sektormyndigheter. Planforum kan bidra til bedre samordning av forskjellige interesser og syn, raskere avklaring og en mer samstemt praksis i plansakene i et fylke. Departementet er enig med Planlovutvalget i at regionalt planforum bør forankres direkte i loven som et frivillig element, og med forholdsvis lempelige regler for organisering og drift. Nytteverdien vil i stor grad avhenge av hvordan de forskjellige myndighetene velger å engasjere seg i bruken av planforumet. Høringen viser at mange instanser er enige i forslaget om regionalt planforum. Departementet vil i det videre arbeidet med iverksetting av loven vurdere om det vil være behov for felles veiledning om hensiktsmessige arbeidsformer i regionalt planforum etter mønster av de fylker som har fått best resultat av denne ordningen.

Innsigelse

Innsigelsesordningen er et nødvendig element i det samlede plansystemet. Den skal sikre at overordnede interesser ivaretas og følges opp tilstrekkelig i kommunale planer, og at plansaker løftes opp til sentral avgjørelse når det er konflikt mellom myndigheter om viktige spørsmål. Forutsetningen for bruk av innsigelse er at det ikke har latt seg gjøre å finne fram til en løsning av et planspørsmål gjennom den ordinære prosessen ved utarbeidingen av et planforslag.

Planlovutvalget har foreslått en forholdsvis utførlige bestemmelse om innsigelse. Den er i all hovedsak er en lovfesting av gjeldende regler om innsigelse, og av praksis som er utviklet med grunnlag i de relativt kortfattede lovbestemmelsene i dagens lov. Deler av dette forslaget er allerede gjennomført ved lovendring i 2004. Dette gjelder f.eks. de såkalte «omkamp-reglene». Et stort mindretall i utvalget foreslo også en innstramming som setter fristen for å fremme innsigelse til utløpet av høringsfristen etter offentlig ettersyn.

Departementet er enig i at Sametinget gjøres til innsigelsesorgan for å kunne sikre viktige samiske interesser i plansaker.

Planlovutvalgets forslag til lovbestemmelse om innsigelse har gjennomgående fått en god mottakelse i høringen. Det gjelder også mindretallets forslag om frist for å fremme innsigelse. Departementet er enig i at mindretallsforslaget vil bidra til en mer effektiv og forutsigbar planbehandling, og fremmer derfor dette forslaget. Innholdet i innsigelsesbestemmelsen er delt i tre selvstendige bestemmelser om myndighet til å fremme innsigelse, begrensninger i adgangen til å fremme innsigelse og om mekling og avgjørelse av departementet.

5.3 Nasjonale planoppgaver

5.3.1 Innledning

Kapitlet omtaler de nasjonale planoppgavene.

5.3.2 Gjeldende rett – plan- og bygnings­loven kap. IV

Plan- og bygningslovens kap. IV har bestemmelser på riksnivå fordelt på tre paragrafer. To av disse omtales her. Bestemmelsen om forbud mot bygging og fradeling i 100–metersbeltet langs sjøen er omtalt i kap. 5.1.

Statlige planretningslinjer kan etter dagens system gis med hjemmel i § 17–1 om rikspolitiske bestemmelser. Bestemmelsen gir i første ledd Kongen anledning til å fastsette generelle mål og rammer og gi retningslinjer for planleggingen ut fra nasjonale interesser. Slike retningslinjer er nødvendige både som bakgrunn for å gjennomføre rikspolitiske mål i planleggingen, og for å gjøre kommuner og fylkeskommuner kjent med de begrensninger som de må ta hensyn til i sin planlegging. Det er ikke forutsetningen at det skal utarbeides en samlet landsplan, og det er heller ikke forutsetningen at rikspolitiske retningslinjer skal ta opp spørsmål som er av ren lokal betydning.

Etter andre ledd i samme paragraf kan Kongen, etter samråd med berørte kommuner og fylkeskommuner, for et tidsrom på inntil ti år nedlegge forbud mot at det gjennomføres bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet, eller at slike tiltak bare kan iverksettes i samsvar med arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplan. Kongen kan forlenge forbudet med fem år av gangen .

I gjeldende lov § 18 er det hjemmel for å utarbeide statlige arealplaner. Dette kan være aktuelt når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig. Hjemmelen kan også brukes når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Dersom statlig plan utarbeides, følges de ordinære saksbehandlingsreglene i loven.

5.3.3 Planlovutvalgets forslag

Forslaget til bestemmelser om nasjonale hensyn og oppgaver i planleggingen er omtalt i kap. 9.2 i utvalgets andre delutredning og i Del II, kap. 4 i utvalgets lovforslag.

Planlovutvalget mener at de statlige virkemidlene i dagens lov i hovedsak bør bestå, men at det er behov for en viss forsterking og tydeliggjøring. Utvalgets forslag tar sikte på å sikre en riktig balanse mellom lokalt selvstyre og behovet for å ivareta nasjonale og regionale hensyn. Det legger til grunn at kommunenes stilling i planleggingen ikke skal svekkes. De statlige virkemidlene skal tilrettelegges slik at de blir tydeligere og mer hensiktsmessige både for samhandlingen med kommunene, og for gjennomføring av statens egne planoppgaver.

I forarbeidene til dagens plan- og bygningslov er det lagt opp til at det hvert fjerde år skal utarbeides en stortingsmelding om planleggingen og arealpolitikken. Innholdet i slike meldinger, og Stortingets behandling, har ofte vært grunnlag for departementets arbeid med rikspolitiske retningslinjer, rundskriv og veiledning til kommunene. Utvalget foreslår å lovfeste en slik ordning gjennom en ny bestemmelse om samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging (§ 4–1). Det vil gi et sammenhengende system som legger opp til at planmyndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå hvert fjerde år skal foreta en gjennomgang av planpolitiske mål og planstrategier. Det vil kunne gi bedre samhandling mellom nivåene, og i sum bedret relevans, måloppnåelse og myndighetssamordning i planleggingen. Det er opp til regjeringen å bestemme den formelle status en slik samordnet nasjonal politikk skal ha, f.eks. om den bør behandles av Stortinget på grunnlag av stortingsmeldinger om regional og kommunal planlegging eller lignende. Forslaget pålegger regjeringen en plikt til å samrå seg med fylkeskommunene og kommunene i arbeidet i tråd med gjensidighetsprinsippet i § 1–4. Dette gjelder også Sametinget i samiske spørsmål.

Utvalget mener at det fortsatt er behov for en tydelig og samordnet statlig politikkformidling gjennom retningslinjer fra Regjeringen, slik som etter § 17–1. Slike retningslinjer utgjør et viktig rammeverk for den regionale og lokale planleggingen, og har sine paralleller i andre land med tilsvarende plansystemer. Utvalget vil imidlertid endre benevnelsen «rikspolitiske retningslinjer» (jf. § 17–1 første ledd i gjeldende lov) til det mer tidsmessige statlige planretningslinjer (§ 4–2). For å gjøre statlige retningslinjer tydeligere som et felles grunnlag for både planmyndighetene og statlige sektormyndigheter, presiserer utvalget at slike retningslinjer også skal gjelde for vedtak etter annen lovgivning som retningslinjen har betydning for. Siktemålet er å få et system som bidrar til at samme overordnede politikkrammer og føringer legges til grunn både i planlegging, og ved praktisering av særlovene som samvirker med planleggingen. Forslaget må ses på bakgrunn av at utvalget ønsker en mer aktiv bruk av slike retningslinjer, og at de i langt større grad enn hittil bør anvendes av alle statlige sektormyndigheter som har interesse i planleggingen.

Utvalget går inn for å videreføre ordningen med statlige bestemmelser i den form som nå er hjemlet i § 17–1 andre ledd, gjennom forslag til bestemmelse om statlig planbestemmelse (§ 4–3). Formålet er å kunne ivareta nasjonale og viktige regionale interesser gjennom et midlertidig forbud. Dette innebærer at Regjeringen, for inntil ti år (med fem års forlengelse av gangen), kan nedlegge forbud mot å iverksette nærmere angitte bygge- og anleggstiltak i avgrensede geografiske områder eller hele landet. Forbudet opphører når det foreligger plan for det aktuelle området, eller det er truffet et vedtak om arealdisponering etter annen lov, f.eks. naturvernloven. Nytt er det at tiltak også må være i samsvar med fylkesdelplan for arealbruk – både med og uten særlig rettsvirkning. Det skal være samråd med de berørte kommuner ved forberedelsen av slike bestemmelser. Samtykke til unntak kan gjøres av departementet.

Flertallet i utvalget foreslår i § 4–4 å innføre en regel om at Kongen ved godkjenning av en fylkesdelplan for arealbruk kan gi planen samme rettsvirkning som arealdel av kommuneplan. Behovet for å gi planen særlig rettsvirkning kan være av regional eller lokal karakter. Det er altså ikke et vilkår for statlig godkjenning at det dreier seg om nasjonale eller statlige interesser. Mindretallet foreslår at hele bestemmelsen om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning flyttes hit (denne bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 5.4). Paragrafen omtaler også forslaget om lengre binding av deler av kommuneplanens arealdel (dette forslaget er omtalt i kapittel 5.5).

Disse to virkemidlene er ikke primært ment som virkemidler for staten, men for regionale myndigheter og kommunene. Utvalget understreker at disse virkemidlene også kan være aktuelle for å ivareta statlige interesser. Det kan nettopp være statlige myndigheter som, gjennom den regionale eller kommunale planprosessen, ser behovet for dette for å sikre gjennomføring av viktige statlige oppgaver, eller for å sikre nasjonale hensyn over kommune- og fylkesgrenser.

Utvalget ser at det unntaksvis fortsatt kan være behov for at staten selv skal kunne utarbeide nødvendige arealplaner for sine tiltak eller formål direkte. Utvalget foreslår at dagens ordning med statlig arealplan (nåværende § 18) videreføres uten vesentlig endring (§ 4–5). Som i dag skal staten kunne bruke virkemidlet når viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Det innebærer at departementet i slike tilfeller kan henstille til vedkommende kommune eller fylkeskommune om å utarbeide og vedta en arealplan. På samme vilkår kan departementet selv utarbeide og vedta slik plan. Departementet trer da inn i myndigheten til kommunestyret eller fylkestinget.

5.3.4 Høringen

Omlag 100 høringsinstanser har uttalt seg til forslag innenfor temaet nasjonale hensyn og oppgaver. Vel 1/3 er kommuner. Av disse uttaler 2/3 seg i hovedsak til forslaget om særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak.

Det er gjennomgående tilslutning til Planlovutvalgets forslag. Ingen stiller spørsmålstegn ved nasjonale myndigheters behov for å ha virkemidler som kan ivareta nasjonal politikk eller interesser overfor regional og kommunal planlegging. De fleste av uttalelsene kommer fra kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn og organisasjoner (som for en stor del representerer vern, friluftsliv eller «svake grupper»).

Fylkemannen i Oppland uttaler generelt om forslaget til bestemmelser i dette kapitlet:

«De statlige virkemidlene som foreslås, er i stor grad en videreføring av dagens virkemidler. Endringene i forhold til dagens lov er først og fremst klargjøring og utdyping på en del punkter, noe som er positivt.»

Kommunene har i hovedsak samme holdning. Kragerø kommune uttaler blant annet:

«Kapittel 4 bygger på og viderefører kapittel IV Planlegging på riksnivå i gjeldende lov. Skal plansystemet fungere, må det være et godt samspill mellom statlige myndigheter, fylkeskommuner og kommuner. Staten må ha egnete virkemidler for å kunne vareta nasjonale hensyn og oppgaver i møtet med kommunale og regionale mål og prioriteringer. Vi er således tilfredse med utvalgets forslag om visse utbygginger av reglene om statlig planlegging i forhold til dagens regler.»

Oslo kommune støtter utvalgets innspill om at regjeringen i større grad enn i dag samordner nasjonale mål og virkemidler på sektorer som har stor betydning for utviklingen i fylker og kommuner:

«da statens samlede planpolitiske føringer er viktig grunnlag for den regionale og lokale planleggingen og ser på forslagene til systematisering av statlig samordning gjennom statlige planretningslinjer og planbestemmelser som gode virkemidler i å oppnå dette. Det er i dette svært viktig at berørte kommuner og fylkeskommuner gis anledning til å uttale seg før vedtak.»

Sametinget er positiv til at det nasjonale ansvaret i kapittel 4 og bestemmelsen om statlige planretningslinjer er blitt tydelige:

«Dersom statlige planretningslinjer vil bidra til å konkretisere innholdet i formålsbestemmelsen er dette positivt. Sametinget ser videre at gode statlige planretningslinjer vil gi klare føringer til de regionale og lokale arealforvaltningsinstansene, noe som igjen vil kunne bidra til en tryggere situasjon for samiske interesser. Sametingets rolle i denne sammenheng vil være viktig.»

Andre er mer skeptiske til betydningen av statlige planretningslinjer og planvedtak. Prosjekt PBL-2000 uttaler blant annet:

«Det høres umiddelbart forlokkende ut at Planlovutvalget foreslår at staten hvert fjerde år skal utarbeide en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging, i samråd med fylkeskommuner og kommuner. Vi er imidlertid engstelig for at dette verken følges opp i praksis eller at innholdet vil være tilstrekkelig tilpasset lokale forhold. Dermed er det også en risiko for generelle aktiviteter som kun virker ressursødende og forsinkende, i det praksis møter avventende holdninger i påvente av statlig avklaring. Dette vil jo også i stor grad være avhengig av den til enhver tid sittende regjering.»

Statkraft SF uttaler blant annet:

«Forslaget beskriver en rekke mulige virkemidler for staten. Det er uklart hvordan disse vil virke i praksis, og det er ønskelig med en mye klarere grense mellom anbefalinger og krav sett fra statens side.»

Samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging

Planlovutvalgets forslag om å innføre en bestemmelse om samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging får støtte fra de fleste som har uttalt seg om dette (28 høringsuttalelser). Fra kommuner blir det framholdt at det er ønskelig at staten «samordner og klargjør sine mangeartede og ofte sprikende signaler overfor kommunesektoren» ( Sarpsborg kommune). Dette støttes av Trondheim kommune, som uttaler om forslagene til bestemmelser:

«Trondheim kommune ser dette som et viktig bidrag til helt nødvendig statlig samordning og for å gi forutsigbarhet for kommunale prioriteringer.»

Steinkjer kommune påpeker behovet for at det må etableres arenaer for tidlig politisk samhandling og mulighet for avklaring av viktige politiske spørsmål mellom regionalt politisk nivå og nasjonalt politisk nivå.

«Det må ikke være slik at dette må vente til en behandlet fylkesplan sendes til Regjeringen for godkjenning. Fylkesplanene og innspill og synspunkt fra lokalt og regionalt nivå må også ivaretas når Regjeringen skal utforme sin nasjonale politikk.»

Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF) framholder at dersom plansystemet skal fungere, må det være et godt samspill mellom statlige myndigheter, regionalt nivå og kommunene.

«NKF støtter forslaget om at staten hvert 4. år skal utarbeide en nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging dersom dette kan gi nødvendige avklaringer og retningslinjer for kommunene.»

De fylkeskommunene som har uttalt seg gir alle støtte til at det innføres en ny bestemmelse om samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging. Fylkeskommunene framholder at det er et hovedproblem i forholdet til oppfølgingen av, og troverdigheten til regional og kommunal planlegging, at staten ikke tar hensyn til vedtatte planer.

Hordaland fylkeskommune mener at det som har sviktet mest i regional planlegging etter nåværende lovverk er at staten ikke har fulgt opp fylkesplanleggingen.

«Dette blir derfor eit sentralt element for å lukkast i samhandlinga mellom nivåa og få til ei felles gjennomføring av planane. Det må etablerast arenaer for tidleg politisk samhandling og avklaring mellom regionalt og nasjonalt politisk nivå. Avklaring kan ikkje vente til regjeringa si godkjenning av fylkesplanen. Innspel og synspunkt frå lokalt og regionalt nivå må ivaretakas når Regjeringa skal utforme nasjonal politikk.»

Vestfold fylkeskommune støtter forslaget om en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging:

«Bestemmelsen vil kunne bedre den sentrale behandlingen av fylkesplanene, styrke koordineringen mellom departementene og bør praktiseres som et aktivt samråd på politisk nivå.»

Enkelte departementer er imidlertid skeptiske til dette og mener at regjeringen må stå friere til å vurdere når det er behov for å gi slike signaler.

Finansdepartementet (FIN) peker på at utarbeidelse av en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging i samråd med kommuner og fylkeskommuner vil kreve ressurser:

«Slike prosesser bør ikke settes i gang med mindre det er reelle behov for vesentlige endringer i politikken. Utvalgets forslag om å lovfeste at slik politikk skal fremmes hvert fjerde år vil ikke være styrt av behovet for politikkendringer. FIN støtter derfor ikke utvalgets forslag.»

Samferdselsdepartementet mener at det ikke bør lovfestes en plikt for regjeringen til å utarbeide en samordnet nasjonal politikk for kommunal og regional planlegging hvert fjerde år. Generelt sett bør regjeringen stå friere i å vurdere behov for nasjonal politikkutforming.

Landbruksdepartementet er enig i at statlige signaler knyttet til arealpolitikk, regional og kommunal planlegging framover bør bli bedre samordnet, og at det bør bli enklere for kommunene og fylkene å forholde seg til staten.

«Vi slutter oss til forslaget, men er usikre på om det hensiktsmessig å lovfeste at slik politikk skal fremmes hvert 4. år.»

Fiskeridepartementet ser behovet for en slik samordning, som vil kunne bidra til å klargjøre grunnlaget for den regionale og lokale planleggingen.

De fylkesmenn og organisasjoner som har uttalt seg er i hovedsak positive til forslaget, som kan sikre et oppdatert og bedre samordnet grunnlag for den statlige medvirkning i den regionale og kommunale planleggingen.

Fylkesmannen i Vest-Agder støtter også forslaget om at det hvert fjerde år utarbeides en samordnet nasjonal politikk for regional planlegging:

«Dette vil sikre at de nasjonale føringene for den regionale planleggingen er tydelige og tilpasset aktuelle utfordringer.»

Fylkesmannen i Vestfold viser til at fylkesmannens rolle som deltager og formidler av nasjonal politikk er stort sett uendret i forslaget, men det er gjort viktige endringer i de statlige virkemidlene.

«Forslaget om at Kongen hvert 4. år skal utarbeide en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging, sikrer en løpende oppdatering og en sterkere samordning av nasjonal politikk. Dette forslaget støttes.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er enig i behovet for en jevnlig oppdatering av den nasjonale arealpolitikken, selv om dette kan bli meget ressurskrevende.

Friluftslivets fellesorganisasjon støtter forslaget om at det skal utarbeides en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging hvert fjerde år som skal legges til grunn for planlegging etter denne loven.

Statlige planretningslinjer og planbestemmelser

Med få forbehold gir de høringsinstansene som har uttalt seg spesielt til forslagene om statlige planretningslinjer og planbestemmelser (25 høringsuttalelser) tilslutning til forslagene, som oppfattes som en klargjøring og utdyping av dagens bestemmelser. Flere peker blant annet på at det nå går klart fram at slike retningslinjer/bestemmelser skal følges ved enkeltvedtak også etter andre lover enn plan- og bygningsloven. Betydningen av en medvirkning ved utarbeidingen av statlige retningslinjer og bestemmelser blir understreket av mange.

Fylkesmannen i Buskerud støtter utvalgets videreføring av ordningen med statlige bestemmelser (jf. dagens § 17–1 andre ledd):

«for å kunne ivareta nasjonale og viktige regionale interesser gjennom et midlertidig forbud og med tilføyelsene om at de skal kunne gjelde for hele landet og at tiltak i strid med SPB kun skal kunne iverksettes gjennom planer etter pbl.»

Husbanken støtter utvalgets påpeking av behovet «for statlige planretningslinjer for å sikre tilstrekkelig sammenheng og prioritering av innsats og tiltak på dette området».

«Etter Husbankens oppfatning er det behov for et løft når det gjelder hvordan hensynet til universell utforming skal implementeres i planer og i konkrete tiltak. For å sikre at planintensjoner har en mulighet til å bli gjennomført både på en måte som ivaretar kvalitet og kostnadseffektivt, er det viktig å ha noen førende retningslinjer slik som utvalget peker på.»

Nord- Trøndelag fylkeskommune peker på at denne bestemmelsen er i stor grad lik de gamle rikspolitiske retningslinjer:

«Slike planretningslinjer bør ikke benyttes i for stor grad, det er betenkelig at staten utarbeider generelle pålegg som skal gjelde for hele landet, men det kan være behov for en del geografisk anvendte retningslinjer.»

Norges vassdrags- og energidirektorat er av den oppfatning at dagens status og praktisering av rikspolitiske retningslinjer må videreføres for statlige planretningslinjer.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon støtter forslaget om en mer aktiv bruk av statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer).

Enkelte er skeptiske til betydningen av slike bestemmelser. Generelle retningslinjer eller bestemmelser kan ofte være til liten veiledning i konkrete konflikter. Skal de utarbeides, bør de i tilfelle være konkrete i forhold til tema eller geografisk område.

Statens landbruksforvaltning uttaler blant annet:

«Et av de viktigste ankepunktene mot dagens rikspolitiske retningslinjer (RPR) er at de ikke i tilstrekkelig grad prioriterer de ulike interessene opp mot hverandre, og derfor blir av mindre praktisk hjelp for kommunene i planleggingsprosessen. Det har med tiden blitt en hel samling av slike rikspolitiske retningslinjer, slik at nesten hver eneste sektormyndighet har en eller flere RPR"er å slå i bordet med. Dersom ordningen med statlige planretningslinjer skal videreføres bør derfor innholdet i disse retningslinjene og graden av samordning vurderes nøye.»

Det er flest kommentarer til spørsmålet om å kunne gjøre fylkesdelplan for arealbruk bindende (65 høringsuttalelser). Her er det delte synspunkter, men flertallet av instanser er positive til forslaget. Av kommunene, som utgjør halvparten av de som har uttalt seg om dette spørsmålet, er det like mange som er for at det skal finnes en slik mulighet som de som er negative. De fleste mener at det i alle tilfeller bare må være aktuelt i spesielle situasjoner hvor andre planvirkemidler ikke kan ivareta de samme hensynene. (Forslaget er kommentert nærmere i kap 5.4.)

Det er få (to) som kommenterer forslaget om statlig plan spesielt. De som har gjort det, støtter forslaget, som er en videreføring av dagens bestemmelser.

5.3.5 Departementets vurdering

Det kan ofte være et problem for den regionale og kommunale planleggingen at statlige sektormyndigheter fremmer forskjellige synspunkter i planarbeidet, som kan være vanskelige å forene. Når det i tillegg er mange ulike synspunkter fra fylkeskommunen og organisasjoner, blir avveiningen og samordningen krevende. Dette gjelder i særlig grad for kommunene, som ofte etterlyser en bedre statlig samordning inn mot de lokale planprosessene.

Departementet er enig med Planlovutvalget i at de statlige virkemidlene i dagens lov i hovedsak bør bestå, men at det er behov for en viss tydeliggjøring. Samtidig må bestemmelsene utformes i lys av å sikre en riktig balanse mellom lokalt selvstyre og behovet for å ivareta nasjonale og regionale hensyn. Det er derfor lagt til grunn at kommunenes stilling i planleggingen ikke skal svekkes.

Bestemmelsene i dette kapitlet tar sikte på å formidle nasjonale interesser og politikk i forkant av arbeidet med konkrete planer regionalt og lokalt. Gjennom den regionale og kommunale planleggingen blir den nasjonale politikken satt ut i livet og tilpasset de forskjellige forhold og forutsetninger rundt i landet. Graden av handlefrihet for regionale planmyndigheter og kommuner vil variere etter innholdet i de nasjonale målene. Formålet med bestemmelsene er å klargjøre kommunenes og regionenes handlingsrom på en mer forutsigbar måte. Hvordan konflikter mellom statlige, regionale og kommunale organer skal løses i den enkelte sak er omtalt i forbindelse med behandlingsreglene for planer.

Departementet er enig med utvalget i at det vil være nyttig å lovfeste en plikt for regjeringen til å gi samordnede signaler om nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging hvert fjerde år (§ 6–1). Slike signaler har tidligere vært gitt gjennom rundskriv om fylkesplanleggingen og stortingsmeldinger om den regionale og kommunale planleggingen og arealpolitikken. Departementet mener at dokumentet som foreslås utarbeidet ikke skal være en oppsummering av statens samlede forventninger til kommuner eller regioner. Det skal rette seg inn mot hvilke samfunnsmessige oppgaver det er viktig å fokusere på den neste perioden for å bidra til gjennomføringen av nasjonal politikk. Slike nasjonale føringer skal legges til grunn for, eller innpasses i planleggingen i regionene og kommunene. Det vil gi et sammenhengende system som legger opp til at planmyndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå hvert fjerde år skal foreta en gjennomgang av planpolitiske mål og planstrategier. Det vil, som Planlovutvalget påpeker, kunne gi bedre samhandling mellom nivåene, og i sum bedret relevans, måloppnåelse og myndighetssamordning i planleggingen. Lovforslaget tar ikke stilling til hva slags form de nasjonale forventningene skal ha og behandlingsmåten. Dette holdes åpent for regjeringen, og bør utvikles over tid.

Departementet er enig i forslaget fra Planlovutvalget om statlige planretningslinjer og planbestemmelser (§ 6–2). Dette vil være en videreføring av dagens bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer i § 17–1 første ledd, men med tydeligere saksbehandlingsregler. De statlige planretningslinjene vil bidra til at samme overordnede politikkrammer og føringer legges til grunn både i planlegging, og ved praktisering av særlovene som samvirker med planleggingen. Dette vil gi en mer konsistent og samordnet planlegging og forvaltningspraksis. De statlige planretningslinjene vil være mer avgrensede og konkrete enn de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging. Departementet er enig i at det vil styrke samhandlingen og øke forutsigbarheten mellom statlige myndigheter og kommunale og regionale planmyndigheter dersom dette virkemidlet brukes mer aktivt til å formidle nasjonale interesser som skal ivaretas i planleggingen. Statlige sektormyndigheter skal derfor kunne ta initiativ til at det utarbeides slike planretningslinjer.

Statlige planbestemmelser (§ 6–3) er en videreføring av hjemmelen til å gi rikspolitiske bestemmelser i gjeldende lov § 17–1 andre ledd. Statlige planbestemmelser skiller seg fra statlige planretningslinjer først og fremst ved at de kan inneholde forbud som er direkte bindende for privatpersoner. Forbudet er midlertidig, og kan bare gjelde særskilt angitte bygge- og anleggstiltak. Forbudet må med andre ord ha et visst presisjonsnivå. Det kan også være hensiktsmessig å bruke statlige planbestemmelser for reguleringsbehov som går ut over ett enkelt fylke, selv om det også er fullt mulig å sikre dette gjennom vedtak i flere fylker. En statlig planbestemmelse vil ofte ha et visst preg av «pusteromsbestemmelse.» På denne måten vil regioner og kommuner få litt tid på seg til å gjennomgå eksisterende planer med tanke på endringer og utforming av nye planer som fanger opp de behov og hensyn som lå til grunn for det opprinnelige forbudet.

Planer for statlige tiltak utarbeides normalt som kommunale planer. Dette vil fortsatt være hovedregelen. Det kan likevel være behov for at staten selv skal kunne utarbeide nødvendige arealplaner for sine tiltak eller formål direkte. Ordningen med statlig arealplan (§ 6–4) foreslås derfor videreført uten vesentlig endring. Det foreslås å klargjøre direkte i loven at vedkommende kommune plikter å gi departementet nødvendig bistand i arbeidet med statlig arealplan. Det foreslås i tillegg at det kan bestemmes i den enkelte sak at konsesjon etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven skal ha virkning som statlig arealplan, jf. kapittel 3.6.2.

Når det gjelder Planlovutvalgets forslag om særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak er denne bestemmelsen tatt ut av kapitlet om statlige planretningslinjer og planvedtak. Forslaget om å gi fylkesdelplan for arealbruk samme rettsvirkning som arealdel til kommuneplanen ved vedtak av Kongen er ikke videreført, se omtalen i kapittel 5.4.5. Forslaget om at Kongen kan bestemme at nærmere angitte deler av kommuneplanens arealdel ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme er videreført i forslaget til § 11–18 og omtalt under kapittel 5.5.4 om kommuneplan.

5.4 Regional planlegging

5.4.1 Innledning

Kapitlet omhandler regional planlegging, som omfatter planlegging for deler av landet over kommunegrenser. Regional planlegging omfatter planlegging på regionalt nivå, interkommunal planlegging og plansamarbeid på tvers av regiongrenser.

5.4.2 Gjeldende rett – plan- og bygnings­lovens kap. V

Organiseringen av fylkesplanarbeidet

Fylkeskommunen organiserer fylkesplanarbeidet (§ 19–3) og oppretter de utvalg og treffer de tiltak som finnes nødvendig for samordning, samarbeid og samråd etter plan- og bygningsloven § 16. Fylkeskommunen skal ha et løpende samarbeid med kommunene i fylket, og med offentlige organer og private organisasjoner og andre som har særlig interesse i fylkesplanarbeidet.

Fylkesplanlegging etter plan- og bygningsloven § 19–1 er i dag det mest sentrale virkemiddel i den regionale planleggingen. Fylkeskommunen skal sørge for at det innen fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging. Fylkesplanleggingen skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet. Departementet skal føre tilsyn med at plikten til løpende fylkesplanlegging blir oppfylt.

Fylkesplanen består av mål og langsiktige retningslinjer for utviklingen i fylket, og et samordnet handlingsprogram som angir hvordan målene skal oppfylles for de statlige og fylkeskommunale sektorenes virksomhet. Handlingsprogrammet skal også omfatte de kommunale sektorer for så vidt angår spørsmål som er av vesentlig betydning for fylket eller større deler av fylket.

I planen fastlegges også retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket når det gjelder spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune, eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt eget område og som må ses i sammenheng for flere kommuner i fylket.

Når det er hensiktsmessig kan det utarbeides fylkesplan for bestemte virksomhetsområder eller grupper av tiltak fylkesplanleggingen omfatter og for deler av fylket (fylkesdelplan).

Fylkesplanleggingen er en arena for å utvikle helhetlig regionalt forankret samfunnspolitikk som også tar opp i seg de viktigste nasjonale prioriteringene. Det er ikke gitt at alle sektormålene staten peker på er like viktig i alle fylker. I samråd med kommunene og staten velger fylkeskommunen de mål som er viktigst i eget fylke.

Virkninger av fylkesplanen

Godkjent fylkesplan er et omforent politisk rammeverk. Den skal gi føringer for sektorplanleggingen i stat og kommune og for hovedtrekkene i kommuneplanleggingen.

Fylkesplanen skal etter plan- og bygnings­lovens § 19–6 «legges til grunn» for fylkeskommunal virksomhet. Ifølge forarbeidene innebærer dette en reell binding for fylkeskommunens egen virksomhet. I en rekke tilfeller vil imidlertid de forutsetningene planen bygger på kunne endre seg slik at fylkeskommunale organer kan få behov for å treffe vedtak som ikke er i samsvar med planen. Hvis avviket fra planen er vesentlig, bør saken behandles som formell endring av planen etter reglene i § 19–4.

I forhold til kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket er fylkesplanen kun «retningsgivende», jf. § 19–6 første ledd. Prosessuelt innebærer dette at kommuner må regne med at det fremmes innsigelse fra fylkeskommunen til planene deres dersom de er i strid med fylkesplanen. Forholdet til fylkesplanen må da avklares gjennom behandlingen av den kommunale planen og konflikten løses gjennom forhandling og mekling eller sentral behandling i departementet.

Reelt og innholdsmessig vil nok betydningen av at fylkesplanen er retningsgivende kunne variere en del etter den formen og det innholdet fylkesplanen har fått. Jo mer konkret og detaljert en fylkesplan er formulert, desto lettere er det å konstatere motstrid mellom denne planen og en annen plan eller virksomhet.

I forhold til statlig virksomhet innebærer bindingen først og fremst at staten må gå fram på en måte som gjør det mulig for fylkeskommunen å innarbeide eventuelle avvik ved neste revisjon av fylkesplanen, jf. § 19–6 andre ledd.

Fylkesplanbehandlingen

Tidligst mulig under utarbeidelsen av planforslaget skal fylkeskommunen gjøre kjent forslag til mål for utviklingen i fylket og hovedpunktene i forslag til langsiktige retningslinjer for sektorenes planlegging og handlingsprogram (§ 19–4). For fylkesplaner som gir retningslinjer for utbygging gjelder også forskrift om konsekvensutredninger for planlegging etter plan- og bygningsloven.

Utkast til fylkesplan skal sendes til uttalelse til fylkesmannen, kommunene samt til offentlige organer og organisasjoner mv. som blir berørt av utkastet.

Når planen er vedtatt av fylkestinget, skal fylkesplanen legges fram for regjeringen til godkjenning. Regjeringen kan foreta endringer i planen ut fra nasjonale interesser. Fylkesdelplan godkjennes av Miljøverndepartementet.

Revisjon av fylkesplan

Fylkestinget er pålagt å sluttføre én fylkesplanprosess i hver valgperiode (rullering av fylkesplanen). Dessuten bør fylkestinget minst hvert annet år vurdere fylkesplanens forutsetninger og gjennomføring, og ev. foreta nødvendige endringer, se plan- og bygningsloven § 19–5. Vesentlige endringer og tilføyelser som berører statlige og kommunale interesser, skal meldes til departementet, som avgjør om planen helt eller delvis skal tas opp til ny behandling.

Interkommunalt plansamarbeid

Reglene for interkommunalt plansamarbeid er nærmere beskrevet i dagens lov § 20–3 hvor det framgår at departementet kan gi nærmere bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid.

5.4.3 Planlovutvalgets forslag

Utvalget mener at det er nødvendig med mer forpliktende samarbeid mellom kommuner, statlige sektororganer og fylkeskommunen for å oppnå en mer effektiv og samfunnsmessig ønsket løsning på kommuneoverskridende utfordringer. Det er også viktig at kommuneoverskridende sektorplanlegging inngår i dette, slik at antallet arenaer og planprosesser kan reduseres.

Utvalget mener den regionale planleggingen må styrkes ved å gjøre den mer målrettet og fleksibel. Planleggingen skal ikke være mer omfattende enn formålet tilsier, og det må være rom for ulike planleggingsformer ut i fra de utfordringene den enkelte region står overfor. Forskjellige planutfordringer vil ha behov for ulik detaljeringsgrad og involvering fra ulike parter i planleggingen. Planleggingen må legges opp slik at kommunene, regionale myndigheter og næringsliv trekkes aktivt inn i planleggingen ut fra egne interesser. Stortinget har gått inn for at behovet for planlegging i sektorene bør ivaretas gjennom plan- og bygningslovens system. De regionale planene må derfor være egnet til å ivareta sektorenes behov for planavklaringer. Statlige myndigheter må i større grad legge den regionale planleggingen til grunn for egen virksomhet og planlegging, og forplikte seg til å delta i gjennomføringen av planene.

Regional planlegging omfatter i dag både utarbeiding av fylkesplaner, fylkesdelplaner og interkommunalt plansamarbeid. Utvalget mener at dette fortsatt er tjenlige arbeidsredskaper. Det er imidlertid behov for å gjøre en helhetlig vurdering av hvilke planer en har behov for i planperioden, slik at behovet for fylkesplanavklaringer, interkommunale planer og statlige planavklaringer ses i sammenheng. Det er også behov for å legge lovgrunnlaget bedre til rette for interkommunalt plansamarbeid enn loven gjør i dag.

Bestemmelser om hovedtrekk og regional ­planstrategi

Innledningsvis foreslår utvalget bestemmelser som definerer regional planlegging i loven og angir hovedtrekkene i den regionale planleggingen. Dette er planlegging av temaer og områder som går ut over den enkelte kommune. Slik styringsstrukturen i Norge er i dag, vil dette være planlegging på fylkesnivå, planlegging over kommunegrenser som skjer i samarbeid mellom kommuner, og planlegging som skjer over fylkesgrenser (§ 5–1) Bestemmelsen om hovedtrekkene slår fast hovedregelen om at det skal utføres en aktiv regional planlegging i det enkelte fylket for å stimulere utviklingen i fylket (§ 5–2).

Den regionale planleggingen skal ta utgangspunktet i en regional planstrategi. Denne lovfestes som et nytt planinstrument og gjøres til en obligatorisk oppgave for fylkeskommunen etter hvert fylkestingsvalg (§ 5–3). Den regionale planstrategien skal utarbeides av fylkeskommunen, men bli til gjennom en bred prosess hvor kommunene, statlige myndigheter og organisasjoner og institusjoner deltar. Planstrategien skal analysere situasjon og behov i regionen. Den skal ta stilling til hvilke oppgaver den regionale planleggingen bør konsentrere seg om i den neste 4–årsperioden, og hvilke planredskaper som bør benyttes. Den regionale planstrategien skal beskrive formålet med planarbeidet, hovedspørsmål planarbeidet reiser og hvordan prosessen er tenkt organisert og gjennomført, og ta stilling til hvilke spørsmål det er viktig å arbeide videre med gjennom utarbeidingen av fylkesplaner, fylkesdelplaner eller sektorplaner, ved interkommunalt plansamarbeid eller plansamarbeid mellom fylkeskommuner. Det er fylkestinget som vedtar planstrategien. Statlige og fylkeskommunale myndigheter og kommunene «skal legge den regionale planstrategien til grunn for det videre arbeidet i fylket.»

Planlegging på fylkesnivå

Planlovutvalget foreslår bestemmelser om fylkesplan, fylkesdelplan, fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning og regionalt handlingsprogram. For disse planformene er fylkeskommunen planmyndighet (§ 6–1), og planene skal vedtas av fylkestinget, ev. med etterfølgende godkjenning av staten sentralt.

Utfordringer som har betydning for hele fylket, eller hvor det kreves bred samordning mellom mange sektorer, skal tas opp i en fylkesplan. Fylkesplanen vil gi en helhetlig oversikt og strategi, som vanligvis vil være nødvendig for at fylkeskommunen skal kunne ivareta sin oppgave som regional utviklingsaktør. Men det skal ikke lenger være en plikt for fylkeskommunen å utarbeide en full fylkesplan hvert fjerde år. Dersom det f.eks. foreligger tilstrekkelige avklaringer i forhold til regionale mål fra tidligere, vil den regionale planstrategien kunne være et tilstrekkelig grunnlag for å gå rett på arbeidet med en fylkesdelplan eller et interkommunalt plansamarbeid. Fylkesplan er således ikke obligatorisk i forhold til bruk av andre plantyper, og målrettede fylkesdelplaner og interkommunalt samarbeid i kombinasjon vil kunne være et godt alternativ.

Fylkesplanen (§ 6–2) skal ha et langsiktig perspektiv (minimum tolv år), og konsentrere seg om de strategiske valgene som er viktige for å møte de utfordringene som er sentrale for fylket. Planen bør definere innsatsområder, overordnede mål, strategier og retningslinjer innenfor disse. Planen vil utgjøre en nødvendig felles ramme for oppfølging gjennom fylkesdelplaner og ulike handlingsprogrammer.

Fylkesdelplaner (§ 6–5) for ulike temaer eller områder skal, som i dag, kunne utarbeides etter behov, basert på den regionale planstrategien eller fylkesplanen.

Fylkesplanleggingen skal være en bred samarbeidsprosess, hvor kommunene, statlige organer og organisasjoner og institusjoner skal delta sammen med fylkeskommunen (§ 6–3). En vedtatt fylkesplan eller fylkesdelplan skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket (§ 6–4). Forpliktelsen gjelder både for kommuner, statlige myndigheter og fylkeskommunen selv. Fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning overfor den enkelte innbygger.

Det er kommunene som har det primære ansvaret for og myndigheten til å planlegge arealbruken. Utvalget ser imidlertid at det er situasjoner og forhold som gjør det nødvendig å trekke opp retningslinjer for arealbruken over kommunegrensene for å sikre gode helhetlige løsninger. En fylkesdelplan kan etter utvalgets mening være en hensiktsmessig måte å organisere arbeidet rundt slike spørsmål på for å få vedtatt og godkjent retningslinjer om arealbruk som angår flere kommuner. Utvalget viser her til blant annet arbeidet med Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren. Utvalget er kommet til at det også bør være mulig å gjøre en fylkesdelplan for arealbruk rettslig bindende (§ 6–6). Det kan f.eks. være tjenlig for å sikre korridorer for større veganlegg eller annen infrastruktur, verne landbruksområder i pressområder som omfatter flere kommuner, sikre en helhetlig utvikling av større fjellområder eller andre viktige natur- og friluftsområder, eller gjennomføre en vannressursplanlegging for vassdrag som renner gjennom mange kommuner. Fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning skal bare brukes i situasjoner hvor kommunale planer og interkommunal planlegging ikke vil løse behovet for helhetlig arealstyring over kommunegrensene, og for øvrig når partene i den regionale planleggingen finner det ønskelig å bruke dette planverktøyet. For fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning gjelder de samme bestemmelsene om rettsvirkning, innhold og regler for behandling som for arealdel til kommuneplan. Utvalget mener at med de føringer Stortinget har gitt for oppgavefordelingen bør slike planer godkjennes av staten.

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om regionalt handlingsprogram (§ 6–7), som skal være et forpliktende program for gjennomføring av fylkesplanens eller fylkesdelplanens innsatsområder. Handlingsprogrammet skal ikke bare omfatte fylkeskommunens virksomhet, men også det statlige myndigheter, kommunene, næringslivet og andre skal gjøre for å følge opp mål og tiltak i fylkesplanen. Utformingen av regionalt handlingsprogram bør bygge på modellen fra regionale utviklingsprogram. Regionale utviklingsprogram som separat produkt bør utgå.

Bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid

Utvalget mener det er viktig å legge bedre til rette for interkommunalt plansamarbeid, ved siden av, og dels som alternativ til fylkesplanleggingen. Når en bør bruke den ene samarbeidsformen framfor den andre, er ikke et prinsipielt spørsmål, men et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfelle, bør fortrinnsvis skje i forbindelse med diskusjonen av den regionale planstrategien.

Utgangspunktet for utvalget har vært at mange oppgaver - og trolig flere enn det som har vært vanlig hittil - bør kunne løses gjennom interkommunalt plansamarbeid. Slik planlegging vil være nærmest til brukerne, og oppgaver bør søkes løst på det laveste hensiktsmessige nivå. Kommunens sentrale rolle som arealplanmyndighet er også et viktig utgangspunkt. Utfordringer som berører et begrenset antall kommuner, og hvor det stort sett er felles interesser mellom kommunene og heller ikke vesentlige regionale eller nasjonale hensyn, vil som regel mest hensiktsmessig kunne behandles gjennom interkommunalt plansamarbeid som fører fram til samordnede kommuneplaner. Fylkeskommunen, statlige myndigheter og private må likevel delta i slikt samarbeid. Derfor ønsker utvalget å utvikle reglene om interkommunalt plansamarbeid og foreslår et eget kapittel om dette i loven.

Utvalget foreslår i et eget kapittel nærmere regler for interkommunalt plansamarbeid, herunder om initiering av slikt samarbeid (§ 7–1), organisering (§ 7–2), planprosess og planinnhold (§ 7–3), forholdet til fylkesplanlegging (§ 7–4), håndtering av uenighet mellom kommuner (§ 7–5), og gjennomføring (§ 7–6). Hovedprinsippet er at interkommunalt plansamarbeid baseres fullt ut på de ordinære planformene i plan- og bygningsloven, og at de formelle planvedtakene treffes av den enkelte kommune. Det foreslås også at bestemmelsene kan brukes tilsvarende for plansamarbeid mellom fylkerkommuner og kommuner (§ 7–7).

For oppgaver som omfatter svært mange kommuner, hvor det må foretas avveininger mellom motstridende kommunale interesser, og hvor også fylkeskommunale og statlige organer må forpliktes, vil fylkesdelplaner være et mer egnet virkemiddel. Fylkeskommunen har en rolle som er nøytral i forhold til de enkelte kommunene, har oversikt over regionale forhold og har ressurser og kompetanse innen planlegging. Fylkeskommunens virkemidler vil mer naturlig kunne knyttes til en fylkesplan, og statlige organer forpliktes sterkere til oppfølging av planen, ev. gjennom sentral behandling. Utvalget mener fylkes(del)plan er særlig aktuell når det er behov for en samlet disponering av arealressurser som berører mange kommuner, og hvor det også gjør seg gjeldende nasjonale og regionale hensyn. Her vil det ofte være mer hensiktsmessig med én samlet plan som er retningsgivende for alle kommuner og andre myndigheter, enn et antall planer vedtatt av hver enkelt kommune.

Det vil uansett være mange likhetstrekk i måten arbeidet med en fylkes(del)plan og en interkommunal plan gjennomføres. Begge planformer forutsetter utstrakt samarbeid mellom berørte parter og myndigheter. Hovedforskjellen ligger i den formelle forankringen av planarbeidet og måten planene vedtas på.

5.4.4 Høringen

Over 120 høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag til planbestemmelser for regional planlegging. Flest uttaler seg om forslaget til fylkesplanbestemmelser. Noe under halvparten av uttalelsene er fra kommuner (47 høringsuttalelser). Ellers er fylkeskommunene godt representert, men bare enkelte av fylkesmennene og offentlige myndigheter. En del organisasjoner har uttalt seg spesielt om dette tema.

Det er, med noen få unntak, bred oppslutning om å styrke den regionale planleggingen. Det pekes på at mange planoppgaver, spesielt knyttet til infrastruktur, senterstruktur og kystsonen, krever løsninger på tvers av kommunegrenser, og enkelte ganger også fylkesgrenser. De fleste peker på at det kreves økt samarbeid mellom regionale myndigheter og kommunene i slike spørsmål. De fleste er tilfreds med at Planlovutvalgets forslag legger opp til større likeverd mellom aktørene i denne planleggingen. Det gis også støtte til helheten i forslaget, som legger opp til større fleksibilitet i valg av planform for å møte de regionale utfordringene. Forslagene er også robuste i forhold til hvordan regionalt nivå utvikles.

Drammen kommune uttaler blant annet:

«Kommunen ser positivt på oppgraderingen av regional planlegging og målet om å gi fylkeskommune, stat, kommuner og private aktører mer likeverdige roller. Det regionale Norge er under omdanning og en ny lov må kunne håndtere ulike former for regional planlegging. Det er derfor positivt at det er valgmulighet mellom bruk av fylkesdelplaner og interkommunalt plansamarbeid for å løse regionale utfordringer.»

Norske Sivilingeniørers Forening/Jordskiftekandidatforeningen:

«Kommunestrukturen vil i uoverskuelig fremtid medføre behov for romlig planlegging på mellomnivået mellom kommuner og staten sentralt. I tråd med øvrig planlegging på folkevalgte nivåer er det vanskelig å se for seg en regional planlegging som ikke initieres av og ellers er underlagt folkevalgte organer. Vi støtter derfor forslaget om innføring av planer på overkommunalt nivå som er forpliktende for den kommunale planleggingen.»

Det er noe ulikt syn på hvilken rolle fylkesplanleggingen (kap. 6) skal spille i forhold til økt satsing på interkommunalt plansamarbeid (kap. 7). Med få unntak tas det ikke til orde for at fylkesplanleggingen skal avvikles. Det stilles imidlertid spørsmål om hvilke oppgaver den skal ta opp og hvilke som like gjerne kan løses gjennom interkommunalt plansamarbeid.

Flere er enige med Nord-Trøndelag fylkeskommune om at det grepet som legges for regional planlegging er et godt grep:

«Det ivaretar behovet for at planlegging som foretas på regionalt nivå skal ha nytteverdi, og foretas av den aktør som man finner hensiktsmessig. Muligheten som ligger i at det kan utarbeides fylkesplan eller interkommunale planer etter behov, ivaretar nødvendig fleksibilitet. Det foreslåtte redskapet gir kommunene større innflytelse på den regionale planleggingen og vil bidra til større og bedre sammenheng mellom kommunale og regionale planer.»

Kristiansand kommune mener det bør være opp til kommunene selv å velge hensiktsmessig samarbeidsform for å ivareta nødvendige felles planoppgaver.

«Å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør og samordnings- og planinstans innebærer neppe noen forenkling. Det gjelder ikke minst i Kristiansandsregionen som er delt i to av fylkesgrense. Fylkesplanen bør bare bestå av overordnete retningslinjer som tydeliggjør regionale og nasjonale interesser.»

Kommunene og fylkeskommunene understreker at en styrking av den regionale planleggingen er avhengig av at statens medvirkning må bli mer forpliktende og retningsgivende for statens egen planlegging og virksomhet. Mulighetene for bedre samråd og avklaring med staten i løpet av planprosessen framheves av fylkeskommunene.

Møre og Romsdal fylkeskommune:

«Planlovutvalet sitt forslag vil kunne styrke og ikkje minst operasjonalisere planlegginga. Planen vil kunne bli sett på som ei kontrakt mellom partane fordi alle relevante aktørar har medverka i utarbeidinga av planen og dermed også lagt inn sine føresetnader for gjennomføringa av den. Dette føreset at også statlege styresmakter både nasjonalt og regionalt forpliktar seg. Nasjonal stat må også gi regional stat nødvendige føringar og verkemiddel til å kunne delta i kommunal og regional planlegging og til å kunne forplikte etaten i høve til oppfølging av vedtatt plan (med bruk av eigne verkemidlar). Bruk av verkemiddel (nasjonale, regionale og lokale) må koplast til plan- og handlingsprogram. Vedtekne regionale planar må også kunne legge premissar og gje føringar for vidare nasjonal planlegging.»

Kommunenes Sentralforbund:

«En god oppfølging av Planlovutvalgets intensjoner forutsetter samhandlingsarenaer mellom regionalt og nasjonalt politisk nivå. Det må etableres systemer som møter behovet både for tidlig politisk samhandling og gir mulighet for avklaring av viktige politiske spørsmål i løpet av planprosessen mellom regionalt og nasjonalt politisk nivå. Viktige politiske stridsspørsmål og (nasjonale) politiske avgjørelser som har stor betydning for videre planlegging i regionen må kunne løftes opp, drøftes og avgjøres etter politisk dialog mellom fylkesting og Regjering/Storting, og ikke måtte avvente nasjonal behandling av vedtatt fylkesplan. Dette vil forbedre og effektivisere planprosessen.»

Organisasjoner og myndigheter som representerer energisektoren er skeptiske til planlegging på regionalt nivå og mener denne planleggingen vil redusere kommunenes innflytelse og vanskeliggjøre arbeidet for statlige myndigheter.

StatkraftSF er positiv til interkommunalt samarbeid og viser til at samarbeidet fungerer godt i mange regioner i dag. Men:

«Forslaget innebærer at fylkeskommunen overtar og begrenser både kommunenes og sektormyndighetenes innflytelse. Vi mener dette blir et unødvendig mellomledd mellom stat og kommune. Statkraft SF kan ikke se at innføring av rettslig bindende fylkesdelsplaner vil bidra til å effektivisere planleggingen og få fortgang i etablering av ønsket og ny virksomhet.»

Regional planstrategi

Forslaget om regional planstrategi (§ 5–3) får bred tilslutning og ses som en mulighet for økt fokus og oppslutning om de oppgavene som krever samarbeid på tvers av kommunegrensene for å løses. Det blir også pekt på at den regionale planstrategien kan gjøre at de regionale planene blir mer fokusert på de utfordringene som finnes i regionen og derved kan gi et mer differensiert og fleksibelt planverk. Den regionale planstrategien kan gi bredere forankring av den regionale planleggingen i kommuner og statsetater. Samtidig pekes det på behovet for en aktiv statlig og kommunal medvirkning. Enkelte mener også at muligheten for innsigelse til denne strategien er viktig når den skal ligge til grunn for annen planlegging. Flere peker på at samtidig utarbeidelse av regionale og kommunale planstrategier kan ha en positiv effekt, og gi muligheter for samvirke og sammenheng mellom kommunalt og regionalt nivå.

Alle som har uttalt seg spesielt om denne bestemmelsen har vært positive til forslaget:

Ni kommuner, ti fylkeskommuner, seks fylkesmenn, fire departementer og statsetater og fem organisasjoner mv. (herunder KS, som støtter forslaget).

Vestfold fylkeskommune:

«Bruk av planstrategi vil gi en tidlig prioritering av viktige plansaker hvor politisk valg gjøres, og hvor samordningen mellom forvaltningsnivåene kan gi større styrke i plan- og gjennomføringsfasen.»

Nærings- og handelsdepartementet:

«Vi slutter oss til forslaget om regional planstrategi i § 5–3. På bakgrunn av den regionale planstrategien tar fylkeskommunen standpunkt til behovet for å utarbeide ny fylkesplan slik det fremgår av § 6–1. Vi tror en slik ordning bidrar til økt fleksibilitet i forhold til dagens obligatoriske krav om fylkesplan.»

Sarpsborg kommune:

«Regional planstrategi er et godt grep. Det er en samtidighet i arbeidet med planstrategi på regionalt og kommunalt nivå, noe som kan bidra både til bedre sammenheng mellom kommunale og regionale strategier og til at deler av arbeidet kan gjøres i fellesskap.»

Planlegging på fylkesnivå

De som har uttalt seg er positive til at fylkestinget selv skal avgjøre hvilke planer som trengs og i hvilket omfang (§ 6–1). Det gis også støtte til at fylkesplanens innhold blir definert, slik at det blir mer forutsigbart hva som forventes av en plan (§ 6–2).

Fra fylkeskommuner og fylkesmenn uttrykkes det tilfredshet med at en godkjent plan skal bli mer forpliktende for regionale myndigheter og organer. Enkelte statlige organer er skeptisk til dette (§ 6–3 og § 6–4).

Sogn og Fjordane fylkeskommune viser til at:

«bestemmelsen er forsterka i høve til gjeldande lovverk, særleg i høve til verknaden av fylkesplan overfor kommune og stat. Dette er positivt, men heilt avhengig av at nasjonal og regional stat følger opp og tek fylkesplanen «på alvor».»

Nærings- og handelsdepartementet oppfatter forslaget til Planlovutvalget slik at det legges opp til å forplikte staten i økende grad når det gjelder gjennomføringen av målene i planen.

«Vår erfaring er at fylkesplanene kan ha langsiktige mål som igjen krever langsiktig finansiering. Vi kan ikke se hvordan det er praktisk mulig å forplikte staten til finansiering av langsiktige tiltak i fylkesplanene. Dette fordi tiltakene kan være uavhengig av årlige budsjettvedtak i Stortinget. Vi kan ikke se hvordan det vil være praktisk mulig å binde opp fremtidige budsjettvedtak i Stortinget for å realisere langsiktige mål i fylkesplanene.»

Det er generell støtte til forslaget om en bestemmelse om fylkesdelplaner. Noen advarer imidlertid mot at dette skal bli detaljerte sektorplaner og mener fylkesdelplaner bør benyttes når det er behov for å samordne flere sektorer. Det er også tilslutning til at planene kan «egengodkjennes» dersom det ikke er uenighet med statlige myndigheter (§ 6–5).

Nord-Trøndelag fylkeskommune mener at fylkesdelplan ikke bør benyttes for enkeltsektorer og dermed fragmentere planleggingen i detaljerte enkeltsektorer.

«Fylkesdelplaner bør bare benyttes når flere sektorer skal samordnes. Geografiske fylkesdelplaner er et nyttig grep, likeledes dersom det er behov for å forplikte flere myndigheter. Fylkesdelplan er et godt og sterkere alternativ til interkommunal planlegging, særlig når det gjelder å forplikte alle deltakerne.»

Fiskeridepartementet viser til at:

«i følge forslaget skal en fylkesdelplan som hovedregel «egengodkjennes», det vil si vedtas endelig av fylkestinget selv, uten slik statlig godkjenning som gjelder for selve fylkesplanen. Utvalget foreslår imidlertid at fylkesdelplan skal godkjennes av departementet dersom en kommune eller statlig myndighet ikke kan godta hele eller bestemte deler av den. Dette representerer et nytt prinsipp i forhold til dagens ordning. I kommentarene sier utvalget at denne ordningen i realiteten er en form for innsigelsesordning. Det skal bemerkes at en slik ordning er avgjørende for at Fiskeridepartementet skal kunne slutte seg til et prinsipp om «egengodkjenning» av fylkesdelplaner.»

Fylkesmannen i Aust-Agder mener at bestemmelsene om utarbeiding av regional planstrategi, med mulighet for å fremme innsigelse, og utarbeiding av planprogram i forkant av fylkesplanleggingen, gjør at godkjenningen av en fylkesplan kan forenkles i forhold til dagens prosedyre.

«Erfaringsmessig har godkjenningen av fylkesplanen i statsråd tatt lang tid, uten at denne prosessen har tilført planen særlig mye nytt. Fylkesmannen er nå av den oppfatning at fylkestinget bør kunne egengodkjenne fylkesplanen på linje med det kommunestyret gjør for kommuneplanen.»

Fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning

Det er forslaget om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning som flest høringsinstanser har uttalt seg spesielt om når det gjelder planlegging på fylkesnivå (§ 6–6). De fleste mener at det kan være behov for å kunne fastsette bindende arealplaner på regionalt nivå. Mange er skeptiske til forslaget og mener at staten i tilfelle bør bruke sine planvirkemidler dersom det er behov for å binde kommunenes arealplanlegging. Av kommunene - som utgjør halvparten av de som har uttalt seg om dette spørsmålet - er det like mange som er for at det skal finnes en slik mulighet som de som er negative. Av de som er positive mener de fleste at det i alle tilfeller bare må være aktuelt i spesielle situasjoner hvor andre planvirkemidler ikke kan ivareta de samme hensynene.

Eidsberg kommune mener at hovedregelen må være at de kommunale arealplanene fastsetter arealbruken.

«Fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning kan bare brukes i situasjoner hvor kommunale planer og interkommunal planlegging ikke vil løse behovet for helhetlig arealstyring over kommunegrensene og for øvrig når kommunen finner det ønskelig å bruke dette planverktøy.»

Flora kommune er positiv til at fylkesdelplan for arealbruk:

«kan gjevast særleg rettsverknad dersom dette kan opne for større grad av regionale forvaltningsregimer og retningslinjer på bekostning av nasjonale regimer og ikkje på bekostning av lokal handlefridom og lokal styringsrett. På ein del felt er det behov for arealplanlegging på tvers av kommunegrensene som bind opp ulike regionale og lokale aktørar og som gjer planen forpliktande for alle aktørane. Dersom ein gjev fylkesdelplan for arealbruk særleg rettsverknad er det viktig at det blir etablert gode prosessar og at regionale statlege organ og vert bundne av planen.»

Kragerø kommune mener også at det er gunstig at en nå åpner opp for å kunne vedta bindende fylkesdelplaner:

«dersom dette er nødvendig for å sikre nasjonale, fylkeskommunale og/eller kommunale interesser. Vi vil imidlertid understreke at dette må være en unntaksordning og at arealbruken primært skal gis bindende virkning gjennom kommuneplanens arealdel.»

Lunner kommune viser til at for kommunene vil en «fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning» innebære rådighetsinnskrenkninger over eget areal.

«Med økt vekt på kommunalt selvstyre, vil dette være prinsipielt uheldig fra et kommunalt perspektiv. Med økt vekt på regionale løsninger på ulike områder, kan det imidlertid være positivt at det finnes tvangsmidler overfor enkeltkommuner som forhindrer samarbeid om løsninger som gir en gevinst for regionen som helhet. Det er imidlertid viktig å understreke at det er kommunene som skal ha det primære ansvaret for og myndigheten til å planlegge arealbruken. Det er derfor viktig at kommunene sikres en sentral rolle ved utarbeidelsen av fylkesdelplaner.»

Av de som er negative framholdes det at forslaget i realiteten vil gjøre fylkeskommunen til en «overkommune» og frata kommunene myndighet. Flere peker på at interkommunalt samarbeid bør være virkemidlet på dette området.

Askim kommune fraråder at fylkesdelplan for arealbruk skal kunne gjøres rettslig bindende på samme måte som arealdel til kommuneplanen, gjennom statlig godkjenning:

«Dette vil i praksis kunne gi fylkeskommunen en «overkommunefunksjon» i arealbrukspørsmål, som ikke samsvarer med prinsippet om kommunalt selvstyre.»

Engerdal kommune går imot innføring av «fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning»:

«da dette kan komme til å bli et instrument som kompliserer og/eller overprøver lokale planprosesser. Interkommunalt plansamarbeid kan derimot være et nyttig supplement der behovet for samarbeid på tvers av administrative grenser er til stede.»

Alle de fylkeskommuner og fylkesmenn som har uttalt seg støtter forslaget. De påpeker at dette må gjelde spesielle spørsmål og at det er en forutsetning at kommunene deltar aktivt i planarbeidet.

Telemark fylkeskommune:

«støttar forslaget om at det må vere høve til å lage fylkesdelplanar for arealbruk med særleg rettsverknad, der regionale eller nasjonale interesser tilseier det. Men vi vil understreke at ein i hovudsak må basere seg på at partane blir samde og kommer fram til frivillige løysingar for arealbruk i ein region.»

Fylkemannen i Oppland:

«støtter forslaget i § 6–6 om fylkesdelplan for arealbruk. Dette vil være et nyttig verktøy der det er nødvendig å løse planleggingsoppgaver på tvers av kommunegrenser.»

Av de departementene som har uttalt seg spesielt om dette er like mange positive som negative, mens direktorater/statsetater er positive. De som er imot eller skeptiske, viser til at det enten er ressurskrevende, kan virke hemmende på rask gjennomføring av nasjonale tiltak og at en heller bør utvikle de retningsgivende planene eller satse på interkommunal planlegging.

Finansdepartementet mener at rettslig bind­ende fylkesdelplaner for arealbruk vil overføre myndighet fra kommunen til fylkeskommunen.

«Sannsynligvis vil også en slik endring av fylkesplanleggingen kreve økte ressurser. I de tilfeller der det er nødvendig å se flere kommuners arealbruk i sammenheng for å finne gode planløsninger, bør interkommunalt samarbeid velges. FIN støtter derfor ikke utvalgets forslag om rettslig bindende fylkesdelplaner.»

Fiskeridepartementet er i utgangspunktet skeptisk til juridisk bindende arealplaner på fylkesnivå.

«Det kan imidlertid være behov for overordnet arealplanlegging på områder som er av betydning ut over kommunenivået. Fiskeridepartementet kan støtte forslaget dersom bestemmelsen bare gjøres gjeldende for slike situasjoner som er beskrevet av utvalget på side 282 1. spalte: «Fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning skal bare brukes i situasjoner hvor kommunale planer og interkommunal planlegging ikke vil løse behovet for helhetlig arealstyring over kommunegrensene, og for øvrig når partene i den regionale planleggingen finner det ønskelig å bruke dette planverktøyet.»

Fiskeridepartementet har for øvrig merket seg at behandlingsreglene for arealdel til kommuneplan gjelder tilsvarende dersom en fylkesplan skal gis rettsvirkninger etter denne bestemmelsen. Dette er en avgjørende forutsetning for departementets tilslutning til forslaget.»

Statens landbruksforvaltning:

«Dette har vært et virkemiddel som sektormyndighetene har ønsket seg i flere år. Slik utviklingen har vært de senere år, utgjør ofte flere kommuner et felles bolig- og arbeidsmarked. For å legge til rette for det best mulige utbyggingsmønstret er det da viktig å kunne planlegge over kommune- og fylkesgrenser.

En fylkesdelplan som på en bindende måte klargjør hovedlinjer i tettstedsutviklingen, infrastrukturkorridorer og grenser mellom utbyggings- og vernearealer vil ut fra jordvernsynspunkt være et viktig element.

Behovet for regionale hovedlinjer for arealutvikling kan etter Statens landbruksforvaltnings oppfatning ivaretas uten at det svekker målsettingen om økt lokal handlefrihet.»

Flertallet av organisasjonene som har uttalt seg er positive til forslaget, men enkelte er kritiske.

Den Norske Turistforening (DNT):

«DNT støtter forslaget om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning. Det vil være hensiktsmessig å kunne binde arealbruken på regionalt nivå for å gi klare føringer overfor kommunene. På den måten kan gode helhetsgrep mht. arealforvaltning sikres på tvers av kommunegrenser. Dette er viktig for tema som jordvern, friluftsliv og naturvern.»

Norges Skogeierforbund:

«Staten ville få en klar hjemmel via fylkesnivået til å innføre vernebestemmelser som vil komme i tillegg til hjemlene i naturvernloven.

Forslaget om juridisk bindende fylkesplaner vil øke avstanden mellom beslutningstaker og befolkningen, noe som reduserer rettsikkerheten. Denne økte avstanden innebærer sentralisering og byråkratisering og er altså det motsatte av lokalt selvstyre og nærhetsprinsippet.

Skogeierforbundet er sterkt kritisk til slike regionale verneplaner med rettsvirkning. Skogeierforbundet mener de rikspolitiske bestemmelsene (RPR og RPB) ivaretar statlige interesser på en tilstrekkelig god måte.»

Regionalt handlingsprogram

Det er bare fylkeskommuner og statlige organer som har uttalt seg spesielt om forslaget om regionalt handlingsprogram (§ 6–7). Forslaget får generell støtte. Det pekes på at dette er et viktig element for å få til et samarbeid mellom aktørene i den regionale utviklingen om oppfølging av de regionale planene og blant annet omfatte regionale utviklingsprogrammer.

Helsedepartementet:

«Regionalt handlingsprogram blir et viktig virkemiddel for gjennomføring av fylkesplanen. Handlingsprogrammet sikrer gjennomføringsfasen gjennom ansvarsplassering, etablering av partnerskapsavtaler og iverksetting av tiltak.»

Nordland fylkeskommune:

«En sterkere kopling mellom plan og bruk av virkemidler gjennom handlingsprogram knyttet til overordnede planer er et riktig grep for å bedre fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør. Her ligger det muligheter til å forplikte alle parter i større grad. Det er viktig at det organ som har ansvar for planlegging og gjennomføring også må ha de nødvendige virkemidler til rådighet for å kunne gjennomføre de vedtatte planene.»

Plansamarbeid mellom fylker

Det er tilslutning til forslaget om plansamarbeid mellom fylker (§ 6–8).

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL):

«Reindrifta er avhengig av gode naturlige grenser for å skille årstidsbeitene og reinbeitedistriktene fra hverandre. I og med at grensedragningen mellom reinbeitedistrikter er basert på «naturlige grenser» som kan holde ulike reinflokker fra hverandre, er det sjelden sammenfall mellom administrative grenser i reindrifta og kommune- og fylkesgrensene.

NRL er positiv til at det nå blir mulig å etablere plansamarbeid som kan løse planleggingsoppgavene for større områder under ett. Om dette skjer som et interkommunalt samarbeid eller et samarbeid i regi av fylket/fylkeskommunen er uvesentlig. NRL tror et interkommunalt samarbeid på tvers av fylkesgrensen vil være naturlig der nabokommuner har tett og god kontakt med hverandre på tvers av fylkesgrensene, mens et «interfylkalt» samarbeid er mer naturlig i områder der fylkeskommunene har gode forbindelser med hverandre.»

Interkommunalt plansamarbeid

De fleste peker på interkommunalt samarbeid som en egnet måte å løse mange planutfordringer på tvers av kommunene, og er fornøyd med at det nå foreslås bestemmelser om dette. Bestemmelsene kan gjøre det lettere å få slikt arbeid i gang.

Mange er enige med Oppegård kommune , som uttaler:

«Planbestemmelsen om interkommunalt plansamarbeid er nyttig og hensiktsmessig. Det synes som om behovet for nødvendig fleksibilitet i organiseringen av slikt plansamarbeid er ivaretatt.»

Dette støttes også av flere organisasjoner. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening understreker når det gjelder interkommunalt samarbeid at:

«for næringsutvikling og kostnadseffektiv utnyttelse av areal i kystsonen, er dette viktig. Vi tar det for gitt at også involvering fra næringen og informasjon til næringen skal skje på et tidligst mulig tidspunkt.»

Nærøy kommune peker på at interkommunal planlegging kan bidra til bedre ressursutnyttelse, avhjelpe mangel på kompetanse og styrke fagmiljøene innenfor planlegging for mange kommuner:

«Det er derfor positivt at det klargjøres noen spilleregler innenfor dette området i utkast til nye planbestemmelser. Dette vil kunne være til hjelp for enkelte kommuner som leter etter løsninger på hvordan et samarbeid innenfor planlegging kan organiseres. Vi mener samtidig at det er riktig at det gis en frihet for kommunene til å velge hvordan et slik samarbeid kan utformes.»

Det er flere synspunkter på hvordan bestemmelsene vil virke både når det er interessemotsetninger mellom kommuner og i forhold til oppfølging av planene.

Møre og Romsdal fylkeskommune kommenterer dette i sin uttalelse:

«Interkommunale planprosessar der kvart kommunestyre har treft endeleg vedtak for sitt område er kjent og praktisert frå før. Det er uproblematisk så lenge kommunane og regionale instansar kan kome til semje. Dersom det oppstår store interessemotsetnader mellom kommunane er her reglar for å føre det interkommunale samarbeidet over i fylkesplanlegging. Dette er nytt og bør prøvast ut.

Staten forpliktast dårleg i høve til oppfølging av interkommunale planar, og fylkesdelplan bør bli vurdert i slike høve. Viktig at også interkommunale planar er gjennomsyra av forpliktingar om gjennomføring.»

5.4.5 Departementets vurdering

Med regional planlegging forstås planlegging for deler av landet over kommunegrensene. Regional planlegging omfatter planlegging over fylkesgrenser, på fylkesnivå og interkommunal planlegging. Departementet mener dette bør slås fast i lovs form, men har valgt å innarbeide det i lovens kapittel 3 om oppgaver og myndighet i planleggingen.

Planlegging på regionalt nivå er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået. Viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel og infrastruktur, viktig regional grønnstruktur og markaområder, kystsone- og vassdragsforvaltning, lokalisering av kjøpesentre, bolig- og næringsstrukturen og viktige miljøvernoppgaver lar seg ofte ikke løse på en god måte innenfor rammen av den enkelte kommune. Nasjonale retningslinjer kan konkretiseres og tilpasses til ulike regionale og lokale forutsetninger i den dialogen som skjer mellom statlige, regionale og lokale aktører i den regionale planleggingen. Det regionale nivået er derfor et viktig bindeledd mellom nasjonal og lokal politikk som ikke er tillagt tilstrekkelig tyngde til nå. Resultatene av den regionale planleggingen er ikke bare viktig for gjennomføringen av den nasjonale politikken, den er også et viktig innspill til utforming av framtidig politikk.

Den regionale planleggingens rolle må gis legitimitet gjennom statlige organers medvirkning i og oppfølging av de regionale planbeslutningene. Og den må gis legitimitet ved at de planspørsmål som tas opp oppfattes å være av regional karakter.

Departementet legger til grunn at det er bred enighet om at det er et behov for regional planlegging og at mulighetene for slik planlegging bør styrkes. Departementet er enig i at Planlovutvalgets forslag gir bedre muligheter for å møte de planutfordringene som går på tvers av kommune- og fylkesgrenser enn dagens bestemmelser i plan- og bygningsloven. Dette forslaget er derfor utgangspunktet for forslaget om nye bestemmelser på dette området.

Lovforslaget legger til grunn at det skal være tre forvaltningsnivåer. Stortinget har ved behandlingen av St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid bekreftet dette. Når det gjelder spørsmålet om fordeling av oppgaver og den administrative inndelingen, er ikke dette endelig avklart. Utformingen av planbestemmelsene er derfor mer åpne når det gjelder form og innhold av planer enn forslaget fra Planlovutvalget. Det vil senere være aktuelt å gi nærmere bestemmelser gjennom forskrift om innhold i, og opplegg for de enkelte delene av den regionale planleggingen, i lys av de endelige avklaringer om det regionale nivå. Lovforslaget bruker betegnelsen regional planmyndighet og legger til grunn at dette inntil videre vil være fylkeskommunen.

Regional planstrategi

Regional planlegging omfatter alle former for samarbeid om planoppgaver på tvers av kommunegrenser, både dagens fylkesplanlegging og interkommunal planlegging. Departementet er enig i at lovgivningen må være tydeligere på at regional planlegging skal basere seg på klarere og mer likeverdige roller mellom nivåene for å kunne løse plan­oppgaver på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Det må være en samhandling mellom regionale planmyndigheter, kommuner, statlige myndigheter og andre med gjennomføringsansvar for å komme fram til hvordan planutfordringer best kan løses.

Departementet ser forslaget om regional planstrategi som et element av avgjørende betydning i den sammenhengen, og mener med støtte i høringsuttalelsene at Planlovutvalgets forslag bør legges til grunn på dette punktet. Planstrategien skal ta stilling til hvilke regionale planspørsmål som er viktige å arbeide med for nyvalgte regionale planmyndigheter og kommunestyrer. En slik strategi bør omfatte en beskrivelse av de viktigste utviklingstrekkene i regionen eller ulike deler av regionen. Dette skal danne grunnlaget for en vurdering av utviklingsmuligheter og utfordringer for regionen. En slik vurdering skal ta utgangspunkt i de nasjonale mål og rammer som er trukket opp av regjeringen og Stortinget (jf. forslaget til bestemmelsen om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ), men legge vekt på lokal erfaring og kunnskap i den regionale tilpasningen av politikken. Det er derfor av stor betydning at arbeidet med planstrategien blir gjort i samarbeid med regionale statsorganer, kommuner, organisasjoner og institusjoner, som er sentrale i arbeidet for å bidra til en bærekraftig utvikling i regionen. På den måten kan en få fram hvilke spørsmål som står sentralt for å fremme en slik utvikling, og som det er viktig å ha en felles forståelse av. For enkelte kommuner kan utarbeidingen av den regionale planstrategien bety et bidrag til, eller erstatning for deler av kommuneplanarbeidet. Planstrategien skal ha et program som angir hvordan de prioriterte planoppgavene skal følges opp. Det kan være gjennom regionale planer, interkommunalt plansamarbeid eller i enkelte kommuners planer.

Omfang og innhold i slike regionale planstrategier vil kunne variere fra region til region, og over tid, avhengig av forholdene i regionen og plansituasjonen. Slike utfordringer kan være knyttet til:

• næringsutviklingen

• den sosiale utviklingen (f.eks. samarbeid om tjenesteproduksjon)

• den kulturelle utviklingen (f.eks. samarbeid om kulturtiltak)

• den fysiske utviklingen (f.eks. samferdselsutbygging, lokalisering av utbygging til boliger, næring, fritidsbebyggelse osv.)

• befolkningens helse, trivsel og funksjonsnivå

• den miljømessige utviklingen (f.eks. vern eller planmessig forvaltning i bestemte områder, vassdrag mv.)

• utdanning, forskning og utvikling av kompetanse.

Den regionale oppgaveløsningen vil være forskjellig avhengig av hva aktørene i fellesskap identifiserer som regionale utfordringer. Den regionale planstrategien skal ta stilling til hvilke planoppgaver som bør prioriteres, og om oppfølgingen skal skje i form av regional plan eller interkommunal planlegging. Den vil kunne være betydelige variasjoner i omfang og innhold i slike regionale planstrategier fra region til region. Det vil også kunne variere over tid, avhengig av utfordringene i regionen og plansituasjonen.

Det er partene, og til sist regional planmyndighet, som avgjør opplegg og innhold. Det vil imidlertid ha stor betydning at det er enighet om opplegget mellom de viktigste partene, i første rekke kommunene og de statlige organene, samt Sametinget, ved siden av regional planmyndighet. Oppnås ikke enighet på dette stadiet, vil det kunne oppstå desto større problemer i arbeidet med selve planene. For at planstrategien skal være forpliktende for regionale statsorganers medvirkning i det videre planarbeidet, skal planstrategien godkjennes av Kongen.

Planstrategien har liten hensikt hvis den ikke følges opp. Oppfølgingen vil naturligvis være avhengig av hva strategien går ut på. Det kan være aktuelt å utarbeide en plan for hele regionen eller planer for bestemte samfunnsoppgaver. Andre oppgaver kan være bedre egnet for interkommunalt plansamarbeid. Det er også av stor betydning at planstrategien følges opp i praksis av kommuner og statlige myndigheter, ved at disse legger planstrategien til grunn for egne planer og vedtak.

Regional plan

Et planspørsmål som har betydning for flere kommuner er i utgangspunktet et aktuelt tema for en regional plan. Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på som et alternativ til regionale planer. Når en bør bruke den ene samarbeidsformen framfor den andre, er ikke et prinsipielt spørsmål, men et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfellet bør skje i forbindelse med diskusjonen av den regionale planstrategien. For enkelte kommuner kan utarbeidingen av den regionale planstrategien bety et bidrag til, eller erstatning for deler av kommuneplanarbeidet.

Planlegging på regionalt nivå skiller seg fra kommunal planlegging ved at den normalt vil ta opp avgrensede oppgaver, samtidig som de kan være av ulik karakter (fra strategier for næringsutvikling til retningslinjer for å sikre bestemte arealinteresser). Det er derfor viktig et det er planredskaper på regionalt nivå som kan tilpasses oppgaver og situasjon. I forhold til de spørsmål som tas opp i planleggingen skal planbestemmelsene legge til rette for å organisere en diskusjon rundt hva som er utfordringer, hvordan de kan løses og hvordan arbeidsdelingen skal være for å gjennomføre de nødvendige tiltakene. En forutsetning for at den regionale planleggingen skal fylle sin funksjon er at kommunene kjenner seg igjen i beskrivelsen av situasjonen og oppgaven, slik at de regionale planene behandler spørsmål som er viktige for dem. Kommunene må trekkes aktivt med, spesielt i oppstartfasen. Ved innføring av regional planstrategi og planprogram for regionale planer får kommunene bedre muligheter til å delta i drøftinger om premissene for den regionale planleggingen, herunder valg av innsatsområder, organisering av arbeidet m.m.

Bestemmelsene skal også sikre at planleggingen skjer i åpenhet, at det er medvirkning fra berørte og at planbeslutninger fattes av folkevalgte organer. En planbeslutning skal legges til grunn av alle myndigheter som er berørt, både kommunalt, regionalt og nasjonalt. Det er den regionale planmyndigheten som vedtar planen. Er det uenighet mellom den regionale planmyndigheten og berørte kommuner, regionale statsorganer eller Sametinget kan den aktuelle konflikten bringes inn for Miljøverndepartementet til avklaring. Departementets eller regjeringens avgjørelse vil gjelde som planbeslutning. Etter departementets syn vil disse prinsippene gjelde uavhengig av om en plan omfatter hele regionen, deler av en region eller for et spesielt tema. I lovforslaget er derfor Planlovutvalgets forslag om fylkesplan og fylkesdelplaner slått sammen til en plantype, regional plan, og godkjenningsordningen er endret.

Det er viktig at regionale planer følger opp de mål og retningslinjer som gis fra sentralt hold. Regionale planer må ta utgangspunkt i de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging som skal utarbeides av regjeringen hvert fjerde år, etter forslaget til ny § 6–1. I tillegg vil det gjerne foreligge forskjellige statlige sektorplaner, som kan være mer detaljerte, og som kan ha stor betydning særlig for enkelte regioner. Systemet med regionale planer gjør det mulig å innarbeide rulleringen av nasjonale langtidsplaner. Samtidig er det en oppgave å tilpasse og prioritere de nasjonale målene til situasjonen i den enkelte region og deler av region, med de behov og muligheter som er aktuelle der. På den annen side vil planleggingen på regionalt nivå være et viktig grunnlag for statlige planprosesser.

En regional plan skal kunne ivareta den oppgave og ansvar fylkeskommunen i dag har som regional utviklingsaktør. Planforslaget åpner for at dagens praksis med fylkesplaner kan fortsette dersom dette er hensiktsmessig for å ivareta denne rollen. Det er imidlertid ikke et krav. Hva slags planer den regionale planmyndigheten skal arbeide med avklares gjennom behandling og vedtak av den regionale planstrategien.

For avgrensede planutfordringer, enten geografisk eller tematisk, vil samarbeidet enten kunne organiseres som en regional plan eller som et interkommunalt plansamarbeid. I praksis vil ikke dette være så mye et spørsmål om organiseringen av planarbeidet som hvordan beslutningen knyttet til planresultatet skal fattes. Erfaringene fra arbeidet med fylkesdelplaner viser at slik planlegging i stor grad gjennomføres som en form for interkommunal planlegging med fylkeskommunen som sekretariat og «prosessleder». Hovedutfordringen ligger i å finne fram til løsninger som er forpliktende for aktørene i plansamarbeidet og gir avklaring på de regionale planutfordringene. Dette understrekes av at planene nå ikke lenger krever en obligatorisk godkjenning av regjeringen, men får samme virkning gjennom fylkestingets vedtak.

Regionale planer skal ha et langsiktig perspektiv, helst minst tolv år, samtidig som de skal være målrettede og konsentrere seg om de tema som er aktuelle og som krever planavklaring og retningslinjer for løsning. Det er særlig viktig at de regionale planene behandler oppgaver som krever avveiing og avklaring mellom forskjellige interesser over sektor- og kommunegrenser, og samordning og forpliktende samarbeid mellom mange aktører i gjennomføringen. Regionale planer kan være både tematisk og geografisk innrettet. Det er meningen at regional plan skal være et fleksibelt planinstrument, som skal være godt tilpasset behov og situasjon i det området den skal gjelde for. Dette er i samsvar med § 3–1, som blant annet slår fast at planleggingen skal være målrettet, og at planmyndighetene i regioner og kommuner som hovedregel selv velger planleggings­oppgavene.

Regional planbestemmelse

Planlovutvalgets forslag om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning er sløyfet. Arealretningslinjer på regionalt nivå blir sjelden så presise at det er naturlig å bruke virkemidler tilsvarende kommuneplanbestemmelsene. En regional plan med retningslinjer for arealbruk vil fortsatt ha den virkning overfor kommunal planlegging at den skal legges til grunn for kommunal planlegging og gi grunnlag for innsigelse til kommunale planer. Dersom eksisterende kommunale planer gir rom for utbyggingstiltak som ikke er ønskelig etter den regionale planen, kan det være behov for bedre juridiske virkemidler knyttet til et regionalt arealspørsmål. Dette kan gjelde f.eks. sikring av friluftsområder og jordvern, eller vedtak for å båndlegge områder for større infrastrukturanlegg som er under forberedelse. For å ivareta behovet for å sikre regionale løsninger foreslås en mulighet for å gi en tidsbegrenset regional planbestemmelse. Denne skal være knyttet til en regional plan med retningslinjer for arealbruk og kan brukes av regionen til å hindre utbygging som bryter med disse retningslinjene. Dette vil være juridisk bindende bestemmelser i forhold til private utbyggere og kommunene, og vil gi kommunene tid til å justere sitt plangrunnlag i samsvar med den regionale planen. Forbudet vil bortfalle når kommunen har vedtatt en arealplan som ivaretar hensynet bak bestemmelsen. Både berørte kommuner, regionale statsorganer og Sametinget kan kreve at spørsmålet om båndlegging bringes inn for Miljøverndepartementet til avgjørelse.

Et alternativ til å bruke en slik båndleggingsbestemmelse er at regionale myndigheter starter opp et plansamarbeid etter forslaget til bestemmelser etter reglene i § 3–6, med sikte på å få fram samordnede kommunale planer for å ivareta de regionale hensynene.

Interkommunalt plansamarbeid

Alle planspørsmål som har betydning for flere kommuner er i utgangspunktet aktuelle temaer for regional planlegging. Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på som et alternativ til en regional plan for et delområde. Når en bør bruke den ene samarbeidsformen framfor den andre, er ikke et prinsipielt spørsmål, men et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfellet bør skje i forbindelse med diskusjonen av den regionale planstrategien.

Der det er best å ha én helhetlig plan som en overordnet retningslinje for både kommunenes videre planlegging og sektorenes planlegging og virksomhet, kan det være mest hensiktsmessig med en regional plan. Der målet oppnås fullt ut gjennom flere, samordnede enkeltplaner for hver kommune, kan interkommunalt samarbeid være å foretrekke. I situasjoner hvor det er få konflikter og stor grad av enighet og felles interesser mellom kommunene, kan interkommunalt plansamarbeid være en enklere løsning. Dette kan f.eks. gjelde vannforsyning, renovasjon, enkelte sosiale tjenester, men også spørsmål knyttet til utbyggingsmønster og arealbruk. Gjelder planoppgaven mer konfliktfylte spørsmål som krever vedtak som kan gå på tvers av interessene til noen kommuner, og særlig hvor det også er betydelige statlige og regionale interesser, vil det ofte være en bedre løsning å utarbeide en regional plan. Prosessen vil da styres av en planmyndighet utenfor kommunene selv, og det endelige planvedtaket vil treffes av regional planmyndighet, i mange tilfeller også med statens medvirkning.

5.5 Kommunal planlegging

Kapitlet omfatter forslag om kommunal planstrategi, kommuneplan - herunder samfunnsdel og arealdel - og reguleringsplaner.

5.5.1 Gjeldende rett – plan- og bygnings­loven kap. VI og VII

Organisering av kommuneplanarbeidet

Kommunen organiserer kommuneplanarbeidet i samsvar med reglene i plan- og bygningsloven § 9–1, § 9–2 og § 9–3. Kommunen skal på et tidlig tidspunkt under forberedelsen søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner mv. som har særlig interesse i kommuneplanarbeidet.

Kommuneplanlegging

Kommuneplanen etter plan- og bygningsloven § 20–1 er den obligatoriske samordnende planen for virksomhet innenfor kommunen. Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen innenfor sine områder. Kommuneplanen skal være et grunnlag for kommunens virksomhet både som myndighetsutøver, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Den skal være langsiktig og sektorovergripende, den skal avveie bruk og vern av arealer og ressurser, og den skal involvere befolkningen og ulike interessegrupper.

Kommuneplanes generelle del (samfunnsdel)

Kommuneplanens langsiktige del, gjerne med en tidshorisont på ti til tolv år, omfatter mål for utvikling av kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltning av arealer og andre naturressurser. Den kortsiktige delen omfatter fireårige handlingsprogram, som klargjør forutsetningene for gjennomføring med hensyn til økonomi og andre ressurser. Handlingsprogrammet kan ofte være sammenfallende med kommunens økonomiplan (etter kommuneloven). Ofte blir handlingsprogrammet og den langsiktige delen, unntatt arealdelen, kalt for kommuneplanens samfunnsdel. En hører også at uttrykk som «kommuneplanens generelle del» eller «kommuneplanens strategiske del» benyttes for å beskrive de delene av kommuneplanen som ikke har direkte rettsvirkning overfor private. Ingen av uttrykkene er juridiske begreper, men de benyttes ofte som samlebetegnelser.

En kommuneplan er et viktig grunnlag for den løpende planleggingen innenfor de enkelte sektorer, for mer detaljert arealplanlegging, og for avgjørelser av enkeltsaker om bygging og annen utvikling i kommunen. Det forutsettes at kommuneplanen er realistisk, idet den skal bygge på de økonomiske og øvrige ressursmessige forutsetninger for gjennomføring (§ 20–1 fjerde ledd). Kommuneplanen skal blant annet bygge på kommunens økonomiplan og en realistisk vurdering av forventet utvikling i kommunen (kommuneloven § 5 nr. 2). Kommuneplanen vil kunne bestå av flere delplaner og komme til uttrykk i flere forskjellige dokumenter, og gjennom flere planprosesser.

Kommuneplanes arealdel

Hovedreglene om kommuneplanens arealdel finnes i plan- og bygningsloven § 20–4 og § 20–6. Arealdelen fastlegger arealbruken med sikte på ressursforvaltning, vern og utbygging mv., og er i utgangspunktet rettslig bindende overfor private så vel som overfor ulike myndigheter. Arealdelen av kommuneplanen varierer fra svært enkle, grovmaskete oversiktsplaner til forholdsvis detaljerte planer med tilknyttete bestemmelser.

Innholdet i kommuneplanes arealdel – ­arealkategorier og bestemmelser

Når det gjelder lovregulering av innholdet i kommuneplanen er det stor forskjell mellom arealdelen og de øvrige delene. Plan- og bygningsloven § 20–4 setter en ramme for hva arealdelen kan inneholde, men det er i stor grad opp til kommunen selv å fastlegge innholdet innenfor rammen. Når det gjelder de øvrige delene av planen gir ikke loven anvisning om innholdet utover de generelle formuleringene i § 20–1. Årsaken til denne forskjellen i detaljeringsnivå mellom bestemmelsene om arealdelen og de øvrige delene av kommuneplanen, er at en gyldig arealdel er et juridisk dokument som binder arealbruken i forhold til grunneierne. Det har vært sett som nødvendig at loven setter klare rammer for hvilken regulering som kan gjøres av eierrådigheten gjennom kommuneplanen.

Kommunedelplan

I utgangspunktet vil kommuneplanen omfatte hele kommunen. Det kan likevel utarbeides kommunedelplaner for kommunale virksomhetsområder eller bestemte geografiske områder i kommunen. Disse planene kan benyttes direkte som grunnlag for byggesøknad/–melding og utbygging.

Behandling av kommuneplanen

I god tid før utkast til kommuneplan behandles i kommunestyret skal kommunen sørge for å gjøre de mest aktuelle spørsmål i kommuneplanarbeidet kjent på en måte den finner hensiktsmessig, slik at de kan bli gjenstand for offentlig debatt. Forskrift om konsekvensutredninger for planlegging etter plan- og bygningsloven krever at det alltid lages et planprogram for kommuneplanens arealdel. Der planen omfatter nye utbyggingsområder, skal det gjennomføres utredninger i samsvar med forskriften. Utkast til kommuneplan skal sendes fylkeskommunen, berørte statlige organer og organisasjoner mv. som har særlige interesser i planarbeidet, til uttalelse og legges ut til offentlig ettersyn. Saken legges deretter fram for kommunestyret til avgjørelse.

Har fylkeskommunen, nabokommune eller berørte statlige fagmyndigheter hatt innsigelse til kommuneplanens arealdel, skal arealdelen etter vedtak av kommunestyret sendes departementet til godkjenning, dersom kommunestyret ikke har tatt hensyn til innsigelsen. Dersom innsigelsen knytter seg til klart avgrensede deler av planen, kan kommunestyret nøye seg med å sende denne delen til departementet og vedta de øvrige deler av planen med rettsvirkning. Kommunestyrets og departementets vedtak om å godkjenne eller endre kommuneplanens arealdel kan ikke påklages.

Virkninger av kommuneplanen - «samfunnsdelen»

Regelen er at alle deler av kommuneplanen skal «legges til grunn» for planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen, jf. § 20–6 første ledd. Ifølge forarbeidene betyr dette at kommuneplanen skal være et sentralt styringsredskap for de besluttende organene i kommunen, men også for statlige og fylkeskommunale organer som har oppgaver innenfor arealforvaltningen i den enkelte kommune. Kommuneplanen skal i tillegg gi grunnlag for utarbeiding av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Det som er sagt her gjelder bare kommuneplanens virkninger overfor offentlige myndigheter som driver planlegging, forvaltning eller skal foreta utbygging i kommunen.

Rettsvirkninger av kommuneplanens arealdel

Arealdelen har også virkning overfor den enkelte grunneier i kommunen. Av § 20–6 andre ledd første punktum framgår det at bygge- og anleggstiltak som nevnt i § 81, § 86a, § 86b og § 93 ikke må være i strid med arealbruk eller bestemmelser fastlagt i endelig arealplan, så lenge annet ikke er uttrykkelig fastlagt. I praksis omfatter dette de aller fleste bygge- og anleggstiltak. For å være på den sikre siden er det i andre punktum føyd til at «andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen» heller ikke er tillatt. Dette regelsettet er det en har i tankene når en sier at arealdelen av kommuneplanen er «bindende» for grunneierne.

For å legge et visst press på kommunen, er det i § 20–6 andre ledd tredje og fjerde punktum bestemt at den rene båndleggingen i arealdelen ikke har virkning ut over fire år, med mulighet for to års forlengelse etter departementets samtykke.

I § 20–6 siste ledd er det bestemt at ny arealdel til kommuneplanen går foran alle eldre planer i samme kommune, samt eldre rikspolitiske bestemmelser. Det vil si at det er den nyeste planen som gjelder.

Innløsning

Kommuneplanens arealdel gir ikke kommunen grunnlag for ekspropriasjon. I visse tilfeller kan imidlertid grunneieren (festeren) av eiendom som blir omfattet av planen kreve erstatning etter skjønn, eller at ekspropriasjon straks blir foretatt.

Rullering og revisjon

Kommunestyret skal minst en gang i løpet av hver valgperiode vurdere kommuneplanen, og om det er behov for å foreta endringer i den.

Reguleringsplan

Reguleringsplan og bebyggelsesplan er arealplaner på et mer detaljert nivå. Lovens kap. VII angir tre typer detaljplaner. I plan- og bygningsloven § 22 sies det at reguleringsplan er en detaljplan med bestemmelser som regulerer utnytting og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljøet i bestemte områder i en kommune. De rettslige elementene i planen utgjøres av plankartet supplert med bestemmelser. De er innrettet og legger til rette for nærmere plassering, utforming og gjennomføring av bygninger og anlegg, og for vern av områder ut fra natur- og kulturverdier. Disse planene har derfor stor betydning for kvaliteten i nærmiljøet. Som hovedregel skal de være i samsvar med vedtatt kommuneplan, men kommunen har også adgang til å fravike en kommuneplan gjennom en senere reguleringsplan. Reguleringsplanen har ofte sterke arealbindinger, og den er også ekspropriasjonsgrunnlag. Det er derfor mer detaljerte krav til planprosessen for disse plantypene enn for kommuneplanen.

Fra å være en rammeplan for gatenett, bygningsparseller og bebyggelse i byer og tettsteder, har reguleringsplaner nå fått en rekke funksjoner som redskap for utformingen av det ytre miljøet, og for disponeringen av arealer og naturressurser til forskjellige bruks- eller verneformål. Reguleringsplanen avklarer og fastlegger grunneiernes muligheter for bygging og annen utnytting, samtidig som myndighetene må bruke denne planformen for å sikre arealer til offentlige behov eller for å fastlegge og gjennomføre vern eller bevaring av natur eller bebyggelse.

Reguleringsplanens funksjon

Reguleringsplanen har en viktig plass i det samlede plansystemet ved at den skal forankres i og følge opp overordnede planer og retningslinjer som kommuneplan, fylkesplan, rikspolitiske retningslinjer og liknende, og samtidig være grunnlag for gjennomføring ved enkelttillatelser som godkjenning av bygge- og delesøknader, ekspropriasjonssøknader, opparbeidelseskrav og ved refusjon, innløsning og erstatning m.m.

Reguleringsplanens innhold

Reguleringsformålene som vises på kartet og planbestemmelsene må holde seg innenfor de rammene som følger av § 25 og § 26, og de generelle rammene i bestemmelsene om virkeområde og formål i § 1 og § 2. For bestemte byggeområder er det i tillegg hjemmel for å utforme en forenklet reguleringsplan som bare fastsetter reguleringsformål og graden av utnytting, jf. § 24.

Reguleringsplanen som plantype har en stor variasjonsbredde i formen; fra store grovmaskede flateplaner til detaljerte planer for enkelttomter. Samtidig har den et stort anvendelsesregister slik at den kan være innrettet for å ivareta arealstyring generelt, vern av spesielle områder eller tiltak, den kan ha preg av å være spesialplan for offentlige infrastrukturbehov eller formål, eller den kan være plangrunnlaget for gjennomføring av offentlige og private anlegg og byggeprosjekter ellers.

Reguleringsplanen har en viktig funksjon som redskap for å fylle ut og følge opp kommuneplanens arealdel som neste plan i planhierarkiet. Arealdelen er kommunens hovedplan for arealbruken i hele kommunen, mens siktemålet med reguleringsplanen er at den blant annet skal være en gjennomføringsrettet konkretisering av arealdelen og en varig binding av arealbruken innenfor avgrensete områder. Reglene gjør det mulig å detaljere planens innhold mer og knytte flere rettsvirkninger til planen enn tilfellet er for kommuneplanen. Reglene om opparbeidelse, refusjon og ekspropriasjon er bare knyttet til reguleringsplanene.

På samme måte som for kommuneplanene er det bare kommunene som kan ta opp forslag om og vedta reguleringsplaner (jf. imidlertid § 18). Men til forskjell fra det som gjelder for kommuneplaner, har private rett til å utarbeide og sende inn forslag til reguleringsplaner, som kommunen så kan velge å avslå, behandle videre eller vedta som den er, jf. § 30. Det er ingen begrensninger ut over de generelle kravene i § 24, § 25 og § 26 med hensyn til hvilket innhold et privat forslag til reguleringsplan kan ha. Også offentlige myndigheter og virksomheter kan sende inn forslag etter § 30, men det er særskilte bestemmelser i § 9–4 for Statens vegvesens utarbeiding av forslag til vegplaner, i § 18 om utarbeiding av statlige planer og i § 29 om samarbeid mellom kommuner og offentlige etater om regulering.

Utarbeiding av reguleringsplan

Saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven § 27–1 og § 27–2 for reguleringsplaner sikrer at både grunneiere, naboer og andre berørte private får delta i planleggingen og gjøre sine interesser gjeldende der.

I korthet følger saksbehandlingen følgende stadier:

• kunngjøring av igangsetting av planarbeidet, utlegging av planutkast til offentlig ettersyn og kunngjøring av vedtatt plan

• aktiv informasjon fra kommunen, og tilrettelegging for bred medvirkning fra private berørte og myndigheter

• politisk behandling i forbindelse med offentlig ettersyn og endelig vedtak.

For reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn skal det utarbeides planprogram og gjennomføres utredninger i samsvar med forskrift om konsekvensutredninger for planlegging etter plan- og bygningsloven.

Det er klagerett på reguleringsplaner, samtidig som kommunen i slike saker også skal underrette private berørte når planarbeidet igangsettes, når forslag legges ut til offentlig ettersyn og når det er vedtatt.

Når planen foreligger, vil den være et sterkt og viktig rettsgrunnlag som gir grunneiere og andre berørte avklaring og forutsigbarhet om framtidige utnyttingsmuligheter og arealverdier. Den virker styrende inntil den måtte bli endret eller satt til side av en nyere plan.

Rettsvirkning av reguleringsplaner

Reguleringsplanene har i det vesentlige de samme virkningene som arealdelen av kommuneplanen, men med flere viktige tillegg og modifikasjoner som framgår av § 31. Reguleringsplanen gir grunneierne adgang til å utnytte eiendommen i samsvar med planene. På den andre siden er all bruk eller fradeling av eiendom som vil vanskeliggjøre gjennomføringen av planen forbudt. Det er ikke nødvendig at tiltaket er til «vesentlig» ulempe. For det andre gjelder alle rettsvirkningene av en reguleringsplan som hovedregel uten tidsbegrensning inntil den ev. blir endret - men med ett meget viktig unntak; ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan må foretas innen ti år. For område regulert til fornyelse etter § 25 nr. 8 er fristen bare fem år. Deretter faller disse virkningene av planen bort. Begrunnelsen for regelen henger sammen med forutsetningen i § 23 nr. 1 andre ledd om at reguleringsplaner ikke skal gis et større omfang enn at de kan gjennomføres innen rimelig tid. Bestemmelsen bør også ses i sammenheng med hjemmelen til å kreve innløsning i § 42.

I tillegg fører reguleringsplanen til noen flere, mer spesielle, rådighetsinnskrenkinger som er tatt inn i § 31 nr. 3 og nr. 4.

Endring og oppheving av reguleringsplan

Utgangspunktet for endring og oppheving av reguleringsplan er at dette følger reglene for utarbeiding og vedtakelse av plan. Plan- og bygningslovens § 28–1 inneholder også regler om mindre vesentlige endringer i reguleringsplan.

Bebyggelsesplan

Bebyggelsesplan er en egen detaljplantype som kan brukes for å utdype visse arealbrukskategorier i kommuneplanens arealdel eller for å utdype og detaljere en reguleringsplan, jf. plan- og bygningslovens § 28–2. Når kommuneplanen er utgangspunktet er det forutsetningen at bebyggelsesplanen brukes for enklere situasjoner og for tiltak med begrenset omfang, jf. § 23 nr. 1. Bebyggelsesplanen skal behandles på samme måte som reguleringsplanen med unntak av at det endelige vedtak gjøres av det faste utvalg for plansaker. Private kan også fremme forslag til bebyggelsesplan. Vedtatt bebyggelsesplan får de samme rettsvirkninger som reguleringsplan både når det gjelder binding av arealbruk, og som grunnlag for ekspropriasjon og innløsning. Det kan på visse vilkår reises innsigelse til bebyggelsesplan fra de samme organer som for reguleringsplan og kommuneplanens arealdel. Planen må da sendes kommunestyret til behandling som reguleringsplan, om ikke konflikten kan løses gjennom behandling i det faste utvalg for plansaker. For bebyggelsesplan gjelder samme klageadgang som for reguleringsplan.

Midlertidig forbud mot bygge- og anleggstiltak mv.

Med hjemmel i dagens lov § 33 kan kommunen, dersom et område bør reguleres eller omreguleres, bestemme at nærmere angitte tiltak ikke kan settes i gang før reguleringsspørsmålet er endelig avgjort. Det samme gjelder andre tiltak som vil kunne vanskeliggjøre planleggingen eller gjennomføringen av planen. De tiltak som omfattes av bestemmelsen er nærmere angitt i § 81, § 86a, § 86b og § 93. Det er det faste utvalg for plansaker som er tillagt myndigheten til å nedlegge midlertidig dele- og byggeforbud. Denne myndigheten kan ikke delegeres. Bestemmelsen gjelder tilsvarende ved revisjon av kommuneplanens arealdel.

Det faste utvalg for plansaker kan likevel samtykke i at en eiendom blir delt eller et arbeid utført, dersom det etter utvalgets skjønn ikke vil vanskeliggjøre den nye reguleringen.

Er reguleringsspørsmålet ikke endelig avgjort senest to år etter at forbudet ble nedlagt, faller forbudet bort. Tidligere innsendte forslag til deling og søknader om byggetillatelse skal da straks tas opp til behandling og avgjørelse. Fylkesmannen (delegert myndighet) kan imidlertid etter søknad i særlige tilfeller forlenge fristen. Er det søkt om forlengelse av fristen, gjelder forbudet inntil saken er avgjort.

5.5.2 Planlovutvalgets forslag

Kommunal planlegging

Forslaget til nytt kommunalt plansystem er beskrevet i utredningens kapittel 3, og i Del III i lovforslaget. Hovedelementene i forslaget er:

• Kommunene skal hvert fjerde år gjennomgå kommuneplanen og ta stilling til opplegg for videre planlegging i kommunal planstrategi.

• Kommuneplansystemet består av kommuneplanens samfunnsdel, kommuneplanens arealdel, tematiske kommunedelplaner og handlingsdel.

• Arealplansystemet består av kommuneplanens arealdel, områdeplan og detaljplan.

• Arealplansystemet er revidert for bedre helhet og gjennomgående arealformål.

• Det gis muligheter for lengre oppbinding av bestemte arealformål enn fire år.

• Dagens regler for konsekvensutredninger integreres i plansystemet.

• Kommunal sektorplanlegging skal som hovedregel skje gjennom kommuneplansystemet.

• Det gis nye muligheter for interkommunal planlegging og større fleksibilitet mellom fylkesplanlegging, interkommunal planlegging og kommunal planlegging, samtidig som det blir en bedre kobling mellom fylkesplan- og kommuneplanprosessene.

De kommunale planene

Det er et mål å styrke kommuneplanen som samordnende plannivå for all kommunal virksomhet, som skal omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen og hele kommunens areal. Kommuneplanen består av samfunnsdel, arealdel og handlingsdel.

Kommunene skal i begynnelsen av hver kommunestyreperiode, og senest innen ett år etter kommunestyrets konstituering, vedta en kommunal planstrategi. Her skal kommunestyret gå gjennom planstatus og -behov i kommunen og treffe vedtak om hvorvidt gjeldende planer er tilfredsstillende og kan videreføres uten endringer, eller om de skal revideres, og hvilke nye planer som ev. skal utarbeides. Vedtaket skal bygge på en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling og sektorenes virksomhet. Hensikten er å styrke kommuneplanleggingen som politisk styringsverktøy, sikre oppdatering av planene og avklare sektorenes planleggings- og samordningsbehov.

Kommuneplan og kommunedelplan foreslås som felles og enhetlig planredskap for alle kommunale sektorer, og særbestemmelser om kommunale plantyper foreslås fjernet. Kommuneplanens samfunnsdel foreslås tydeliggjort som en sektorovergripende plan. Den bør blant annet inneholde en langsiktig arealstrategi uten rettsvirkning. Kommunedelplan kan utarbeides for spesielle sektorer, samfunnsoppgaver eller temaer. Betegnelsen skal ikke lenger gjelde for arealplaner for en del av kommunens område.

Kommunestyret skal en gang i året vedta kommuneplanens handlingsdel, som skal inneholde et handlingsprogram for å gjennomføre samfunnsdelen for de fire påfølgende budsjettår eller mer. Økonomiplanen etter kommuneloven § 44 kan utgjøre handlingsdelen.

Innenfor arealplanleggingen foreslås kommuneplanens arealdel opprettholdt som et sentralt planredskap. Arealdelen styrkes som felles arena for alle sektorer som har interesse av og betydning for arealbruken. Den skal være en overordnet og meget fleksibel planform. Arealformål er gjort gjennomgående for alle plantyper på kommunenivå. Det åpnes for bruk av hensynssoner, og foreslås en utvidet adgang til å gi retningslinjer og bestemmelser for å ivareta både næringsbehov og vernehensyn i arealdelen. Også krav på grunnlag av særlovgivning kan bygges inn i hensynssonene. Dette systemet vil forbedre planen som grunnlag for å avgjøre byggesøknader, og virker forenklende. Ved statlig godkjenning skal deler av arealdelen også kunne gis en lengre bindingstid.

Utvalget foreslår at systemet ellers forenkles ved at de tre plantypene kommunedelplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan erstattes av to plantyper: områdeplan og detaljplan. Områdeplan er i hovedsak en offentlig plan, mens detaljplan også kan fremmes av private og offentlige tiltakshavere. Detaljplan eller områdeplan kreves alltid ved større utbygginger. Behandling av detaljplan som er i samsvar med overordnet plan, kan gjøres enkelt. En ytterligere forenkling foreslås ved at detaljplanlegging, byggesaksbehandling og konsekvensutredning skal kunne gå i én felles prosess, og ved at detaljplan og rammetillatelse i visse tilfeller skal kunne vedtas samtidig.

Det er lang tradisjon for at arealdisponeringen bestemmes av offentlige myndigheter, i samspill med grunneierne og andre berørte interesser. Med hjemmel i plan- og bygningsloven og en rekke andre lover kan kommunen og staten detaljert bestemme hvordan en eiendom kan brukes, og eieren vil vanligvis måtte akseptere rådighetsinnskrenkninger uten erstatning. Til dels er hjemlene for dette vidt formulert, og overlater mye til myndighetenes skjønn. Utvalgets forslag innebærer ikke en vesentlig utvidelse av disse mulighetene, men gir kommunen noen nye hjemler til å styre detaljer ved arealbruken, særlig i kommuneplanens arealdel. Samtidig styrkes rettssikkerheten for grunneierne, blant annet ved at kommunedelplan erstattes av områdeplan med grundigere prosess. Det skal alltid utarbeides detaljplan eller områdeplan når planbestemmelser får vesentlig betydning for igangværende virksomhet. Og hjemmelen til å gi bestemmelser i områdeplan og detaljplan vil bli mer presis enn regelen om reguleringsbestemmelser i dagens lov.

Forslaget har nye og klarere regler om selve planbehandlingen. Som hovedregel skal det utarbeides planprogram tidlig i planprosessen, som blant annet skal bestemme framdrift, opplegg for medvirkning og utredning av konsekvenser. Dette vil kunne spare tid og samtidig gjøre prosessen grundigere. Som en følge av nye EU-regler som Norge skal gjennomføre, vil konsekvensutredning inngå i planprosessen for arealplaner som kan ha vesentlige konsekvenser. Det foreslås at det opprettes et tverrfaglig planforum i hvert fylke. Det foreslås også regler for behandling og bruk av innsigelse med sikte på innstramming, og en formell meklingsfunksjon. Rettssikkerheten for grunneiere, naboer og andre rettighetshavere styrkes gjennom grundigere planprosesser. Samtidig forenkles systemet ved at muligheten for «omkamp» om spørsmål som er avgjort tidligere, begrenses.

Ny teknologi gir store muligheter for å gjøre planleggingen både enklere og bedre, og lettere for befolkningen til å engasjere seg. I et eget kapittel om kart og stedfestet informasjon foreslås regler som vil styrke denne siden av planleggingen vesentlig. Utvalget foreslår generelt at elektroniske medier skal tas i bruk i planbehandlingen. Planforslag, planvedtak mv. skal gjøres kjent gjennom slike medier, og gi mulighet for dialog på nettet.

Utvalget foreslår at dagens fire arealplanformer på kommunenivå reduseres til tre ved at plantypene kommunedelplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan erstattes av to plantyper: områdeplan og detaljplan. Kommuneplanens arealdel opprettholdes, med en del endringer. Utvalget foreslår et gjennomgående system av arealformål, hensynssoner og bestemmelser og retningslinjer for de tre plannivåene.

Kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens arealdel blir et vesentlig virkemiddel for å sikre gjennomføring av mål i kommuneplanens samfunnsdel. Arealdelen må forankres i denne og opprettholdes derfor som et sentralt planredskap. Men den gjøres mer fleksibel og styrkes som felles arena for alle sektorer som har interesse av og betydning for arealbruken. Det åpnes for bedre muligheter til å gi retningslinjer og bestemmelser i forbindelse med planen, blant annet miljøkrav og funksjonskrav, om løsninger for teknisk infrastruktur, energiforsyning og transport, tiltak for å avverge vesentlig fare eller miljørisiko, og om særlige krav til saksbehandling. Dagens LNF-område opprettholdes som samlet kategori, men det åpnes for at kommunen i større grad enn i dag skal kunne gi bestemmelser om bygging og annen bruk og vern av arealene for å avveie de forskjellige interesser og hensyn. Reindrift tas uttrykkelig inn som nytt formål. Bestemmelser og retningslinjer skal komme til uttrykk i hensynssoner som kan gå på tvers av arealformål. Ved statlig godkjenning skal deler av arealdelen kunne gis en særlig bindingstid. Et medlem av utvalget har alternative forslag knyttet til enkelte arealformål og bestemmelser til kommuneplanens arealdel.

Områdeplaner

Dagens kommunedelplaner og større reguleringsplaner erstattes av områdeplaner, som skal undergis i hovedsak samme prosess som dagens reguleringsplaner. Områdeplaner kan fremmes parallelt med kommuneplanens arealdel, eller som egen planprosess. Hensikten er å gi klarere rettslige virkninger og bedre rettssikkerhet for berørte parter, men også å legge opp til et mer fleksibelt system der samme plan kan variere fra grovmasket til detaljert. Utarbeiding av områdeplan er et kommunalt ansvar, men private kan utføre planarbeidet dersom kommunen samtykker i dette, og etter de rammer som kommunen setter for arbeidet. Områdeplan skal utarbeides der det er gitt bestemmelser om dette i kommuneplanens arealdel. Områdeplan kan utarbeides for alle områder med godkjent arealdel i kommuneplanen, og skal være i tråd med denne. Utvalget foreslår presiseringer og enkelte utvidelser av adgangen til å gi bestemmelser i tilknytning til områdeplan i forhold til dagens hjemmel til å gi reguleringsbestemmelser.

Detaljplaner

Dagens detaljerte regulerings- og bebyggelsesplaner erstattes av detaljplaner. Detaljplan skal utarbeides for områder som i arealdelen er lagt ut til areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse, med mindre det er gitt bestemmelser i kommuneplanens arealdel med krav om områdeplan. Detaljplan skal for øvrig utarbeides der det er gitt bestemmelser om dette i områdeplan eller kommuneplanens arealdel. Detaljplanen har samme rettslige virkning, og i hovedsak samme planprosess, som områdeplanen, og samme hjemmel til å gi bestemmelser. Men den kan fremmes av private, og den kan fremmes og behandles parallelt med søknad om rammetillatelse. Detaljplaner kan fremmes for alle arealer der arealbruken er avklart i kommuneplanens arealdel eller i områdeplan, og skal i utgangspunktet være i tråd med disse planene. I så fall kan planbehandlingen forenkles.

Detaljplan - eller områdeplan etter kommunens vedtak - skal alltid utarbeides for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak med vesentlige virkninger.

Planbehandling

Utvalget foreslår nye og klarere regler om selve planbehandlingen. Som hovedregel skal alle planforslag inneholde en planbeskrivelse, og for større planer skal det utarbeides planprogram tidlig i planprosessen, som blant annet skal bestemme framdrift, opplegg for medvirkning og utredning av konsekvenser. For alle planer som kan ha vesentlige virkninger, skal det foretas konsekvensutredning. Det foreslås nærmere regler for behandling og bruk av innsigelse med sikte på innstramming, og om mekling.

Som det framgår av redegjørelsen ovenfor, åpner utvalget for kobling av kommunale prosesser på ulike plannivåer, der kommunen finner det hensiktsmessig.

Midlertidig forbud mot bygge- og anleggstiltak mv.

Utvalget foreslår at dagens regel om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid i § 33 i gjeldende plan- og bygningslov videreføres, med bare mindre språklige endringer (utvalgets § 19–2). Utvalget antar at det fortsatt bør være mulig for kommunen å stanse tiltak, selv om det ikke er i strid med plan, dersom det er ønske om en annen utvikling enn det som følger av planen. Behovet for en slik bestemmelse vil etter utvalgets mening reduseres dersom kommunen holder sine planer oppdatert, blant annet gjennom arbeid med kommunal planstrategi og oppfølging av denne. Utvalget har ikke funnet grunn til å endre det nærmere innhold i denne regelen.

5.5.3 Høringen

De fleste høringsinstansene gir tilslutning til hovedinnretningen på forslaget, men det er mange, til dels motstridende syn på innholdet i de enkelte bestemmelsene. Det er i hovedsak tilslutning til forslagene om sterkere kobling til gjennomføringsvirkemidler. Det er bred enighet om at planstrategi er et godt forslag som kan bidra til å målrette og forenkle planarbeidet i kommunene. Det er også tilslutning til forslaget om gjenomgående arealformål og hensynssoner. Det er imidlertid ulikt syn på hvor langt en skal kunne gå når det gjelder bestemmelser om miljøhensyn og vilkår for bruk av arealer. Det samme gjelder hva som kan fastsettes i hensynssoner. For enkelte har dette sammenheng med synet på hvor langt en skal kunne gå i å ivareta sektorhensyn gjennom vedtak etter plan- og bygningsloven. Det er også ulike syn på forslaget om områdeplan. De fleste mener det er behov for å ha en planform mellom kommuneplan og detaljplan som kan nyttes etter behov, slik kommunedelplaner har fungert til nå. Motforestillingene går på forslaget til saksbehandlingsregler, som mange mener blir for omfattende. De går også på at det bare er kommunen som kan foreslå områdeplan. Det er bred tilslutning til forslaget om detaljplan. En del mener det er uheldig å bytte ut innarbeidede planbegreper/–navn med nye.

Formålet med kommunal planlegging

Til utvalgets forslag i § 8–1om formål er det kommet ni uttalelser og ingen er negative. Helsedepartementet peker på at det er sterke argumenter for at hensynet til befolkningens helse burde løftes fram også i den kommunale planstrategien. Det foreslås at § 8–1 suppleres med «befolkningens helse».

Troms fylkeskommune peker på at det er viktig at ny planlov virker stimulerende for kommuneplanlegging og at det er positivt at kommunal planlegging vil få økt fleksibilitet gjennom forslag om planstrategi.

Norges Handikapforbund foreslår at det føyes til et nytt tredje ledd: «Prinsippet om universell utforming skal ligge til grunn for all kommunal planlegging.»

Organisering av planarbeid og samarbeidsplikt

Utvalgets forslag i § 8–2om organisering av planarbeid og samarbeidsplikt blir kommentert i åtte uttalelser. Kommunal- og regionaldepartementet mener at fylkesmannen bør gis sanksjonsmulighet overfor kommuner som ikke oppfyller planplikten. Spesielt samiske interesser lider under manglende kommunal planlegging.

Oppland fylkeskommune peker på at planloven må sikre at samarbeidet med regionale statsetater som fylkesmannen, Statens vegvesen og Aetat blir hensiktsmessig for å få til forpliktende gjennomføring av fylkesplan gjennom partnerskapsavtaler. For å få til dette må sentral stat løse opp på sektorstyringen, og legge til rette for at regional stat aktivt går inn i regionale partnerskap og forplikter seg i gjennomføringen av fylkesplan.

Norske Reindriftsamers Landsforbund og Reindriftsforvaltningen mener at et nytt tredje ledd bør lyde: «Fylkesmannen påser at kommunene oppfyller plikten til planlegging. Fylkesmannen gis i egen forskrift sanksjonsmuligheter overfor kommuner som ikke oppfyller planplikten.»

Kommunal planstrategi

Bestemmelsen i § 8–3 om kommunal planstrategi har fått 49 uttalelser, herav 32 positive og bare to negative.

De tre departementene som har uttalt seg, Fiskeridepartementet, Helsedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet er alle positive til utvalgets forslag.

Riksantikvaren finner forslaget om kommunal planstrategi positivt og mener det vil være til nytte for å få debatt, større politisk eierskap til tidligere vedtatte planer og økt medvirkning og engasjement i lokalsamfunnene.

Fylkesmennene i Aust-Agder, Buskerud, Hedmark, Nord-Trøndelag, Oslo og Akershus, Rogaland og Vestfold uttaler seg alle positivt til forslaget om kommunal planstrategi.

Møre og Romsdal fylkeskommune peker på at selv om planstrategien ikke blir gjort rettslig bindende, kan ordlyden tolkes slik at viktige premisser for planleggingen kan fastlegges allerede før medvirkningsprosessen. Fylkeskommunen mener at intensjonen må komme klarere fram i ordlyden. Nordland fylkeskommune mener planforslaget vil gi større politisk eierskap til planer og planlegging, større politisk deltakelse og bedre politisk forankring tidlig i planprosessen både i kommuner og fylkeskommuner.

De aller fleste kommuner som har uttalt seg til forslaget vurderer dette som positivt, blant annet kommunene Bergen, Bykle, Drammen, Jevnaker, Lørenskog, Nes, Nærøy, Oppegård, Porsgrunn, Ringerike, Ringsaker, Sarpsborg, Skien, Skiptvet, Stavanger, Trondheim, Ullensaker og Øvre Eiker.

Oslo kommune ser fordeler ved innføring av en kommunal planstrategi, men presiserer viktigheten av at det ikke er adgang til å fremme innsigelse mot forslag til planstrategi. Kommunen ser det som betenkelig at prosessen for å forlenge virkning av detaljplaner er vesentlig mer omfattende enn det som er for private tiltakshavere.

Bærum kommune mener at forslaget om kommunal planstrategi bør utgå eller endres.

Riksantikvaren og Husbanken stiller seg positiv til forslaget, og mener forslaget om å utarbeide planstrategi med gjennomgang av planstatus kan være nyttig for en helhetlig styring på politisk nivå og økt medvirkning og engasjement i lokalsamfunnene.

Medvirkning

Norges Handikapforbund mener at bred medvirkning i utarbeidelsen av kommunal planstrategi er viktig, men at det er for svakt å si at kommunen kan legge opp til medvirkning. Det må presiseres at kommunen skal gjøre dette og det foreslås derfor at uttrykket «kan» byttes ut med «skal» i første ledd fjerde punktum. Norske Reindriftssamers Landsforbund og Reindriftsforvaltningen peker på at det er viktig at kommunen tar kontakt med alle interessenter og sektormyndigheter som vil bli berørt av valget om eksisterende plan skal videreføres eller om det skal startes en planprosess med sikte på å utarbeide en ny plan, før valget tas.

Innledende bestemmelser til kommuneplan

Til utvalgets forslag i § 9–1 om innledende bestemmelser til kommuneplan er det kommet 19 uttalelser og ingen er negative.

Helsedepartementet mener at paragrafens første ledd retter et viktig søkelys på kommuneplanen som en plan for utvikling av kommunesamfunnet og at den er en vesentlig videreutvikling i forhold til eksisterende plan- og bygningslov. Kultur- og kirkedepartementet har merket seg forslaget til ny § 9–1 Kommuneplan og uttaler at dette forslaget vil bidra til å gi en sterkere forankring for kulturen, herunder idrett, som tema i kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven.

Sosial- og helsedirektoratet peker på at med bakgrunn i tilgjengelig dokumentasjon når det gjelder betydningen av fysisk aktivitet for god helse, så er dette temaer som ikke bare «kan utarbeides», men som bør/skal være viktige og sentrale i utarbeidelse av kommuneplanen. Det fremmes også et forslag til tilføyelse etter siste punktum i andre ledd: «Det kan utarbeides kommuneplaner for bestemte temaer eller virksomhetsområder, f.eks. hvor det i kommunedelplan blir satt fokus på fysisk utforming etter universelle prinsipper.»

Fylkesmannen i Finnmark peker på at omfanget av planlegging må kunne tilpasses bedre de lokale behovene, og man bør vurdere å åpne for arealstyring også uten detaljerte arealplaner.

Husbanken støtter hovedprinsippene i forslaget, men reiser spørsmål om det nye lovforslaget kan medføre at ressursbruken vil øke og om dette kan få negative konsekvenser for planlegging og gjennomføring av enkle boligprosjekter.

Nord-Fron kommune mener at det i lovteksten må gå tydelig fram hvilke oppgaver kommunene er pålagt når det gjelder kommuneplan.

Den Norske Turistforening, Oslo og Omland friluftsråd, Norges Jeger- og Fiskeforbund og Samarbeidsrådet for Naturvernsaker peker på viktigheten av elementene i formålet: « Folkehelse, vern av natur- og kulturmiljø, friluftsliv, samferdsel og energiforsyning.»

Kommuneplanens samfunnsdel

Utvalgets forslag til § 9–2 om kommuneplanens samfunnsdel er kommentert i 21 uttalelser, hvorav 13 er klart positive.

Helsedepartementet peker på at samfunnsdelen blir en viktig arena for samordning av de enkelte sektorers utfordringer og kommunens samlede utvikling som samfunn og utvalgets forslag vil styrke potensialet for en sektorovergripende tilnærming i den langsiktige samfunnsplanleggingen.

Sosial- og helsedirektoratet uttaler seg i tråd med Helsedepartementets synspunkter.

Fylkesmennene i Oppland og Hedmark støtter de forslag utvalget framsetter med hensyn til samfunnssikkerhet og samfunnsplanlegging. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag støtter også forslaget i § 9–2, men er imidlertid usikker på om kommuner med små ressurser makter å se og ta ut gevinsten som kan ligge i gode planprosesser.

De kommunene som har uttalt seg til forslaget er stor sett positive. Fra flere, blant annet Lørenskog kommune, pekes det på at for å kunne se samfunnsutviklingen i kommunen under ett er det viktig ikke å skille kommuneplanens arealdel fra samfunnsdelen. Sarpsborg kommune oppfatter forslaget om at «kommuneplanen bør i alminnelighet omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen» som for vidtfavnende. I stedet burde loven legge opp til at kommuneplanen i hvert fall bør omfatte prioriterte mål og oppgaver i kommunen.

Langsiktig arealstrategi

Forslaget i § 9–3 om langsiktig arealstrategi er kommentert i 25 uttalelser, hvorav 16 er overveiende positive. En uttalelse er negativ til forslaget.

Fylkesmennene i Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Vestfold er positive, og blant annet uttales det at intensjonene som ligger bak forslaget om planprogram, planstrategi, samfunnsdel og arealstrategi er gode og forslagene kan bidra til en bedre planlegging enn tilfellet er i dag.

I de kommunale uttalelsene sluttes det opp om forslaget om langsiktig arealstrategi og at den bør ha et perspektiv på 30 år eller mer. Bærum kommune mener at forslaget om langsiktig arealstrategi bør utgå eller endres.

De organisasjoner som har uttalt seg til dette punktet slutter seg til synspunktene fra kommunene, spesielt når det gjelder langsiktigheten av arealstrategien.

Kommuneplanens handlingsdel

I § 9–4 foreslår utvalget nærmere bestemmelser om kommuneplanens handlingsdel. Her er det kommet 25 uttalelser.

Helsedepartementet mener det er hensiktsmessig med en handlingsdel som på denne måten gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, og som konkretiserer ulike tiltak innenfor kommunens økonomiske rammer. Handlingsprogrammet blir et viktig virkemiddel i gjennomføringen av «partnerskapsmodellen» for folkehelsearbeidet. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) peker på at det å koble sammen planlegging etter plan- og bygningsloven og planlegging etter kommuneloven gjennom å la økonomiplanen etter kommuneloven virke som handlingsdel i plansystemet etter plan- og bygningsloven, vil sikre en helhet i plansystemet fra den langsiktige kommuneplan (samfunns- og arealdel) og ned til årsbudsjett/virksomhetsplan. Sosialdepartementet uttaler seg i tråd med uttalelsen fra KRD. Det samme gjør Sosial- og helsedirektoratet.

Fylkesmennene i Nord-Trøndelag og Vestfold uttaler seg positivt til forslaget, blant annet blir det pekt på at særlig kommuneplanleggingen vil bli hevet som politisk styringsredskap. Fylkesmannen i Rogaland peker på at for å samle kommunal planlegging, kan det være et alternativ at handlingsdelen fullt ut kan erstatte økonomiplanen etter kommuneloven.

Møre og Romsdal fylkeskommune ser ingen grunn til at handlingsdelen i kommuneplanen ikke skal knyttes til økonomiplanleggingen etter kommuneloven. Dette vil kunne styrke båndet mellom kommuneplanen og det juridisk bindende årsbudsjettet, og dermed også sikre gjennomføringen av planen.

De fleste kommunale uttalelser peker på sammenhengen mellom handlingsdelen og kommunelovens økonomiplan. Flere kommuner, blant annet Drammen, mener at det burde ha vært fastlagt at økonomiplanen bør - ikke kan - inngå som en del av kommuneplanens handlingsdel, helt eller delvis.

Forum for Kommunale Planleggere uttaler seg i samme retning som kommunene.

Hovedtrekk og formål med kommuneplanens ­arealdel

Utvalgets forslag til § 9–5 om hovedtrekk og formål med kommuneplanens arealdel er kommentert i 20 uttalelser.

Helsedepartementet støtter utvalgets oppfatning av at arealdelen må holdes på et overordnet nivå, og støtter også forslaget som åpner for en mer fleksibel bruk av arealformål, og som gir bedre muligheter for å kombinere arealformål.

Møre og Romsdal fylkeskommune mener at koblingen mellom arealdel og samfunnsdel er svært viktig, og støtter utvalget i at dette blir presisert i denne bestemmelsen.

Arendal kommune mener det ligger en betydelig forenkling i forslaget om at revisjon av kommuneplanens arealdel kan begrenses til deler av kommunens areal. Bergen kommune peker på at det virker fornuftig at kommuneplanen skal være grovmasket og overordnet. Bærum kommune mener det bør opprettholdes mulighet for å utarbeide prinsipielle arealplaner som er mer detaljert enn kommuneplanens arealdel. Ulstein kommune peker på at kommunen fortsatt bør ha anledning til å utarbeide arealplaner i kommuneplanen som delplaner, under forutsetning av forankring i planstrategien og ivaretakelsen av kravene til medvirkning og rettssikkerhet.

Norges geologiske undersøkelser mener det er meget konstruktivt at utvalget foreslår å innføre hensynssoner som et virkemiddel for å styre arealbruken.

Samarbeidsrådet for Naturvernsaker peker på at det virker forvirrende og mot intensjonen at det åpnes for at arealdel og detaljplan kan parallellbehandles. Det bryter med prinsippet om at detaljplaner skal bygge på overordnede planer. Derfor bør kommuneplanen behandles først for å sikre de overordede avveiningene mellom bruk og vern.

Etter Byggenæringens Landsforenings oppfatning bør det av pedagogiske grunner settes inn et nytt siste ledd, som forklarer det nye systemet bedre. Det foreslås følgende nytt fjerde ledd: «Kommunen kan i kommuneplanens arealdel angi hvor man vil stille krav om områdeplan, detaljplan eller hvor man vil kunne søke om rammetillatelse direkte. Tiltak med vesentlige virkninger vil alltid utløse krav om detaljplan.»

Rettsvirkning av kommuneplanens arealdel

I 16 uttalelser gis det kommentarer til utvalgets forslag i § 9–6 om rettsvirkning av kommuneplanens arealdel.

Kommunal- og regionaldepartementet reiser blant annet spørsmål om kommuneplanens arealdel vil miste sin rettsvirkning, uopprettelig, dersom varslingsreglene ikke følges, og hvilke muligheter kommunen har for å korrigere i ettertid, dersom slike feil oppstår.

Riksantikvaren peker på at selv om kommuneplanens arealdel skal ligge til grunn for planlegging, forvaltning, virksomhet og utbygging, må den ikke virke begrensende i forhold til kulturminneinteresser som ikke er avklart i kommuneplanen. Riksantikvaren ber om at dette tydeliggjøres i bestemmelsen om rettsvirkning.

Olje- og energidepartementets viser til sin generelle kommentar til rettsvirkningsbestemmelser om at disse ikke må legge for sterke føringer på forvaltningen av sektorlovverket.

Fylkesmannen i Rogaland viser blant annet til begrepet «legges til grunn» i første ledd i bestemmelsen og forstår det slik at bestemmelsen ikke er til hinder for at det vedtas områdeplaner i strid med kommuneplanen. Videre pekes det på henvisningen i tredje ledd til kap. 11 og 12 og at den kan gi inntrykk av at plankrav kan stilles uavhengig av kommuneplanen, f.eks. i den enkelte byggesak. Det bør presiseres at plankravet må framgå av kommuneplanen. Dersom kommunen skal avslå en byggesøknad ut fra behovet for plan i andre tilfeller, må en gå veien om bygge- og deleforbud i § 19–2. Henvisningen til kap. 11 og 12 bør derfor strykes. Tilsvarende bør neste setning lyde: «For utbygging etter § 9–7 første ledd nr. 1 og 2 kreves detaljplan, med mindre det i kommuneplanens arealdel er stilt krav om områdeplan.» Siste setning i avsnittet bør lyde: «Krav om detaljplan gjelder også for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, med mindre det er stilt krav om områdeplan i kommuneplanens arealdel.»

Arealformål i arealdelen

Utvalgets forslag til § 9–7 om arealformål i arealdelen er kommentert i 68 uttalelser. 13 av landets fylkesmenn har avgitt uttalelse til denne bestemmelsen.

Fiskeridepartementet viser blant annet til at ifølge forslaget skal kommunene kunne differensiere havbrukskategorien ytterligere i bestemte former for havbruk. Departementet støtter forslaget og mener at dette vil gi økt forutsigbarhet for næringsutøvere og åpne for mer differensiert næringsforvaltning.

Helsedepartementet støtter forslaget som åpner for en mer fleksibel bruk av arealformål og som gir bedre muligheter for å kombinere arealformål. Likeledes støttes i hovedsak utvalgets inndeling av arealformål, men departementet vil spesielt trekke fram det positive i at grønnstruktur og grøntområder er lagt inn som en del av byggeområder for å sikre at planleggingen i større grad fokuserer på sumvirkninger av utbyggingsmuligheter og inngrep. Departementet mener videre at det er riktig å legge strandsonen inn i formålet for å angi bruk og vern av sjø og vassdrag.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) anbefaler at det foretas en nærmere avgrensning av begrepet «gårdstilknyttet næringsvirksomhet», og at det konkretiseres nærmere hvilken type næringsvirksomhet som kan tillates i reindriftsområdene. KRD er svært kritisk til at det i § 9–7 første ledd nr. 3 bokstav b åpnes for såkalt enkeltsaksbehandling. Ved å åpne for slik enkeltsaksbehandling gis det et signal om at det i disse områdene ikke er nødvendig med konkrete planer da det gis tillatelser til bygging gjennom enkeltsaksbehandling. Åpningen i nr. 3 bokstav b vil medføre en manglende forutberegnelighet og virke ødeleggende for helhetlige arealplaner i kommunene. Det vil heller ikke være mulig å fremme innsigelser mot enkeltvedtak. KRD mener muligheten til å fremme enkeltvise søknader i § 9–7 første ledd nr. 3 bokstav b bør fjernes.

Kultur- og kirkedepartementet peker på at idrett og fysisk aktivitet bør nevnes eksplisitt som viktige arealformål som skal angis i kommuneplanens arealdel. En inkorporering av idrett og fysisk aktivitet i arealdelen av kommuneplanen vil bidra til at feltet i større grad blir tatt hensyn til ved den langsiktige planleggingen på lokalt nivå, og dermed gjøre det enklere å bidra til tilrettelegging for variert idrett og fysisk aktivitet i nærmiljøet.

Landbruks- og matdepartementet finner det positivt at begrepet «gårdstilknyttet næringsvirksomhet» foreslås å inngå i de «ordinære» LRNF-områdene. Departementet mener imidlertid at ordet «nødvendige» bør tas ut fra lovutkastet, og peker på at det blir et viktig tolkingsspørsmål hva som kan defineres som «gårdstilknyttet næringsvirksomhet».

Sametinget er positive til at utvalget har fulgt ønskene fra reindriftsnæringen og foreslått LRNF-områder. Sametinget er imidlertid skeptisk til at «gårdstilknyttet næringsvirksomhet» innføres som nytt begrep, og at det i arealene i LRNF åpnes for enkeltsaksbehandling. En slik regel vil gi et signal om at det i disse områdene ikke er nødvendig med planer. Muligheten for bygging gjennom enkeltsaksbehandling bør derfor tas ut av nr. 3 bokstav b ved at setningen «behandling av enkeltvise søknader eller» strykes. Sametinget mener også at Forsvaret må omfattes av de samme regler og følge de krav som man har til planprosesser ellers.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) støtter at LNRF-kategorien beholdes samlet og gir sin tilslutning til at forslaget om vannføring i vassdrag behandles som en del av samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. DN mener at uttrykket «gårdstilknyttet næringsvirksomhet» må utdypes og defineres.

Norges vassdrags- og energidirektorat er skeptisk til at det gis hjemler for vern som ikke er klare i sitt formål og som ikke sikrer åpne prosesser og avklaring av konsekvenser for alle berørte. På denne bakgrunn bør en etter NVEs oppfatning ikke innføre underkategorier under LNF eller hensynssoner.

Riksantikvaren støtter forslaget om å holde LNRF-områder som et samlet formål. Direktoratet ønsker en presisering av begrepet «gårdstilknyttet virksomhet» som inngår i formålet. Det pekes også på at det er svært uheldig at det ikke er krav om at omfang og lokalisering av spredt bebyggelse etter § 9–7 første ledd nr. 3 bokstav b skal fastsettes i kommuneplanen.

Statens kartverk mener det er positivt at denne paragrafen inneholder en forskriftshjemmel.

Statens landbruksforvaltning ser det som lite heldig at forslaget åpner for muligheten til å kombinere formålene utbygging og LRNF i påvente av områdeplan eller ny arealdel. Dette vil skape unødvendig usikkerhet om arealbruken i et område.

Statkraft SF mener at underdeling innen LRNF kan gi utilsiktede virkninger og lavere fleksibilitet i kommende perioder. Det vil særlig være problematisk for infrastrukturtiltak som er avhengig av å bli løst i tilknytning til andre planer innenfor eller utenfor den enkelte kommune.

Reindriftsforvaltningen er positiv til at reindrift synliggjøres i arealkategorien, men har forslag til endringer av § 9–7 første ledd nr. 3. Blant annet forslås punktet «gårdstilknyttet næringsvirksomhet» strøket. Reindriftsforvaltningen går også mot at det åpnes for enkelsaksbehandling i LRNF-områdene.

I uttalelsene fra fylkesmennene tas det opp en rekke forhold, blant annet blir det fra flere pekt på at LNF-kategorien fortsatt bør kunne brukes i de kommuner reindriftsinteressene ikke gjør seg gjeldende. Utvalgets forslag om gjennomgående arealformål blir sett på som positivt. Det samme blir stor sett forslaget om å åpne for «gårdstilknyttet næringsvirksomhet», men det må klargjøres nærmere hva som ligger i begrepet. Fylkesmennene i Hordaland og Rogaland vil frarå at det blir gitt en generell åpning for slik næringsvirksomhet i LRNF-områdene. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener det må gå klart fram av lovteksten, eller i de minste forarbeidende, om de opplistede arealformålene er uttømmende eller ikke. Han vurderer også utvalgets forslag om spredt bolig-, fritids- og næringsutbygging til å være et tilbakeskritt i forholdet til målet om forenkling og effektivisering.

Finnmark fylkeskommune er positiv til regelendringen. Nordland fylkeskommune beklager at lovforslaget ikke har funnet det riktig å foreslå underformål for ulike arter ved planlegging i sjø og vann.

Også fra kommunene er det kommet fram ulike synspunkter på utvalgets forslag. Mange av uttalelsene går i samme retning som uttalelsene fra fylkesmennene. Sarpsborg kommune peker på at innføringen av nye begreper og virkemidler som «areal for omforming og fornyelse» kan være nyttig.

Norges Bondelag er positiv til en todeling av LRNF-områdene som de mener vil åpne for en mer fleksibel og differensiert angivelse av funksjonene til arealene. Bondelaget støtter også forslaget om å holde landbruks-, reindrift-, natur, og friluftsområder samlet.

Samarbeidsrådet for Naturvernsaker (SRN) støtter de nye arealbruksformålene omforming og fornyelse og ser den kombinerte løsning med arealformål og hensynssoner som en hensiktsmessig løsning for å utvikle plan- og bygningsloven som et godt planleggingsverktøy i naturforvaltningsspørsmål. SRN mener at alle skogsveger må behandles etter plan- og bygningsloven på linje med andre vegtiltak, og kan ikke støtte en lovendring som fører til en liberalisering av spredt boligbygging i LRNF-områdene.

Retningslinjer og bestemmelser i arealdelen

I § 9–9 foreslår utvalget en bestemmelse om retningslinjer og bestemmelser i arealdelen.

Til dette forslaget er det kommet 50 uttalelser.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter innføringen av formålet i fjerde ledd nr. 2 om areal for omformning og fornyelse, men mener at reindrift ikke bør tas med i fjerde ledd nr. 2 siden slike saker underlegges en grundig behandling etter reindriftsloven. Landbruksdepartementet er positive til at nye hjemler til krav til energiløsninger lanseres. Fiskeridepartementet mener utvalget går for langt i sine forslag når det gjelder å utvide mulighetene til å gi bestemmelser og retningslinjer til planene. Olje- og energidepartementet er også skeptisk til detaljerte bestemmelser inn på sektormyndighetens område og foreslår tilføyelser om dette i motivene. Etter Olje- og energidepartementets syn kan det likevel være behov for å overlate myndighet til å fastsette slike bestemmelser til kommunen gjennom planprosessen på noen utvalgte saksområder, f.eks. i forbindelse med energiplanlegging. Slik overføring av myndighet forutsettes avklart med energimyndighetene og må i utgangspunktet gjelde som en adgang til å gi utfyllende bestemmelser gjennom plan.

Sametinget gjør oppmerksom på at kommunens myndighet til å bestemme plassering, utforming og størrelse på nye bygninger og anlegg i reindriften ikke må stride mot de regler som omhandler bygninger og anlegg i reindriftsloven.

Direktoratet for naturforvaltning ser det som positivt at det er gitt økte muligheter til å ivareta naturforvaltningsinteresser gjennom bestemmelser til kommuneplanens arealdel, og mener lovforslaget som helhet vil styrke arbeidet med friluftsliv i kommunene. Riksantikvaren finner det også positivt at det gis langt større muligheter enn etter dagens lov å gi bestemmelser til kommuneplanens arealdel.

Statens forurensningstilsyn støtter utvalgets forslag om å åpne for å gi retningslinjer og bestemmelser knyttet til LRNF- områdene, i denne forbindelse landbruksområdene. En ordning med spesielle «hensynssoner» kan vise seg å være formålstjenlig. Statens landbruksforvaltning (SLF) har merket seg at utvalgets forslag går en god del lenger enn dagens bestemmelser når det gjelder LRNF-områdene. SLF vil understreke at innholdet i slike bestemmelser må ta hensyn til landbrukets behov for utviklingsmuligheter. Norges vassdrags- og energidirektorat er skeptisk til forslagets adgang for kommunene til å komme med detaljerte bestemmelser på sektormyndighetenes område.

Fylkesmannen i Hordaland støtter forslaget om at det blir anledning til å fastsette bestemmelser om bruk og vern av vassdrag og sjøområde. Fylkesmannen i Vestfold mener forslaget gir bedre muligheter til å gi bestemmelser og retningslinjer til kommuneplanens arealdel, så vel til arealformålene som til hensynssonene, men det bør ikke kunne gis bestemmelser som hemmer landbruksnæringens naturlige utvikling og ellers hindrer etableringer som landbruksmessig sett er fornuftige. Fylkesmannen i Oppland er i tvil om det i kommuneplanens arealdel er hensiktsmessig med slike muligheter for detaljregulering i LRNF-området inklusive hensynssoner som forslaget legger opp til, og mener at dette bør vurderes nøye. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag vurderer utvalgets forslag om at bestemmelser knyttet til hensynssoner ikke skal kunne gis der de vil ha «vesentlig betydning for igangværende virksomhet» som en meget uklar betingelse.

Møre og Romsdal fylkeskommune mener at bygninger og mindre anlegg til felles friluftsbruk må inkluderes i opplistingen av de tiltak som det kan gis føringer for i 100–metersbeltet, under dette også gangveger for atkomst.

Oslo kommune bifaller at det inntas i bestemmelser mulighet for å stille utformingskrav i LRNF-områder, og støtter flertallsforslaget vedrørende regulering av vannoverflate, vannsøyle og bunn. Flere kommuner, blant andre Kragerø kommune, peker på at ikke er relevant å ta med R–en i LRNF-området for deres areal og foreslår at bruken av R–en gjøres valgfritt.

Statkraft SF og Energibedriftenes landsforening peker på at utvalget legger opp til utvidet overlapping med vassdragslovgivningen, uten å foreslå hvordan dette skal løses.

Friluftsrådenes Landsforbund mener friluftsinteressene bør kunne markeres sterkere innen LNRF-området og at det bør være en egen arealkategori for områder som er eller skal båndlegges til friluftsformål i kommuneplanen. Norges Bondelag krever at man i lovforslaget innarbeider krav om arealregnskap i tilknytning til kommuneplanens arealdel. Norges Skogeierforbund mener utvalget innfører en rekke nye begreper med lavt presisjonsnivå og som på ingen måte gir den avklaring og forutsigbarhet som er nødvendig i denne type planlegging. Naturvern- og friluftsorganisasjonene er i hovedsak positive til utvalgets forslag. Statens råd for funksjonshemmede foreslår at begrepet «funksjonskrav» i paragrafens andre ledd erstattes med begrepet «tilgjengelighetskrav».

Hensynssoner i arealdelen

Forslaget i § 9–8 om hensynssoner i arealdelen er kommentert i 74 uttalelser.

Helsedepartementet, Landbruks og matdepartementet og Samferdselsdepartementet støtter forslaget om et gjennomgående system med hensynssoner som går igjen på alle plannivåer. Hensynssoner med retningslinjer og bestemmelser vil gi kommunene gode styringsverktøy blant annet for å ivareta helse- og miljøhensyn, f.eks. støyhensyn, sikring av drikkevannskilder og rekreasjons- og friluftsinteresser, og bedrede muligheter for å synliggjøre viktige regionale og nasjonale interesser i kommuneplanen. Fiskeridepartementet ser at bruken av hensynssoner har klare positive sider, men er også av den oppfatning at bred anvendelse av hensynssoner med muligheter for både rettsvirkninger og andre føringer kan bidra til uklarheter. Kommunal- og regionaldepartementet har forståelse for å synliggjøre særskilte hensyn uavhengig av plantype, men er likevel bekymret for at disse sonene lett kan forveksles med de enkelte arealformål, og at avgrensningen blir for uskarp.

Sametinget vurderer det som positivt dersom hensynssoner kan bidra til å synliggjøre reindriftens interesser.

Direktoratet for naturforvaltning, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Statens forurensningstilsyn ser positivt på forslaget om hensynssoner. Statens kartverk foreslår siste ledd endret til: «Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om når hensynssoner skal inkluderes i arealdelen og andre forhold knyttet til innhold i hensynssoner.»Statens landbruksforvaltning bemerker at kartet til kommuneplanens arealdel vil kunne bli noe uoversiktlig dersom en rekke hensynssoner legges over hverandre, og får egne retningslinjer eller bestemmelser for hver enkelt hensynssone.

Riksantikvaren (RA) er tilfreds med at hensynssoner kan brukes for alle arealbruksformål og kombineres med andre soner. For å tilstrebe en mest mulig ensartet begrepsbruk gjennomgående i loven bør ordet «kulturvern» i denne paragrafen erstattes med «kulturmiljø». RA vil også anbefale at «landskap» som definert i den europeiske landskapskonvensjonen, benyttes framfor «kulturlandskap».

Flere fylkesmenn uttaler seg positivt til forslaget om hensynssoner, blant annet fylkesmennene i Aust-Agder, Finnmark, Hordaland, Rogaland, Sør-Trøndelag, Vest-Agder og Vestfold.Fylkesmannen i Hedmark mener det er viktig at de foreslåtte hensynssonene ikke vil legge urimelige begrensninger på utøvelse av næringsvirksomhet innenfor landbruket i disse områdene. Fylkesmannen i Nordland oppfordrer til at det vurderes å opprettholde en hjemmel for midlertidig båndlegging. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag vil fraråde den foreslåtte løsningen med hensynssoner på alle plannivåer og viser til at blandingen av juridisk bindende bestemmelser og restriksjoner til hensynssoner framstår som klart vanskeliggjørende og lite oversiktlig.

Møre og Romsdal, Nordland og Sør-Trøndelag fylkeskommuner er positive til forslaget om hensynssoner i arealplaner.

De fleste kommuner uttaler seg positivt og støtter lovforslaget om hensynssoner. En del kommuner, blant annet Grong, Høylandet, Lierne og Røyrvik, peker på at bruk av hensynssoner ikke må misbrukes av sektororganer til å binde opp ytterligere areal i kommunene. Noen kommuner, blant annet Bamble peker på at det må være valgfritt om R–en skal tas med i LNF-kategorien. Engerdal kommune mener at forslaget synes å ha et element av å være en vernelov blant annet gjennom klare henvisninger til naturvernloven. Kommunen er derfor skeptisk til innføring av hensynssoner. Nærøy kommune er også skeptisk og uttaler seg i tråd med uttalelsen fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag.

Avinor og Norges geologiske undersøkelser støtter forslaget. Sistnevnte mener det er meget konstruktivt å innføre hensynssoner som et virkemiddel for å styre arealbruken.

Reindriftsforvaltningen og Norske Reindriftsamers Landsforbund peker begge på at det er viktig at reinbeiteområdene markeres som hensynssoner i kommuneplanens arealdel. De uttaler ellers at det kan virke som om hele instituttet med hensynssoner er noe vagt begrunnet og med dertil manglende rettsvirkning. Dette virker noe diffust, og bør ifølge uttalelsene derfor detaljreguleres nærmere i forskrift.

Frilufts- og naturvernorganisasjonene støtter i hovedsak innholdet i forslaget om hensynssoner.

Norsk Fjernvarmeforening og Norsk Petroleumsinstitutt støtter forslaget om å knytte energispørsmål mer direkte til den kommunale planleggingen og peker på at det er særlig viktig at kommunen kan pålegge tilknytningsplikt til fjernvarme/nærvarme.

Norges Bondelag går imot forslaget om å innføre hensynssoner i arealdel og viser blant annet til at bestemmelsene knyttet til hensynssoner kan legge store begrensninger på eksisterende virksomhet, før kravet om områdeplan utløses. Dette vil gi store variasjoner fra kommune til kommune for hvordan det vil bli praktisert. Det vil være svært usikkert hvilke reelle konsekvenser det vil få for utøvere i landbruket.

Norges Skogeierforbund mener at innføring av hensynssoner vil bidra til dobbel saksbehandling så lenge samme hensyn også reguleres av sektorlover og næringens egne miljøhensyn. Dette vil gi en uoversiktlig situasjon ettersom store arealer kan komme i flere soner samtidig.

Kunngjøring og planprogram

Til utvalgets forslag i kap. 10 Behandling av kommuneplanen § 10–2 om kunngjøring og planprogram er det kommet fem uttalelser.

Fylkesmennene i Rogaland og Østfold støtter utvalgets forslag om å styrke den tidlige fasen av planprosessen ved innføring av planprogram. Det stilles samtidig spørsmål om det vil være tilstrekkelige ressurser i forvaltningen til å gjennomføre separate høringer av planprogram og kommuneplan.

Bærum kommune mener at bestemmelsen i § 10–2 bør utgå eller endres. Ullensaker kommune mener at kommunen må gis mulighet til å forenkle prosessen rundt planprogram slik at annonsering av planarbeidet og annonsering av planprogram kan slås sammen. Forum for Kommunale Planleggere uttaler seg i samme retning.

Behandling av kommuneplan

Utvalgets forslag i § 10–3 om forslag til kommuneplan kommenteres i to uttalelser.

Bodø kommune mener det blir for tungvint/arbeidskrevende slik forslaget legger opp behandlingen av planen, med spesiell varsling til alle grunneiere, festere og rettighetshavere. Det pekes i den forbindelse på at internett vil være en viktig informasjonskanal. Bærum kommune mener at det for mindre og lite kompliserte planer burde kunne opprettholdes en kortere minste høringsperiode.

Forslaget i § 10–4 om vedtak av kommuneplan er kommentert i sju uttalelser.

Sosial- og helsedirektoratet og Statens råd for funksjonshemmede ber om at det til tredje ledd i bestemmelsen føyes til «Planen med planbeskrivelse skal kunngjøres og også gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier.»

Norges vassdrags- og energidirektorat og Statnett SF omtaler den manglende klagerett på kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel. Det pekes på at klageadgang er viktig for medvirkning og demokratiske prosesser. Konsesjonsvedtak etter energiloven kan i dag påklages. Forslagets virkning for klageadgang og klagebehandling for trasévalg for kraftledninger synes uklar.

Den Norske Turistforening og Samarbeidsrådet for Naturvernsaker støtter denne paragrafen.

Utvalgets forslag i § 10–5 om innsigelse og vedtak av departementet har fått tre uttalelser.

Norske Boligbyggelags Landsforbund mener at det for planer på lavere nivå enn kommuneplan, som områdeplaner og detaljplaner, bør vurderes å legge innsigelsesbehandlingen til Kommunal- og regionaldepartementet som også er et samordningsdepartement og hvor nærheten til kommunesektoren kanskje er enda større.

Lengre binding av deler av kommuneplanens ­arealdel

Forslaget om lengre binding av deler av kommuneplanens arealdel i § 9–10 omtales i 26 uttalelser.

Landbruks- og matdepartementet stiller seg ut fra hensynet til kommunalt handlingsrom skeptiske til dette forslaget.

Statens landbruksforvaltning ser det som en fordel med lengre bindingstid, blant annet ut fra hensynet til jordvern. Riksantikvaren mener at lengre bindingstid av deler av kommuneplanens arealdel gir åpning for en større grad av langsiktighet i forvaltningen etter plan- og bygningsloven, noe som vil være vesentlig om loven skal kunne supplere kulturminneloven som vernelov for viktige kulturmiljøinteresser.

Fylkesmennene i Oppland, Aust-Agder, Buskerud, Hedmark, Hordaland og Vestfold støtter forslaget om lengre bindingstid, blant annet for å kunne sikre landbruksjord et langsiktig vern. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag er derimot skeptisk til den innskrenking av kommunestyrets myndighet, og det brudd på det kommunalrettslige prinsippet om at ett kommunestyre ikke skal kunne binde det neste som forslaget også innebærer.

Hordaland fylkeskommune støtter også forslaget.

Arendal kommune mener at det i § 9–10 sås tvil om tidsbegrensningen av virkningen til kommuneplanens arealdel er 10 år, eller om dette kun gjelder vedtaket om forlenget binding. Dette bør etter Arendal kommunes syn klargjøres. Bærum kommune er i tvil om denne bestemmelsen er nødvendig for å ivareta viktige nasjonale og regionale hensyn knyttet til vern. Nærøy kommune og Øvre Eiker kommune er skeptisk til innskrenking av kommunestyrets myndighet.

Norsk institutt for vannforskning støtter forslaget om lengre bindingstid. Det samme gjør Samarbeidsrådet for Naturvernsaker som mener dette er viktig for å sikre viktige grøntdrag og naturområder for friluftsliv og biologisk mangfold.

Områdeplan

Til utvalgets forslag i kap. 11 Områdeplan § 11-1 om formål og hovedelementer er det kommet 20 uttalelser.

Helsedepartementet peker på at områdeplan skal legge opp til et mer fleksibelt system der samme plan kan variere fra grovmasket til detaljert. Departementet støtter denne oppryddingen og mener det er en god erstatning til dagens kommunedelplan. Kommunal- og regionaldepartementet støtter forslaget om at områdeplan skal utarbeides i kommunens regi. Det pekes på at områdeplan blir en fleksibel planform, noe også dagens reguleringsplan er, og det bør vurderes om det er riktig å skifte ut navnet reguleringsplan. Nærings- og handelsdepartementet kan ikke se at det er hensiktsmessig at områdeplan og detaljplan skal utarbeides av fagkyndige. Det kan skape uheldig monopolisering og økt offentlig byråkrati.

Fylkesmannen i Hordaland tror dette plannivået vil fungere godt, mens Fylkesmannen i Rogaland mener at begrepet «eller følger av» i andre ledd i paragrafen må strykes, da områdeplan alltid må «kreves» i kommuneplanens arealdel. Det er bare krav til detaljplan som direkte «følger av» kommuneplanens formålsbetegnelser. Fylkesmannen mener også at det antakelig hadde vært ryddigere at planforslag for områdeplan også unntaksvis kunne fremmes av private. Fylkesmannen i Vestfold gir sin tilslutning til forslaget.

Hordaland fylkeskommune er positiv til at forslaget til områdeplan blant annet tar opp estetiske krav, bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger og andre kulturminner og kulturmiljø.

Husbanken peker på at innføring av områdeplan kan medføre at kommunen vil øke sin aktivitet med å få utarbeidet rammeplaner for sammenhengende områder under utvikling og omforming. Norsk institutt for vannforskning er positiv til at det legges opp til at utkast til områdeplan også kan utarbeides av andre offentlige aktører. NSB ROM eiendomsutvikling AS mener at ved prosjektrettede planer i byggesonen bør en god og gjennomarbeidet detaljplan uten forutgående områdeplan være det normale, dersom ikke kommunen selv har utarbeidet områdeplan for det aktuelle sted. Norges Skogeierforbund går mot planbegrepet områdeplan fordi planbegrepet er svært diffust samtidig som adgangen til å innføre sonering med restriksjoner og splitting av LNF-kategorien mv. er omfattende.

Rettsvirkning av områdeplan

Til forslagets § 11–2 om rettsvirkning av områdeplan påpeker Fylkesmannen i Nord-Trøndelag at han ikke kan se at det noe sted er redegjort for behovet for at nye planer skal få rettslig virkning for lovlig eksisterende virksomhet, og er skeptisk til at det i forslaget åpnes for en slik mulighet.

Bergen kommune ser det som riktig og nødvendig at detaljert områdeplan, som kan brukes som direkte grunnlag for et tiltak, gir grunnlag for ekspropriasjon. For å kunne oppfylle kravet om tilstrekkelig fleksibilitet og samtidig ivareta de sterke interessene som knytter seg til ekspropriasjon, bør det imidlertid gjøres en nærmere vurdering av hvorvidt områdeplanen uten unntak skal være ekspropriasjonsgrunnlag. Kommunen anbefaler at det tas inn bestemmelser som klargjør adgangen til å gi de øvrige delene av planen rettsvirkning dersom kommunestyret gjør endringer som er knyttet til klart avgrensede deler av planen.

Arealformål i områdeplan

Bestemmelsen i § 11–3 om arealformål i områdeplan har fått 14 uttalelser.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at det gås for langt i forhold til styringsambisjonene når det gjelder detaljeringsgrad i planleggingen. Det gjelder f.eks. oppdeling av næringskategorier.

Fylkesmennene i Buskerud, Hordaland og Oslo og Akershus mener at utvalgets forslag om gjennomgående arealformål vil bidra til et enklere og mer oversiktlig system og større fleksibilitet i planleggingen. Fylkesmannen i Rogaland anbefaler at det også for områdeplan åpnes opp for å kunne nytte formålet LNF-områder i områder uten reindrift.

Askim kommune anbefaler at det ses nærmere på arealbruksformålene i arealplaner. Lier kommune peker på at underformål som gis i forskrift kan være positivt og sørge for et mer tilpasningsdyktig planverktøy, men blir fort uoversiktlig for brukerne. Krav om at grad av utnytting må med kan bli en tvangstrøye. Suldal kommune peker på at arealformålet «areal for omforming og fornyelse» kan bli svært nyttig dersom det blir utstyrt med effektive gjennomføringsregler, f.eks. «urbant jordskifte.»

Samarbeidsrådet for Naturvernsaker støtter paragrafen, og vil spesielt framheve viktigheten av å nyansere nr. 3 om LNRF. Næringslivets Hovedorganisasjon mener at arealformålene i områdeplan bør flyttes til forskrift. Statkraft SF slutter seg til forslaget fra utvalgets mindretall Toven som foreslår at nr. 4 første punktum skal lyde: «4. Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.»

Hensynssoner i områdeplan

Bestemmelsen i § 11–4 om hensynssoner i områdeplan har fått fem uttalelser.

Kommunal- og regionaldepartementet er bekymret for at disse sonene lett kan forveksles med de enkelte arealformål, og at avgrensningen blir for uskarp. Departementet betrakter hensynssoner som en form for funksjonskrav, som kanskje lettere kunne vært innarbeidet som krav til den enkelte plan, i stedet for formaliserte kategorier av soner i kombinasjon med formål.

Riksantikvaren er tilfreds med at hensynssoner kan brukes for alle arealbruksformål og kombineres med andre soner. Norges geologiske undersøkelser mener det er viktig at hensynssoner også kan brukes i områdeplanen.

Friluftslivets fellesorganisasjon understreker viktigheten av at det i hensynssoner i områdeplan kan settes restriksjoner på den aktiviteten som er en trussel mot kvalitetene som skal tas vare på.

Bestemmelser i områdeplan

Utvalgets forslag i § 11–5 om bestemmelser i områdeplan er kommentert i 28 uttalelser.

Kommunal- og regionaldepartementet(KRD) støtter forslaget om at det i områdeplanen tas inn bestemmelser om estetisk utforming som erstatning for bestemmelsen i dagens § 74 nr. 2 om kommunale retningslinjer. KRD støtter som virkemiddel i boligpolitikken også muligheten for detaljering av boligstørrelse og boligutforming. Likeledes støttes forslaget om at det skal kunne stilles krav til bestemte energiløsninger eller kombinasjoner av dem. KRD mener det bør stilles strengere krav til rekkefølgebestemmelser med hensyn til fysisk avgrensning, forholdsmessighet osv.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener det er gått for langt i forhold til styringsambisjoner når det gjelder detaljeringsgrad i planleggingen. Fiskeridepartementet mener utvalget går for langt i sine forslag når det gjelder å utvide mulighetene til å gi bestemmelser og retningslinjer til planene. For å unngå mulighet for overlappende og til dels ulike/motstridende bestemmelser gitt i medhold av planlov eller sektorlov, må grensedragningen mellom lovverkene være klar og tydelig.

Olje- og energidepartementet (OED) er skeptisk til å gi kommunen adgang til å komme med detaljerte bestemmelser inn på sektormyndighetenes område og foreslår tilføyelser om dette i motivene. Departementet går sterkt imot flertallets forslag om å fjerne bestemmelsen i § 26, første ledd siste punktum. Stortinget sluttet seg til denne for bare fire år siden, og kom inn i forbindelse med ved­taket av vannressursloven. OED foreslår at bestemmelsen tas inn som nytt siste ledd i § 11–5, med følgende ordlyd: «Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring eller vannstand i plan etter denne lov.»

Sosial- og helsedirektoratet foreslår at første setning i paragrafen endres til: «I en områdeplan kan det gis bestemmelser om punktene nedenfor, og kommunen må vurdere for de enkelte punkter i hvilken grad det skal settes bestemte krav.» I punkt 5 foreslås en tilføyelse: «Det er viktig at boligen får en livsløpsstandard eller bedre, slik at boligen kan brukes av flest mulig mennesker ut fra universelle prinsipper.»

Norges vassdrags- og energidirektorat uttaler seg i tråd med uttalelsen fra Olje- og energidepartementet.

Fylkesmennene i Hordaland, Rogaland og Østfold uttaler seg positivt til forslaget, blant annet at det blir åpnet for å sette bestemmelser om grenseverdier for tillatt forurensning mv. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag viser til mindretallets merknader om behovet for klargjøring mellom plan og sektorlovgivning.

Lier kommune er tilfreds med at lovutkastet gir kommunene hjemmel til å innføre planbestemmelser med «forbud mot eller påbud om, nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, energiforsyning, veg og annen transport i forbindelse med bygge- og anleggstiltak.» Oslo kommune er positiv til at adgangen til å gi bestemmelser utvides og presiseres, da det i dag hersker usikkerhet om hva det kan gis bindende bestemmelser om. Et punkt som det bør kunne gis bestemmelser om er avfallsløsninger i tilknytning til den enkelte bolig.

Husbanken støtter forslaget, blant annet at det i områdeplan kan tas inn bestemmelser som angår forhold vedrørende bolig og bomiljø. Norges geologiske undersøkelser mener det er vesentlig at det i områdeplanen, slik som foreslått, kan gis nødvendige bestemmelser om konkrete forhold. NSB ROM eiendomsutvikling AS ser den foreslåtte relativt detaljerte, uttømmende liste over hva som kan angis i bestemmelsene til områdeplan som positivt ut fra ønsket om entydighet og dermed både forenkling og kvalitet i planforslagene. Samarbeidsrådet for Naturvernsaker støtter hjemmelsgrunnlaget for å kunne gi bestemmelser for å ivareta miljø, natur og friluftsliv. Statens råd for funksjonshemmede tilrår å bruke begrepet «tilgjengelighetskrav» i nr. 4 når det gjelder tilrettelegging for funksjonshemmede.

Behandling av områdeplan

Til utvalgets forslag i § 11–6 om behandling av områdeplan er det avgitt 18 uttalelser, hvorav de aller fleste er fra kommuner.

De fleste kommuner er opptatt av varslingsreglene og blant annet kommunene Bergen, Drammen, Grong, Høylandet, Lier, Lierne, Notodden, Ringsaker, Røyrvik, Steinkjer og Ullensaker kommenterer dette. Det blir pekt på at kravet om at alle berørte parter skal tilskrives opptil flere ganger under behandlingen av en områdeplan, er en svært tids- og kostnadskrevende prosess, og bør kunne erstattes av enklere kommunikasjonsmåter. Bærum kommune mener at det for enklere planer bør være en kortere frist for offentlig utleggelse enn seks uker. Kristiansand kommune peker på at vedtak av områdeplan er å betrakte som enkeltvedtak og kan påklages. Prosesskravene er like nøye som for detaljplanleggingen. I verste fall vil kravet til informasjon, varsling og saksbehandling i så store planoppgaver, kunne føre til redusert bruk av denne plantypen.

NSB ROM eiendomsutvikling AS mener det burde vært fastsatt uttømmende regler for medvirkningsprosedyrene, slik at det normale kan bli at planprogram sløyfes.

Utvalgets forslag i § 11–7 om innsigelse og vedtak av departementet blir kommentert av Norske Boligbyggelags Landsforbund, som anser det mest formålstjenlig at Miljøverndepartementet som samordningsdepartement behandler kommuneplaner. For planer på lavere nivå bør det vurderes å legge oppgaven til Kommunal- og regionaldepartementet.

Prosjekt PBL-2000 mener at det vil være både tidkrevende og ressurskrevende å utarbeide områdeplaner, og planprosessen det legges opp til vil være urealistisk på det nivå områdeplanen skal dekke. Dersom forslaget om områdeplan beholdes, må det endres når det gjelder planprosessen og forslaget om områdeplan bør utgå i sin nåværende form.

Til forslaget i § 11–8 om endring og oppheving av områdeplan er det avgitt fire uttalelser.

Riksantikvaren peker på at det bør avklares om det er anledning til å bruke innsigelse også ved mindre endringer av plan.

Arendal kommune peker på at det hadde vært en fordel om § 11– 8 og § 12–4 om behandling av planene, hadde vært satt opp på en mer oversiktlig og lettfattelig måte, f.eks. som en kronologisk tabell over de enkelte milepæler. Lier kommune mener at denne paragrafen innebærer en innskrenking i retten til å gjøre endringer i eksisterende planer. Det er det motsatte av forenkling og bør ikke gjennomføres. Oslo kommune stiller seg positiv til forslaget om delegasjon av myndighet til å foreta mindre endringer i områdeplan, men understreker at vurderingen av hva som er en mindre endring må avgjøres skjønnsmessig i hver enkelt sak. Oslo kommune mener det bør vurderes en utvidelse av anledningen til å behandle saker med en enklere saksbehandlingsprosess i de tilfeller hvor det aktuelle tiltaket gir en bedre miljøvirkning, har lav konfliktgrad og er i samsvar med kommunens overordnede arealpolitikk. Kommunen er negativ til at plankrav satt i områdeplan er absolutt i forhold til byggesøknader som er i samsvar med områdeplanen.

Detaljplan – formål og hovedelementer

I kap. 12 har utvalget forslag til bestemmelser om Detaljplan.§ 12–1 omhandler formål og hovedelementer. Dette forslaget har fått 17 uttalelser.

Helsedepartementet støtter i utgangspunktet forenklinger i denne delen av plansystemet. Det vil imidlertid bli svært viktig å få avklart rammebetingelser og utredningsbehov tidlig i prosessen. Nærings- og handelsdepartementet kan ikke se at det er hensiktsmessig å sette krav om at områdeplan og detaljplan skal utarbeides av fagkyndige.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener det må gjøres klarere hvordan forholdet mellom detaljplan og endringer i overordnet plan skal behandles. Fylkesmannen i Rogaland er inne på det samme og peker på at det må være tilstrekkelig at overordnet plan endres i ettertid. Fylkesmannen i Vestfold gir sin tilslutning til omleggingen til områdeplaner og detaljplaner. Forslaget om gjennomgående arealformål vurderes som en nødvendig opprydding i dagens system.

Bergen kommune peker på at «mindre avvik» fra overordnet plan bør defineres bedre. Bykle kommune mener det er viktig at det stilles kompetanse- og kvalitetskrav til private planer. Bærum kommune mener at kravet om at en detaljplan som betyr endring av kommuneplan og/eller områdeplan også krever endring av denne, dvs. to vedtak, virker unødvendig. Drammen kommune peker på at det bør gis bestemmelser som åpner for å behandle detaljplaner også der det ikke foreligger arealdel av kommuneplan eller områdeplan. Finnøy kommune er imot at det settes kompetansekrav til utarbeiding og godkjenning av arealplaner. Det er mye bedre nasjonal strategi å sette krav til innhold og utforming gjennom gode veiledere og fleksible arealbruksmenyer.

NSB ROM eiendomsutvikling AS mener prosessen med endring av overordnede planer, der detaljplan avviker fra disse, er for rigid og vil komplisere planprosessen. StatkraftSF uttaler seg i samme retning. Norges vassdrags- og energidirektorat mener at uansett hvor mange plannivåer man har, vil det også i framtiden være behov for å utarbeide planer med samme detaljeringsgrad som bebyggelsesplaner.

Rettsvirkning av detaljplan

Til utvalgets forslag § 12–2 om rettsvirkning av detaljplan er det kommet 28 uttalelser.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter utvalgets forslag om tidsbegrensning av detaljplanen. Dersom detaljplan skal kombineres med rammetillatelse, kan det være hensiktsmessig at de har samme varighet. Samferdselsdepartementet(SD) mener at en femårsfrist etter vedtak om plan for iverksettelse av bygge- og anleggstiltak ikke er realistisk verken på veg- eller jernbanesiden. SD slutter seg til Vegdirektoratets og Jernbaneverkets forslag om at fristen settes til 10 år, som er den samme fristen som for å kunne vedta ekspropriasjon.

Fylkesmannen i Buskerud mener at loven bør være slik at ny plan automatisk opphever eldre plan. Det stilles også spørsmål om hva som menes med «bygge- og anleggstiltak» og om det innebærer at hvert enkelt slikt tiltak som planen hjemler må være igangsatt innen fem-års fristen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus ser det som positivt og effektiviserende at det legges opp til at tiltakshaver kan gå rett fra detaljplan til igangsettingstillatelse.

Bergen kommune peker på at det må være klare regler om hva som skal til for at et bygge- og anleggstiltak skal anses å være «satt i gang.» Kommunene Drammen,Finnøy,Notodden, Porsgrunn, Sandefjord, Sarpsborg, Skien, Stavanger, Steinkjer, Tønsberg og Ullensaker støtter forslaget om en begrenset levetid for detaljplaner på fem år. Hole kommune mener det bør kunne gis fire års forlengelse på gyldighetstiden. Bærum kommune, Klæbu kommune og Nord-Fron kommune mener at forslaget om gyldighetstid på fem år bør utgå, ev. at gyldighetstiden utvides til ti år. Kristiansand kommune peker på at det ikke sies noe om planen som sådan er å betrakte som opphevet.

Byggenæringens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon mener det bør presiseres nærmere hva som ligger i «satt i gang» og at en riktig presisering ville være «gitt rammetillatelse.»

Innhold og utforming av detaljplan

Forslaget i § 12–3 om innhold og utforming av detaljplan er kommentert i sju uttalelser.

Askim kommune anbefaler at det ses nærmere på arealbruksformålene i arealplaner og peker på at grensene mellom offentlig og privat virksomhet ikke lenger er så entydige som tidligere.

Byggenæringens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon mener at det for innhold og utforming av detaljplan må gis forskriftshjemmel.

Behandling og endring av detaljplan

Paragraf 12–4 om behandling av detaljplan har fått 19 uttalelser.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter forslaget om oppstartsmøte. Det forutsettes at krav om utforming og dokumentasjon standardiseres og klargjøres gjennom forskrift, slik at tiltakshaver vet hva han har å holde seg til før planen skal utarbeides.

Sametinget peker på at ordningen med oppstartsmøte vil være en praktisk vanskelig måte å jobbe på, for Sametinget vil det bli problematisk ev. å møte opp i 160 kommuner. Det bør finnes en praktisk måte å løse dette på.

Statens kartverk mener at når det gjelder samordning av saksbehandling av rammetillatelse og detaljplan, bør det i byggesaksbehandlingen skilles klarere mellom prosessene for planbehandling og byggesak. Det bør angis klarere kriterier for hvilke tiltak som krever politisk styring eller administrativ behandling.

Statskog SF peker på at det bør være en lovhjemlet plikt for kommunene til også å sende alle vedtatte planer til staten som grunneier, og det bør tilføyes i loveteksten at planer skal sendes Statskog SF/Finnmarkseiendommen.

Fylkesmennene i Oppland og Hedmark støtter utvalgets forslag. Fylkesmannen i Rogaland mener at delegasjonsbestemmelsen i sjette ledd bør omformuleres. Det er unødvendig å stille som vilkår at detaljplanen er «i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan og områdeplan.» Det er et generelt vilkår i § 12–1 tredje ledd.

Fylkesmannen i Nord- Trøndelag stiller seg spørrende til om det er tilstrekkelig gode grunner for et så omfattende system. Det bør ikke legges opp til en for komplisert saksbehandling for å oppnå en endring av planstatus for et område.

Bærum kommune støtter forslaget om pålagt oppstartsmøte, men mener at en kortere frist for offentlig utleggelse enn seks uker bør kunne opprettholdes. Kristiansand kommune frykter for, og vil advare mot at fokus rettes for mye mot dokumentering og rett framstilling av planer framfor å diskutere helhet og alternative løsninger. Lier kommune mener det ikke bør stilles som et krav at det skal holdes oppstartmøte. Sarpsborg kommune foreslår å knytte behandlingen av detaljplan opp til behandling av rammetillatelse. Stavanger kommune oppfatter lovforslaget som uklart i forhold til behandling av detaljplan i strid med overordnet plan. Det bør klargjøres hvordan arealdelen skal endres i slike tilfeller.

NSB ROM eiendomsutvikling AS er positiv til lovforslaget, men det bør settes et strengere krav om tidsfrist i saksbehandlingen også i andre fase, dvs. etter offentlig høring.

Byggenæringens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon mener det bør presiseres at når planforslag er innenfor områdeplan eller kommuneplan, bør virkningen av dette være at kommunen kan avgjøre saken uten at statlige, fylkeskommunale og regionale etater har rett til innsigelse. Det foreslås å utarbeide en gjennomgående saksbehandlingsforskrift for plan/byggesak fram til rammetillatelse og at «oppstartsmøte» endres til «forhåndskonferanse», som er et godt innarbeidet begrep innenfor byggesak.

Til forslaget i § 12–5 om endring av detaljplan uttaler Oslo kommune at den opplever lovforslaget som uklart i forhold til hvordan kommuneplanens arealdel eller områdeplan skal endres der vedtak av detaljplan innebærer avvik fra overordnet plan. Dette vil ha stor betydning for praktiseringen av endringer, og må avklares.

Midlertidig forbud mot bygge- og anleggstiltak mv.

Utvalgets forslag til bestemmelse om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid i § 19–2 er kommentert i seks uttalelser, hvorav fire er positive og to gir merknader.

Riksantikvaren (RA) uttaler at for at en hensynssone eller plan etter plan- og bygningsloven skal kunne bli et parallelt virkemiddel til en vedtaksfredning etter kulturminneloven, er det nødvendig at den nye loven hjemler en mulighet for å beskytte truede kulturmiljøinteresser underveis i prosessen fram til et endelig planvedtak. Etter RAs syn er det mulig å tolke en slik hjemmel inn i den foreslåtte § 19–2 om bygge- og deleforbud, og det bør i så fall klargjøres i kommentarene til bestemmelsen.

Statens kartverk støtter forslagets fjerde ledd siste punktum om at «kommunen kan i tilfelle fastsette tomtegrenser og bebyggelsens beliggenhet, høyde og grunnflate.» Det er hensiktsmessig at kommunens beføyelser med hensyn til slike forhold er i behold.

Trondheim kommune påpeker at bestemmelsen er sentral i forhold til å endre strategi for utbygging, noe som er særlig aktuelt ved byomforming.

Den Norske Turistforening mener det bør være mulig for organisasjoner å kreve bruk av denne paragrafen dersom tiltak er i strid med viktige nasjonale miljømål for natur, miljø eller friluftsliv.

5.5.4 Departementets vurdering

5.5.4.1 Kommunal planlegging

Hovedlinjer

Departementet viser til at kommunene er tillagt en viktig oppgave som samfunnsutvikler og arealforvalter gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Loven må derfor inneholde planredskaper som gir kommunene mulighet for å løse disse oppgavene i lys av de hensyn planleggingen skal ivareta, jf. lovens formål, og oppgaver og hensyn i planleggingen.

Samtidig vil departementet understreke at planleggingen skal være målrettet og relevant i forhold til de utfordringene samfunnet står overfor til enhver tid. Det skal ikke planlegges mer enn nødvendig, og planene må ikke være mer omfattende og virke mer bindende enn det formålet tilsier.

Kommunene skal gjennom sin planlegging både legge rammer for og legge til rette for utbygging, både i offentlig og privat regi. Den kommunale planleggingen må kunne sikre at aktuelle utbyggingsprosjekter kan bli sett i forhold til den langsiktige utviklingen av lokalsamfunn og utbyggingsmønster – og derved bidra til å fremme en bærekraftig utvikling.

Planbehandlingen skal sikre medvirkning, offentlighet og forutsigbarhet. Det skal legges til rette for at ulike hensyn og oppfatninger skal komme fram tidlig i planprosessen og at rammene for planlegging og iverksetting av enkelttiltak er fastsatt før det investeres mye tid og penger på detaljplaner.

Departementet legger vekt på at det kommunale arealplansystemet utformes slik at det sikrer, men også begrenses til, det som er de nødvendige samfunnsmessige føringene for hvordan arealene skal disponeres. Det betyr at loven må ha de nødvendige virkemidler og krav for å kunne håndtere komplekse situasjoner, samtidig som planer kan gjøres enklere der planutfordringene er oversiktlige og mindre sammensatt. Dette medfører at kravene til utforming av en arealplan i en kommune med lite utbyggingspress kan være vesentlig enklere enn til en plan i en presskommune. Departementet foreslår blant annet en viss lempning av kravet i Planlovutvalgets forslag om at det alltid skal foreligge reguleringsplan før bygging i byggeområder. Der det er gitt bestemmelser som avklarer nødvendige rammer og forutsetninger kan mindre tiltak gjennomføres uten reguleringsplan.

Departementet mener at intensjonene bak Planlovutvalgets forslag om kommunal planlegging ivaretar disse hensynene og foreslår å videreføre de viktigste endringene i forhold til dagens bestemmelser. Samtidig ser departementet behov for å gjøre en del endringer i forslaget, blant annet med bakgrunn i høringen av NOU 2003:14.

Hovedelementene i forslaget er:

Kommunal planstrategi, som har til formål å vurdere de viktigste planutfordringene kommunen står overfor knyttet til utvikling av kommunesamfunn og langsiktig arealbruk og hvilke planoppgaver som skal prioriteres.

Planstrategien vil bidra til å målrette kommunens planarbeid og gjøre at planarbeidet ikke blir mer omfattende enn nødvendig.

Kommuneplan, som har til formål å gi de overordnede styringssignalene og rammene for arbeidet innenfor ulike sektorer og utarbeiding av reguleringsplaner.

En samlet kommuneplan skal ha en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel for hele kommunens areal.

Reguleringsplan, som skal være en detaljplan for et avgrenset område innenfor kommunen (områderegulering) eller for et konkret tiltak (detaljregulering), som grunnlag for blant annet utbyggingstiltak.

Innenfor det kommunale arealplansystemet er den viktigste endringen at Planlovutvalgets forslag om områdeplan ikke er videreført som foreslått, slik at lovforslaget nå omfatter to arealplantyper: kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Dette er omtalt nærmere nedenfor.

I loven er det lagt opp til at planprosessene for de ulike plantypene skal være mest mulig gjenkjennelige, og med gjennomgående begreper. Hovedfasene er:

• oppstartfase med avklaring av planforutsetninger og utredningsbehov, kunngjøring av oppstart og tidlig samråd med regionalt nivå,

• utarbeiding av planprogram,

• planutarbeiding med planbeskrivelse og vurdering av konsekvenser, høring/offentlig ettersyn, og

• vedtaks- og meklingsfase.

Departementet følger Planlovutvalgets prinsipp om gjennomgående arealformål og forslaget om hensynssoner, men har foretatt flere justeringer. Det foreslås også å kunne gi generelle planbestemmelser til erstatning for kommunale vedtekter hjemlet i ulike bestemmelser i bygningsdelen av loven. Det er lagt stor vekt på at formålene, sammen med hensynssoner og dels bestemmelser, skal være mest mulig gjennomgående i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner. Dette er hensiktsmessig både for forståelsen av planene, for planframstillingen, for bruken av digital planstandard og for samordning av planprosesser. Det er gitt utdypende kommentarer til plantypene og forslagene til endringer i bestemmelsene nedenfor.

5.5.4.2 Kommunal planstrategi

Forslaget til kommunal planstrategi er opprettholdt som foreslått av Planlovutvalget, med enkelte språklige endringer.

Formålet med den kommunale planstrategien er å sette fokus på de planoppgaver kommunen bør starte opp eller videreføre for å legge til rette for en positiv utvikling i kommunen. Kommunal planstrategi er ikke en plantype, men et hjelpemiddel for kommunen til å fastlegge det videre planarbeidet. En viktig begrunnelse for forslaget er at kommunepolitikerne skal kunne gjøre seg kjent med kommuneplanen som styringsverktøy og ta stilling til om de ønsker endringer i de mål og strategier som er nedfelt i planen. Gjennomgangen skal omfatte både kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, samt eventuelle kommunedelplaner. Strategien bør inneholde :

• redegjørelse for utviklingstrekk og utfordringer knyttet til samfunnsutvikling og miljø,

• drøfting av hovedtrekkene i en langsiktig arealstrategi (prinsipper for romlig utvikling),

• vurdering av sektorenes planbehov, og

• vurdering av prioriterte planoppgaver og behovet for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel og arealdel.

For å få en bred forankring av strategien vil det være av betydning at synspunkter fra statlige og regionale organer, nabokommuner og befolkning på vurderingene og prioriteringene i strategien er kjent når kommunestyret skal fatte sitt vedtak. Det gir også statlige og regionale myndigheter mulighet til å spille inn sine behov for kommunale planavklaringer i perioden.

Omfanget og detaljeringsgraden skal ikke være mer omfattende enn nødvendig for å ta stilling til om gjeldende kommuneplan fortsatt skal gjelde uten endringer, eller om den skal revideres helt eller delvis. Det betyr at innholdet av strategien vil være forskjellig fra kommune til kommune, avhengig av forholdene på stedet og hva som er gjort av planarbeid tidligere. I praksis vil derfor vedtaket om planstrategien måtte angi hovedrammer og viktigste satsinger, og det må legges opp til en fleksibilitet i forhold til endrede behov og forutsetninger underveis.

Dersom kommunen vedtar å gå videre med revisjon av kommuneplanen, vil planprosessen kunne gå direkte videre fra vedtak av kommunal planstrategi. Dersom situasjonen er oversiktlig, kan planstrategien gis et innhold og en behandling som tilfredsstiller kravene til planprogram for kommuneplanen. Strategien må i slike tilfeller følge behandlingsreglene for planprogram i bestemmelsene om kommuneplan.

Planlovutvalgets forslag om at kommunestyret i vedtak om planstrategi direkte skulle kunne bestemme at ny arealdel til kommuneplan vil sette til side bestemt angitte områdeplaner og detaljplaner er ikke fulgt opp. Det er heller ikke forslaget om at kommunestyret i slikt vedtak skal kunne forlenge gyldigheten av en detaljplan utover fem år. Dette er gjort for å understreke planstrategiens overordnede karakter som grunnlagsdokument for den videre planleggingen i kommunen. Det kan likevel være hensiktsmessig at kommunen i arbeidet med planstrategien vurderer spørsmålet om hvilke planer som skal gjelde eller endres, men formell endring og oppheving av plan forutsettes behandlet etter reglene om endring og oppheving eller forlengelse.

Forslaget til formål og organisering av planarbeidet mv. er sløyfet, da innholdet anses dekket i de innledende bestemmelsene i loven.

Kommunen kan når som helst sette i gang nytt planarbeid ut over planstrategien. Planstrategien kan revideres i løpet av perioden etter behov. Dersom kommunen ønsker å avlyse eller utsette en større planoppgave som inngår i planstrategien, bør dette skje gjennom en revisjon av planstrategien der de ordinære prosessregler følges. Det samme gjelder når nye planforslag vil innebære en endring av de strategiske valgene som er gjort i planstrategien.

Kommunal planstrategi har ingen direkte rettsvirkning i forhold til kommunens innbyggere.

5.5.4.3 Kommuneplan

Kommuneplanen skal være kommunens overordnede styringsdokument. Den skal gi rammer for virksomhetenes planer og tiltak, og planer for bruk og vern av arealer i kommunen. Kommuneplanen skal brukes strategisk som en oversiktsplan. Dette er en videreføring og presisering av den funksjon kommuneplanleggingen skal ha etter gjeldende lov. Den konkrete utformingen av bestemmelsene avviker en del fra Planlovutvalgets forslag og gjeldende bestemmelser, men ligger innholdsmessig i hovedsak innenfor rammene av høringsforslaget og dagens bestemmelser.

Endringene henger dels sammen med at behovet for definisjonsbestemmelser anses dekket i de innledende bestemmelser om planer i kapittel 3 i loven og at langsiktig arealstrategi og handlingsprogram er innarbeidet i de andre bestemmelsene om kommunal planlegging. Det er foreslått egne bestemmelser for revisjon av samfunnsdelen og rullering av handlingsprogrammet, siden dette kan skje uavhengig av endringer i kommuneplanens arealdel.

Når det gjelder kommuneplanen er det gjort et klarere skille mellom samfunnsdelen og arealdelen. I forhold til Planlovutvalgets forslag er bestemmelsene om samfunnsdel, langsiktig arealstrategi og handlingsdel slått sammen. Det er i tillegg foreslått egne bestemmelser om virkningen av samfunnsdelen. Den innledende bestemmelsen om kommuneplan er strammet inn fordi noe anses unødvendig eller dekket av de innledende bestemmelsene i loven. Kommuneplanens innhold og funksjon er nærmere utdypet i kommentarene til de aktuelle bestemmelsene.

Samfunnsdelen

Innholdet av samfunnsdelen er videreført. Denne delen vil være sentral som premiss-setter for andre deler av den kommunale planleggingen. Den langsiktige arealstrategien vil være en viktig premiss for samfunnsdelen fordi den har betydning for utviklingen av samfunnstjenestene i kommunen. Den skal sikre at kommunens arealplanlegging og øvrige virksomhet trekker i samme retning. Ved å knytte handlingsdelen direkte til samfunnsdelen understrekes det at handlingsprogrammet ikke er en selvstendig planoppgave, men en konklusjon på hvordan samfunnsdelen skal følges opp. Det gjelder ikke bare kommunens egne tiltak, men også avtaler som inngås med offentlige organer og private aktører. Det er forutsatt at handlingsdelen rulleres årlig, slik at kommunestyret får anledning til å følge med på hvordan kommuneplanen følges opp og om det er behov for endringer.

Et viktig formål bak kommunelovens krav om økonomiplan, er å sikre at planleggingen av kommunenes egen virksomhet skjer innenfor de økonomiske rammene som en kan forvente. Planlegging utover året er en forutsetning for god økonomisk styring i kommunal sektor. Økonomiplanlegging bidrar til å skaffe oversikt over framtidig handlingsrom og usikkerhet, og gir muligheter for å legge alternative strategier. Dette legger grunnlag for at aktiviteten i kommuner legges på et nivå som kan opprettholdes på lang sikt.

Det kan være hensiktsmessig å integrere arbeidet med kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen. Reglene i plan- og bygningsloven og kommuneloven bør legge til rette for at slik samordning kan skje. Slik samordning forutsetter at kravene til planlegging både i plan- og bygningsloven og kommuneloven etterleves, herunder at planleggingen av virksomheten skal skje innenfor økonomiske rammer.

Kommuneplanens arealdel

Planlovutvalgets forslag til planelementer med arealformål, bestemmelser og hensynssoner er videreført, men med en del endringer og omredigeringer. Endringene skal i første rekke legge til rette for å forenkle planene der planutfordringene er oversiktlige. Det skilles derfor mellom to nivåer i planformålene: hovedformål og underformål. Kommunens plan kan være en kombinasjon av hovedformål og utdyping i underformål på områder hvor situasjonen gjør det nødvendig. Til arealformålene – hovedformål og underformål – kan det gis nærmere bestemmelser om vilkårene for utnyttingen av arealene.

Kommuneplanens arealdel er en oversiktsplan. Hovedtanken er at arealdelen trekker opp hovedlinjer, som senere fylles ut og konkretiseres gjennom reguleringsplaner. Det betyr at arealdelen ikke bør være detaljert i byggeområder. Hovedregelen er at det skal utarbeides reguleringsplan før gjennomføring av byggetiltak i slike områder. Mulighetene til å gi bestemmelser i kommuneplanens arealdel begrenses også i forhold til det som har vært gjeldende hittil. Slike detaljerte vurderinger vil betinge en grundigere prosess enn det legges opp til for kommuneplan. Hovedprinsippet vil være at en gjennom krav om reguleringsplan for områder eller enkelteiendommer/prosjekter, sikrer nødvendig planprosess og detaljeringsgrad med sikte på utbygging, inngrep, bruk eller vern av betydning. I enkelte situasjoner åpnes det likevel for at det kan gis tillatelse til utbygging direkte på grunnlag av kommuneplanens arealdel. Dette er nærmere omtalt i kommentaren til § 11–11.

For andre typer arealer enn byggeområder åpnes det derimot for bedre muligheter for noe mer nyansert arealbruksfastsetting enn etter reglene hittil, som i hovedsak overlater reguleringen i disse områdene til vedtak etter særlovgivning. Dette vil skape økt forutsigbarhet og vil kunne innebære en forenkling av behandlingen av enkeltsaker i disse områdene.

Kommunen kan også gi generelle bestemmelser om gjennomføringen av kommuneplanens arealdel. Slike bestemmelser vil erstatte dagens vedtekter etter f.eks. § 69. Denne endringen gjør at de forholdene som i dag fastsettes gjennom vedtekt blir en del av planvurderingen og kan etter behov tas opp til revisjon i forbindelse med planrevisjonene. En slik hjemmel inngikk også i Planlovutvalgets forslag, men med en noe annen lovteknisk utforming.

Arealformål

Opplisting av innhold i kommuneplanens arealdel slik den har vært hittil i § 20–4 erstattes av arealformål og hensynssoner. Arealformål definerer bruken eller funksjonen til det enkelte areal. Hensynssoner angir om det er særskilte betingelser i form av hensyn eller restriksjoner som gjelder for arealbruken. Det kan foreligge flere hensyn eller restriksjoner i kombinasjon.

Det er gjort enkelte endringer i forhold til Planlovutvalgets inndeling av formål, hvor fire av endringene berører områder for bygg og anlegg:

• Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur er trukket ut som eget formål. Dette er en type arealformål som skiller seg ut fra annen arealbruk på kommuneplannivå ved at det er linjeføringen som er det viktigste innholdet, ikke selve arealomfanget. Denne typen anlegg forutsetter også nærmere avklaring i reguleringsplan.

• Grønnstruktur er foreslått som nytt arealformål. I forbindelse med planer for tettsteder kan det være behov for å fastlegge den overordnede grønnstrukturen for å sikre en sammenheng i de grønne arealene. Alternativt kan dette sikres gjennom en hensynssone.

• Anlegg for Forsvaret er samlet i en egen kategori som omfatter leire, øvelsesområder mv. Har Forsvaret behov for spesiell behandling av enkelte områder, kan dette angis særskilt.

• Areal for omforming og fornyelse er flyttet til hensynssoner fordi dette ikke er et arealformål i seg selv, men en betingelse som kan gjelde flere formål. Dessuten er arealer hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde også flyttet til hensynssoner, med samme begrunnelse.

Det er også lagt stor vekt på å legge til rette for å styre utviklingen i områder med lite utbyggingspress. Gjennom utvidet adgang til å gi bestemmelser om utbygging i områder for landbruk, reindrift, natur- og friluftsformål, får kommunene et meget fleksibelt verktøy for å kunne fremme forskjellige typer virksomhet i landbruks- og utmarksområdene, og samtidig ivareta og avveie ulike hensyn. Dette er et virkemiddel som muliggjør fortsatt utvikling i utmarksnæring og nye former for landbruksavledet næringsvirksomhet, men som også sikrer jordvernet og viktige naturverdier og beskytter allemannsretten. Strategien «vern gjennom bruk» er nødvendig for å opprettholde biologisk mangfold og kulturlandskap, og er også sentral i kulturminnevernet. Det er, både innenfor landbruket, kulturminnevernet, friluftslivet og naturvernet, utviklet nye redskaper for miljøtilpasning og planlegging. Det åpnes med dette for at en i kommuneplanens arealdel langt på veg kan gå like langt i å ivareta disse hensynene som etter sektorlovene, ved hjemler til å henvise til disse lovene.

Hensynssoner

Planlovutvalgets nyskapning med hensynssoner medfører at det knyttes to «lag» med bestemmelser til et område. Det ene laget er inndelingen i de tradisjonelle arealbruksformålene med bestemmelser, som forteller hvilket formål arealet kan brukes til. I tilegg er det et lag som ikke følger bruksformålene, men som tar utgangspunkt i egenskaper ved området, enten naturgitte eller funksjonelle, og som vil innebære en begrensning eller et vilkår for bruken av arealet. Et annet grunnlag for hensynssoner er vedtak etter andre lover. Hensynssoner vil da være informasjon om vedtak som gjelder for arealbruken. Hensynssoner kan også angi nærmere krav til infrastruktur, saksbehandling m.m. Dette er nærmere omtalt i merknadene til § 11–8 i kapittel 6.

Hensikten med hensynssonene er den samme som hos Planlovutvalget: Angi spesielle forhold uavhengig av bruksformålet som skal vektlegges for å detaljplanlegge et område eller avgjøre om en bestemt bruk er i samsvar med planen. Selve bestemmelsen er gitt en noe annen utforming enn Planlovutvalgets forslag for å være tydeligere på hva som er en hensynssone i motsetning til informasjon som kan ligge i temakart mv., og hva slags bestemmelser som kan knyttes til en hensynssone.

Hensynssoner kan brukes til å klargjøre de interesser en må legge vekt på når en skal ta stilling til tillatt bruk. Det kan f.eks. angis jordvernsone, soner med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv, og differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner. Når det gjelder reindriften spesielt, setter reindriftsloven og etablerte rettigheter rammer for hva som kan bestemmes i kommuneplanen. Forskjellige typer av viktige reindriftsområder kan prioriteres og markeres som hensynssoner i planen, og det kan gis retningslinjer om hvordan hensynet til reindriften kan ivaretas. Kommuner med reindriftsområder bør angi hensynssoner for dette i planen. For slike soner kan det, med unntak av randsoner rundt verneområder, bare gis retningslinjer, jf. § 11–8 bokstav c.

Bestemmelser i kommuneplanes arealdel

Planbestemmelsene angir nærmere vilkår for bruken av et areal. Forslaget følger i hovedsak opp dagens bestemmelser og Planlovutvalgets forslag til innhold, men det er valgt en annen lovteknisk løsning. Det er klargjort hvilke bestemmelser som kan gis generelt for hele kommunen og hvilke som kan knyttes til enkelte arealformål og hensynssoner. I lovmerknadene (kapittel 6) er det redegjort nærmere for innholdet av bestemmelsene. I forbindelse med opphevelse av adgangen til å gi vedtekter videreføres noen lovhjemler for lokale bestemmelser. Departementet anser at den mer generelle adgangen til å gi vedtekter i § 3 kan fjernes uten at dette påvirker kommunenes styringsmuligheter på disse områdene. Den alminnelige hjemmelen for vedtekter i § 3 Vedtekt i gjeldende lov foreslås derfor ikke videreført. Det samme gjelder saksbehandlingsregelen i § 4 Fastsetting av vedtekt. Slike bestemmelser skal kunne gis som generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel. Siden bestemmelsene er av en spesiell karakter, foreslås en egen hjemmel for slike kommuneplanbestemmelser. Når det gjelder særreglene som hjemler vedtekter kan også en rekke av disse oppheves under henvisning til adgangen til å gi kommune- og reguleringsplanbestemmelser. Rammer for bestemmelsene følger av de aktuelle lovbestemmelsene i lovens bygningsdel. De endringsbehovene disse forslagene har for bygningsdelen av loven vil bli behandlet i ot.prp. for ny bygningsdel av plan- og bygningsloven.

Planlovutvalgets forslag om strandsonebestemmelser både langs sjø og vassdrag er beholdt. Det betyr at en kan utforme planer og bestemmelser ut fra den sammenhengen det er mellom sjøarealene og det tilgrensende landområdet. Mange av problemstillingene knyttet til sjø og strandsone har sine paralleller langs vassdrag og innsjøer. Derfor er hjemmelen for å gi bestemmelser til kommuneplanens arealdel samlet, og enkelte bestemmelser gjelder begge forhold. Det er gitt nye hjemler knyttet til kantvegetasjon, allmennhetens tilgang til strandsonen og næringsvirksomhet. Store deler av strandsonen vil være LNFR-areal, og det er lagt vekt på at bestemmelsene for de to arealtypene er sammenfallende. Det gjelder de samme begrensninger for detaljeringsgrad for sjø- og strandområder som for LNFR-areal, og det gis tilsvarende hjemler som skal sikre samordnet forvaltning i kommunen i alle de forholdene der kommunen er forvaltningsmyndighet.

Til områder for bruk og vern av sjø og vassdrag åpnes det i tråd med flere uttalelser i høringen for å gi bestemmelser om hvilke arter som kan etableres i områder for akvakultur.

Behandling av kommuneplaner

Behandlingsreglene for forslag til kommuneplaner blir i hovedtrekk som i dag. Planlovutvalgets forslag om høringer og offentlige ettersyn i samlede kommuneplanprosesser, og for kommuneplanens arealdel følges opp. Dette betyr at en kan få en bedre planprosess ved at en på et tidlig tidspunkt kan få fram diskusjon, medvirkning og interessemotsetninger knyttet til utviklingen i et område. Det forutsettes at informasjons- og medvirkningsopplegg knyttet til planen kan legges i tilknytning til disse to periodene.

Innholdet av gjeldende lovbestemmelser om konsekvensutredninger med tilhørende forskrift er innarbeidet i bestemmelsene om behandling av kommuneplan. Dette framhever at konsekvensutredningen ikke skal være en selvstendig utredningsaktivitet, men et kvalitetskrav til planleggingen. Alle planer skal ha et planprogram som fastlegger innhold og opplegg for planleggingen. I planprogramfasen vil hovedfokus være på innhold og rammebetingelser, og overordnede planprinsipper. Det bør her legges opp til å få opp interesser og verdier, og alternative løsninger. For planer som legger til rette for utbygging med vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal det utarbeides en konsekvensutredning i samsvar med bestemmelsen om slike utredninger. For andre planer er det tilstrekkelig med en enklere beskrivelse av planen. Bestemmelsen gjelder for utarbeiding og vedtak av kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, og for endring av slike planer.

Begrensning i adgangen til å endre deler av ­kommuneplanens arealdel

En viktig endring i forhold til dagens lov er at Regjeringen etter forslaget skal kunne fastsette at deler av en plan ikke skal kunne endres eller oppheves i en nærmere angitt tidsramme uten samtykke fra departementet. Dette er en oppfølging av Planlovutvalgets forslag. Bakgrunnen for bestemmelsen er behovet for lengre sikring av enkelte verdier og interesser som ut fra forholdene ikke bør være gjenstand for kommunal vurdering hvert fjerde år. Lengre bindingstid vil gi større forutsigbarhet for de som har interesser knyttet til området. Dette kan være særlig aktuelt i sammenheng med jordvern, naturvern og kulturminnevern, i forbindelse med større og viktige infrastruktur- og utbyggingsoppgaver, og for lengre sikring av andre spesielle ressurser eller områder. Hvilke områder som kan være aktuelle kan være drøftet i forbindelse med arealstrategien i samfunnsdelen av kommuneplan. Det kan f.eks. gjelde kjerneområder for landbruket eller markaområder. I andre tilfeller kan det komme opp som nye behov f.eks. knyttet til nye veg- eller jernbanetraséer. Hvor lang tid en slik binding skal gjelde er ikke fastsatt i loven, og må vurderes konkret i forhold til den aktuelle situasjonen. Myndigheten til å fastsette lengre bindingstid er lagt til Kongen fordi ett kommunestyre ikke skal binde det neste. Initiativet til en slik binding skal være en del av planbehandlingen og kan komme fra kommunen selv eller fra regionale og statlige myndigheter. Myndigheter på alle nivåer kan på den måten ta i bruk plan- og bygningsloven som styringsredskap for aktiv areal- og ressurssikring.

5.5.4.4 Reguleringsplan

Hovedlinjer

I stedet for Planlovutvalgets forslag om de to plantypene områdeplan og detaljplan, går departementet inn for å beholde benevnelsen reguleringsplan for arealplaner på nivået under kommuneplanens arealdel.

Departementet har definert reguleringsplan som en arealplan med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Realiteten er den samme som Planlovutvalgets forslag til definisjon av plantypene områdeplan og detaljplan, men med litt annen og mer kortfattet begrepsbruk. Denne definisjonen er også en klargjøring og videreføring av det som er funksjonsområdet for reguleringsplaner i gjeldende lov. Reguleringsplanen er en hensiktsmessig og vel innarbeidet plantype som både kommuner, andre myndigheter og private er fortrolige med. Dette er et viktig hensyn for departementet ved utformingen av lovforslaget, og det bidrar til at mange bestemmelser om innhold og behandling av slike planer blir videreført uten større endringer.

På samme måte som for arealdelen kan det etter lovforslaget skilles mellom en plan for et større areal med flere eiendommer, områderegulering, og en mer detaljert plan for enkelteiendommer eller konkrete bygge- eller vernetiltak, detaljregulering.

Dette dreier seg om to typer planer med det samme rettslige innholdet. I lovforslaget går det fram at områderegulering brukes av kommunen der det er krav om slik plan i kommuneplanens arealdel, eller kommunen finner at det er behov for å gi mer detaljerte områdevise avklaringer av arealbruken. Områderegulering utarbeides av kommunen. Kommunen kan likevel overlate til andre myndigheter og private å utarbeide utkast til områderegulering innenfor rammer fastsatt av kommunen.

Detaljregulering brukes for å følge opp kommuneplanens arealdel og ev. etter krav fastsatt i en vedtatt områderegulering. Detaljregulering kan også skje som utfylling og endring av vedtatt (område-) reguleringsplan. Andre myndigheter, private tiltakshavere og organisasjoner mv. har rett til å utarbeide utkast til detaljregulering. Hovedtyngden av slike planer vil bli utarbeidet på denne måten som grunnlag for gjennomføring av konkrete tiltak. Private utkast må innholdsmessig følge opp hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel og foreliggende områdereguleringer.

Det er som i gjeldende lov kommunestyret som har ledelsen av planarbeidet og skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplaner der det følger av loven, kommuneplanen og der det ellers er behov for planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser.

Virkemidler og planprosess er i det vesentlige felles for områderegulering og for detaljregulering. På bakgrunn av synspunkter spesielt fra kommunene om behovet for å kunne avgrense arbeidet med varsling med brev i store planer med mange berørte, har departementet søkt å formulere varslingsbestemmelsene noe mer fleksibelt slik at plikten til å sende skriftlig varsel kan begrenses til de som etter en konkret vurdering blir direkte berørt av de endringene planen medfører. Dessuten vil den nye matrikkelen med eiendoms-, adresse- og rettighetsopplysninger legge til rette for at arbeidet med å finne fram til de som skal ha varsel blir betydelig enklere.

Fleksibilitet

Reguleringsplanen skal være en fleksibel planform, der utgangspunktet er at kommunen skal stå svært fritt i å velge detaljeringsgrad, og i å velge ut de delene av lovens virkemidler som det er behov for å bruke for den aktuelle planoppgaven. Minstekravet til innholdet i en reguleringsplan er at reguleringsområdet er klart avgrenset, at alle arealene er disponert med arealformål, og at det i bestemmelser til planen er gitt rammer for bruken av arealet.

Dersom kommunen skal stå for all planlegging i et område, vil det kunne lages en mer detaljert områderegulering som gir direkte grunnlag for gjennomføring av tiltak uten bruk av detaljregulering. Men det er også fullt mulig å utarbeide områderegulering som beholder detaljeringsnivået i hittil benyttede kommunedelplaner, det vil si der planen definerer formål, hovedtrekk i utformingen og viktig infrastruktur og fellesområder, mens det forutsettes at detaljspørsmål løses gjennom senere detaljregulering. Hovedforskjellen mellom detaljert kommunedelplan og områderegulering vil være prosesskravene, som for reguleringsplaner også omfatter direkte varsel til berørte private, og klagerett. Dessuten kan L, N, F eller R legges ut enkeltvis eller med noen av bokstavene i kombinasjon i reguleringsplan.

Det forutsettes at systemet til sammen skal gi minst like gode muligheter for både grovmasket og detaljert arealstyring etter områderegulering og detaljregulering, som gjeldende regler for kommunedelplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan.

Når må det lages reguleringsplan?

Departementet er i enig i Planlovutvalgets forslag om i det vesentlige å videreføre gjeldende regler for kommunestyrets reguleringsplikt, herunder kravet om at det skal utarbeides reguleringsplan før gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Dette innebærer, i forhold til både private og offentlige tiltakshavere, at det normalt skal foreligge en reguleringsplan før det gis tillatelse til byggetiltak av noe omfang. Planlovutvalget har forslag om at all utbygging i byggeområder skal ha hjemmel i reguleringsplan. Departementet foreslår en viss lempning av denne hovedregelen i situasjoner der forholdene er oversiktlige og omfanget av tiltakene avgrenset og har karakter av innfylling i en bestående struktur, slik at interessene knyttet til utbygging kan avklares på forsvarlig måte i kommuneplanens arealdel. Da kan det være tilstrekkelig at det er gitt bestemmelser i arealplanen som avklarer vilkårene for utbygging etter § 11–10 nr. 1. Den andre situasjonen er der kommuneplanens arealdel gir tilstrekkelig avklaring til at en detaljplan som er i tråd med arealdelen og basert på et byggeprosjekt, kan fremmes samtidig med byggesøknaden. For alle andre situasjoner skal det foreligge en godkjent reguleringsplan før søknad om byggetillatelse fremmes. Unntatt er imidlertid bygging i LNFR-områder og i strandsonen, der det av arealformål og bestemmelser i kommuneplanens arealdel framgår hvilke tiltak som er tillatt å gjennomføre uten reguleringsplan. Også dette er i hovedsak en videreføring av rettstilstanden etter gjeldende lov. En hovedbegrunnelse for disse reglene er at eiere, naboer og andre som er berørte av et nytt tiltak skal ha anledning til å gi synspunkter på realitetene i en utbygging og ha mulighet til å klage på kommunens vedtak. Selv om alle har anledning til å gi merknader til kommuneplanens arealdel, er det først i forbindelse med en reguleringsplan at private har anledning til å klage.

For energitiltak følges ikke forslagene fra Planlovutvalgets flertall opp, men det etableres spesielle regler som innebærer at det ikke er krav om reguleringsplan for bestemte energianlegg, jf. kapittel 3.6.2. Når det gjelder krav om tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme, er mulighetene for å gi bestemmelser om dette i reguleringsplan klargjort, jf. § 12–7 nr. 8 i lovforslaget.

Plansituasjoner og planutforming

Planprosesser som tidligere har krevd både kommunedelplan og reguleringsplan, vil heretter kunne løses gjennom en planprosess – områderegulering. For mange områder kreves det etter tidligere system også bebyggelsesplan, som utfyller reguleringsplanen etter hvert som en utbygging konkretiseres. Dette behovet vil kunne dekkes ved krav om detaljregulering for de områdene som ikke planlegges detaljert i områdereguleringen. Fordi områdereguleringen har større detaljeringsmuligheter enn tidligere kommunedelplan, gis det større rom for fleksibelt samspill mellom kommuneplan- og reguleringsplannivået.

Hvilken planform kommunen bør velge vil i hovedsak avgjøres av flere forhold:

• Hva er avklart gjennom kommuneplanens arealdel ?

• Hvor avhengig av avklaringer utenfor planområdet er de tiltakene som planen fremmes for?

Loven vil være en «verktøykasse» med arealformål, hensynssoner og bestemmelser hvor kommunen velger ut de verktøyene som passer for de planutfordringer den står overfor.

Er plansituasjonen enkel, slik som den ofte vil være i kommuner med stort areal og lite utbyggingspress, kan planbehovet ofte dekkes gjennom en overordnet arealdel av kommuneplanen og en detaljregulering.

Er plansituasjonen mer sammensatt, vil valg av reguleringsplan være avhengig av hva som er fastlagt i overordnede planer. Dersom kommuneplanen er overordnet slik at det er flere forhold som bør avklares for et større område før en kan ta stilling til utbygging av en eiendom, bør det gjennomføres en områderegulering som gir mer detaljerte rammer av arealbruk og bestemmelser for utbygging av et område. Gjelder det et stort område, kan det være hensiktsmessig at en områderegulering bare fastlegger de forholdene som er viktig for området som helhet, mens det overlates til en eller flere detaljreguleringer å fastsette de endelige rammene. Dette kan være en vanlig situasjon i byer og større tettsteder. Kravet om detaljregulering vil da være forankret i en bestemmelse i områdereguleringen.

Har kommunen gitt mer utdypende bestemmelser i kommuneplanens arealdel om f.eks. rammene for utbygging i et nærmere angitt tettsted, vil det i de fleste tilfeller være tilstrekkelig med utarbeiding av detaljregulering. I enkelte situasjoner kan det likevel være hensiktsmessig å utarbeide en områderegulering selv om det foreligger en utdypende arealdel av kommuneplanen. Dette kan f.eks. være aktuelt der utbygging skal skje i etapper, men hvor en ønsker å ha en tydeligere formell vurdering og fastlegging av arealbruken. Det kan også være hensiktsmessig med en områderegulering som avklarer samlet utnyttingsmulighet, infrastrukturbehov og felles arealer og tiltak, slik at de som skal gjennomføre planen har et fast grunnlag for å beregne både utbyggingsgevinst og kostnader. En slik plan vil utgjøre et felles forpliktende grunnlag for å fordele kostnader på hver enhet som skal bygges ut. Planen vil da også være et nødvendig formelt og faktisk grunnlag for utforming av utbyggingsavtaler.

Reguleringsplan som grunnlag for gjennomføring eller videre planlegging

En vurdering kommunen må gjøre når den bestemmer seg for hvordan arealbruken skal fastsettes, er om det er stor usikkerhet knyttet til den framtidige utnyttelsen. For viktige eksisterende verdier som skal sikres for framtiden (f.eks. kulturminner, friluftsinteresser, kjerneområder for landbruket osv.), kan kommuneplanens arealdel være presis på framtidig arealbruk. Når det gjelder utbyggingsformål kan usikkerheten være større, slik at formål og bestemmelser ikke bør være for detaljert utformet, men gis som rammer for senere regulering.

Parallell behandling av arealdel og reguleringsplan

Reguleringsplan kan utarbeides sammen med kommuneplanens arealdel eller som egen planprosess. For eksempel kan reguleringsplan utarbeides samtidig med arealdelen der dette er hensiktsmessig for å få god framdrift i en utbygging som det åpnes for i arealdelen, jf. § 12–1 femte ledd. Slik parallell behandling antas å være mest aktuell for områdereguleringer. Loven har imidlertid ikke noen formell sperre mot parallell behandling mellom kommuneplanens arealdel og detaljregulering. Dette kan være aktuelt der rammene for utbyggingen er avklart gjennom tidligere arealplan, eller der rammene for øvrig er tilstrekkelig avklart. En detaljplan skal være i samsvar med de rammer arealdel til kommuneplan eller områdeplan gir, og vise hvordan den bidrar til å gjennomføre disse planene. Hovedregelen vil derfor være at hovedtrekkene i arealbruken skal avklares i kommuneplanens arealdel, og ev. konkretiseres gjennom områderegulering, før detaljplaner kan godkjennes. Det er ikke forutsetningen at private detaljplaner skal fremmes samtidig med arealdelen, og før arealbruken er vurdert samlet gjennom vedtak av arealdelen.

Kvalitetskrav

Departementet er enig i Planlovutvalgets forslag om å videreføre lovens kvalitetskrav ved at private reguleringsplaner skal utarbeides av fagkyndige. Flere evalueringer av planpraksis viser at det er for mange forslag til reguleringsplaner som har for dårlig kvalitet. Minstekrav til kvalitet og fagkyndighet vil derfor være et viktig bidrag til å sikre nødvendig kvalitet i planleggingen. Departementet går også inn for at det i forskrift kan stilles nærmere tekniske krav til planforslagene. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å gi nærmere regler om kvalifisering av de som utarbeider reguleringsplaner. Høringsinstansene har gitt bred støtte til forslag som kan bidra til å høyne kvaliteten i planforslag og planer.

Arealformål i reguleringsplan

Arealformålene er i utgangspunktet de samme i reguleringsplan som i kommuneplanens arealdel, jf. beskrivelsen av arealformålene i omtalen av kommuneplanens arealdel. Disse er i hovedsak i tråd med forslag fra Planlovutvalget, og har fått god tilslutning i høringen. Den innholdsmessige forskjellen i hovedformålene i arealdel og reguleringsplan knytter seg for det første til kategori nr. 5, landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift som i arealdelen er et samlet formål, mens det i reguleringsplan kan være en kombinasjon av alle eller bare noen av delformålene. Eventuelt kan bare ett av delformålene brukes for å fastsette arealbruken, f.eks. til landbruk, til friluftsområde eller til natur-(vern)område.

Videre forutsetter lovforslaget at det til hovedformålene gis en forskrift som utdyper og detaljerer disse i underformål slik at planformålene blir tilstrekkelige for både enkel og sammensatt arealfastlegging i forskjellige typer områder. Her har enkelte instanser i høringen gitt uttrykk for at det er hensiktsmessig at både hovedformål og underformål framgår av loven slik at de er lettere tilgjengelige for brukerne. Departementet ser at det kan være fordeler ved å ha både hovedformål og detaljerte underformål samlet i loven, men har likevel kommet til at det er mest hensiktsmessig å følge Planlovutvalgets forslag om å bruke forskrift for underdeling av arealformål. Ved å flytte den detaljerte underdelingen av arealformål til forskrift, vil det være enklere å føye til eller ta ut formålsbetegnelser etter hvert som samfunnets behov, økt kunnskap eller utvikling i sektorlovgivning gjør dette aktuelt. Arealformålene er likelydende i områderegulering og detaljregulering. Alle arealformål i reguleringsplan kan, så langt det er hensiktsmessig og forsvarlig, kombineres innbyrdes og med hensynssoner.

Hensynssoner i reguleringsplan

Departementet har i hovedsak fulgt opp Planlovutvalgets forslag om å legge til rette for gjennomgående arealformål og hensynssoner i arealdel og reguleringsplan, men har likevel kommet til at bestemmelsen om hensynssoner i reguleringsplan bør gis en noe annen og enklere form. Utgangspunktet er at innholdet i hensynssoner fastlagt i kommuneplanens arealdel skal følges opp i utformingen av reguleringsplanen for et konkret areal. Dette kan gjøres ved at samme type hensynssone også vises i reguleringsplanen, eller ved at det forhold, hensyn eller formål som hensynssonen ivaretar videreføres eller innarbeides som arealformål og bestemmelser.

Ved at arealformålene i reguleringsplan vil kunne underdeles i større utstrekning enn i arealdelen, sammen med en videre mulighet til å fastsette reguleringsbestemmelser om forskjellige forhold, vil behovet for å bruke hensynssoner i kombinasjon med arealformål være mindre i reguleringsplan. Dessuten vil det være lite hensiktsmessig å legge opp til et system som blir unødig komplisert og detaljert i form av både detaljerte arealformål og hensynssoner i reguleringsplaner med liten kartmålestokk.

Departementet vil i sammenheng med iverksettingen av loven utarbeide en ny standard for framstilling av planer som viser hvilke arealformål, hensynssoner og bestemmelser som kan brukes for fastlegging av arealbruk.

Bestemmelser i reguleringsplan

I gjeldende plan- og bygningslov har hjemmelen for reguleringsbestemmelser en generell utforming. Planlovutvalget foreslår en mer konkret oppregning av de forhold det kan gis bestemmelser om, for å skape et klarere rettslig grunnlag for dette. Hensikten er altså ikke å begrense mulighetene i forhold til dagens lov, i det hovedformuleringene fra dagens lov fortsatt er med. Formålet er å klargjøre og presisere hjemmelen på felt hvor det har vært usikkerhet. På noen punkter går hjemmelen noe lengre enn det som følger av gjeldende lov om reguleringsbestemmelser. Dette har i stor grad sin bakgrunn i en rekke innspill og forslag fra sektormyndigheter og -interesser, som ser det som ønskelig å kunne ivareta bestemte hensyn og oppgaver på en tydeligere måte i plan. Dette åpner for at flere spørsmål kan avklares og sikres gjennom reguleringsplan. Bestemmelsen er ment å gi uttømmende hjemmel for hva som kan fastsettes i reguleringsplan. Planlovutvalgets forslag til reguleringsbestemmelser har gjennomgående blitt godt mottatt av høringsinstansene, og departementet følger opp Planlovutvalgets forslag med noen mindre justeringer.

Følgende punkter i § 12–7 gjelder dels klargjøringer av hva som kan inngå i reguleringsbestemmelser i dagens lov og dels nye elementer i hjemmelen for reguleringsbestemmelser (nye elementer uthevet):

• 3. Grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensning.

• 4. Funksjons- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, universell utforming og barns særlige behov for leke- og uteoppholdsareal.

• 5. Antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til tilgjengelighet og boligens utforming der det er hensiktsmessig for spesielle behov.

• 6. Bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner, og kulturmiljøer, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør, samt sikre naturtyper og annen verdifull natur.

• 7. Trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser for bil og sykkelparkering, herunder øvre og nedre grense for parkeringsdekning.

• 8. Krav om tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme til ny bebyggelse, jf. § 27–5.

• 9. Retningslinjer for særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor arealformålene nr. 3, 5 og 6 i § 12–5.

• 10. Krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert.

• 11. Krav om detaljregulering for deler av planområdet eller bestemte typer av tiltak, og retningslinjer for slik plan.

• 12. Krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet, tilgjengelighet for alle, og andre samfunnsinteresser, ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne.

• 13. Krav om fordeling av arealverdier og kostnader ved ulike felles tiltak innenfor planområdet i henhold til jordskifteloven § 2 bokstav h, jf. § 5 andre ledd.

• 14. Hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal.

Rettsvirkning av reguleringsplan

Rettsvirkningene av planer er generelt omtalt i kapittel 3.4 og mer konkret i tilknytning til kommuneplanens arealdel. Virkningene av reguleringsplan som grunnlag for forvaltningen av arealer og tiltak mv. er i all hovedsak den samme som for kommuneplanens arealdel. Det vises også til lovmerknadene til disse bestemmelsene. En reguleringsplan er bindende for framtidig arealbruk i planområdet ved kommunestyrets vedtak. Det samme gjelder planer og vedtak fastsatt etter § 6–4. Tiltak eller endringer av arealbruk som definert i § 1–6 må ikke være i strid med reguleringsplan med arealformål og bestemmelser, herunder bestemmelser knyttet til hensynssoner.

Reguleringsplan vil, som i dag, være grunnlag for avgjørelse av søknad om tillatelse eller melding om tiltak etter tilsvarende regler som i gjeldende § 81, § 86a, § 86b, og § 93.

Reguleringsplan vil, som i dag, være grunnlag for ekspropriasjon etter reglene i kapittel 16 i lovforslaget.

Tidsbegrensning for detaljreguleringer

Er bygge- og anleggstiltak som hjemles i plan fremmet med bakgrunn i privat reguleringsutkast etter § 12–11 ikke satt i gang senest fem år etter vedtak av planen, kan tillatelsen til gjennomføring av planen ikke gis uten nytt planvedtak. Etter søknad fra tiltakshaver kan planvedtaket forlenges med inntil to år av gangen. Det vises for øvrig til merknadene til § 12–4 i lovforslaget om forholdet til fristen i byggesak.

Behandlingen av reguleringsplaner

Planlovutvalgets forslag til nye saksbehandlingsregler for planer i form av planbeskrivelse, planprogram, konsekvensutredning og tidsfrister er allerede vedtatt og således del av gjeldende lov. Ut over dette er Planlovutvalgets forslag i hovedsak en videreføring av gjeldende saksbehandlingsregler for planer, men de inneholder visse presiseringer om bruk av elektroniske medier, privates og andre myndigheters rett til å ta initiativ til å fremme forslag til reguleringsplan, oppstartmøte, bruk av planforum, adgang til samtidig og felles behandling av byggesøknad og forslag til detaljplan m.m. Det er i hovedsak god tilslutning til disse forslagene i høringen.

Departementet har i sitt lovforslag basert seg på innholdet i Planlovutvalgets forslag, men redigert strukturen i paragrafene noe annerledes. Videre er reglene om planprogram og konsekvensutredning innarbeidet i og integrert i reglene om behandling av reguleringsplan.

I departementets lovforslag følger paragrafinndelingen en kronologisk inndeling i forhold til fasene i planbehandlingen. Ved o ppstart av reguleringsplanarbeid skal berørte offentlige organer og andre interesserte varsles. Når forslagsstiller er en annen enn planmyndigheten selv skal planspørsmålet drøftes i møte med planmyndigheten, som kan gi råd om hvordan planen bør utarbeides og kan bistå i planarbeidet. Det er krav om at forslagsstiller skal kunngjøre en melding om oppstart av planarbeidet i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier. Registrerte grunneiere og festere, andre rettighetshavere samt naboer til planområdet skal, når de blir direkte berørt, på hensiktsmessig måte underrettes om at planarbeidet tas opp.

For planer som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal det som utgangspunkt utarbeides planprogram som skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med at varsel om oppstart av planarbeidet kunngjøres. Deretter følger den ordinære reguleringsbehandlingen med høring og offentlig ettersyn av planforslag, kunngjøring, bearbeiding av innkomne uttalelser mv.

Registrerte grunneiere og festere og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet samt naboer til planområdet skal, når de blir direkte berørt, på hensiktsmessig måte underrettes om forslag til reguleringsplan med opplysning om hvor det er tilgjengelig. Når fristen er ute, tar kommunen saken opp til behandling med de merknader som er kommet inn. For private reguleringsforslag gjelder i tillegg § 12–11. Dette innebærer at når utkast til reguleringsplan er utarbeidet, skal kommunen snarest og senest innen 12 uker, eller innen en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om utkastet skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i § 12–9 og § 12–11. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme utkastet, skal forslagsstiller underrettes ved brev. Er utkastet i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.

Reglene om vedtak av reguleringsplan, behandling av eventuell innsigelse, klage mv. er i hovedsak videreføring av gjeldende bestemmelser.

Når det gjelder endring og oppheving av reguleringsplan gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan. Kommunestyret kan delegere myndigheten til å treffe vedtak om mindre endringer i reguleringsplan eller til å vedta utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen. Små endringer kan delegeres til administrasjonen.

Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket skal gis anledning til å uttale seg. Forøvrig gjelder forvaltningslovens regler.

Som det framgår av § 1–7 kan det legges opp til en felles behandling av reguleringsplanforslag og byggesøknad. Det innebærer at utarbeiding av reguleringsplan på nærmere vilkår kan slås sammen med behandling og godkjenning av søknad om rammetillatelse etter kap. 21 i forslag til ny bygningsdel av plan- og bygningsloven, jf. § 95 a nr. 1 i gjeldende lov. Kommunen kan treffe samtidig vedtak om detaljregulering og rammetillatelse. Det vises til merknaden til bestemmelsen.

Midlertidig forbud mot tiltak

Bestemmelsen om midlertidig forbud mot tiltak er et virkemiddel som kommuner og ev. statlig planmyndighet må ha for å kunne sikre seg tid til å revidere eksisterende planer eller utarbeide nye planer uten at det iverksettes tiltak som kan vanskeliggjøre planarbeidet. Utvalget har foreslått en innholdsmessig videreføring av gjeldende lovregel om midlertidig forbud. Departementet tar utgangspunkt i utvalgets forslag om lovtekniske tilpasninger, men går også inn for enkelte justeringer i begrepsbruken med sikte på at midlertidig forbud skal kunne nyttes for å hindre alle typer tiltak og arbeid som inngår i arealplaners rettsvirkninger. Dette for å bringe bestemmelsenes ordlyd i samsvar med det virkeområdet bestemmelsen har i praksis. Fristen for å utarbeide nytt plangrunnlag eller planbestemmelse er dessuten tilpasset til planperioden på fire år, men da under forutsetning om at det skal være mindre behov for ytterligere forlengelser.

Bestemmelsen om midlertidig forbud mot tiltak er i lovforslaget delt opp i fire paragrafer. Departementet vil vurdere i forbindelse med ev. senere lovrevisjon om det bør klargjøres at midlertidig forbud mot tiltak skal kunne nyttes for å stanse tiltak som det er gitt tillatelse til, men som ennå ikke er påbegynt i marken. I den sammenheng vil det også bli vurdert å klargjøre at ny reguleringsplan får tilsvarende virkning for gitte rammetillatelser.

5.6 Konsekvensutredninger

5.6.1 Gjeldende regelverk

Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger (KU) finnes i dag i § 16–2 og § 33–1 til § 33–13 (kap. VII–a). Bestemmelsene ble sist endret ved lov 24. september 2004 nr. 72 om endringer i plan- og bygningsloven (konsekvensutredninger), jf. Ot.prp. nr. 47 (2003-2004). Sammen med ny forskrift om konsekvensutredninger trådte lovendringene i kraft 1. april 2005.

Lovendringen ga de nødvendige lovmessige rammer for iverksetting av EUs direktiv om vurderinger av miljøvirkninger for visse planer og programmer (rådsdirektiv 2001/42/EF). Dette ble gjort gjennom innføring av en ny § 16–2, som gjør bestemmelsene om konsekvensutredninger gjeldende for fylkesplaner og kommuneplaner som fastsetter retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging, samt for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn.

Gjeldende lov omfatter også bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak. Disse bestemmelsene ble først innført ved lov 16. juni 1989 nr. 81, jf. Ot.prp. nr. 75 (1988-1989). Bestemmelsene ble endret ved lov 4. august 1995 nr. 54, jf. Ot.prp. nr. 24 (1994-1995), som en tilpasning til EUs rådsdirektiv 85/337/EØF 27. juni 1985 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger. EU vedtok 3. mars 1997 rådsdirektiv 97/11/EF om endringer av direktiv 85/337. Dette direktivet ble implementert i norsk rett gjennom endring i forskrift om konsekvensutredninger ved kongelig resolusjon 21. mai 1999. Sammen omtales disse direktivene i det følgende som «prosjektdirektivet».

Lovendringen 24. september 2004 nr. 72 innebar samtidig en oppfølging av Planlovutvalgets forslag om bedre integrering av KU-bestemmelsene i den ordinære planleggingen etter plan- og bygningsloven, både ved at KU ikke lenger er en egen prosess med et eget sluttdokument, og ved at planmyndigheten i all hovedsak nå også er ansvarlig myndighet for planer som omfattes av KU-bestemmelsene.

Planlovutvalgets forslag om å styrke oppstartfasen av planleggingsarbeidet gjennom krav om planprogram ble også fulgt opp gjennom lovendringen for de planer som omfattes av KU-bestemmelsene. I tillegg ble det gjennomført flere endringer i § 33–1 til § 33–13 med sikte på forenkling og effektivisering av lovverket.

5.6.2 Departementets vurdering

På bakgrunn av endringene som ble iverksatt 1. april 2005 gjennomførte Norsk institutt for by- og regionforskning i 2006 en undersøkelse for departementet blant alle landets kommuner om erfaringene med endringene. Undersøkelsen viste at et klart flertall mente at endringene hadde styrket oversiktsplanlegging og at innføring av planprogram og integrering av plan- og KU-prosessene resulterte i bedre planlegging. Et flertall av de spurte mente likevel at oversiktsplanleggingen ville ta mer tid. Departementet mener imidlertid at det er for tidlig å konkludere på dette punktet, da undersøkelsen ble gjort på et tidspunkt hvor ingen kommuner hadde rukket å gjennomføre en full kommuneplanrullering etter de nye bestemmelsene.

Forslaget innebærer ikke vesentlige endringer i forhold til gjeldende lov eller Planlovutvalgets forslag. Forslaget følger imidlertid opp Planlovutvalget ved at krav om planprogram nå foreslås å gjelde for alle regionale planer og kommuneplaner, ikke bare de som omfattes av kravene om konsekvensutredning. Forslaget innebærer også en ytterligere integrering av KU-bestemmelsene i de ordinære bestemmelsene knyttet til de enkelte plantypene.

De generelle bestemmelsene om planprogram og konsekvensutredning er gitt i § 4–1 og § 4–2. Sammen erstatter disse bestemmelsene § 16–2 i gjeldende lov. I tillegg stilles det altså krav om planprogram også for regionale og kommunale planer uten retningslinjer for arealbruken. Bestemmelser om prosess og innhold knyttet til planprogram og konsekvensutredninger er fullt ut integrert i kapitlene knyttet til de enkelte plannivåene, jf. kapitlene 8, 11 og 12. Dette gjelder også anledningen til å fastsette bestemmelser om avbøtende tiltak, overvåking og miljøoppfølgingsprogram i samsvar med EU-direktivene.

Når KU-bestemmelsene nå foreslås integrert i de ordinære planbestemmelsene, vil det være behov for egne bestemmelser om konsekvensutredninger for beslutninger som ikke tas gjennom plan etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder tiltak etter sektorlovverk og nærmere bestemte verneplaner etter naturvernloven. Bestemmelser for disse tiltakene og planene er gitt i kapittel 14 i loven.

Bestemmelsene i kapittel 14 er i all hovedsak uendret i forhold til kap. VII–a i dagens lov. Imidlertid er meldingsbegrepet, som ikke ble videreført ved siste lovendring, nå gjeninnført for tiltak og planer som ikke behandles etter plan- og bygningsloven. Dette skyldes dels praktiske forhold, ved at sentrale sektormyndigheter har videreført krav om utarbeidelse av melding knyttet til sin KU-prosess, men også at begrepet melding med forslag til utredningsprogram innholdsmessig samsvarer bedre med innholdet i planprogram for planer etter plan- og bygningsloven som skal behandles etter KU-bestemmelsene.

Som tidligere er det gitt hjemmel til å utarbeide forskrifter til plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger. Gjennom forskrifter vil det blant annet kunne gis utfyllende bestemmelser om hvilke reguleringsplaner som omfattes, krav til innhold i planprogram og konsekvensutredning samt nærmere bestemmelser om ansvar og kostnadsdekning.

5.7 Diverse bestemmelser

5.7.1 Innløsning og erstatning

Planlovutvalget fremmet ikke egne forslag om innløsning og erstatning. Det tas med lovforslaget ikke sikte på endring av gjeldende rettsregler eller praksis for eierrådighet og erstatning. Lovforslaget har heller ikke nye reguleringsformer eller grunnlag for restriksjoner som medfører behov for erstatningsregler ut over de som følger av gjeldende rett.

Innholdsmessig blir gjeldene bestemmelser videreført i den nye loven. Det er likevel nødvendig med enkelte lovtekniske tilpasninger. Dette følger av at arealformålene dels får en annen inndeling enn i gjeldende lov, og at selve arealformålet heretter må presiseres med en bestemmelse for å angi hvilke arealer som skal disponeres som offentlig formål eller være felles for flere eiendommer. For eksempel vil offentlig trafikkområde og veg i erstatnings- og innløsningsbestemmelsene heretter bli angitt som Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur i kommuneplanens arealdel, jf. § 11–7 nr. 5, og med tillegg av en bestemmelse etter § 11–10 nr. 3 om «hvilke areal som skal være offentlig formål.» Samme framstillingsteknikk skal også brukes i reguleringsplaner, jf. § 12–5 og § 12–7. Også de øvrige offentlige formål, samt fellesareal, angis på tilsvarende måte.

Erstatningsbestemmelsen i § 32 og innløsningsbestemmelsen i § 42 i gjeldende plan- og bygningslov er tilpasset den nye lovens henvisninger og plassert i et eget kapittel 15 i den nye loven. Eierrådighet og erstatning er nærmere omtalt i kapittel 3.5 og i merknadene til § 15–2 og § 15–3.

5.7.2 Dispensasjon

5.7.2.1 Gjeldende rett

Etter § 7 i dagens lov kan kommunen gi dispensasjon fra bestemmelser i loven, vedtekter eller forskrifter når særlige grunner foreligger, og dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse. Det må foreligge en søknad om dispensasjon. Slike dispensasjoner kan være permanente eller midlertidige.

Dispensasjon kan gis fra alle planer vedtatt i medhold av loven. Myndigheten til å gi dispensasjon fra planer, byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen, det generelle plankravet og midlertidig bygge- og deleforbud er tillagt det faste utvalg for plansaker. I forbindelse med vedtak av kommuneplan og reguleringsplan kan kommunestyret bestemme at dispensasjonsmyndigheten skal ligge til et annet organ i kommunen, f.eks. formannskapet. Det er ikke anledning til å bestemme at det ikke kan dispenseres fra planen, men kommunestyret kan gi retningslinjer for praktiseringen av dispensasjonsadgangen.

Ved behandlingen av dispensasjonssøknad skal det faste utvalg for plansaker påse at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak, blant annet skal naboer varsles og få anledning til å uttale seg. Det samme gjelder fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter hvis saksområde blir direkte berørt. Dette gjelder særlig organer mv. som naturlig kommer inn i selve planleggingsprosessen, som jordlovmyndigheter, frilufts- og naturvernmyndigheter o.a.

Det har vært lang praksis for at det faste utvalg for plansaker må vurdere om det foreligger «særlige grunner» når de tar stilling til om dispensasjon skal gis etter § 7. Uttrykket «særlige grunner» knytter seg til de offentlige hensyn planlovgivningen skal ivareta. Det er søker som skal påvise at det foreligger «særlige grunner». De særlige grunner som kan begrunne en dispensasjon er i første rekke knyttet til areal- og ressursdisponeringshensyn. Som eksempel kan nevnes tilfeller der vurderingen av arealbruken er endret etter at gjeldende plan ble utarbeidet, eller at tidsfaktoren tilsier at en ikke bør avvente en planendring. I helt spesielle tilfeller vil også forhold vedrørende søkerens person kunne anses som særlig grunn.

I den enkelte sak må det foretas en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken. Paragraf 7 har i praksis vært forstått slik at dersom det foreligger en overvekt av hensyn som taler for dispensasjon, vil lovens krav være oppfylt. I motsatt fall er lovens krav ikke oppfylt og søknaden må avslås. Dette har også i praksis vært forstått slik at selv om «særlige grunner» foreligger, har søker ikke noe direkte krav på dispensasjon idet kommunen likevel ut fra andre hensyn kan finne at dispensasjon ikke bør gis.

Selv etter lang tids praktisering har det imidlertid vært ulike syn på innholdet i «særlige grunner», på hvilke begrensinger som gjelder og på selve skjønnsavveiningen om hvorvidt det kan og ev. bør gis dispensasjon. Også domstolene har hatt forskjellige tolkninger i forhold til spørsmålet om dispensasjonsvurderingen er et rettsanvendelsesskjønn – som de kan overprøve fullt ut – eller om det er såkalt fritt skjønn, som bare kan prøves i begrenset utstrekning. Dette er imidlertid nå avklart gjennom en dom i Høyesterett, jf. Rt 2007, side 257). Dommen klargjør at vurderingen av uttrykket «særlige grunner» i gjeldende lov § 7 må ses i sammenheng med bestemmelsens «kan»-skjønn og samlet faller inn under det frie skjønn.

De ulike bestemmelser og planer har som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess. Det skal derfor ikke være kurant å fravike disse. Det faste utvalg for plansaker må heller ikke bruke sin myndighet på en slik måte at den undergraver planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ved vurdering av unntak fra planer skal det faste utvalg for plansaker ta relevante planleggingshensyn etter kapitlene om kommuneplan og reguleringsplan. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer i planene ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter regler som er fastlagt for endring av planer.

Etter loven kan det settes vilkår for dispensasjon. Det er ikke et hvilket som helst vilkår som kan settes. Disse må ligge innenfor rammene av de hensyn loven skal ivareta. Det må være en naturlig sammenheng mellom dispensasjon og vilkår.

5.7.2.2 Planlovutvalgets forslag

Utvalgets forslag i § 19–1 innebærer at loven får en egen dispensasjonsbestemmelse som omfatter dispensasjon fra byggeforbudet i 100–metersbeltet (§ 1–13), fra lovens krav om detaljplan og områdeplan, og fra vedtatte arealplaner. Utvalget legger til grunn at det fortsatt vil være aktuelt med en dispensasjonsbestemmelse for andre spørsmål, og forutsetter at nåværende § 7 opprettholdes med de nødvendige justeringer, ev. med en annen plassering i loven. Utvalget fremmet ikke forslag til endringer av § 7, men viste til sitt tidligere forslag i NOU 2001:7 kapittel 17.2. Utvalget forutsatte at Bygningslovutvalget vurderte endring i nåværende § 7 som dispensasjonsbestemmelse for byggesaksdelen.

Utvalget bygde på det forslaget som ble fremmet i NOU 2001:7. Hensikten var en viss innstramming og klargjøring av dispensasjonsadgangen særlig i forhold til forbudet mot bygging i 100–metersbeltet langs sjøen og vedtatte planer. Dette forslaget fikk i det vesentligste tilslutning under høringen, men kommunene var generelt skeptiske til å åpne for at dispensasjonsmyndigheten skulle kunne legges til et annet forvaltningsnivå enn kommunene.

Etter utvalgets endelige forslag kan det gis dispensasjon innenfor lovens rammer. Det kan ikke gis dispensasjon fra plankravet dersom planen faller innenfor virkeområdet til § 1–9 (konsekvensutredninger). Utvalget viser også til at loven har et generelt system for å ivareta ulike hensyn gjennom brede beslutningsprosesser, krav til medvirkning mv. som ikke kan settes til side ved å dispensere fra plankravet.

Utvalget har i sitt forslag gått bort fra dagens krav om at dispensasjon bare kan gis når det foreligger «særlige grunner». Kravet er nå at dispensasjon kan gis dersom hensynene bak byggeforbudet i § 1–13 eller planen ikke blir skadelidende, og fordelen ved å gi dispensasjon anses for å være større enn ulempene etter en samlet vurdering.

Det foreslås at departementet i forskrift kan legge myndigheten til å gi dispensasjon fra bestemte planer, for bestemte typer tiltak eller i bestemte områder av landet, til statlig eller fylkeskommunal myndighet.

5.7.2.3 Bygningslovutvalgets forslag

Den praktiske bruken av dispensasjonsreglene viser etter Bygningslovutvalgets oppfatning at det er et behov for å kunne fravike plan- og bygningslovens regelverk i enkeltsaker for å få gode og hensiktsmessige løsninger. Selv om slike avvikende løsninger går ut over reglenes forutberegnelighet, tilsier hensynet til en fleksibel og effektiv byggesaksbehandling at dispensasjonsinstituttet opprettholdes.

Bygningslovutvalget kom til at dispensasjonsreglene i utgangspunktet bør opprettholdes, og være de samme i alle typer saker; både dispensasjon fra lov, forskrift og plan. I plansaker burde en imidlertid være særskilt oppmerksom på de muligheter dagens regelverk og de nye regler fra Planlovutvalget gir til å endre planen gjennom mindre omfattende saksbehandling. Reglene om såkalte «mindre vesentlige endringer av reguleringsplan» vil derfor kunne utvikles til et alternativ til dispensasjon. Bygningslovutvalget fant at dette temaet falt noe på siden av Bygningslovutvalgets mandat og fremmet ikke noe forslag i den retning.

Bygningslovutvalget viste til at Planlovutvalgets forslag til nye dispensasjonsbestemmelser trakk i retning av at det innenfor visse områder i en kommune kunne være grunnlag for å stille særlig strenge krav til dispensasjoner. Bygningslovutvalget antok på denne bakgrunn at det for enkelte bestemmelser kunne være hensiktsmessig å gjøre loven ufravikelig. Dette burde vurderes i forhold til den enkelte bestemmelse. I så fall ville det være aktuelt å fastsette at den generelle bestemmelsen om dispensasjon ikke kommer til anvendelse, ev. bare kommer til anvendelse på vilkår som fastsettes særskilt.

Bygningslovutvalgets forslag til materielle vilkår i en ny generell dispensasjonsbestemmelse har som hovedformål å forenkle, klargjøre og samtidig stramme inn. Bygningslovutvalget foreslår en samlet bestemmelse om dispensasjon som beholder kriteriet «særlige grunner», men føyer til at

«dispensasjon kan bare gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt, og fordelene ved å gi dispensasjon anses for å være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.»

Videre presiseres det at det ikke kan dispenseres fra saksbehandlingsregler .

Kommunen skal fortsatt være dispensasjonsmyndighet. I tillegg er det i Bygningslovutvalgets forslag presisert at dispensasjon kan gis midlertidig eller varig, og det er krav om at dispensasjon skal begrunnes. For øvrig videreføres kravene i gjeldende lov om varsling til berørte private og til myndigheter mv.

5.7.2.4 Høringsinstansenes syn

Planlovutvalgets forslag

Til bestemmelsen om dispensasjon i § 19–1 er det kommet inn 37 uttalelser. Av disse er 12 positive, 2 negative og 22 er merknader.

Kommunal- og regionaldepartementet peker på at dispensasjon bør kun gis dersom hensynene bak byggeforbudet (i § 13–1) ikke blir skadelidende og at statlig forvaltningsorgan, hvis saksområde blir direkte berørt, ikke har gått imot at det blir gitt dispensasjon. Landbruks- og matdepartementet mener et forenklingsgrep som å samle dispensasjon inn under en paragraf, bør vurderes.

Sametinget peker på at i de tilfeller statlig sektormyndighet har gått imot at det blir gitt dispensasjon, bør kommunen ikke ha hjemmel til å dispensere. På dette punkt bør § 19–1 endres.

Riksantikvaren (RA) er av den oppfatning at dispensasjonsmyndigheten bør flyttes til fylkeskommunen eller staten ved fylkesmannen dersom kommunenes liberale praksis videreføres. Sosial- og helsedirektoratet foreslår at det som ny setning tas inn at

«[d]ispensasjon kan ikke gjennomføres dersom løsningen etter dispensasjonen gjør at tilgjengeligheten for personer med funksjonsnedsettelse blir forverret.»

Statens råd for funksjonshemmede foreslår det samme. Statskog SF er usikker på i hvilken grad det nye lovforslaget endrer dagens dispensasjonspraksis. Reindriftsforvaltningen peker på at etter deres vurdering er dispensasjonshjemlene til å fravike en vedtatt plan for vide og bør innskrenkes. Reindriftsstyret mener at andre ledd bør lyde:

«Dispensasjon kan gis dersom hensynene bak byggeforbudet i § 13–1, eller planen ikke blir skadelidende, og fordelen ved å gi dispensasjon anses for å være større enn ulempene og at statlig forvaltningsorgan hvis saksområde blir direkte berørt ikke har gått mot at det blir gitt dispensasjon.»

Ti av landets fylkesmenn har uttalt seg til forslaget. Fylkesmannen i Oppland peker på at i forslaget til ny lovtekst benyttes begrepet «særlige tilfelle» i stedet for dagens «særlige grunner». Selv om det ikke skal være en kurant sak å få dispensasjon, kan fylkesmannen neppe se at vurderingstemaet «særlige tilfelle» er blitt noe mer klargjørende enn det som er dagens lovtekst. Kriteriet er fremdeles uklart og formuleringen bør vurderes på nytt. Fylkesmannen er videre enig i utvalgets forslag om at det bør være adgang for staten til å fastsette i forskrift at dispensasjonsmyndighet for nærmere bestemte sakstyper og i nærmere beskrevne områder kan legges til fylkesmannen. Fylkesmannen i Buskerud er også tvilende til om endringen til «særlige tilfelle» innebærer en realitetsforskjell. Det stilles spørsmål om det skal være mulig med midlertidig dispensasjon. Også fylkesmennene i Hedmark, Oslo og Akershus, Rogaland og Østfold uttaler seg i samme retning. Fylkesmannen i Hordaland foreslår å beholde uttrykket «særlige grunner», og peker også på den svært uklare situasjon som er i forhold til dispensasjon for havbrukstiltak. Fylkesmannen ber om at det ses nærmere på dette forholdet. Fylkesmannen i Vestfold foreslår at bestemmelsens andre ledd endres til: «og fordelen ved å gi dispensasjon anses for å være større enn ulempene vurdert ut fra de hensyn byggeforbudet i § 1–13 eller planen skal ivareta.»

Bergen kommune viser til vilkårene for dispensasjon i andre ledd og mener det

«er vanskelig å se at en dispensasjon kan medføre ulemper uten at hensynet bak byggeforbudet blir skadelidende. Dersom det er meningen at det skal foretas en avveining av fordeler mot ulemper som ligger utenfor de hensyn som ligger bak byggeforbudet, burde dette i det minste kommet klart frem i lovmotivene.»

Kommunen anbefaler at disse forholdene avklares ved en endring av selve lovteksten, samtidig som terskelen for dispensasjon tydeliggjøres bedre i kommentarer til bestemmelsen. Kommunen ønsker ikke at dispensasjonsmyndigheten legges til statlig eller fylkeskommunal myndighet. Vedrørende dispensasjonsmyndigheten mener Kristiansand kommune det samme, og peker på at staten og fylkeskommunen bør klargjøre og presisere grunnlaget for dispensasjonspraksis i områder av nasjonal eller viktig regional interesse. Trondheim kommune mener at fylkesmannen/fylkeskommunen bare skal ha myndighet når det gjelder viktige nasjonale interesser. Nord-Fron kommune støtter forslaget om at staten i særlige sakstyper og i særlig sårbare områder kan legge dispensasjonsmyndigheten til fylkesmannen.

Oslo og Omland Friluftsråd går imot forslaget til ny dispensasjonsbestemmelse i § 19–1 da de anser lovforslaget for å være for vagt. Allmennhetens interesser og miljøinteressene er ikke godt nok ivaretatt. Dispensasjonssaker skal behandles av staten og alle dispensasjonssaker skal legges ut til offentlig høring.

De øvrige høringsinstansene mener forslaget representerer en forbedring.

Friluftsrådenes Landsforbund støtter fullt ut at byggeforbudet i 100–metersbeltet langs sjø opprettholdes, og mener at den foreslåtte lovteksten inklusiv mindretallsforslaget, sammen med forslag til § 19–1 om dispensasjon fra byggeforbudet, er langt klarere og bedre enn dagens lovtekst, og bør vedtas snarest, uavhengig av den samlede prosessen med revisjon.

Nærøy kommune uttaler:

«Nærøy kommune ser det som positivt at det er tatt inn i lovteksten hva som skal vurderes ved en dispensasjonssøknad, jf. § 19–1 andre ledd. Vi har ellers ingen merknader til forslaget bortsett fra at det verken framgår av selve lovteksten eller forarbeidene om dispensasjonen som gis kan være tidsbestemt eller ikke. Dette bør klargjøres.»

Også andre høringsinstanser tar opp spørsmålet om midlertidig dispensasjon og påpeker at dette ikke er omtalt i forslaget.

Det er for øvrig noe ulikt syn på om utvalgets forslag bidrar til å klargjøre vilkårene for å gi dispensasjon ut over det som ligger i dagens lov.

Bygningslovutvalgets forslag

Femtifire høringsinstanser har uttalt seg til Bygningslovutvalgets forslag til dispensasjonsbestemmelse (18 av disse har også uttalt seg om Planlovutvalgets forslag). Bygningslovutvalgets forslag er gjennomgående godt mottatt av høringsinstansene, med blant annet god tilslutning til utforming av kriteriene for å dispensere. I uttalelsene framkommer likevel ikke vesentlig nye syn eller opplysninger på de spørsmål som er tatt opp under høringen av Planlovutvalgets forslag. Mange av høringsinstansene støtter forslaget om at det fortsatt bør være en felles bestemmelse.

Fylkesmannen i Hedmark uttaler blant annet:

«Vi deler utvalgets syn på at det bør gis en generell bestemmelse om dispensasjon i loven, og at der denne ikke anses anvendelig, bør dette fremkomme av den enkelte lovbestemmelse. Ved utforming av en slik bestemmelse bør en imidlertid ha for øye at langt de fleste dispensasjonssøknader gjelder i forhold til plan, og ikke lov eller forskrift.»

Høringsinstansene oppfatter forslaget til endring av dispensasjonsbestemmelsen som en oppstramming og tydeliggjøring av forutsetningene for å gi dispensasjon. De fleste mener dette er en nødvendig forbedring.

Oslo kommune uttaler f.eks.:

«Oslo kommune opplever at den skjerpede lovteksten, hvor det kreves at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt, i stor grad samsvarer med etatens praksis når det gjelder dispensasjoner. Det blir nå enklere, og derfor også mer effektivt å føre en forholdsvis streng praksis slik etaten gjør i dag. Oslo kommune kan under veiledning av forslagstillere/tiltakshavere, i for eksempel forhåndskonferanser, presisere at loven er streng på dette punkt og at kommunens praksis derfor også er streng. På denne måten kan kommunen avverge en del søknader om dispensasjon som man ellers må bruke ressurser på å avslå og behandle klager på.»

Andre kommuner er mer skeptisk til betydningen av å skjerpe regelverket.

Finnøy kommune uttaler om dette:

«Finnøy kommune meiner at regelverket er strengt nok som det er på dispensasjonsområdet. Det vil vera meir å hente på å syte for at eksisterande regelverk vert følgd. Ein fornuftig og geografisk fleksibel dispensasjonspraksis sparar kommunar og tiltakshavarar for store utgifter og mykje arbeid knytt til å utvikle nye planar for å få gjennomført små samfunnsstyrkjande tiltak. Eventuelle «ytterlegare vilkår» bør knytast vegleiande retningsliner for dispensasjonspraksis innarbeidd i kommuneplan. Det er særleg viktig for nærings- og bustadssvake LNF-område å oppretthalde og eventuelt vidareutvikle dispensasjonspraksis for å stimulere til næringsutvikling og busetjing. I våre område med svært mykje strandsone, er det viktig å få ein meir nyansert strandsoneforvaltning utan å måtte gå vegen om reguleringsplan eller avgrensa spreidd utbygging. Handsaming som dispensasjon kan vera ei god løysing, særleg med tanke på spreidde næringsetableringar. Ved dispensasjon kan det setjast vilkår som sikrar uheldige verknader og området vert ikkje varig juridisk omdisponert til anna arealbruksføremål.»

Organisasjoner som representerer utbygger­interesser er skeptiske til strammere vilkår for dispensasjoner, mens organisasjoner som representerer funksjonshemmede mener at muligheten for å dispensere fra krav som skal ivareta universell utforming og sikkerhet må strammes inn.

Forslaget om at dispensasjonssøknader må begrunnes får bred støtte.

Rendalen kommune kommenterer dette i sin uttalelse:

«Behandlingen av dispensasjonssaker er ofte krevende generelt, konfliktfylte og kapasitetskrevende. Det vurderes som en fordel at det nå legges inn en plikt for søker om å begrunne søknaden og at det er foretatt en innstramning i vilkårene for å gi dispensasjon, slik at vilkårene det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt, samtidig som fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.

Dette vil gjøre det langt enklere å behandle og avvise søknader som faktisk ikke innehar noen angivelse av særlige grunner overhode og en fordel/ulempesvurdering vil alene styrke styringsmulighet både i forhold til reguleringsplaner og kommuneplanbestemmelser.»

5.7.2.5 Departementets vurdering

Det er først og fremst dispensasjoner fra det generelle byggeforbudet i 100–metersbeltet langs sjøen og landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanens arealdel som fører til en uheldig utvikling av arealbruken, selv om det også kan gjelde andre områder hvor nasjonale eller regionale interesser blir berørt. Uheldig praksis har ført til at viktige områder, f.eks. Oslofjordområdet, Sørlandskysten og områdene rundt de største byene, i stadig økende grad er tatt i bruk til hytteformål og annen privat utbygging. Utfordringene i forhold til dispensasjonssaker er nå spesielt stor på Vestlandskysten. De senere årene har det dessuten skjedd en utvikling i bruken av tidligere etablerte hytteeiendommer med tilbygg og andre mindre tiltak, som også har påvirket ferdselsmulighetene. Når dette kommer i tillegg til annen utbygging, som veger, boliger, næringsbygg o.l., har utbyggingen etter hvert ført til reduksjon av tilgjengelige områder. Dette har uheldige følger for allment friluftsliv, f.eks. muligheten for å gå i land fra fritidsbåter, badeliv mv. og for selve landskapsbildet.

Departementet viser til at det er enighet om at bestemmelsen slik den nå praktiseres, ikke tydelig nok angir hva som er vilkårene for å kunne gi dispensasjon. Departementet foreslår derfor at vilkårene for dispensasjon klargjøres og strammes noe inn.

Departementet er enig med Planlovutvalget i at det på grunn av den forskjellige karakteren til byggesaker og plansaker, er andre vurderinger som må gjøres i forhold til dispensasjon fra byggesaksreglene enn fra lovens plandel. Det er derfor behov for å tydeliggjøre dette i bestemmelsen om dispensasjon. Spørsmålet om dispensasjon fra planbestemmelser og byggesaksbestemmelser opptrer ofte i samme sak. Departementet har derfor kommet til at det i forhold til behandlingen av dispensasjonssaker vil være hensiktsmessig å beholde reglene i en bestemmelse. Det foreslås derfor en samlet dispensasjonsbestemmelse med utgangspunkt i forslaget fra Bygningslovutvalget, men slik at vilkårene for dispensasjon fra planbestemmelsene er innarbeidet og noe utdypet, basert på Planlovutvalgets forslag.

Departementet viser til at flere av høringsuttalelsene kommenterer begrepet «særlige tilfeller» i Planlovutvalgets forslag, i forhold til dagens begrep «særlige grunner», som Bygningslovutvalget viderefører. Det er stor usikkerhet rundt hvordan dette begrepet skal tolkes i praksis i forhold til konkrete situasjoner. Departementet foreslår at begrepene kan sløyfes, slik at det er de vilkårene og begrensningene som framgår av bestemmelsen som er utgangspunkt for å vurdere om grunnlaget for å benytte dispensasjon og vilkårene for å gi dispensasjon er til stede.

Departementet foreslår for det første at det kompliserende og uklare kriteriet «særlige grunner» sløyfes og at bestemmelsen heller utformes slik at det blir tydeligere hvilken avveining som må foretas. Dette gjelder hvilke hensyn som skal tillegges vekt og hvilke krav til interesseovervekt som må være oppfylt når en skal ta stilling til om det er grunnlag for å gi dispensasjon. For eksempel er det bare når de hensynene som ligger bak byggeforbudet i strandsonen eller en plan ikke blir vesentlig tilsidesatt, at det skal kunne gis dispensasjon. Deretter skal det vurderes om fordelene ved å tillate tiltaket blir klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det er gjort en tilføyelse om at nasjonale og regionale rammer og mål skal legges til grunn for interesseavveiningen. Det skal for øvrig være adgang til å stille vilkår for å gi dispensasjon i tråd med det som har vært gjeldende rett.

Både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget har drøftet spørsmålet om dispensasjonsadgangen skal kunne gjelde saksbehandlingsregler. Bygningslovutvalget har foreslått å angi direkte i loven at det ikke kan dispenseres fra slike regler. Dette forslaget er innarbeidet.

Flere har pekt på at det ved dispensasjon må legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Dette er fulgt opp i forslaget. Det innebærer at en må være varsom med å gi dispensasjon som svekker disse interessene. Samtidig åpner det for at slike hensyn i spesielle tilfeller kan være med å begrunne at en dispensasjon bør gis.

Planlovutvalget foreslo en regel om at noen dispensasjonssøknader må legges ut til offentlig ettersyn før det blir fattet vedtak. Departementet antar at lovteksten slik den nå er formulert vil være tilstrekkelig for å ivareta hensynet til berørte.

Kommunen bør fortsatt ikke gi dispensasjon fra planbestemmelser og planer der berørte statlige fagmyndigheter eller fylkeskommunen uttrykkelig går imot at dispensasjon gis. Det har i praksis vært lagt til grunn at det ikke foreligger særlige grunner for å dispensere i strid med uttalelse fra statlig fagmyndighet eller fylkeskommunen.

I tidligere praksis fra Sivilombudsmannen har det vært lagt til grunn at gjeldende § 7 om dispensasjon gir grunnlag både for et rettsanvendelsesskjønn i forbindelse med vurderingen av «særlige grunner», og et fritt skjønn i forbindelse med «kan»-vurderingen av om det skal gis dispensasjon. Høyesterett fant i Rt. 2007 s. 257 at vurderingen av begrepet «særlige grunner» i dagens § 7 må ses i sammenheng med bestemmelsens «kan»-skjønn, og samlet falle inn under det frie skjønn. Lovforslaget har klarere rettslige kriterier som må være oppfylt for å kunne godkjenne en søknad om dispensasjon. Med slike kriterier som grunnlag for dispensasjonsvedtaket vil lovforslaget innebære en endring av rettstilstanden i forhold til den aktuelle dommen. Vurderingene i andre ledd i bestemmelsen om dispensasjonsvedtaket skal anses som rettsanvendelsesskjønn. Dette er for så vidt på linje med den forståelsen av den gjeldende dispensasjonsbestemmelsen som har vært praktisert forut for nevnte dom med basis i uttalelser fra Sivilombudsmannen.

Planlovutvalget har også foreslått at det gjennom forskrift skal være adgang til å legge myndigheten til å gi dispensasjon fra bestemte planer, for bestemte typer tiltak, eller i bestemte områder av landet til statlig eller fylkeskommunal myndighet. Det har vært ulike meninger om dette i høringen. Departementet mener at det er behov for å ha en slik hjemmel direkte i loven. Den kan være aktuell å benytte der intensjonene bak byggeforbudet i strandsonen eller planer for å sikre villreinens leveområder blir uthult gjennom enkeltdispensasjoner. Det er en klar forutsetning at en slik flytting av dispensasjonskompetanse bare skal brukes i nærmere angitte områder. For kommuner som planlegger i samsvar med nasjonale retningslinjer eller regionale planer, vil det ikke være aktuelt å bruke denne hjemmelen.

Departementet har for øvrig av lovtekniske grunner delt dispensasjonsbestemmelsene i flere paragrafer blant annet om søknad, dispensasjonsvedtak, midlertidig dispensasjon og dispensasjonsmyndighet.

Når det gjelder tiltak som konsesjonsbehandles etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven og energiloven, vises det til omtalen av forholdet mellom dispensasjon og konsesjonsprosess i kapittel 3.6.2.

5.8 Overgangsbestemmelser

5.8.1 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget foreslår at fylkesting og kommunestyrer skal utarbeide og vedta en planstrategi etter valg av nytt kommunestyre og fylkesting. Videre foreslår utvalget at Kongen innen to år etter lovens ikrafttreden skal presentere en samlet politikk for regional og kommunal planlegging. Utvalget går inn for at gjeldende kommunale planer, retningslinjer og bestemmelser samt kommunale forskrifter og vedtekter skal gjelde inntil de erstattes av tilsvarende bestemmelser etter den nye loven. For regulerings- og bebyggelsesplaner etter gjeldende lov går imidlertid utvalget inn for å tidsbegrense virkningen av slike planer til ti år etter lovens ikrafttreden. Dette gjelder planer, eller større del av planer, som ikke gjennomført. Utvalget foreslår likevel en bestemmelse som gir mulighet til å forlenge virkningen av planer ut over ti–årsfristen med fem år av gangen. For øvrig foreslår utvalget at planer kan ferdigbehandles etter gjeldende lov når de var lagt ut til offentlig ettersyn før tidspunktet for ikrafttreden av den nye loven. Tilsvarende kan en konsekvensutredning ferdigbehandles når utredningsprogrammet er fastsatt etter gjeldende lov.

5.8.2 Høringsuttalelser

Oslo kommune uttaler:

«I forslagets § 20–1 fremgår at alle planer etter nåværende lov, og som ikke er gjennomført, faller bort 10 år etter ikrafttreden. Oslo kommune mener dette vil påføre kommunen en umulig oppgave i forhold til våre over 3000 planer og mener bestemmelsen bør utgå og at man viderefører dagens ordning hvor eldre planer gradvis blir erstattet av nye. Det fremgår også at kommunale forskrifter og vedtekter gjelder inntil de erstattes av nye planbestemmelser, forskrifter og vedtekter. Kommunen har ikke funnet hjemmel for vedtekter i lovforslaget og forutsetter at dette behandles under revisjon av byggesaksdelen. Det bemerkes for øvrig at forslaget om å ta vedtekter inn i planbestemmelser virker tungvint og uoversiktlig da bestemmelser som regel fordrer større konkretiseringsgrad enn vedtekter.»

Trondheim kommune uttaler:

«Trondheim kommune slutter seg til at uaktuelle reguleringsplaner representerer et betydelig problem i forhold til løpende enkeltsaker, men samtidig er 10 år relativt kort tid i forhold til kapasitet for å utarbeide nye planer i en stor kommune. Lovteknisk synes det ikke entydig hvilke planer som vil gjelde når 10 år er gått, her trengs det nærmere avklaring. Kommunens mulighet for å forlenge perioden for gyldighet vil sannsynligvis bli viktig for å opprettholde nødvendig plandekning.»

5.8.3 Departementets vurdering

Bestemmelsen gir regler om ikrafttreden av nye lovbestemmelser og om overgangsregler. Reglene er i hovedsak selvforklarende. Departementet er enig med utvalget i at overgangsbestemmelsen bør klargjøre behovet for å få utarbeidet regional og kommunal planstrategi raskt, og at regjeringen tidlig i planperioden etter lovens ikrafttreden presenterer de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging. Departementet går imidlertid, under henvisning til klare uttalelser fra to store bykommuner, inn for noe lempeligere overgangsregler for tidsvirkningen av vedtatte planer etter gjeldende lov enn det Planlovutvalget har forslag om. Departementet er enig i at det er hensiktsmessig å få en sanering av gamle og uaktuelle reguleringsplaner. Departementet ser samtidig at det kan medføre et utilsiktet merarbeid og innebære en risiko for at sårbare arealer blir liggende uten nærmere arealbeskyttelse. Det ville kunne skje dersom reguleringsplaner og bebyggelsesplaner etter tidligere lovgivning falt bort som grunnlag for arealstyring etter ti år fra lovens ikrafttreden. Det legges til grunn at kommunene i arbeidet med ny kommunal planstrategi og ny kommuneplan etter denne lov også tar stilling til hvilke eldre reguleringsplaner som det er aktuelt å oppheve eller revidere. Det foreslås også at unntaket i gjeldende § 17–2 for bygninger mv. som er nødvendig i landbruket skal gjelde i inntil fire år, slik at kommunene har tid på seg til å kunne fastsette nye bestemmelser om dette.

Mange kommuner har vedtekter i dag. For å sikre at disse ikke faller bort uten at de er erstattet med tilsvarende planbestemmelser, foreslår Bygningslovutvalget en overgangsperiode på åtte år for vedtekter etter § 3. Departementet slutter seg til dette, og vil anbefale en slik overgangsperiode for alle gjeldende vedtekter som ikke oppheves av kommunen.

En rekke bestemmelser i lovens bygningsdel viser til paragrafer og begreper som nå blir endret i plandelen av den nye loven. Departementet fremmer ikke forslag til endringer i bygningsdelen for å rette henvisninger, begreper, navn på plantyper etc. nå siden det forutsettes at ot.prp. om ny bygningsdel av loven vil foreligge innen ny plandel er satt i kraft. Om nødvendig vil det imidlertid bli gitt en overgangsforskrift som fastsetter hvordan ny plandel i en overgangsperiode skal virke sammen med bestemmelsene i bygningsdelen av loven slik den nå gjelder.

For øvrig gis det tekniske overgangsbestemmelser om ferdigbehandling av planforslag, planprogram og konsekvensutredning.

5.9 Endringer i andre lover

5.9.1 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget har fremmet konkrete forslag til endring av sektorlover der det mener å ha grunnlag for slike forslag. Der utvalget av tidsmessige eller andre grunner ikke har sett det som mulig å gå tilstrekkelig grundig og detaljert inn i sektorsystemer som er aktuelle for samordning, har det angitt noen prinsipper for hvordan samordning kan skje. Utvalget mener imidlertid at det også der er behov for oppfølging i form av ytterligere tilpasninger i flere av de aktuelle sektorlovene. Utvalget har møtt forskjellige syn på samordningsspørsmålet hos ulike sektormyndigheter, og det anbefaler at videre utredning skjer sammen med berørte departementer og ytre etater for å finne fram til de beste løsningene.

Utvalget har i kapittel 2.2 i sin utredning angitt måter å foreta lovsamordningen på. Der utvalget fremmer forslag, foreslås stort sett at vedtak etter særlov skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Det foreslås også at saksbehandlingen etter sektorlov og planbehandlingen samordnes.

Utgangspunktet er at rettsvirkningen av arealplaner gjelder alle arealer og alle typer tiltak som faller inn under loven, også når de behandles etter annet lovverk. (Unntaket i gjeldende lov omfatter rørledninger i sjø.) Utvalget legger imidlertid også til grunn at det i mange lover blir opprettholdt krav om konsesjoner og tillatelser etter den aktuelle sektorlov. For å sikre en bedre samordning har utvalget i flere tilfelle foreslått en klargjøring av at slike tiltak ikke kan være i strid med plan etter plan- og bygningsloven. Det kan ev. kreves samtykke fra planmyndighetene til at saken ferdigbehandles etter sektorlov før det foreligger et nytt planvedtak som gjør at det er samsvar mellom planen og innholdet i vedtaket etter sektorloven. Dette skal også sikre at behandlingen av planspørsmålet og sektorlovbehandlingen foretas parallelt.

Utvalget har også foreslått at det i noen særlover åpnes for at fagmyndigheten kan bestemme at kravet om tillatelse etter vedkommende lov kan falle bort hvis tiltaket er i samsvar med planvedtak etter plan- og bygningsloven. Forslagene for hver enkelt sektor er beskrevet i utredningens kapittel 7, med konkrete lovforslag i utvalgets forslag til § 20–2.

Utvalgets begrunnelse for endringer i andre lover knytter seg til det mer overordnede målet om en enklere og bedre samordnet lovstruktur og en samlet lovgivning for areal- og ressursforvaltning, jf. nærmere omtale foran i kap. 3.7.

Når det spesielt gjelder forslag til endringer i vassdragsreguleringsloven, går et mindretall (fire medlemmer) imot flertallsforslaget. Ett medlem (Toven) går imot forslaget til endringer i energiloven og vannressursloven.

Utvalget foreslår endringer i følgende lover:

• vassdragsreguleringsloven

• naturvernloven

• motorferdselloven

• reindriftsloven

• kulturminneloven

• forurensningsloven

• viltloven

• fiskeoppdrettsloven

• energiloven

• lakse- og innlandsfiskeloven

• luftfartsloven

• vannressursloven

• havbeiteloven

5.9.2 Hovedlinjer i høringsuttalelsene

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om lovsamordning og forholdet mellom sektorlover og planer etter plan- og bygningsloven i tilknytning til Planlovutvalgets forslag § 1–11 Rettsvirkninger av planer. Det vises til referatet av disse høringsuttalelsene som også er en del av grunnlaget for behandlingen av forslagene om endringer av andre lover i dette kapittel.

Det har kommet 19 uttalelser med direkte henvisning til utvalgets forslag om endringer i andre lover, hvorav fire er uttalt negative og åtte er uttalt positive. Tre av uttalelsene inneholder egne forslag. Energi- og vassdragssektoren støtter dissensen fra Toven.

Det er generell enighet om behovet for bedre samordning av sektorinteresser og planer. Det er imidlertid delte meninger om hvor langt en skal gå i å foreslå samordningsbestemmelser med annet lovverk på forskjellige felt og hvilke forpliktelser og oppgaver staten skal ha innenfor lovverket.

Departementenes tilbakemeldinger går i forskjellige retninger avhengig av type ansvarsområde. Departementer innen helse, sosial og kultur, ivaretakelse av barn og unges interesser eller samfunnssikkerhet er i hovedsak positive til Planlovutvalgets forslag og til å nytte plan- og bygningsloven som prosessverktøy og virkemiddel for sin oppgaveløsning.

De departementene som har egne virkemidler for å sikre sine arealinteresser og -tiltak, og for regulering og kontroll av forskjellige typer virksomhet, er i begrenset grad innstilt på forslag som kan innebære at kommunene i første hånd får et økt beslutningsansvar gjennom plan- og bygningsloven hvis det begrenser eller etter deres syn kompliserer beslutningskompetansen etter sektorlover. Slike departementer er imidlertid positive til forslagene så langt plan- og bygningsloven kan brukes som et supplement til sektorlovene for å ivareta sektorens oppgaver bedre. Olje- og energidepartementet er lite innstilt på å godta utvalgets forslag om å videreføre og dels styrke planlegging og sektorsamordning innen vassdragsforvaltning, vassdragsregulering og energilovgivning.

Olje- og energidepartementet uttaler at:

«Stortinget har forutsatt sterk statlig styring og kontroll innenfor petroleums- og vassdragssektoren. En slik overordnet styring har vært ansett som nødvendig for å sikre viktige nasjonale interesser som effektiv ressursutnyttelse, sikker energiforsyning, sikkerhet langs vassdrag og ved vassdragsanlegg og vern av verdifull vassdragsnatur. Ivaretakelse av disse hensynene setter også strenge krav til aktørenes og myndighetenes kompetanse. Typisk for tiltak innen energi- og vassdragssektoren er også at de strekker seg over administrative inndelingsgrenser, og at nytten og skaden av tiltakene ikke alltid gjør seg gjeldende samme sted. I tillegg skal energi- og vassdragsanlegg, selv om de i utgangspunktet kun har lokale virkninger, innpasses i et kraftsystem hvor det på grunn av kraftsystemets virkemåte er nødvendig å sikre overordnede statlige hensyn, hva enten det gjelder tekniske løsninger, miljø eller mer allmenne energipolitiske vurderinger og virkemidler. Virkemidlene i energi- og vassdragslovgivningen og Stortingets planverktøy Samlet plan og Verneplan er spesialtilpasset for å ivareta disse hensynene.

En sikker kraftforsyning er en overordnet forutsetning for velferd og verdiskaping. I et moderne samfunn må kraftsystemet fungere optimalt. Energi- og vassdragslovgivningen er grunnlaget for sektorens virksomhet.

Plan- og bygningsloven vil, ut fra sin målsetting om å være et sektorovergripende redskap for å virkeliggjøre alle viktige økonomiske, miljømessige, sosiale og kulturelle samfunnsoppgaver, i stor grad overlappe sektorlovverket. Etter Olje- og energidepartementets syn må det trekkes en klar grense mellom virkeområdet for plan- og bygningsloven og sektorlovverket. En slik grense må demme opp for unødvendig dobbeltbehandling og sikre et tilstrekkelig stort spillerom for petroleums-, energi- og vassdragsmyndighetene til å ivareta de særlige hensyn som disse sektorene er satt til å ivareta, samtidig som det kan gis spillerom for lokale og regionale løsninger på områder og for tiltak som er av utelukkende lokal karakter.»

Kommunene og fylkeskommunene gir i stor grad generell støtte til forslagene om samordningsregler med særlovene og de framhever disse som viktige for at loven skal føre til en effektivisering av planleggingen samlet sett og at flere avgjørelser kan treffes nærmere de som blir berørt.

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler under overskriften Helhetstenkning og sektorsamordning at:

«KS støtter den foreslåtte styrking av planloven som redskap for sektorovergripende samfunnsplanlegging i kommuner og fylkeskommuner, hvor planlegging på ulike nivåer skal samordnes bedre. Planlegging skal ivareta og avveie kommunale (lokale), regionale og sentrale hensyn. Planlegging pålagt gjennom annet lovverk må begrenses mest mulig og samordnes. Planer etter PBL skal legges til grunn når det treffes vedtak etter andre lover på saksområder som omfattes av loven. Dette er viktig for å oppnå bedre samordning og økt effektivisering av den offentlige saksbehandlingen. Det kan også bidra til å unngå flere parallellbehandlinger.

Dagens samfunn er preget av sektorstyring og en fragmentert stat. Det er stort behov for helhetstenkning gjennom koordinering og prioritering av sektorer og interesser. Politisk styrt kommunal og regional planlegging er et godt utgangspunkt for å se ulike sektorer i sammenheng og samordne og avveie ulike samfunnsinteresser. Den samordning utvalget har gjort i forhold til sektorlovgivningen er et godt steg i riktig retning og vil bidra til en mer helhetlig planlegging og styrke samordningen mellom forvaltningsnivåene. Her gis en viktig mulighet til å se og sette sektorinteressene inn i en helhetsramme i et effektivt system for kommunene og samarbeidspartnere til beste for innbyggerne og brukerne. Utvalget har gjennom sitt arbeid kommet et godt stykke videre, men det er fremdeles behov for å arbeide videre med koordinering og samordning av sektorene generelt og i plansammenheng.

Forslaget vil kunne bidra til å effektivisere og samordne den samlede samfunnsplanleggingen og gjøre forvaltningen mer forutsigbar. Planlovutvalgets forslag har en enklere struktur enn dagens lovverk, som bidrar til at flere aktører kan benytte loven som sitt arbeidsredskap. Loven er gjennom sin oppbygging blitt mer oversiktlig. Totalt sett mener KS at lovforslaget vil bidra vesentlig til en kvalitativt bedre planlegging.

En av de store utfordringene med forslaget til ny planlov vil være å gi kommunene og fylkeskommunene muligheter til å følge opp de ambisjonene lovforslaget legger opp til. Lovforslaget er godt og har mange forbedringer i forhold til dagens lov, men stiller også nye krav til ressurser og kompetanse i kommunene.

Planer skal regulere det nødvendige og fremme det ønskelige. Kommunesektoren må planlegge tilstrekkelig og etter behov – helst færre, men bedre planer. Ny lov gir slike muligheter og gir rom for lokale tilpasninger og prioriteringer. Å få på plass et godt plansystem vil derfor skape et godt grunnlag for en effektiv forvaltning, samordne interesser, gi forutsigbarhet og skape grunnlag for utvikling. Lovforslaget vil gi et system som åpner for planlegging som er mer målrettet, mer folkelig deltakelse og muligheter for mer lokal styring.»

Nord-Fron kommune ser det som positivt at:

«samordningsoppgåver og -moglegheiter mellom pbl og særlovgivinga blir tatt opp. Ei større samordning vil etter kommunens syn kunne betre gjennomføringa av overordna mål for samfunnsutviklinga, og på sikt vera ressursbesparande for både offentleg og privat sektor. Det er likevel viktig å ha eit realistisk ambisjonsnivå for moglegheitene for samordning for å unngå at framdrifta i planprosessane stoppar opp. Det er også viktig at ei slik samordning blir gjennomført gradvis, og med grunnlag i nødvendig utviklingsarbeid og forsøksverksemd.»

Røyrvik kommune mener at:

«sektororganene må forpliktes til å innrette seg etter at planer etter plan- og bygningsloven får rettsvirkning over områder som også styres av særlover.»

Stavanger kommune er enig i de foreslåtte tilpasningene av særlover til plan- og bygningsloven. Kommunen mener:

«det videre reformarbeidet primært bør ta sikte på at plan- og bygningsloven skal kunne erstatte flest mulig vedtak etter særlov. Når det ikke er mulig bør saksbehandlingen etter de forskjellige lovene samkjøres.»

Suldal kommune mener at:

«det er viktig at den føreslåtte harmoniseringa av særlover til plan og bygningslova vert gjennomført og at dette harmoniseringsarbeidet vert ført vidare. (...) mindretalsforslaga i utvalet med reservasjon mot slik harmonisering, må avvisast.»

Finnmark fylkeskommune uttaler:

«Det er klart behov for en videre samordning mellom plan - og bygningsloven og ulike særlover. Dette gjelder spesielt for tiltak som innebærer fysiske arealinngrep. Det er imidlertid forhold som tilsier at man ikke bør gå for langt i samordningen. Dette gjelder konsesjon etter særlov som inneholder vilkår som kommunene ikke har faglige forutsetninger for å gi eller følge opp i ettertid. Mange utbyggingssaker krever ofte en nasjonal eller en regional vurdering som gjør at det kan bli problematisk å overlate vurderingen til kommunene, eksempel på dette kan være vindkraftverk, kraftlinjer m.m.»

Direktorater og statsetater har noe forskjellige syn, men mange støtter i hovedsak utvalgets forslag. Energi- og vassdragssektoren støtter dissensen fra utvalgsmedlem Toven.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) støtter at sektorlover endres/innarbeides i plan- og bygningsloven på det nivået som er foreslått, og mener at dette vil gi bedre beslutninger og en mer effektiv beslutningsprosess. Dette vil ifølge DN:

«også gagne miljøet. For eksempel ved at hensynet til biomangfold kan tas inn i planleggingen på et tidlig stadium slik at vernebehov og miljøhensyn bedre kan varetas, og slik kan unngå nedbygging av områder som er viktige leveområder, trekkveier, gyte- og oppvekstområder for vilt og fisk mv.»

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) peker på at en rekke sakstyper krever både beslutninger etter sektorlover og planavklaring, og at et antatt behov for en ny type samordning i slike saker har vært et sentralt utgangspunkt for utvalget.

«I dag har NVE som konsesjonsmyndighet og ansvarlig myndighet etter pbls KU-bestemmelser et samordningsansvar, og kommunene inngår som en aktiv aktør i alle energi- og vassdragssaker og tilpasser planbehandlingen til konsesjonsavgjørelsene. For de tilfeller at kommunene ønsker reguleringsplan for det tiltaket som er til behandling, oppstår det alltid usikkerhet fra de berørte om hvem som er ansvarlig myndighet og hvem man skal forholde seg til. I tillegg medfører denne type dobbeltbehandling økte kostnader og økt tidsbruk for tiltakshaver, kommunen og andre berørte interesser. Det er også en viktig erkjennelse at dobbeltbehandling ikke kan påvirke det endelige resultatet fordi det i omstridte saker alltid vil være en sentral behandling på departementsnivå. Det er i en slik sammenheng neppe avgjørende om vegen dit er ved klage etter energiloven/ vassdragslovgivningen eller innsigelse etter pbl, eller begge deler. Samordning mellom Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet vil alltid skje i nødvendig utstrekning før endelig vedtak fattes.

Forslaget til løsning fra utvalget er imidlertid å gi kommunene omfattende parallell kompetanse innen tema som i dag tilligger sektormyndighetene, og samtidig pålegge dobbeltbeslutning i alle saker. En vil beholde sektorlovene, men antyder at saksbehandlingen etter hvert kan gå i regi kun av kommunene. Den konkrete løsning for den enkelte sektor er imidlertid uklar og utsettes til forskriftsarbeidet. Ved slik dobbeltbehandling oppnås det motsatte av forenkling, og ved uklare regler for behandlingen er nytt opplegg for en konkret samordning fortsatt uavklart. På denne bakgrunn er det bemerkelsesverdig at utvalget har vist så liten interesse for beskrivelsen av energi- og vassdragssektoren. Utvalget har dermed langt på veg unnlatt å ta innover seg de meget alvorlige virkningene forslaget vil ha for denne sektoren, fordi det ikke passer inn i det helhetsgrepet som utvalget legger til grunn.»

Reindriftsforvaltningen ved Reindriftsstyret

«er fornøyd med utvalgets forslag til endringer av særlovene, med sikte på å knytte planlegging etter særlovene til planloven.»

Statens kartverk (SK) støtter forslagene om at sektorlovene i større grad må forholde seg til bestemmelsene i plan- og bygningsloven, og går av hensyn til gode rutiner for rapportering av kartdata mv. inn for at planlegging og vedtak etter de aktuelle særlover skal utarbeides på samme kartgrunnlag som de kommunale planene.

Statkraft SF uttaler at:

«under arbeidet med gjennomgangen av Planlovutvalgets innstilling har Statkraft SF dannet seg et inntrykk av at Planlovutvalgets tilnærming til oppgaven har vært for planteoretisk. Fra Statkrafts ståsted virker det som om omleggingen av plan- og bygningsloven har vært forsøkt gjennomført uten det nødvendige fokus på forbedringspotensialet i dagens lov - som mange har lært seg å leve med. Til tross for et omfattende arbeid fra Planlovutvalget, har Statkraft vanskeligheter med å se at utvalgets forslag til endring i plan- og bygningsloven vil bidra til nevneverdig effektivisering og forenkling av planprosessene i forhold til dagens forvaltningspraksis. En nærmere analyse av hva som ikke fungerer etter intensjonen burde vært gjennomført som ledd i arbeidet. En vurdering fra et bransjesammensatt utvalg med praktiske eksempler på aktuelle saker kunne gitt konkrete innspill til forbedringsforslag. Forøvrig gir Statkraft sin fulle tilslutning til Energibedriftenes landsforenings høringsuttalelse. »

Statskog SF peker på at utvalget legger opp til endringer i en del særlover for å oppnå bedre kobling til plan- og bygningsloven. Statskog er enig i dette og ser fram til det videre arbeidet som utvalget legger opp til skal gjøres.

De fleste fylkesmenn støtter bedre samordning med andre lover, men mener at samordningsløsningene på hvert enkelt fagfelt må vurderes nærmere.

Fylkemannen i Oppland ser fortsatt behov for et sterkt sektorlovverk og at overføring av statlige oppgaver til plan- og bygningsloven må vurderes nøye i forhold til konfliktgrad og kompetanse på fagområdene. Fylkesmannen uttaler at:

«med Planlovutvalgets endringsforslag vil den nye plan- og bygningsloven bli bedre egnet for planlegging også innenfor sektorlovens områder og at det i tillegg blir enklere å synliggjøre vedtatte arealbindinger etter sektorlovene i arealplanene. Fylkesmannen vurderer dette som positivt. Forslagene om endringer i sektorlovene (§ 20–2) innebærer etter fylkesmannens syn ikke en tilsidesetting av sektorlovene, men en mulighet for parallelle prosesser, og eventuelt en overføring til plan- og bygningslov fra noen sektorlovverk dersom sektormyndigheten finner det forsvarlig. Fylkesmannen mener dette er et riktig valg .»

Fylkesmannen uttaler om en eventuell overføring av myndighet fra sektorlover til plan- og bygningsloven at dette bør vurderes senere når man har fått erfaring med hvordan den nye loven virker. Fylkesmannen sier videre at:

«I forhold til de konkrete lovforslag i § 20–2, kan fylkesmannen nevne at det i forbindelse med nasjonalparkplanleggingen i fylket har foregått parallell planlegging etter naturvernlov og plan- og bygningslov i tråd med det som foreslås, og at dette har fungert godt. Likeledes har fylkesmannen i en del tilfeller latt planer etter plan- og bygningsloven erstatte konsesjonsbehandling etter forurensningsloven. Et eksempel er reguleringsplan for masseuttak med tilfredsstillende bestemmelser om støy og støvutslipp. Fylkesmannen ser det som positivt å unngå dobbeltbehandling av saker som dette. Det må imidlertid tilføyes at det knytter seg uløste spørsmål til oppfølgningen av slike planer, som for eksempel retting og avvik og behandling av klager. Dette illustrerer fylkesmannens tidligere påpekning av at en del av de ønskede og foreslåtte endringer i plan- og bygningsloven kan kreve kompetanse som kommunene/fylkeskommunen ikke har.»

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag viser til at bakgrunnen for å anbefale forslag om samordning er et ønske om å forenkle dagens regelverk for blant annet å unngå mye av den dobbeltbehandlingen som er nødvendig når et tiltak omfattes både av sektorlovgivningen og reglene i plan- og bygningsloven. Fylkesmannen peker på at:

«det er flere hensyn som trekker i hver sin retning i forhold til spørsmålet om samordning mellom sektorlovgivningen og plan- og bygningsloven. Landbrukslovgivningen (jord-, skog-, konsesjons- og de offentligrettslige virkemidlene i odelsloven) skal ivareta en rekke arealdisponeringshensyn som en godt kunne se for seg ivaretatt gjennom regler i plan- og bygningsloven. På den annen side skal landbrukslovgivningen også ivareta hensyn som kanskje ikke like naturlig hører sammen med plan- og bygningslovens arealregulerende bestemmelser. Slike hensyn er bl.a. boplikt, prisregulering ved erverv av landbrukseiendom m.fl. Fylkesmannen mener derfor at deler av landbrukslovgivningen kan samordnes ny planlov samtidig som sektorlovene opprettholdes/endres for å ivareta spesielle forhold som ikke faller under planloven.»

Fylkesmannen i Østfold er i prinsippet enig i utvalgets forslag om samordning med annet lovverk, og kan ikke si seg enig med mindretallet som er gjennomgående imot dette.

Byggenæringen er positiv til at plan- og bygningsloven skal være en samordnende overbygning slik at det ikke er behov for sektortillatelser i tillegg til plan- og byggesak.

Organisasjoner som er knyttet opp mot skogbruk, bergverk, energi- og vassdragsforvaltning er til dels svært forbeholdne til utvalgets forslag. Begrunnelsen er i hovedsak at sektorlovgivningen etter deres mening ivaretar mange av de aktuelle hensynene bedre og mer effektivt.

Energibedriftenes landsforening (EBL) uttaler at:

«utvalget knapt nok har drøftet hvilke endringer som må gjøres i vassdragslovgivningen med bakgrunn i forslaget til ny planlov. Som omtalt i kommentarene til § 9–9 ovenfor vil de indirekte følgene av forslaget etter EBLs syn kunne være store, og det vil være svært betenkelig om en kun ser snevert på plan- og planleggingsbestemmelsene uten å drøfte konsekvensene for økonomiske spørsmål som er direkte knyttet til disse for kommuner og tiltakshavere. For øvrig slutter EBL seg til utvalgsmedlem Tovens merknader til flertallsforslaget for vassdragsreguleringsloven og vannressursloven. De foreslåtte endringene i energiloven løser etter EBLs vurdering ingen av dagens overlappingsproblemer, men stadfester dagens praksis med overlapping av plan- og bygningsloven. EBLs forslag er at så lenge det er en konsesjonsordning som omfatter arealplanlegging etter energiloven, bør overlappingsproblemet løses ved tillegg i loven som nevnt under § 1–2.»

Sametinget peker på at:

«utvalget foreslår samordning av en rekke lover, herunder reindriftsloven, oppdrettsloven, motorferdselloven, viltloven, laksefiskeloven og kulturminneloven. Sametinget viser til at det pågår flere omfattende lovprosesser som vil berøre samiske arealinteresser og som har betydning for plan- og arealsaker, og nevner her finnmarksloven, mineralloven, reindriftsloven, biomangfoldloven og havressursloven. Sametinget ber om at man i det videre arbeidet med en ny plan- og bygningslov er oppmerksom på dette og gjør i tillegg oppmerksom på det omfattende arbeidet som Samerettsutvalget gjør i Troms, Nordland og sørsameområdet. Dette vil etter Sametingets mening også være av stor betydning for samiske plan og arealspørsmål.»

5.9.3 Departementets overordnede ­vurdering

Det vises til omtale av bestemmelsene om rettsvirkninger av planer, jf. kapittel 3.7.

Utvalgets analyser og forslag gir et utgangspunkt for å vurdere både de generelle samordningsgrepene og mekanismene, de tema- og sektorspesifikke problemstillingene og de konkrete samordningsløsningene i forhold til hver sektor med sine lover og virkemidler. På områder som gjelder de generelle temaene (helse, sosial, kultur, økonomi mv.), og enkelte arealtema er det få problemer. Her er lovene i det vesentlige samordnet allerede.

Departementet har en tilnærming som forutsetter at forslagene som fremmes også gir løsninger i forhold til hver sektor/hver lov som de enkelte fagdepartementer ser som hensiktsmessig. Der departementet nå ikke fremmer endringer i andre lover videreføres situasjonen slik den er i dag inntil en eventuell videre bearbeiding senere gir grunnlag for ytterligere tilpasninger.

Departementets forslag tar utgangspunkt i utvalgets generelle forslag om at arealbruksbeslutninger så langt som mulig bør skje gjennom plan- og bygningsloven, at alle tiltak og all arealbruk omfattes av planers rettsvirkninger uavhengig av forvaltningsområde, samt de konkrete forslag som Planlovutvalget har utformet i § 20–2 i sitt utkast. Det er imidlertid gjort en del tillempninger blant annet på bakgrunn av innspill i høringen. Enkelte av forslagene videreføres heller ikke fordi forutsetningene har endret seg etter at utvalget avga sin innstilling, jf. merknader nedenfor. Det er valgt en annen tilnærming til forholdet mellom plan- og bygningsloven og konsesjon etter energilovgivningen. Det vises til kapittel 3.6.2 for en nærmere omtale av dette.

Det pågår aktuelt lovarbeid på flere felt, og det er like nærliggende at forslag til endringer i disse lovene følges opp i arbeidet med de enkelte proposisjoner. I forhold til andre pågående lovarbeider har utvalget forutsatt at nødvendige samordningsbestemmelser blir innarbeidet i tråd med de prinsipper og løsninger som utvalget har gått inn for. Dette gjelder blant annet i forhold til ny havne- og farvannslov, ny lov om naturmangfold, ny lov om reindrift og ny minerallov.

Det er også til vurdering å gjøre visse endringer i ekspropriasjonserstatningsloven med bakgrunn i forslag i NOU 2003:29 Arealplaner og ekspropriasjonserstatning som har vært på høring.

Det er i ettertid tatt opp spørsmål om endring i lov om sikring mot og erstatning for naturskader ( naturskadeloven). Her har den såkalte «skredgruppa» under Landbruks- og matdepartementet arbeidet med forslag om at det er ønskelig å oppheve reglene om midlertidig byggeforbud i naturskadeloven. Hjemmelen til slikt forbud vil da framgå av plan- og bygningsloven alene.

Videre er det også behov for å bytte ut begrepet «bebyggelsesplan» i en del lover med «reguleringsplan», siden bebyggelsesplan nå utgår som planform, samt at henvisninger i andre lover til bestemmelser i plan- og bygningsloven må endres etter den nye kapittelinndelingen og paragrafnummereringen i ny plan- og bygningslov. Det samme gjelder endring av formålsbetegnelser.

5.9.4 De enkelte lover

Planlovutvalgets forslag til endring av de enkelte lover

Nedenfor følger omtale og vurdering av de enkelte lover som Planlovutvalget har foreslått endringer i.

5.9.4.1 Lov 14. desember 1917 nr. 17 om ­vassdragsreguleringer

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 14. desember 1917 nr. 17 om vassdragsreguleringer endres slik at vedtak om konsesjon til vassdragsregulering så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Konsesjonstiltaket kan ikke være i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9–6, § 11–2 eller § 12–2 (Etter Planlovutvalgets forslag). Videre innebærer forslaget at konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven så vidt mulig skal samordnes prosessmessig med behandlingen av plan for tiltaket etter plan- og bygningsloven, og at Kongen i forskrift skal gi nærmere regler om samordningen.

Et mindretall (Karlsen, Slettebøe, Svensli og Toven) gikk imot forslaget.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i vassdragsreguleringsloven er det kommet tre uttalelser hvorav alle er negative og støtter dissensen. En uttalelse er merknad.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE):

«Det har vært stor politisk enighet om nasjonal statlig kontroll med vannkraftressursene og utnyttelsen av disse siden begynnelsen av forrige århundre. Vannkraften er meget viktig for elektrisitetsforsyningen i landet, og for utvikling av industrien. Det er etablert konsesjonsordninger som regulerer kjøp/leie av vannfall (industrikonsesjonsloven) og tillatelse til å etablere reguleringsmagasiner og overføringer av vann (vassdragsreguleringsloven). Utbygging av vannkraftverk krever som oftest også tillatelse etter vannressursloven, tillatelse til ekspropriasjon etter oreigningsloven, tillatelse etter forurensningsloven og ev. også kulturminneloven.

Bortsett fra tillatelser etter vannressursloven til bygging av vannkraftverk under 5 MW, er det bare Kongen i statsråd som gir konsesjoner for vassdragsreguleringer og vannkraftutbygginger. Større saker om vassdragsreguleringer skal også forelegges Stortinget.

Samlet Plan er en overordnet strategisk plan for hvilke vannkraftprosjekter som kan omsøkes. Vedtatte verneplaner for vassdrag ekskluderer også adgangen til å søke vassdragskonsesjon i disse vassdragene. Det er utarbeidet RPR for de vernede vassdragene.

En vassdragsregulering ved oppdemming/senking av innsjøer eller ved overføring av vann fra andre vassdrag, griper inn i det hydrologiske kretsløpet ved at vann magasineres og omdisponeres til andre tider/elvestrekninger enn naturlig. En vannkraftutbygging er en utnyttelse av vannføring/fall over en elvestrekning til kraftproduksjon. De fysiske inngrepene kan være bygging av dammer, senkningstunneler, overføringstunnel/kanaliseringer, veier og tipper. Virkningene av dette klargjøres gjennom konsekvensutredninger og tilhørende KU-prosess. Saker som ikke kommer inn under KU-forskriften har likevel krav til utredning, men følger en saksbehandlingsprosess uten melding.

En regulering langt oppe i et stort vassdrag kan ha virkninger helt ned til utløpet. En overføring kan tilsvarende ha virkninger både i vassdraget som får vann tilført samt i vassdraget som får vann fraført. En vassdragsregulering kan derfor ha virkninger i flere kommuner og fylker. Den kan berøre fylker og kommuner som ellers ikke har noe naturlig samarbeid.

Det sentrale spørsmålet i konsesjonsvurderingen er avveiingen mellom fordeler og ulemper. Fordelene vil være økt kraftproduksjon ev også flomdempning. Ulempene vil i hovedsak være ulike skader på miljøet. Det knyttes omfattende vilkår til en reguleringskonsesjon både i forhold til bygging og drift om bl.a. miljøforhold, sikkerhet og økonomiske forhold inkl. avgifter og fond til kommuner.

Manøvreringsreglementet er en sentral del av vilkårene og setter rammene for konsesjonen mht drift ved å fastsette reguleringsgrenser og som oftest andre krav/restriksjoner på vannstand og vannføringer.

Søkere kan være reguleringsforeninger (i større vassdrag), Statkraft, eller selskaper hvor kommuner/fylkeskommuner er deleiere. Noen store private selskaper har også kraftverk/reguleringer f.eks Norsk Hydro og Elkem.

NVE forestår den praktiske saksbehandlingen. En viktig del av behandlingen er å koordinere kravene og behandlingen for de mange ulike tillatelsene som kreves for gjennomføringen av en vassdragsregulering/-utbygging. Ovenfor er nevnt vassdragsreguleringsloven, vannressursloven, industrikonsesjonsloven og oreigningsloven. I tillegg koordineres også krav og behandling etter energiloven, forurensningsloven og lov om kulturminner. Dersom planene faller inn under plan og bygningslovens KU-forskrift (vedlegg I eller II) blir KU-prosessen bestemmende for behandlingen og NVE er ansvarlig myndighet. Det er altså full integrasjon mellom KU-prosess og behandling etter ovennevnte lover. KU-forskriften og tilhørende veiledningsmateriell anbefaler også en koordinering og samtidighet mellom KU-prosess, prosess etter særlover og plan-behandling. De enkelte anleggselementer for de fleste vassdragsreguleringer/-utbygginger lokaliseres til ubefolkede/lite befolkede områder som vanligvis er LNF-områder. Kommunene har som oftest gitt dispensasjon fra plan, eller godkjent endret plan for deler av de fysiske inngrepene i etterkant av konsesjonsbehandlingen (f. eks tipper).

KU-prosessen etter pbl avsluttes med NVEs innstilling hvor det avgjøres om utredningsplikten etter KU-bestemmelsene er oppfylt. Vedtak om konsesjon fattes av Kongen i statsråd.

NVE opptrer som myndighet og har en upartisk, aktiv koordinerende rolle i slike saker. NVE utarbeider veiledningsmateriell, og rettleder søkere, kommuner, grunneiere og andre om alle forhold ved saksbehandlingen. NVE har lang erfaring med behandlingen av vannkraftsaker, og har opparbeidet betydelig kompetanse om alle forhold ved slike saker.

NVE har også en viktig rolle ved oppfølging av konsesjonsvilkår. Vilkårene inneholder bl.a. bestemmelser om at alle detaljplaner skal godkjennes. NVE har opparbeidet betydelig kompetanse innenfor disse områdene, og har etablert tilsynsordninger som ivaretar både sikkerhet og miljø ved bygging og drift av vannkraftanlegg. Kommunene er en viktig høringspart/samarbeidspart i dette arbeidet. Bestemmelsene gjelder også senere vedlikehold og fornyelser av anlegg.

Kommunene har ofte flere roller i vannkraftsaker. De kan være berørt av hele eller deler av en vannkraftutbygging. Tradisjonelt har kommunene betraktet seg som berørt part, og innleder ofte forhandlinger med søker om ordninger som sikrer kommunen varige goder i form av infrastrukturtiltak utover det som er nødvendig for gjennomføring av tiltaket, spesielle fond/tilskudd, andel av kraft til redusert pris osv. Kommunene ser naturlig nok på hvordan de selv kommer ut av en slik utbygging; konsesjonsbestemte økonomiske uttellinger i form av skatter, avgifter og konsesjonskraft, samt arbeidsplasser/aktivitet i anleggsperioden, varige tiltak og inngåtte avtaler veies mot ulempene av utbyggingen.

Størstedelen av vannkraftkommunene har etablert en egen organisasjon for å sikre sine interesser på best mulig måte. NVE har registrert at enkelte kommuner bruker muligheten for planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandling som et forhandlingskort overfor søkere. Det er også eksempler på at kommuner som har oppnådd avtaler med søkere gjerne vil gjøre øvrig behandling enklere enn det som er forsvarlig.

Vannkraftutbygginger berører ofte flere kommuner og fylker. Både fordeler/goder og skader/ulemper slår forskjellig ut i de ulike kommunene. Økt elektrisitetsproduksjon for landet som helhet vil neppe i seg selv være noe moment for den enkelte kommune. I vannkraftutbygginger vil det være kommuner som ikke får særlige økonomiske goder, men som sitter igjen med ulemper. De vil naturlig nok ofte gå mot tiltaket. Det er også eksempler på at selskaper har trukket sine søknader hvor krav fra kommuner har vært medvirkende årsak.

En stor del av landets kommuner er også medeiere i kraftselskaper som har produksjon. Slike kommuner kan da ha egeninteresse i at kraftselskapet får sine konsesjoner samtidig som kommunen krever maksimale fordeler.

Innenfor flere sektorer er det tydelig at kommunene ikke ser det som sin oppgave å bidra til fellesskapet uten å få godt betalt for det. Kommunene blir stadig pålagt flere oppgaver og forpliktelser uten at tilsvarende ressurser følger med.

Forslagets virkninger for vannkraftsaker

Kommunenes ulike roller og spesielle økonomiske interesse i vannkraftsaker medfører at slike saker ikke vil få den objektive behandlingen som normal planbehandling forutsetter dersom det innføres krav om at konsesjonssaker skal integreres i planbehandlingen, og kommunene gis avgjørende myndighet. Det vises til relevant sammenlikning med forslaget som begrenser kommunenes handlingsrom angående forhandlinger om utbyggingsavtaler jf. lovforslaget kap. 18.

Det er en reell fare for at vannkraftprosjekter vil bli bygd på en lite samfunnsoptimal eller lite miljøvennlig måte ved at den enkelte kommunes økonomiske fordeler gis avgjørende vekt. Dette kan f. eks. medføre en oppsplitting av planene for overføring/takrenneprosjekter slik at det må bygges flere kraftstasjoner. Det kan igjen medføre flere inngrep og dyrere løsninger, men flere skatteobjekter og høyere skattegrunnlag for kommunene.

Kommunene er i dagens system en sentral høringspart, og det gis sjelden konsesjon dersom en berørt kommune er mot planene. Derimot blir kommunenes krav til økonomiske kompensasjoner i konsesjonsvilkårene ofte moderert av NVE.

NVE anser at kommunene normalt heller ikke vil ha nødvendig kapasitet og faglig kompetanse til å stå for en planbehandling hvor KU og særlovsbehandling er koordinert inn. Det dreier seg som oftest om små kommuner og få og sjeldne saker av den typen. Det er reell fare for at saksbehandlingen utføres av personer med manglende kompetanse, og at rent faglige vurderinger overstyres politisk. Dette vil bli ytterligere komplisert ved at en utbygging ofte omfatter flere kommuner. Manglende kapasitet og kompetanse kan medføre at slike saker trekker ut i tid. Også feil saksbehandling kan medføre at saken må behandles på nytt med ytterligere forsinkelser.

Det synes i liten grad å være noe reelt behov for en utvidet og tvungen samordning mellom særlovsbehandling etter vassdragslovgivningen og planlovgivningen. Eventuelt behov for bedre samordning kan innpasses i gjeldende ordning ved en avklaring av om kommunen vil gjennomføre planbehandling i forkant av meldingsfasen.

Forutsatt at konsesjonsordningen for vannkraftreguleringer/-utbygginger etter særlovene består, kan det oppstå motsetning mellom konsesjonsvedtaket gitt ved kgl. res. og vedtak i en eller flere kommuner. Konsesjonsvedtaket vil være basert på overordnede nasjonale mål og interesser vurdert sammen med lokale skader/ulemper/fordeler. For eventuelt å tvinge gjennom et slikt konsesjonsvedtak må staten bruke statlig plan eller bruke innsigelse hvor Miljøverndepartementet til sist må anses bundet og forpliktet til å følge opp et vedtak fattet av Regjeringen. Slike ekstraomganger hvor resultatet er gitt på forhånd, er på ingen måte rasjonell og effektiv behandling. Det er mer effektivt å la konsesjonsvedtaket direkte overstyre planvedtak som ikke er i samsvar med konsesjonsvedtaket.

For andre mindre tiltak f. eks. vannkraftverk mindre enn 5 MW hvor tillatelse etter vannressursloven gis av NVE, vil den foreslåtte ordningen gi Miljøverndepartementet/fylkesmannens miljøvernavdeling vetorett i alle saker. Dvs. et tiltak som er ønsket av lokale interesser eller nasjonale hensyn, kan ikke gjennomføres uten at Miljøverndepartementet/fylkesmannen samtykker. En annen konsekvens er at tiltak som berører flere kommuner må ha godkjenning fra alle kommuner, og ev. innsigelser fra fylkesmann eller berørte myndigheter må ikke være tatt til følge av MD. Dvs. regelen om minste felles multiplum gjelder for tiltak som kan gjennomføres. NVE tviler på om en slik ordning er effektiv og rasjonell for å fremme utvikling og næringsinteresser. Ordningen gir også et skinn av lokal kommunal bestemmelsesrett. Den vil ikke være reell så lenge innsigelsesinstituttet ligger til fylkesmannen/Miljøverndepartementet, og disse kan overprøve alle planvedtak i kommunene.

Dersom kommunene alene skal styre tiltak i vassdrag, vil dette også føre til økt fare for at en rekke tiltak som overordnet myndighet anser som uønskede blir realisert. Et typisk eksempel vil være små kraftverk i vassdrag som er vernet mot kraftutbygging. Det er i dag et stort lokalt press for å få bygget små kraftverk. Dette kan føre til at de vassdragsverdier Stortinget har ansett det viktig å sikre for fremtidige generasjoner vil bli uthult gjennom lokale vedtak. Vi viser i denne sammenheng til den utviklingen vi har sett på strandplansiden.»

Olje- og energidepartementet viser i sin uttalelse av 15.12.03 til sine kommentarer i brev av 24.08.01 til Planlovutvalgets første delutredning der det blant annet heter:

«Konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven må bestå som i dag. Valget man da står overfor er om dagens situasjon med dobbeltbehandling skal beholdes eller om konsesjon etter vassdragsreguleringsloven på en eller annen måte skal erstatte vedtak etter plan- og bygningsloven.

Olje- og energidepartementet mener målsetningen må være å forenkle lovverket slik at man unngår et tosporet system med dobbeltbehandling av saker. Spørsmålet blir derfor om det finnes reelle grunner for å beholde planprosessen i tillegg til konsesjonsbehandlingen i saker som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven ivaretar de samme hensynene som planbehandling, og er i tillegg langt mer omfattende enn planbehandling etter plan- og bygningsloven.

I konsesjonsbehandlingen foretas det en grundig fordels- og ulempevurdering av alle viktige hensyn i saken. Ved denne vurderingen foretas en avveining av lokale, regionale og nasjonale interesser. En viktig del av denne prosessen er samarbeidet med lokale myndigheter om avklaring av bl.a. arealspørsmål. Dersom det gis konsesjon i strid med lokale eller regionale ønsker, er dette begrunnet i viktige samfunnshensyn og helhetlige nasjonale mål og vurderinger.

En vassdragsutbygging berører sterke nasjonale interesser på flere måter. Det er staten ved Olje- og energidepartementet som har ansvaret for at landet har en sikker og effektiv energiforsyning. Den som sitter med ansvaret, må også inneha de nødvendige virkemidler for å få gjennomført ønskede tiltak på en effektiv og samfunnstjenlig måte.

Departementet finner det derfor svært uheldig at en kommune, ved å kreve planbehandling etter plan- og bygningsloven, skal kunne forsinke eller forhindre gjennomføringen av utbygginger som er vedtatt av Kongen i statsråd, og i de største sakene også behandlet av Stortinget.

Denne dobbeltbehandlingen gjør at vassdragssaker blir unødig kompliserte, kostbare, tidkrevende og uforutsigbare.

Det blir i disse situasjonene hevdet at plan- og bygningsloven har innebygde mekanismer for slike uoverensstemmelser. Både innsigelsesinstituttet og statlig reguleringsplan er etter Olje- og energidepartementets mening lite egnet til å løse de utfordringene som oppstår. Disse virkemidlene er svært omstendelige og fører til ytterligere bruk av tid og ressurser. Da det er lite trolig at Miljøverndepartementet som øverste planmyndighet ikke velger å følge opp Regjeringens beslutning i konsesjonssaken, er resultatet i realiteten også gitt. Da kommunens syn allerede er vurdert under Regjeringens konsesjonsbehandling, vil den samme vurdering måtte legges til grunn i planprosessen.

Det er svært viktig i denne sammenhengen å påpeke at vassdragene representerer nasjonale verdier som forutsetter en helhetlig vassdragsforvaltning. Hvert enkelt vassdragsreguleringsprosjekt kan ikke vurderes isolert, men må sees i en nasjonal sammenheng og i forhold til krafttilgangen for fornybar energi. Den enkelte kommune kan ikke forventes å legge avgjørende vekt på slike nasjonale hensyn. Kommunenes oppgave vil først og fremst være å sørge for å ivareta lokale interesser.

I tillegg kommer at vassdragsutbygginger som skal behandles etter vassdragsreguleringsloven ofte strekker seg over flere kommune- og fylkesgrenser. De berørte kommunene vil her ofte ha motstridende interesser. Plan- og bygningsloven er i disse sakene et lite egnet verktøy for å avklare ulike arealspørsmål.

Avslutningsvis er det av interesse å merke seg at vannkraftanlegg som er konsesjonsbehandlet etter vassdragslovgivningen er unntatt fra bestemmelsene om saksbehandling, kontroll og andre byggesaksregler. Begrunnelsen er at sektorlovene har egne systemer som ivaretar samme hensyn som plan- og bygningslovens system.

På bakgrunn av at konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven ivaretar de samme hensyn som planbehandling etter plan- og bygningsloven, kan Olje- og energidepartementet derfor ikke se noen reelle grunner til å opprettholde bindende planbehandling for saker som konsesjonsbehandles etter vassdragsreguleringsloven. Etter departementets mening er dette sløsing med tid og ressurser, både for tiltakshavere og offentlige myndigheter uten at dobbeltbehandlingen gir noe bedre grunnlag når vedtak skal fattes.

Olje- og energidepartementet støtter derfor alternativ om at konsesjon etter vassdragsreguleringsloven gjelder foran/setter til side vedtak etter plan- og bygningsloven i den grad det foreligger motstrid.»

Statkraft SF:

«er enig med utvalget i at god vassdragsforvaltning er viktig i svært mange sammenhenger. Vi vil her påpeke at vi fikk en ny vannressurslov som trådte i kraft i 2001, og som i hovedsak løser samordningsspørsmålet mellom plan- og bygningsloven og vannressursloven. Vi ser det derfor som uheldig at planlovutvalget nå tar «omkamp» på de forhold som i forbindelse med vannressursloven ble behørig utredet, vurdert og vedtatt. Vi ser det også som svært uheldig at bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 26 som kom inn i forbindelse med vannressursloven, om at det ikke kan gis bestemmelser om vannføring og vannstand i reguleringsplan, er foreslått fjernet. Vi viser her til utvalgsmedlem Toven sin dissens på side 204.

Som for vassdragsreguleringsloven mener utvalgets flertall at det ikke er de myndighetene som sitter på spesialkompetansen om vassdrag som bør være myndighetsutøver. Vi tror ikke det vil være ressurser i de enkelte kommunene verken til å opparbeide eller beholde tilstrekkelig kompetanse på dette feltet til å dekke store saker. Her som ellers vil imidlertid utvalget innføre overprøvingsmuligheter for sentrale myndigheter gjennom fylkeskommunen (fylkesplan mv.) eller klageinstansen, men ikke gjennom de statlige myndigheter som (inntil videre) sitter med faglig kompetanse på forvaltning av vassdrag. Også her vil vi uttrykke bekymring over forslaget om å komplisere planprosessen så kraftig som det flertallet foreslår, og over forslaget om å overføre myndighet fra fagmyndighetene og belaste Miljøverndepartementet med ansvar for vedtak i saker som har andre formål enn natur- og miljøvern.

Vi slutter oss her fullt og helt til utvalgsmedlem Tovens dissens s. 200-204.»

Glommens og Laagens Brukseierforening (GLB):

«mener at utvalget i svært liten grad har drøftet hvilke endringer som må til i vassdragslovgivningen dersom deres forslag til ny planlov gjennomføres, og at de indirekte følgene vil kunne bli betydelige. GLB slutter seg til Tovens merknader til flertallsforslaget for vassdragsreguleringsloven og vannressursloven.»

Departementets vurdering

Forslaget fra Planlovutvalgets flertall følges ikke opp. Det vises til omtalen av forholdet mellom plan- og bygningsloven og energilovgivningen i kapittel 3.6.2 og til § 6–4 siste ledd med merknader. Nødvendige tilpasninger i vassdragsreguleringsloven framgår av § 19–1 og merknadene til denne bestemmelsen.

5.9.4.2 Lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern endres slik at det i § 18 nr. 1 tas inn som et nytt første punktum at vern av områder etter loven så vidt mulig skal skje på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Videre foreslår utvalget at det i § 19 tas inn som nytt fjerde ledd at vedtak om naturvern på en hensiktsmessig måte skal komme til uttrykk som arealformål eller hensynssone i arealplan etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon.

Høringsuttalelser

Tre instanser har uttalt seg positivt. Det har kommet ett eget forslag.

Fylkesmannen i Hedmark er enig med utvalget i at:

«det er svært viktig å forbedre plansystemet i plan- og bygningsloven som redskap for vern av natur og biologisk mangfold og at «naturvernhensynet må varetas i samfunnsplanleggingen bredt og på en offensiv måte». Fylkesmannen peker på at det nå foregår en kartlegging av viktige områder for biologisk mangfold i landets kommuner og at dette vil «på en helt annen måte enn hittil gjøre det mulig å kartfeste slike områder og ta hensyn til dem i den kommunale arealplanleggingen. Utvalget har sett det som viktig å utvikle arealplanformene slik at dette blir mulig». Med unntak av muligheten for å vedta bestemmelser i hensynssoner er imidlertid de endringene som foreslås i loven etter fylkesmannens syn marginale. Fylkesmannen forutsetter at et lovverk om biologisk mangfold, jf. «Biomangfoldlovutvalget» vil gi et vesentlig bedre hjemmelsgrunnlag for vern av biologisk mangfold enn det som foreslås i plan- og bygningsloven.

Fylkesmannen anser det som et viktig poeng at vern gjennom kommunalt vedtatte planer vil kunne utløse erstatningsplikter for kommunen, og dermed være begrensende på kommunens vilje til å regulere til naturvernformål. Ut fra hensynet til næringsinteressene vil det etter fylkesmannens syn være hensiktsmessig å stille krav om konsekvensutredning for å synliggjøre og vurdere næringsinteressene på samme måte som naturverninteresser. Det er i denne sammenheng også et poeng at rettigheter ikke er likestilt i LRNF-områdene gjennom at grunneiere har eiendomsrett til arealene. I de aller fleste områdene i Norge er det også naturlig å utøve den flerbruken vi har i dag.

Fylkesmannen støtter for øvrig utvalgets forslag om at naturvernloven bør bestå som et viktig virkemiddel for staten i naturvernarbeidet, men forutsetter at forholdene vedrørende næringsinteressene og eiendomsretten blir synliggjort bedre i lovarbeidet.»

Fylkesmannen i Telemark støtter Planlovutvalget i at grunnleggende vern av naturområder skal skje etter naturvernloven ut fra prinsippet om at nasjonale verdier skal forvaltes av nasjonal myndighet. Fylkesmannen gir uttrykk for at for stor nærhet i kommunene og press fra økonomiske interesser kan gi lite naturvern. Vern etter plan- og bygningsloven kan komme i tillegg, men da med lengre tidsperspektiv enn det som ligger i «planhjulet», f.eks. 20 år.

Fylkesmannen i Vestfold peker på forslagets kapittel 17 og at der det er gitt bestemmelser om konsekvensutredning for sektorplaner samt tiltak etter andre lover. Fylkesmannen stiller spørsmål om dette er en endelig avløsning av naturvernlovens § 2 som aldri er blitt satt i kraft (Loven ble vedtatt i 1971). Hvis et slikt krav om konsekvensutredning blir innført, bør det etter fylkesmannens syn medføre at naturvernlovens § 2 blir opphevet, da det i følge fylkesmannen ikke har noe for seg at denne fortsatt står der uten å ha noen virkning, etter at en tilsvarende bestemmelse er tatt inn i plan- og bygningsloven.

Fylkesmannen peker på to forhold når det gjelder plan- og bygningsloven som alternativ til naturvernloven når det gjelder områdefredning/områdevern.

• For det første vil kommunen bli erstatningspliktig dersom det gjennomføres vern etter plan- og bygningsloven. Det kan være grunn til å frykte at kommunene vil vegre seg for å gjøre vedtak om vern av områder, når dette medfører økonomiske konsekvenser. Det vil i praksis si uttellinger som primært gjøres av hensyn til storsamfunnet, og ikke ut fra lokale hensyn.

• For det andre er det kommunene som både gjør vedtak om å gjennomføre vernetiltak og som vil ha myndighet til også å oppheve slike vedtak. Dette kan medføre at vern etter plan- og bygningsloven ikke har samme «evighetsperspektiv» som vern etter naturvernloven, men at vekslende politiske holdninger lokalt kan både innføre og avvikle vern etter som stemningen svinger. Disse to forhold taler klart for at de regionale og nasjonale/internasjonale verneverdier fortsatt må ivaretas gjennom vedtak etter naturvernloven, mens plan- og bygningsloven primært skal ivareta de verneverdier som er av lokal betydning. Det er derfor etter vårt syn en riktig konklusjon utvalget er kommet til, når det går inn for å beholde naturvernloven som et viktig virkemiddel for staten til å ivareta regionale, nasjonale og internasjonale vernehensyn.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) uttaler at utvalgets flertall ikke går så langt i å foreslå endring i naturvernloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven, men DN støtter dette fordi kommunenes rammebetingelser varierer, og fordi en må ta hensyn til det i forhold til omfanget av kommunenes samordningsansvar.

Departementets vurdering

Planlovutvalget gikk etter en samlet vurdering inn for at vern etter naturvernloven bør bestå som et viktig virkemiddel for staten i naturvernsaker. Tilsvarende standpunkt er inntatt av Biomangfoldlovutvalget i NOU 2004:28. Departementet er enig i dette. Vern etter naturvernloven innebærer klarere ansvarsforhold m.h.t. vedtakelse og håndhevelse av vernebestemmelser, endringer i slike bestemmelser mv., og det skaper ikke tvil om hvem som ev. har ansvar for erstatning til grunneiere og rettighetshavere. At vern gjennom kommunalt vedtatte planer ev. kan utløse erstatningsplikt for kommunen overfor grunneiere, kan trolig virke begrensende på kommunenes vilje til å regulere til naturvernformål.

Departementet mener likevel at arbeidet med verneplaner etter naturvernloven i sterkere grad enn i dag bør samordnes med planleggingen etter plan- og bygningsloven. Samlet skal naturvernloven og plan- og bygningsloven gi et bedre grunnlag for å vurdere hvordan bruk og vern av et naturområde kan sikres på en bærekraftig måte. Det gir mulighet for å ivareta internasjonale og nasjonale verneinteresser og lokal utvikling på en forsvarlig og konstruktiv måte. Det ligger godt til rette for en samordning av arbeidet etter de to lovene i og med at saksbehandlingsreglene langt på veg er de samme.

Det viktigste grepet for å sikre en samordning er etter departementets mening innholdet av det obligatoriske «oppstartmøte» som naturvernmyndigheten skal avholde når det skal settes i gang en prosess med sikte på et vernevedtak etter naturvernloven (jf. § 18 nr. 1 i naturvernloven). På dette møtet skal blant annet grunneiere, rettighetshavere, berørte kommunale og regionale planmyndigheter delta sammen med naturvernmyndigheten. Et viktig formål med møtet er å avklare hvordan saksbehandlingen for det aktuelle verneforslaget skal legges opp. Videre bør møtet avklare behovet for å starte opp samtidige planprosesser for å sikre en helhetlig løsning for de områdene som berøres av aktuelle verneforslag.

Utfallet av et «oppstartmøte» kan være at det er enighet om at verneprosessen gjennomføres uten at det skjer en samtidig planprosess etter plan- og bygningsloven. Bakgrunnen for en slik enighet kan f.eks. være at verneforslaget har et lite arealomfang eller at vernet vurderes i liten grad å berøre viktige kommunale eller regionale interesser. I slike tilfeller gjennomføres saksbehandlingen etter naturvernloven på vanlig måte. Vernevedtak etter naturvernloven knyttes i slike tilfeller til planer etter plan- og bygningsloven, ved at vernevedtaket skal komme til uttrykk som hensynssone i arealplan etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon. I planene vil verneområder være underlagt vernebestemmelsene etter naturvernloven. For andre områder fastsetter kommunen bestemmelsene med hjemmel i plan- og bygningsloven eller andre lover hvor kommunen er myndighet.

Et annet resultat av «oppstartmøtet» kan være at det er enighet mellom staten og kommunale/regionale planmynmdigheter om å starte opp samtidige prosesser etter plan- og bygningsloven og naturvernloven. Et typisk eksempel er der verneforslaget berører store arealer eller der arealene som foreslås vernet berører viktige kommunale og regionale interesser. I disse tilfellene bør staten og kommunale/regionale planmyndigheter i fellesskap utarbeide og vedta et planprogram som gjør rede for formålet med verne- og planarbeidet, prosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger, jf. blant annet plan- og bygningsloven § 3–7 og § 4–1. Planprogrammet vil være et viktig virkemiddel for å sikre en helhetlig løsning for de områdene som berøres av aktuelle verneforslag. Planprogrammet må ligge innenfor rammen av saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven og naturvernloven. Den videre behandlingen av plan- og verneforslag vil framgå av planprogrammet.

I de tilfeller det ikke oppnås enighet mellom staten og kommunale/regionale planmyndigheter om saksbehandlingen er det i utgangspunktet opp til den enkelte myndighet hvordan den ønsker å legge opp saksbehandlingen. Det bør imidlertid være en klar intensjon om at enighet oppnås.

Kommuner og regioner skal etter forslaget til nye planbestemmelser innen et år etter valg utarbeide en planstrategi som blant annet vurderer planbehovet i perioden. Dersom vernemyndighetene kjenner til at det er aktuelt å starte opp arbeid med verneplaner i perioden skal de varsle berørte kommuner og regioner om dette. Ved utarbeiding av planforslag kan kommunene vise aktuelle verneområder som hensynssoner med tilknyttede bestemmelser. Det samme gjelder i de tilfeller hvor saksbehandlingen etter naturvernloven er igangsatt, men ikke sluttført når kommunen reviderer kommuneplanens arealdel.

Departementet vil ut fra dette foreslå en annen lovteknisk løsning på samordningen mellom de to lovene enn Planlovutvalget.

Når det gjelder Planlovutvalgets forslag til tillegg i § 19 i naturvernloven, mener departementet at de forpliktelser som følger av dette tillegget allerede følger av forslaget til nye bestemmelser i plandelen i plan- og bygningsloven, og derfor er unødvendig.

Videre er det aktuelt å gi visse forskrifter både om samordning av saksbehandlingen og om forholdet mellom vernevedtak og bindende arealplaner i forhold til behandlingen av enkeltsaker. Der det er fattet et vernevedtak etter naturvernloven forutsettes dette etter ny lov å skulle innarbeides av kommunen i en arealplan etter plan- og bygningsloven i form av en hensynssone enten parallelt med verneplanprosessen, eller i etterkant. Det kan være behov for å presisere nærmere hvordan kommunen skal forholde seg i oppfølgningen av begge regelsettene ved behandlingen av konkrete søknader for tiltak og arealbruk, og om kommunen må innhente uttalelse fra vernemyndigheten før saken avgjøres. Spørsmålet som oppstår er om kommunen ved en søknadsbehandling om bygging eller bruk er direkte bundet av vernevedtaket i sin behandling etter plan- og bygningsloven eller om kommunen må forholde seg til to regelsett og innhente uttalelse fra vernemyndigheten før saken avgjøres. Departementet mener det gjennom forskrift, jf. forslaget til § 1–10, § 11–1 og § 12–1 i plan- og bygningsloven, bør åpnes for at kommunen gjennom sitt planvedtak kan bli direkte bundet av det underliggende vernevedtaket i sin behandling etter plan- og bygningsloven i disse tilfellene. Det bør også kunne åpnes for at saksbehandlingen av søknader som krever dispensasjon både fra naturvernloven og plan- og bygningsloven kan samordnes bedre og forenkles. Hvordan dette nærmere skal reguleres og hva som blir rettsvirkningene avklares i forskriftsarbeidet.

Naturvernloven vil for øvrig bli foreslått erstattet av ny lov om naturmangfold. Det arbeides med en lovproposisjon om dette på grunnlag av Biomangfoldlovutvalgets utredning (NOU 2004:28).

5.9.4.3 Lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag endres slik at det i en ny § 6a (planer etter plan- og bygningsloven) fastsettes at kommunen, innenfor rammen av plan- og bygningsloven med forskrifter, i arealplaner etter plan- og bygnings­loven kan gi bestemmelser, herunder forbud, om motorisert ferdsel i utmark som omfattes av denne lov. Bestemmelsene kan gå ut på at slik ferdsel bare kan foregå i bestemte områder eller langs bestemte traseer og at ferdselen også kan begrenses til bestemte formål eller bestemte tidsrom. I slik plan kan det etter utvalgets forslag også gis retningslinjer for kommunens behandling av saker etter loven. Tilsvarende bestemmelser og retningslinjer kan fastsettes i fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning etter plan- og bygningsloven som foreslått av utvalget. Slike bestemmelser og retningslinjer skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk som hensynssone i planen.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i motorferdselloven er det kommet to uttalelser:

Direktoratet for naturforvaltning:

«ser at en regulering av motorisert ferdsel gjennom plan- og bygningslov i tillegg til regulering gjennom motorferdselloven med tilhørende regelverk, kan bidra til mer forutsigbarhet og en mer helhetlig planlegging blant annet gjennom muligheten til å skjerme utsatte områder for ulemper fra denne type ferdsel. Hensikten med slike planbestemmelser må være å gi kommunene, alternativt interkommunale ledd, et verktøy til å skjerme spesifikke arealer og til å kanalisere ferdsel.»

Norges Handikapforbund (NHF) uttaler at:

«når kommunen skal gi bestemmelser om motorisert ferdsel i utmark, er det viktig at hensynet til funksjonshemmede varetas. Den nye paragraf 6a må inneholde en føring som sikrer bevegelseshemmede muligheter til å søke rekreasjon i skog og mark. NHF foreslår at paragrafen utvides med et nytt ledd som sier at kommunen skal ivareta hensynet til bevegelseshemmede og sikre deres behov for rekreasjon i natur og utmark.»

Departementets vurdering

Direktoratet for naturforvaltning arbeider nå med utviklingen av forslag til ny forvaltning av motorferdsel. Arbeidet baseres på erfaringene fra forsøkene med alternativ forvaltningsmodell for motorferdsel i utmark i utvalgte kommuner samt rapporter og tilrådinger fra prosjektet Motorferdsel og Samfunn (MoSa) i tillegg til de generelle erfaringer fra dagens regelverk. Direktoratet har sendt et forslag til reviderte regler på høring med uttalefrist 15. oktober 2007. Det er etter departementets vurdering mest hensiktsmessig at Planlovutvalgets forslag til bestemmelser i motorferdselloven blir vurdert når direktoratets endelige tilråding til departementet foreligger. Departementet vil trolig kunne legge fram eventuelle forslag til endringer i motorferdselregelverket for Stortinget i 2008.

5.9.4.4 Lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift endres slik at det i en ny § 8a nytt tredje ledd går fram at arbeidet med distriktsplaner så vidt mulig skal skje i tilknytning til kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Innenfor rammene av denne lov og reglene i plan- og bygningsloven foreslår utvalget at arealplaner etter plan- og bygningsloven skal kunne gi bestemmelser om bygninger i og utøvelse av reindriften. Arealdisponeringen i vedtatt distriktsplan skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk i hensynssoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i reindriftsloven er det kommet uttalelser fra Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Reindriftsforvaltningen, Sametinget og Statskog SF. Tre er negative til utvalgets forslag og to har egne forslag eller merknader. Hovedsynspunktet er at tilpasningen til plan- og bygningsloven bør foretas i forbindelse med den pågående revisjon av reindriftsloven.

Statskog SF er enig i at arbeidet med distriktsplaner så vidt mulig skal skje i tilknytning til kommunal og regional planlegging siden slike arealavklaringer også vil være nyttige for Statskog som grunneier.

Departementets vurdering

Ny lov om reindrift ble lagt fram av Regjeringen 26. januar 2007 (Ot.prp. nr. 25 (2006-2007)) og er vedtatt i Stortinget i juni 2007. Utvalgets forslag er vurdert i arbeidet med denne proposisjonen. Det fremmes derfor ikke endringer i reindriftsloven i proposisjonen her.

5.9.4.5 Lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner endres slik at i kapittel VI skal ny § 21a lyde slik at vern av kulturmiljøer og kulturminner så vidt mulig skal skje på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Videre innebærer forslaget at saksbehandlingen så vidt mulig skal samordnes etter kulturminnelovens kap. III og § 22a og plan- og bygningsloven. Forslaget har også hjemmel for at Kongen i forskrift gir nærmere regler om slik samordning.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i kulturminneloven er det kommet fire uttalelser der en er positiv og to er merknader.

Finnmark fylkeskommune uttaler om forholdet mellom plan- og bygningslov og kulturminnelov:

«Slik fylkesrådmannen oppfatter det vil et vern etter PBL komme som et supplement til kulturminneloven og innebære en forenklet prosedyre særlig i slike områder hvor endring vil kunne skje. En slik fredningsprosedyre vil kunne iverksettes for kulturminner/kulturmiljøer av lokal verdi og vil i prinsippet kun gi det samme vern som dagens ordning med § 26–6 Regulering til spesialområde bevaring.

Når det gjelder fredning etter KML § 20, som har et langsiktig perspektiv i seg og som ikke kan endres gjennom rullering av plan, vil slik fredning i større grad være forbeholdt kulturminner av nasjonal verdi. Da vil kulturmiljøfredning iverksettes bare for kulturmiljøer av største verdi, som for eksempel verdensarvområdene i Alta og andre unike kulturmiljøer.

Fylkesrådmannen mener at det er § 9–10 i lovforslaget om lengre binding av arealdelen til kommuneplanen er i så måte positiv, slik at de arealplanene som har sammenheng med kulturminnevern og naturvern kan gjøres gjeldende for en lengre periode.

Vi vil også påpeke at fylkeskommunen ikke lenger har noen tilskuddsordning for verneverdige bygg, men bidrar med veiledning og råd når det er ønskelig. I dagens lov er forholdet til vern av bygninger begrenset til å kunne gi bestemmelser for eksteriøret. I det nye forslaget legges det opp til muligheter for også å verne interiør. For at kommunene skal kunne benytte seg av denne lovhjemmelen kreves det økt kompetanse og et nært samarbeide med kulturminnemyndigheten i forhold til hvilke objekter som skal vernes gjennom særlov, og hvor det er mest naturlig å bruke PBL. En slik bestemmelse vil kunne være til fordel for de kommunene som selv har kompetanse innen kulturminnevern.

Ut fra et kulturminnefaglig ståsted er mulighetene for å gi bestemmelser og retningslinjer for estetikk og byggeskikk viktig. Det synes allikevel å være et dilemma at kravene til forenkling av prosesser og effektivitet er store mens de faglige kravene til god planlegging og et godt resultat også øker. Kompetanse om byggeskikk og estetikk er en del av kravet til kompetanse som foreslås i § 2–1 (kommunestyret skal sikre at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse) og § 2–2 (fylkeskommunen skal ha nødvendig planfaglig ­kompetanse og kapasitet for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven). Faglig sett er det viktig at denne kompetansen opprettholdes og forsterkes for å kunne tilfredsstille kravet det nye lovforslaget setter i forholdet til estetikk og byggeskikk.

Det foreslås at kulturminner/kulturmiljøer registreres i kommuneplanen. Dette anses som ønskelig, men vil være lite hensiktsmessig i Finnmark. Bakgrunnen er store områder og for små tilgjengelig ressurser.»

Riksantikvaren uttaler:

«Slik Riksantikvaren ser det, må fredning etter kml. eller vern etter pbl. være reelle alternative virkemidler som velges ut fra hvilke rettsvirkninger som gir det mest hensiktsmessige vern og forvaltning. Der hvor nasjonale eller internasjonale interesser er involvert, må vernet og forvaltningen være av mer langsiktig karakter. Valget mellom fredning etter kml. eller vern etter pbl. må være begrunnet i kulturminnefaglige hensyn. Riksantikvaren er imidlertid usikker på i hvilken grad § 22b vil komme til anvendelse da fredningsbestemmelser gjerne vil være mer detaljerte enn hva reguleringsbestemmelser vil være. Når forskrifter til § 21a skal utarbeides, ønsker Riksantikvaren å delta i arbeidet.

Det kan også tenkes samordnede prosesser der fredning etter kml. og vern etter ny pbl. kombineres. Verken saksbehandlingsrutiner eller beslutningsnivå er imidlertid pr. i dag tilstrekkelig samkjørt til at et slikt samordnet opplegg ville kunne fungere optimalt. For eksempel har kulturmiljøfredning 2 høringsrunder og vedtak av Kongen i statsråd.»

Statsbygg uttaler at de

«er landets største forvalter av kulturminner innenfor sivil sektor. Statsbygg støtter prinsippet om at plan- og bygningsloven skal supplere kulturminneloven. Vi mener at bedre samordning av de to lovene er nødvendig, og støtter forslaget om endring av kulturminneloven for å sikre samordning av saksbehandling etter de to lovene.»

Åmot kommune uttaler:

«Utvalget legger opp til at det fortsatt er kulturminneloven som skal være det sentrale virkemiddelet for vern av kulturminner, og at plan- og bygningsloven blir et supplement. Vi har ikke særlige merknader til dette, men vil presisere at det er viktig med en bedre samordning av prosessene enn det som er tilfellet i dag.

I første rekke knytter dette seg til reglene om dispensasjon i kulturminneloven og forholdet til dispensasjon/«frigivning» gjennom plan, jf. kulturminneloven §§ 8 og 9. Som følge av ordningen med fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet og Riksantikvaren som sentral, viser det seg at avklaringer på dette området ofte tar lang tid. Saksbehandlingen i fylkeskommunen forutsetter ofte politisk behandling før saken oversendes Riksantikvaren. Dette fører lett til at fristen for uttalelse overskrides. Vår erfaring er da at kulturminnemyndighetene påberoper seg den særlige fristen for uttalelse i kulturminneloven § 9 andre ledd på 3 måneder - også i tilfeller der undersøkelsesplikten etter § 9 første ledd er oppfylt. Dersom det fortsatt skal opprettholdes en særskilt frist for uttalelse og avklaring i disse tilfellene, vil vi anbefale departementet at reglene klargjøres, og at denne klargjøringen kommer til uttrykk gjennom plan- og bygningsloven.

Også for disse sakene ser vi behov for en tilsvarende samordning av lovverket som foreslås for forurensning og avfall, og som etter vår mening også bør gjøres gjeldende for vassdragssaker. Dette vil i tilfellet innebære at særskilt vedtak fra kulturminnemyndighetene bare vil være nødvendig i de større sakene - eller i «visse type saker».»

Departementets vurdering

Planlovutvalget har gått inn for at forholdet mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven videreføres i hovedtrekkene, men foreslår visse tilføyelser og presiseringer for å kople lovene bedre sammen og gi en tydeligere samordning i behandlingen av enkeltsaker etter de to lovene. De fleste høringsinstansene har generelt stilt seg positive til utvalgets forslag om forholdet mellom kulturminneloven og plan- og bygningsloven, og det har ikke kommet fram nye forhold eller synspunkter som peker på behov for større endringer på dette området.

Departementet er enig i utvalgets tilnærming og at det er naturlig at samme løsning og grad av samordning velges for kulturminneloven som for naturvernloven. Departementet går inn for at kulturminneloven får styrkede samordningsbestemmelser på samme måte som i forslaget til endring av naturvernloven. Det vises til drøfting av, og begrunnelser for reglene om samtidig oppstart arbeid med vern/bevaring og ev. planarbeid og drøfting og avklaring av dette.

Videre er det aktuelt å gi visse forskrifter både om samordning av saksbehandlingen og om forholdet mellom bevaringsvedtak og bindende arealplaner i forhold til behandlingen av enkeltsaker. Der det er fattet et fredningsvedtak etter kulturminneloven forutsettes dette etter ny lov å skulle innarbeides av kommunen i en arealplan etter plan- og bygningsloven i form av en hensynssone enten parallelt med fredningsprosessen eller i etterkant. Det kan være behov for å presisere nærmere hvordan kommunen skal forholde seg i oppfølgningen av begge regelsettene ved behandlingen av konkrete søknader for tiltak og arealbruk, og om kommunen må innhente uttalelse fra fredningsmyndigheten før saken avgjøres. Hvordan dette nærmere skal reguleres og hva som blir rettsvirkningene avklares i forskriftsarbeidet. Det følger av dette at departementet ikke ser samme behov som utvalget for å utarbeide forskrifter etter kulturminneloven for særskilt å hjemle at planer kan brukes som grunnlag for bevaring i stedet for å nytte kulturminneloven som hjemmel. Lovgrunnlaget som brukes for planer og bevaring av kulturmiljøoppgaver drøftes og besluttes i hvert enkelt tilfelle mellom de berørte myndigheter og parter, og behøver ikke nærmere regulering gjennom forskrifter.

5.9.4.6 Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og avfall

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og avfall er av utvalget foreslått endret slik at det etter § 9 nytt tredje ledd skal gå fram at grenseverdier etter nr. 3 på hensiktsmessig måte vil komme til uttrykk i hensynssoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Dette skal etter forslaget innarbeides ved første planrevisjon.

Utvalget foreslår også endringer og tilføyelser i § 11 tredje ledd. Det går fram av dette forslaget at forurensningsspørsmål om mulig skal søkes løst for større områder under ett, på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Hvis virksomheten vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven skal forurensningsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensningsloven med samtykke av planmyndigheten. Det foreslås som et nytt element at forurensningsmyndigheten skal kunne bestemme at tillatelse til visse typer forurensende virksomhet kan gis ved vedtak av områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår også en ny § 12a som fastsetter at for tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal saksbehandlingen etter forurensningsloven og plan- og bygningsloven så vidt mulig samordnes, og at Kongen i forskrift gir nærmere regler om slik samordning.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i forurensningsloven er det kommet seks uttalelser hvorav ingen er negative, to er positive og fem er merknader

Forsvardepartementet v/Forsvarsbygg ber om en ytterligere samordning mot forurensningsloven og kulturminneloven.

Fylkesmannen i Hedmark:

«er enig med utvalget i at det ligger en betydelig mulighet for både å forebygge forurensning på en bedre måte, å forenkle reguleringen av forurensning og å styrke plansystemet i plan- og bygningsloven, og at det er viktig å se forurensningsloven i sammenheng med planloven. Prinsippet om at forurensningssaker bør søkes løst for større områder under ett bør være et bærende element i plansystemet slik at en kan finne optimale miljømessige løsninger gjennom utarbeiding av planer.

Direkte regulering av virksomheters aktivitet gjennom detaljerte planbestemmelser er prøvd i noen sammenhenger allerede og kan være en mulighet. Dette gjelder f. eks. støy fra veitrafikk, flyplasser m.m. hvor grenseverdier knyttet til hensynsoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven vil kunne være effektivt. I andre saker, hvor det vil være krav til mer detaljert oppfølging og kontroll av viktige vilkår, er det fortsatt mest rasjonelt at det fastsettes vilkår etter særskilte tillatelser eller regulering gjennom forskrifter i medhold av forurensningsloven.»

Fylkesmannen i Vestfold mener:

«det er positivt å styrke koblingen mellom forurensningsloven og plan og bygningsloven. Ved å gi føringer i forkant gjennom retningslinjer/bestemmelser, vil man kunne sikre at forurensningshensyn vurderes og behandles i den ordinære planprosessen, og ikke kommer som en løsrevet og tidkrevende prosess i etterkant. Generelt er det også bedre å arbeide forebyggende enn å måtte gå inn med opprydding etter forurensningsloven i bakkant.

Hyttebebyggelse får etter hvert økt standard og bruk, og det er behov for ny og bedre standard på avløpssiden. På samme måte som for helårsboliger bør det kunne gjennomføres tvungen avløpssanering i hytteområder, noe dagens regelverk ikke gir hjemmel til. Slike saneringsområder bør kunne avmerkes i kommuneplanens arealdel, og gis bestemmelser etter § 9–9.»

Fylkesmannen i Østfold ser noen uklarheter i forslaget knyttet til kontroll og oppfølging av forhold som f.eks. krever konsesjon etter forurensningsloven.

«Dersom dette isteden tas inn i planer (f.eks. støy eller støv) mister fylkesmannen mulighet for tilsyn. Vår erfaring er at kommunene ikke fører tilsyn på bestemmelser i planer.»

Statens forurensningstilsyn (SFT) viser til at:

«en utvidet adgang til å kunne benytte PBL for å avbøte og begrense forurensninger av lokal karakter er i tråd med SFTs prinsipielle syn i saken. SFT gav også støtte til en mer fleksibel bruk av reguleringsbestemmelsene til å regulere miljøforhold også for å unngå dobbeltbehandling etter både PBL og forurensningsloven der hensynet kan ivaretas gjennom ett lovverk.

SFT har de siste årene arbeidet med forenkling og effektivisering av forvaltningen av forurensningsloven. Dette gjelder særlig arbeidet med å etablere standardkrav i forskrifter der det ikke er påkrevet med individuell konsesjonsbehandling(...)

Økende bruk av standardkrav vil gjøre det mindre aktuelt å stille forurensningskrav etter PBL i saker som omfattes av forurensningsloven. Individuell konsesjonsbehandling av forurensningssaker med lokale virkninger ventes å bli mindre vanlig. Men for de saker som enkeltsaksbehandles av kommunen som forurensningsmyndighet, vil en adgang til å kunne stille utslippskrav ved planvedtak kunne innebære en effektivisering ved at kommunen slipper å treffe vedtak etter to lovverk.

Hvor praktisk det er å anvende PBL i disse sakene må også vurderes opp mot den generelle mangelen som er påpekt om at PBL er lite egnet til å rydde opp i eksisterende forhold og til å kunne håndtere oppfølginger pga endrede forhold. Forurensningsloven har et fleksibelt system når det skal foretas endringer/omgjøringer i krav, oppfølginger og rettinger, umiddelbar gjennomføring og raske reaksjoner, samt i forbindelse med tilsyn, kontroll og overvåkning. Etter SFTs syn blir de fleste av de mangler som er påpekt ved eksisterende PBL på dette området videreført i det nye lovforslaget. Dette vil kunne sette klare begrensninger for hvilke saksområder og situasjoner hvor det kan være aktuelt å erstatte forurensningsloven med den nye PBL(...)

Den foreslåtte utvidelsen av PBL på forurensningsområdet vil medføre at flere forurensningssaker kan løses av kommunen i plansammenheng. Avhengig av hvor aktive kommunene vil anvende de nye hjemlene, vil det således kunne bli færre saker hvor det i tillegg er nødvendig også å foreta konsesjonsbehandling etter forurensningsloven.

Gjennomføringen av standardiserte utslippskrav i forskrifter etter forurensningsloven til erstatning for individuell konsesjonsbehandling, vil kunne gjøre at behovet for å gi utslippstillatelser i form av planvedtak reduseres. Etter SFTs mening vil dette sammen med de andre forhold som er nevnt ovenfor, gjøre det mindre aktuelt å erstatte forurensningsloven med plan- og bygningsloven i saksbehandlingen av forurensningssakene. Det kan derfor reises spørsmål ved om det er behov for den foreslåtte lovendringen i forurensningslovens § 11 tredje ledd, og om ikke den foreslåtte forskriftshjemmelen i forurensningslovens § 12a bør være tilstrekkelig mht å oppnå ryddighet og fleksibilitet i saksbehandlingen.»

Åmot kommune oppfatter ikke utvalgets forslag som noe nytt i forhold til gjeldende plan- og bygningslov, men derimot som en kjærkommen klargjøring.

«Vi oppfatter utvalgets arbeid på dette punktet som en oppfordring til kommunen til å ta et bedre ansvar på dette området. Forslaget er også i samsvar med den linjen Åmot kommune har valgt ved etablering av Regionfelt Østlandet. Dette har imidlertid resultert i konflikter mhp hva som skal løses i reguleringsplan og hva som skal løses gjennom konsesjon etter forurensningsloven, jf. ovenfor om innsigelser. Vi støtter her utvalgets vurderinger og lovforslag.

Vi har også merket oss at det i forurensningsloven § 11 tredje ledd foreslås tatt inn en bestemmelse om at «tillatelse til visse typer forurensende virksomhet kan gis ved vedtak av områdeplan eller detaljplan(...) Vi forstår det slik at dette kan innebære at det for «mindre» tiltak vil være tilstrekkelig med plan etter plan- og bygningsloven. Det legges også opp til en bedre samordning av plan etter plan- og bygningsloven og konsesjon etter forurensningsloven. Vi støtter forslaget, og vil oppfordre departementet å vurdere tilsvarende modeller for samordning av også andre lover om arealbruk.»

Departementets vurdering

Planlovutvalget har foreslått flere tilføyelser i forurensningsloven for å tydeliggjøre forholdet til plan- og bygningsloven. Høringsuttalelsene indikerer at det allerede er en langt på veg hensiktsmessig arbeidsdeling mellom plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Som det pekes på gir dagens regler i stor grad den fleksibilitet og de muligheter som er det er behov for i arbeidet med å ivareta forurensningshensyn i planarbeidet, avhengig av kommunens holdning til denne oppgaven. Det er allerede bestemmelser i forurensningsloven som klargjør at planer skal brukes for å vurdere forurensningssituasjonen områdevis i oversiktsplanleggingen. Videre er det gitt bestemmelse om samordnet saksbehandling etter samtykkeprinsippet. Dette sikrer at det ikke gis tillatelser etter forurensningsloven for tiltak som er i strid med plan, dersom kommunen ikke gir sitt samtykke til dette. Departementet viser til uttalelsen fra SFT, som nyansert redegjør for hvordan forholdet og arbeidsdelingen mellom de to lovene er og forventes å utvikle seg. Departementet går på denne bakgrunn inn for at den videre samordningen kan løses gjennom forskrifter som klargjør hvilke forurensningsoppgaver kommunene kan ivareta gjennom sine planer og vedtak etter plan- og bygningsloven og ev. forurensningsloven i forbindelse med vedtak etter plan- og bygningsloven. Det fremmes derfor ikke forslag til endringer i forurensningsloven.

5.9.4.7 Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet foreslås endret slik at § 7 nytt tredje ledd bestemmer at vedtak etter andre ledd (om biotopvern) så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven, og at det på hensiktsmessig måte skal komme til uttrykk som arealformål eller hensynssone med tilhørende bestemmelser i arealplaner ved første planrevisjon.

Høringsuttalelser

Det vises til uttalelser fra Fylkesmannen i Vestfold og Direktoratet for naturforvaltning i tilknytning til naturvernloven.

Departementets vurdering

Saksbehandlingen knyttet til viltloven § 7 vil inngå i det videre arbeidet med ny lov om naturmangfold. Planlovutvalgets forslag til endring av viltloven tas derfor ikke opp nå, jf. kommentarene til endring av naturvernloven.

5.9.4.8 Lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr mv. (fiskeoppdrettsloven)

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr mv. foreslås endret slik at ny § 8a (forholdet til plan- og bygningsloven) fastsetter at vedtak om konsesjon så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven, og at vedtatte planer etter plan- og bygningsloven med rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9–6, § 11–2 eller § 12–2 som foreslått av utvalget skal legges til grunn for behandlingen av saker om plassering av oppdrettsanlegg. Før slik tillatelse gis, skal konsesjonsmyndigheten påse at virksomheten ikke er i strid med slike planer. Hvis tiltaket vil være i strid med slike planer, skal konsesjonsmyndigheten bare gi tillatelse etter loven med samtykke av planmyndigheten.

Forslaget angir også at saksbehandlingen etter fiskeoppdrettsloven og plan- og bygningsloven så vidt mulig skal samordnes og at Kongen i forskrift gir nærmere regler om slik samordning.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i fiskeoppdrettsloven har Fiskeridepartementet i sin uttalelse vist til arbeidet med ny akvakulturlov som erstatter fiskeoppdrettsloven. Departementet peker på at:

«forslaget innebærer innføring av samtykkemodellen i oppdrettsloven. - Fiskeridirektoratet har for så vidt ikke prinsipielle merknader til den foreslåtte endringen i verken oppdrettsloven eller havbeiteloven fordi eventuelle følger av den manglende samtykkemodellen kun har vært formaliteter. På bakgrunn av det arbeid som pågår m.h.t. revisjon av de nevnte lovene har vi imidlertid bestemt ikke tatt endelig stilling til ordlyden i forslagene . »

Departementets vurdering

Det er på bakgrunn av utvalgets forslag innarbeidet hensiktsmessige samordningsbestemmelser i den nye akvakulturloven som klargjør at planer skal legges til grunn for behandling av søknader etter akvakulturloven, og at det skal søkes om samtykke til å ferdigbehandle saken dersom tiltaket det søkes om er i strid med plan. Det fremmes derfor ikke ytterligere forslag til endringer i akvakulturloven i proposisjonen her.

5.9.4.9 Lov 29. juni 1990 om produksjon, omforming, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven)

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven) foreslås endret slik at § 2–1 andre ledd fastsetter at for søknader om tillatelse til tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal det skje en samordning av saksbehandlingen etter de to lovene. Kongen gir i forskrift bestemmelser om samordningen. Forslaget gjør det også klart at for andre søknader om tillatelse gjelder krav om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven kap. 17.

Utvalget foreslår videre et nytt fjerde ledd i § 2–2 om at Kongen i forskrift for bestemte typer tiltak, eller i det enkelte tilfellet, kan bestemme at konsesjon etter energiloven ikke er nødvendig dersom tiltaket er tillatt i områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven som foreslått av utvalget. Utvalget foreslår dessuten at ny § 2–3 skal angi at vedtak om konsesjon etter energiloven så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven, og at konsesjonstiltaket ikke kan være i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9–6, § 11–2 eller § 12–2 (utvalgets forslag). Det siste elementet i utvalgets forslag er en tilføyelse av nytt første ledd i energiloven § 5B–1 om at energiplanlegging skal inngå i regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven.

Et mindretall ( Toven) går imot forslagene til endringer av energiloven. Dissens til lovendringsforslagene i energiloven:

«Utvalgsmedlemmet Toven støtter ikke dette lovforslaget, og viser til sin dissens til kapittel 7.3 om energi, samt forslag til nytt siste ledd i plan- og bygningsloven 1–11. Toven foreslår en parallell behandling etter begge lover, med mulighet for dispensasjon fra planbehandling når kommunen selv ønsker dette. Det påpekes videre at lovforslaget til endringer i energiloven, ble framlagt så sent i prosessen at det ikke har latt seg gjøre å skrive fullstendige kommentarer til lovforslaget. Det påpekes også at det har vært enighet i utvalget om at alle sektorbeskrivelser og lovforslag angående sektorsamordning, skal forelegges de respektive sektordepartement, for kommentering, før utvalget fremmer konkrete lovendringsforslag. På denne bakgrunn finner utvalgsmedlemmet Toven det beklagelig at lovforslagene om endringer i energiloven ble framlagt for Olje- og energidepartementet så sent i prosessen, at departementet ikke har fått reell mulighet til å påvirke prosessen. Det vises her til brev fra Olje- og energidepartementet til Miljøverndepartementet av 10.04.03 som er sitert i dissens til kapittelet 7.6 Energi. Dette tatt i betraktning mener utvalgsmedlemmet Toven at det her ikke er grunnlag for å fremme lovendringsforslag til energiloven.»

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i energiloven er det kommet fem uttalelser hvorav fire er negative og en er positiv. Tre støtter dissensen.

Finansdepartementet støtter ikke forslagene knyttet til endringer i energiloven.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE):

«Etablering av vindkraft i tilstrekkelig omfang og på riktige lokaliteter vurderes politisk som en viktig oppgave. Det er her etablert produksjonsmål, formulert mål om en effektiv prosess, innført økonomisk støtte, og det arbeides med mer effektive støttesystemer i form av grønne sertifikater. Vindkraft kan bli den viktigste nye kraftkilde framover, har stort fokus, og skal møte en rekke nasjonale mål. Samtidig er det klart at vindkraft kan komme i konflikt med nasjonale mål innen kulturminner, friluftsliv og biologisk mangfold, samt lokale interesser.

Videreutvikling av kraftoverføringer møter også store utfordringer. Miljøkonsekvenser av disse anleggene er ofte betydelige og står alltid i fokus, samtidig som det er helt nødvendige anlegg, der manglende eller for sen etablering kan få store konsekvenser for næringsliv, økonomi og velferd. Dette krever kunnskaper fra behandlende myndighet innen teknikk, økonomi og miljø, samt mulighet til å vurdere nasjonale mål og behov mot lokale hensyn. Transformatorstasjoner behandles som kraftledninger. Gasskraftverk og fjernvarmesentraler etableres ofte på områder regulert til industri og gir få arealkonflikter.

Etablering av energianlegg krever anleggskonsesjon etter energiloven. Formålet med denne loven er å sikre at energietablering «foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt» (§ 1–2, formål). Allmenne interesser omfatter primært miljøinteresser, og ved beslutninger etter loven skal økonomi, velferd og miljø tillegges en balansert vekt. Konsesjon gis normalt av NVE, mens klager behandles av OED.

Miljøspørsmål og arealbruk står sentralt i alle saker tilknyttet energiutbygging, og anleggskonsesjon er en statlig arealbeslutning med tilhørende vilkår. Miljø og areal er likevel bare en del av den totale utfordring ved konsesjonsbehandlingen. Tekniske muligheter, kostnadsfaktorer, systemmessige vurderinger, andre arealbrukshensyn og konflikt med andre interesser og andre lovverk kommer også inn i sakene. Vilkår i konsesjonene kan omfatte avbøtende miljøtiltak og eller ulike tekniske krav til anleggene og driften av disse. Alle spørsmål som kan reguleres i bestemmelser til reguleringsplaner kan fastsettes i vilkår til konsesjoner. I tillegg kan en rekke mer spesifikke energimessige tema reguleres i konsesjon, men ikke i plan. Detaljeringsnivået i konsesjoner kan avpasses etter behov. Det er NVEs konkrete erfaring at det er en mer omfattende saksbehandling i konsesjonssaker enn den kommunale planbehandlingen. Med bakgrunn i overstående er det etter NVEs vurdering ingen saklige reguleringsbehov som tilsier parallell planbehandling for ett og samme energianlegg.

Miljøkonsekvenser av vindkraft er særlig knyttet til visuelle virkninger av anleggene på friluftsliv, inngrepsfrie områder, bebyggelse, kulturmiljøer og annet. I tillegg er det fokus på mulige virkninger på fugl og på konsekvenser av nødvendige kraftledninger ut fra anleggene. Rammer for vindkraft settes videre av vindressurser, arealstørrelse, tilgjengelighet (vei, kai), nettkapasitet, annen arealbruk, forsvarshensyn, og muligheter for nettilknytning.

Kraftledninger kan berøre alle typer arealer og gir også i første rekke visuelle virkninger. De kan videre gi bekymringer for mulige helsevirkninger ved nærføring til bygg, gi virkninger for naturtyper, flora og fauna, berøre inngrepsfrie områder og generelt gi ulemper for annen arealbruk. I de fleste saker stilles krav om kabling i stedet for luftledning.

De kommunale interesser tilknyttet nye energianlegg varierer sterkt med type anlegg og konkrete forhold. Større kraftledninger som skal overføre kraft mellom regioner krysser ofte flere kommuner og gir primært ulemper for den enkelte kommune og innbygger. Slike anlegg er rimeligvis uønsket lokalt og krav om helt andre traseer (gjerne i en annen kommune), mest mulig kabling og omfattende konsekvensutredninger med mange alternativer er vanlig. Større kraftledninger med ulike traseforslag medfører ofte konflikter mellom kommuner, fordi en trase gir fordeler for noen kommuner og tilsvarende ulemper for andre.

Vindkraftverk kan på sin side ofte gi ny aktivitet og inntekter i mange kommuner, og slike anlegg er derfor normalt ønsket på lokaliseringsstedet. Dette gjør at man lokalt gjerne aksepterer miljøvirkningene. Fra lokalt hold synes det derfor ikke å være behov for omfattende utredninger, man ønsker en rask prosess. Også planer om gasskraft eller fjernvarmeanlegg har normalt stor kommunal støtte, med et tilpasset syn på miljøkonsekvenser, utredningsbehov og prosess.

Behandlingsprosessen tilknyttet energianlegg ledes av NVE og viktige deltakere er utbygger, kommuner, lokalt berørte, miljøvernmyndigheter og miljøorganisasjoner. NVE mottar meldinger etter utredningsbestemmelsene, fastsetter utredningsprogram, godkjenner utredninger og søknader, avgjør om konsesjon og eventuell ekspropriasjonstillatelse skal gis. Som ledd i dette avholdes flere folkemøter og møter med berørte kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn. På et tidlig tidspunkt under prosessen orienteres kommunen om prosessen og bes om å avklare hvilken kommunal behandling som ønskes i tillegg til konsesjonsbehandlingen.

Behandlingen samordnes alltid mellom NVE og kommunen. Den konkrete prosessen i kommunen kan imidlertid være forskjellig fra sak til sak, og likedan kan vedtak i NVE og i kommunen være sammenfallende eller forskjellige. Det normale er at behandlingen bare følger energiloven. Ved uenighet påklager kommunen vedtaket til OED, men utarbeider ikke egen reguleringsplan for tiltaket. Hvis utbyggingen ikke er i samsvar med foreliggende planer, gis dispensasjon eller en endrer planene etter at rettskraftig konsesjon foreligger. Der det utarbeides egen reguleringsplan, kan denne behandles parallelt med konsesjonen og vedtas like etter konsesjonsvedtak, eller en kan foreta regulering i ettertid.

Forslagets virkninger på energianlegg

Hvis kommunene skal foreta en omfattende planbehandling av alle energianlegg samtidig som konsesjonsbehandlingen opprettholdes som nå, må det nødvendigvis gi en betydelig økt samlet ressursinnsats i behandlingen. Siden kommunale planer om energianlegg vil måtte omfatte det samme kart og de samme miljøvilkår som konsesjonsvedtak, får man dermed betydelig økt ressursinnsats uten endring eller økt verdi av sluttresultatet. I dag lages ny reguleringsplan i 10–15 % av konsesjonssakene, etter forslaget må dobbeltbehandlingen økes til 100 %. Detaljeringsnivået i konsesjon/plan kan i dagens lovgivning tilpasses det som finnes nødvendig, og et antatt behov for mer detaljerte vedtak tilsier ikke behov for egen kommunal plan i alle saker.

Hvis kommunale planer med bestemmelser skal kunne regulere alt som i dag avklares i energikonsesjoner, må kommunene gis betydelig økt kompetanse. Hensynet til behov for å avklare bl.a. systemspørsmål, energitekniske forhold, tariffrelaterte spørsmål og energiøkonomiske forhold krever dette. I tillegg til den formelle kompetanse, må kommunene ha tilgang på faglig og reell kompetanse innen slike spørsmål når de ulike aktuelle hensyn skal avveies mot hverandre Man kan ikke basere seg på kun innleid kompetanse, da en forutsetning for nyttig bruk av slik kompetanse er at en tilstrekkelig intern kompetanse til kritisk å vurdere de utredninger og forslag som mottas.

Når man vet at større energianlegg ofte lokaliseres til små kommuner som får søknader om slike med 10 års mellomrom eller sjeldnere, kan det heller ikke være rasjonelt at kommunene har slik kompetanse. Sitter man med kompetanse tilpasset større energianlegg som skal utnyttes noen måneder hvert 10. år, er dette tvert om en klar sløsing med ressurser. Det er på denne bakgrunn verken tilgjengelig kompetanse i kommuner til å foreta en total behandling av nye, større energianlegg eller mulig å tenke seg at en slik reell kompetanse kan etableres. Er det et mål å overføre avgjørelsesmyndighet i konfliktfylte energiutbygginger til Miljøverndepartementet, må førstenivås behandling for å sikre et minimum av kunnskaper eventuelt foregå på direktorats- eller fylkesnivå under dette departementet.

Som vist ovenfor er kommunenes vurdering av miljøspørsmål nødvendigvis tilpasset kommunenes positive eller negative interesser i saken. Hvis utbyggingstiltak skal behandles i områdeplaner som skal utarbeides av kommunen selv, kan ikke utredningskostnader nødvendigvis pålegges utbygger. Det tilsier i så fall et begrenset utredningsnivå. I tillegg foreslås forenklinger i utredningsprosessen som muliggjør snarveier i større grad enn i dag. På denne bakgrunn vil det ofte være klare konflikter mellom miljøhensyn og kommunale interesser. En oppgave i konsesjonssaker er ofte å avveie kommunale interesser mot miljøinteresser. I større kraftledningssaker kan det være sammenfall mellom disse interessene, men ofte dreier saken seg om omfordeling av miljøulemper ved valg av andre traseer, i stedet for reduksjon av ulempene. Miljøhensyn vil også måtte forventes behandlet svært forskjellig fra sak til sak. Et forslag om å overføre hele prosessen i første nivå til kommunene, vil derfor verken være i samsvar med ønsket om grundige miljøutredninger eller ønsket om å ta reelle miljøhensyn.

Forslaget fra utvalget synes videre å bygge på en tro på at kommunen alltid vil ønske å overta ansvar for etablering av større, nye energianlegg. NVEs erfaring, særlig fra kraftledningssaker, er tvert om at kommuneledelsen ikke har ønsker om å være hovedansvarlig for konfliktfylte saker tilknyttet storsamfunnets behov. Tvert om vurderes det som hensiktsmessig at andre er hovedansvarlig, mens kommunen kan spille inn sine syn, eventuelt også ved klager på avgjørelsen. Når endelig konsesjonsavgjørelse foreligger, tas dette så til etterretning. Også for produksjonsanlegg, som ofte ønskes velkommen, er det normalt ønsket at NVE tar hovedansvaret for en grundig og effektiv prosess. Kommunene framholder ofte også at de ikke har ressurser til omfattende planbehandling og er derfor glad for avlastningen. Etter våre erfaringer er det vesentlig fylkesnivået og MD som har klare ønsker om at kommunene skal overta disse sakene.

Det er heller ikke slik at pålagt kommunal planbehandling ved siden av eller i tillegg til konsesjonsprosessen er en reell desentralisering. De aller fleste større energianlegg er i dag konfliktfylte saker med klare motstridende interesser. En avgjørelse i første nivå blir derfor normalt påklaget av minst en av partene, uavhengig av utfallet av avgjørelsen. Planvedtak i kommunene er dermed kun en første behandling, ved konflikter går saken til overordnet planmyndighet, fylkesmannen eller Miljøverndepartementet. Vurderes kommunens vedtak ikke å være i samsvar med nasjonale miljømål eller andre nasjonale mål, endres vedtaket. Kommuner oppfatter det heller ikke alltid som økt selvstyre når fylkesmannen overtar alle saker der det er konflikt. Tvert om er det i mange tilfeller innen vindkraft framholdt at mens NVE foretar en balansert avveining av alle fordeler og ulemper av tiltaket, så er fylkesmann og fylkeskommune i praksis først og fremst konsentrert om miljøkonsekvensene. Større kraftledninger vil normalt krysse kommunegrenser og i noen tilfeller også fylkesgrenser. I slike saker vil også førstenivåprosessen ofte måtte flyttes opp til fylkesnivå.

Dagens behandling av større energianlegg er samordnet i prosess og finner alltid sin konkrete avgjørelse. Prosessen er i tillegg effektiv, kunnskapsbasert og ivaretar miljøhensyn. Sakene er imidlertid konfliktfylte og det er dermed betydelige konflikter underveis, konflikter som også gir seg utslag i diskusjon om prosess. Foreslått ny prosess vil gi dobbeltbehandling eller behandling uten reell faglig kompetanse og muligheter for å skaffe slik kompetanse. Forslaget vil gi svakere miljøutredninger og representerer ikke en reell desentralisering til kommunene. Både framdrift og kvalitet i viktige avgjørelser for samfunnet vil åpenbart reduseres. Om endringen vil gi andre prioriteringer av miljøhensyn er derimot ikke åpenbart, da prioritering av slike uansett er gjenstand for en kontinuerlig nasjonal justering.

Vi viser også til utvalgsmedlem Tovens dissens s 159–162 som vi slutter oss til.

Valgfri behandlingsform?

Utvalget foreslår statlig plan som en mulig alternativ løsning til parallell planbehandling og konsesjonsbehandling, dersom alle parter er enige. En slik sideløsning vil kunne bety en konsensusbetinget endring av behandlingsform og myndighet under prosessen og gir ingen forutsigbarhet for partene. En slik løsning må være uakseptabel for alle parter, manglende forutsigbarhet bør ikke settes i system.

Energiplanlegging i kommunene

NVE støtter intensjonen om å gi kommunene større innflytelse på valg av varmeløsninger i nye bygg og byggefelt. I forskrift til energiloven om energiutredninger er kommunene forutsatt å ha en sentral rolle, mens områdekonsesjonærer skal bidra til dette arbeidet med utredninger og opplysninger. Forslaget fra planlovutvalget i § 9–9 som gir kommunene generell tillatelse til å gi «forbud eller påbud om ... energiforsyning» synes imidlertid for lite avgrenset og lite avklart. I et energimarked med mange alternative løsninger bør det være visse rammer for hva som kan pålegges av planmyndighetene. Dette bør avklares nærmere gjennom en mer beskrivende lovtekst, evt forskrifter, samt omtale i lovforarbeider.»

Olje- og energidepartementet slutter seg i det vesentligste til mindretallet Tovens dissens på side 159 flg. Fra høringsuttalelsen siteres:

«Til grunn for konsesjonen etter energi­loven ligger omfattende konsekvensutredninger og søknad med tilhørende høringer, møter med berørte kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, grunneiere, miljøorganisasjoner og andre berørte interesser foruten eventuell klagebehandling på departementsnivå. Energimyndighetenes saksbehandling i slike konsesjonssaker er mer omfattende enn den kommunale planbehandling. (...)

Det er etter dette ikke saklige reguleringsbehov som tilsier parallell kommunal planbehandling av de samme spørsmål.

(...) Olje- og energidepartementet mener at det fortsatt må kunne gis unntak fra plankravet der kommunene ønsker dette og kan ikke slutte seg til utvalgets forslag på dette punktet.

(...) I dag er det tilstrekkelig at en har fått nødvendige konsesjoner etter særlovgivningen, og dispensasjon fra gjeldende plan dersom tiltaket ikke er i overensstemmelse med plan. Kravet om at det må foreligge godkjent plan vil lede til forsinkelse av gjennomføringen av konsesjonsvedtaket, og redusere forutberegneligheten for tiltakshaver. Departementet går etter dette i mot forslaget om at det må foreligge godkjent plan eller endring i eksisterende plan før tiltaket kan påbegynnes. (...)

Når det gjelder forslaget om at et tiltak ikke må være i strid med plan som har rettsvirkning vil departementet bemerke at dette fremstår som en svært lite fleksibel løsning. Det forhold at et tiltak ikke er omhandlet i eksisterende plan blir etter dette forslaget automatisk et moment mot at konsesjon skal gis, selv om tiltaket ikke ble vurdert ved vedtagelsen av gjeldende plan. Forslaget innebærer dessuten en betydelig forverring i forhold til gjeldende rett. Departementet går på denne bakgrunn imot utvalgets forslag også på dette punktet.

8. Energiplanlegging/krav om energiløsninger

Utvalget forslår en generell utbygging av reglene om kommunale arealplaner, til dels med spesiell henvisning til energiforsyning som et eget punkt i listen over tema og oppgave i kommuneplanleggingen, jf. § 9–1.

Utvalget viser ellers til behovet for statlige planretningslinjer på dette feltet, jf. forslaget til ny § 4–2. Utvalget ser det som viktig at energiplanleggingen etter energiloven koples til og inngår i planleggingen etter plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår en vesentlig utviding av muligheten til å gi bestemmelser om energiløsninger til kommuneplanens arealdel, jf. § 9–8, og i område og detaljplaner, jf. §§ 11–4 og 11–5. Det vises spesielt til muligheten for i arealplanene å kunne kreve vannbåren varme og tilknytting til varmeanlegg i forbindelse med utbygginger, eventuelt også ved omforming og fornying av eksisterende bebyggelse.

Det vises også til at det i utvalgets arbeid har kommet frem en rekke tiltak for økt bruk av miljøvennlige energiformer som blant annet hører hjemme i byggebestemmelsene, og derfor må følges opp i andre sammenhenger.

Departementet er i utgangspunktet enig i forslagene som innbærer at kommunen får plikt til å behandle energispørsmål i planprosessen og at kommunen samtidig får økt mulighet til å påvirke valgene av konkrete energiløsninger direkte. Det vises i denne forbindelse til Ot. pr. nr. 56 (2000-2001) og forskrift om energiutredninger som pålegger områdekonsesjonærene å utarbeide kommunevise energiutredninger. En forutsetning for at energiutredningene skal bli et nyttig verktøy i energiplanleggingen, er at kommunene får et klarere ansvar for å avklare energispørsmål i arealplanleggingen og at de opparbeider tilstrekkelig kompetanse på området. Det vises til at Enova SF, som er energimyndighetenes operatør for en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon, vil igangsette egne kurs i energiplanlegging for kommunene i 2004.

Når det gjelder forslaget om å gi kommunen hjemmel i § 9–9 til å pålegge eller forby bestemte løsninger for energiforsyning, er departementet enig i forslaget, men viser samtidig til at dette vil måtte innebære et skjerpet krav om koordinering mellom energiplanleggingen etter energiloven og de kommunale planprosessene. Tiltak med en i utgangspunktet positiv lokal effekt kan i en rekke tilfeller ha negative effekter ellers i energiforsyningen, og medføre økte kostnader for andre brukere av energisystemet. For eksempel vil forbud mot bruk av brenselfyrt kapasitet i enkelte områder innebære behov for tilleggsinvesteringer i elnettet ut i fra forsyningssikkerhetshensyn. Med andre ord bør det legges til rette for lokale energiløsninger, samtidig som en må forhindre at de lokale løsningene fører til nye og større problemer ellers i energisystemet. Som det fremgår under punkt 9 nedenfor, må planmyndighetens adgang til å fastsette bestemmelser i arealdel og områdeplan om forhold som faller inn under energi- og vassdragslovgivningen, bare gjelde utfyllende og i den grad dette er avtalt med energimyndighetene.

Det går ikke tydelig frem hva utvalget mener med uttrykket «krav om bestemte energiløsninger», jf. § 11–5 nr. 8, når en samtidig under omtalen av tilknytningsplikt i samme paragraf, presiserer at dette ikke innebærer pålegg om bruk av en bestemt energiform.

Departementet er enig i at kommunene bør kunne stille krav om etablering av infrastruktur for energi og om tilknytningsplikt. Hensikten er primært å legge til rette for at det opparbeides infrastruktur som gir større fleksibilitet for bruk av forskjellige energiformer. Departementet vil imidlertid presisere at en mulighet for kommunene til å stille krav om bygging av infrastruktur og tilknytningsplikt, ikke nødvendigvis innebærer at slik infrastruktur først og fremst vil bli etablert der det er et samfunnsøkonomisk lønnsomt alternativ. Etablering av infrastruktur vil avhenge av en rekke andre rammebetingelser, ikke minst utbyggernes og brukernes betalingsvillighet, men også hvordan etableringskostnaden skal fordeles og finansieres ettersom infrastrukturen utvides med flere tilknytninger.

Det vises til at departementet har fått utarbeidet en rapport som tar for seg samfunnsøkonomi i fjernvarme og aktørenes incentiver, Econ 2003-100. Rapporten, som vil bli sendt på høring til ulike organisasjoner og myndigheter, vil kunne bidra til å danne grunnlaget for videre vurdering av fjernvarmereguleringen både etter energiloven og plan- og bygningsloven.

I likhet med Planlovutvalget under punkt 7.6.4.1, ser også Olje- og energidepartementet behovet for en konsesjonsordning for større fjernvarmeanlegg. En konsesjonsordning er blant annet viktig for å avklare forholdet til utbygging av annen energiinfrastruktur, og for å kunne avveie hensynet til den enkelte forbruker og andre samfunnsinteresser.

Behovet for å stille krav til energiløsninger i plan vil avhenge av i hvor stor grad en vil gi den enkelte byggherre incentiver til å gjøre de riktige valgene gjennom byggeforskriftene. Det vises i den forbindelse til at det arbeides med nye energibestemmelser i byggeforskriftene, og at dette arbeidet vil legge føringer for oppfølgingen av utvalgets forslag på dette området.

Departementet ser ikke behovet for å innta flertallets forslag til nytt § 5B–1 første ledd i energiloven. En bestemmelse som skal koble energiplanlegging etter plan- og bygningsloven og energiplanlegging etter energiloven, bør heller fremgå av regelverket etter plan- og bygningsloven for å pålegge kommunene plikt til å samordne sin planlegging av energispørsmål med energiplanleggingen etter energiloven. At aktørene i energiforsyningen som omfattes av gjeldende § 5B–1 skal delta i kommunenes planlegging fremgår allerede av § 5B–1 med tilhørende forarbeider, samt NVEs forskrift om energiutredninger.

Statkraft SF:

«er enig med utvalget i at god vassdragsforvaltning er viktig i svært mange sammenhenger. Vi vil her påpeke at vi fikk en ny vannressurslov som trådte i kraft i 2001, og som i hovedsak løser samordningsspørsmålet mellom plan- og bygningsloven og vannressurs­loven. Vi ser det derfor som uheldig at planlovutvalget nå tar «omkamp» på de forhold som i forbindelse med vannressursloven ble behørig utredet, vurdert og vedtatt. Vi ser det også som svært uheldig at bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 26 som kom inn i forbindelse med vannressursloven, om at det ikke kan gis bestemmelser om vannføring og vannstand i reguleringsplan, er foreslått fjernet. Vi viser her til utvalgsmedlem Toven sin dissens på side 204.

Som for vassdragsreguleringsloven mener utvalgets flertall at det ikke er de myndighetene som sitter på spesialkompetansen om vassdrag som bør være myndighetsutøver. Vi tror ikke det vil være ressurser i de enkelte kommunene verken til å opparbeide eller beholde tilstrekkelig kompetanse på dette feltet til å dekke store saker. Her som ellers vil imidlertid utvalget innføre overprøvingsmuligheter for sentrale myndigheter gjennom fylkeskommunen (fylkesplan mv.) eller klageinstansen, men ikke gjennom de statlige myndigheter som (inntil videre) sitter med faglig kompetanse på forvaltning av vassdrag. Også her vil vi uttrykke bekymring over forslaget om å komplisere planprosessen så kraftig som det flertallet foreslår, og over forslaget om å overføre myndighet fra fagmyndighetene og belaste Miljøverndepartementet med ansvar for vedtak i saker som har andre formål enn natur- og miljøvern.

Vi slutter oss her fullt og helt til utvalgsmedlem Tovens dissens s. 200-204.

Her vil vi påpeke at utvalget knapt nok har drøftet hvilke endringer som må gjøres i vassdragslovgivningen med bakgrunn i forslaget til ny planlov. Som omtalt i kommentarene til § 9–9 ovenfor vil de indirekte følgene av forslaget være store, og det vil være svært betenkelig om en kun ser snevert på plan- og planleggingsbestemmelsene uten å drøfte konsekvensene for økonomiske spørsmål som er direkte knyttet til disse for kommuner og tiltakshavere.

For øvrig slutter vi oss til utvalgsmedlemmene Toven, Slettebø, Karlsen og Svensli sin dissens til flertallsforslag til endringer i vassdragsreguleringsloven på side 345, samt Toven sin særmerknad på samme side og Toven sin dissens til flertallets forslag til endringer i vannressursloven på side 354–355.

Utvalget tar utgangspunkt i at det «I utvalgets mandat er reist spørsmål om lovverket er godt nok for å sikre en effektiv og miljøvennlig bruk av energiressursene» (s. 155, 1. spalte). Under kap. 7.6.4 (s. 156, 1. spalte) lister utvalget opp tre hovedoppgaver som plansystemet må ivareta. Vi slutter oss til målene som er uttalt, men mener at de foreslåtte løsningene ikke tjener disse målene.

Utvalgets forslag imøtekommer ingen av mandatets krav til løsning for å opprettholde og forbedre det landsdekkende sentralnettet med produksjon, overføringer mellom regioner og landsdeler, samt omsetning av elektrisk kraft. Utvalgets forslag om å gjennomføre planleggingen av dette sammenhengende nettverket etter forslagets § 9 (kommuneplan), dvs. gjennom mange hundre kommuneplaner, vil være meget komplisert og svært ressurskrevende.

Denne nasjonale infrastrukturen for elektrisitetsforsyning er også omfattet med stor interesse sett fra natur- og miljøsiden i et nasjonalt perspektiv. Ut fra dette er det svært vanskelig å forstå logikken i å legge opp til en fragmentert planlegging for sektoren mens en ikke gjør det på samme måte for verneplaner som det er naturlig å koordinere vannkraftutnyttelse mot. Planlegging innenfor små geografiske enheter uten å se dette i større sammenheng bør etter vår mening ikke overstyre de overordnede, nasjonale målene og forpliktelsene.

Vi mener utvalgets forslag i de fleste tilfeller vil kunne fungere med tanke på bruk av energiressursene, samt med tanke på lokal produksjon som både distribueres og brukes lokalt. For større saker må vi imidlertid ta forbehold om at mangel på kompetanse og ressurser i kommunene kan gi svært uheldige utslag på valg av løsninger, og at større prosjekter uansett vil få betydning utenfor kommunens eller regionens grenser.

Flertallet i utvalget vil klargjøre forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven «... ved at det i energiloven sies uttrykkelig av det for energianlegg som krever konsesjon etter loven, gjelder at det ikke må være i strid med arealplan for området etter plan- og bygningsloven» (side 158, 2. spalte). Vi er enige i at dette for så vidt klargjør forholdet mellom de to lovene. Flertallet foreslår imidlertid at det som i noen tilfeller i dag er svært arbeids- og tidkrevende, skal bli arbeids- og tidkrevende i alle saker som krever konsesjon. Det er greit å forholde seg til flere lovverk som hver for seg stiller krav på sine områder, men det er svært viktig at en nå kommer bort fra at ett og samme spørsmål eller spørsmål som henger direkte sammen - her arealplan for konsesjonspliktige prosjekter - skal behandles etter flere separate lover med hver sine myndig­heter.

Forslaget kan heller ikke begrunnes med at vedtakene blir bedre av den grunn, og det er ikke lagt fram forslag om hvordan uoverensstemmelser i beslutningene skal løses. Tvert i mot øker dette problemet også ved at flertallet i utvalget vil fjerne bestemmelsen i nåværende plan- og bygningslov om at områdeplan (tilvarende nåværende reguleringsplan) ikke skal kunne omfatte vannføring og vannstand, men legge inn slik mulighet i § 11–5, pkt. 9. Slike bestemmelser vil for eksempel kunne komme i konflikt med vassdrags(regulerings)konsesjoner og tilsvarende bestemmelser i andre kommuner som vassdraget går igjennom.

For videre begrunnelse av behandling av energisaker vises til dissensen fra utvalgsmedlem Toven, (side 159–162) som Statkraft SF støtter, men vi understreker at det ikke er nok med muligheter for dispensasjon fra plankravene i plan- og bygningsloven. En forbedring av betydning er å gjøre et generelt unntak for konsesjonspliktige energianlegg der staten er konsesjonsmyndighet.

Statkraft SF ser ikke noen fordeler med en egen planbehandling etter plan og bygningsloven for store energitiltak som i dag behandles etter sektorlovene med staten som konsesjonsmyndighet. Vi ser det likevel som viktig å formalisere kommunenes rett til deltagelse i konsesjonsprosessen etter sektorlov. Prosessen med melding og konsekvensutredning må følge bestemmelsene i ny planlov (etter kap. 17 i lovforslaget) på samme måte som i dag, med konsesjonsmyndigheten som KU-myndighet og sentrale miljømyndigheter som rådgivere.»

Statnett SF:

«Utvalget beskriver dagens planprosesser for energianlegg på en måte som vi ikke kjenner oss igjen i. Utvalget beskriver videre fordelene med en samordnt behandling ut fra at planlegging etter plan- og bygningsloven ligger i forkant når det gjelder blant annet informasjon og medvirkning.

De fleste som har erfaring fra begge prosesser ser det motsatt. Det er plan- og bygningsloven, -både lovformulering og praksis, som henger etter. Dette gjelder i alle faser.

Ikke bare legges det som regel fram flere konkrete alternativer i meldingsfasen, - også under konsesjonsbehandlingen legges det ofte fram flere alternativer og ytterligere alternativer kommer til i prosessen. Dette er et viktig fundament for reell medvirkning og er krevende både for tiltakshaver, berørte og for konsesjonsmyndigheten.

Meldingen innebefatter konkrete kartfesta traseløsninger, utarbeidet etter befaringer og konkrete drøftinger med viktige berørte interesser i området. Allerede i denne fasen orienteres det om kjente virkninger av tiltaket.

Verken i kommuneplaner eller i reguleringsplaner har det vært tradisjon for behandling av flere alternativer og reell medvirkning synes ofte å ha begrenset seg til dem som selv har interesser i utbyggingen.

Vi frykter at en planprosess med behandling etter plan- og bygningsloven samordnet med energiloven vil oppleves som byråkratisk, tungrodd og reduserer snarere enn øker muligheten til reell medvirkning (se også omtalen av klagemulighetene).

Tilsvarende finner vi for KU. Mens KU er velutviklet og lenge har inngått som en integrert del av planprosessen for energianlegg, så har den vært fraværende i plan- og bygningslovens plansystem.

Kommunenes plankompetanse på større energianlegg

På de fleste områder stilles det i dag store krav til kommunenes kompetanse og kapasitet. Lovutvalget forutsetter at kommunenes planmyndighet tilføres økt energifaglig kompetanse.

Vi støtter dette når det gjelder energifaglige spørsmål som planmyndigheten kommer i daglig kontakt med. Når det gjelder større energianlegg er det et fåtall kommuner som har slik kompetanse i dag. Det gjelder først og fremst kommuner som har hatt store vannkraftutbygginger i sine områder. Kompetansen er som regel bygd opp ved at utbygger har gitt støtte til planleggerstilling. Etter utbygging har mange av disse kommunene takket være inntektene fra kraftutbyggingen og nærhet til anlegg og medarbeidere hatt mulighet til å opprettholde kompetansen.

En tilsvarende generell oppbygging av planfaglig kompetanse på større energianlegg i alle kommuner vil etter vår vurdering verken være mulig eller ønskelig.

Det er vår vurdering at en god planfaglig behandling av større energianlegg krever kompetanse og erfaring innen flere fagområder. Denne kompetansen bør ligge ett sted. Det er i dag bare NVE som har den nødvendige samlede kompetansen på dette.»

Åmot kommune:

«er enige i at en bedre samordning er nødvendig på dette området, og støtter i det vesentlige flertallets forslag. Men vi har forståelse for mindretallets synspunkter om at det - i alle fall i større vassdragssaker - vil kunne være uheldig med en omfattende overføring av myndighet til planmyndigheten. I stedet for å overføre avgjørelsesmyndigheten i disse sakene, synes det å være en bedre løsning å sørge for en bedre samordning av prosessene som skal føre fram til vedtak.

En ordning der det kun er de mindre, evt «visse typer», vassdragssakene som avgjøres gjennom plan etter plan- og bygningsloven, vil også være mer i samsvar med den tilsvarende ordning som foreslås for konsesjon etter forurensningsloven, jf forslaget til forurensningsloven § 11 tredje ledd i.f. Vi har for øvrig merket oss at det foreslås en ny bestemmelse i vannressursloven (§ 25a), der det innføres en tilsvarende «samtykkemodell» som i forurensningsloven, slik at konsesjon ikke kan gis i strid med plan etter plan- og bygningsloven. Dette bør imidlertid også innebære - slik også flertallet foreslår - at også i de større sakene må vassdragsspørsmålene kunne behandles gjennom plan etter plan- og bygningsloven.»

Statens forurensningstilsyn viser til at:

«OED, NVE og energibransjens organisasjoner i flere sammenhenger har framholdt at det er behov for en sterk statlig styring og kontroll med energi- og vassdragssektoren. SFT ser at det er behov for å sikre at nasjonale mål for energi og vassdrag blir innfridd. Dette gjelder imidlertid også nasjonale miljømål. Etter SFTs oppfatning er hovedproblemet i dag at prosesser og krav i forhold til ulike lover ikke er tilstrekkelig samkjørt. Siden Direktoratet for naturforvaltning ikke har effektive juridiske virkemidler på energiområdet, og forurensningsloven bare kommer til anvendelse på forurensende energiproduksjon samt energieffektivisering i konsesjonsbelagt industri, vil det ikke være tilstrekkelig at energiloven alene skal kunne sikre en bærekraftig utvikling på energiområdet. For SFT virker det derfor hensiktsmessig å samordne bruk av energiloven, forurensningsloven og PBL.

Når det gjelder samordning mellom energiloven og forurensningsloven har SFT og NVE avklart hvordan konsesjonsbehandlingen kan skje parallelt.

SFT støtter utvalgets beskrivelse av forholdet mellom planlegging etter plan- og bygningsloven og energiutredning etter forskrift gitt i medhold av energiloven. Det er et mål å gi bedre muligheter til å fremme helhetlige energiløsninger i forbindelse med utbygging og annen arealdisponering, og SFT mener at utvalgets forslag vil bidra til at målet nås i større grad enn i dag. Ved en bredere deltakelse og en bredere belysning av muligheter vil miljøhensyn ha en større mulighet for å bli lagt vekt på. Som eksempler på viktige problemstillinger kan nevnes

• forholdet mellom elektrisitetsforsyning fra nettet og lokalt distribuert energi

• fjernvarme, nærvarme eller direkte bruk av naturgass distribuert i rør eller ved skip/bil

• valg av utbyggingsform i forhold til stasjonært energiforbruk og energiforbruk til transport.

SFT er enig i at for å sikre nasjonale energipolitiske og miljøpolitiske mål er det behov for statlige planretningslinjer for den kommunale og regionale planleggingen. Etter SFTs oppfatning bør disse retningslinjene være mest mulig konkrete og målbare, uten å være detaljstyrende.

SFT støtter utvalgets forslag om at kommunen gjennom planbestemmelser kan vedta tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg. SFT ser behov for konsesjon for større fjernvarmeanlegg, men vil støtte utvalgets forslag om mer fleksibilitet slik at fornuftige nærvarmeløsninger kan gjøres mer aktuelle.

I forbindelse med energiplanleggingen, vil det være gunstig med en bedre og mer planmessig bruk av energi fra avfall. En samlet ­vurdering av energikilder som kan bidra til energifleksibilitet er en bedre innfallsvinkel enn ensidig fokus på avfallsenergien. Aktuelle spørsmål bør derfor behandles i plansammenheng.

For å få til en samordning mellom behandling etter PBL og energiloven, vil SFT støtte forslaget om parallell saksbehandling etter de to lovene. Forholdet mellom lovene bør være det samme som forholdet mellom forurensnings­loven og PBL. SFT vil for øvrig understreke at det i alle tilfelle ikke er tilstrekkelig at miljøhensyn kun avklares gjennom konsesjonsbehandling etter energiloven.»

Departementets vurdering

Forslaget fra Planlovutvalgets flertall følges ikke opp. Det vises til omtalen av forholdet mellom plan- og bygningsloven og energilovgivningen i kapittel 3.6.2 og til § 6-4 siste ledd med merknader. Nødvendige tilpasninger i energiloven framgår av § 19-1 og merknadene til denne bestemmelsen.

5.9.4.10 Lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v. foreslås endret slik at § 7 nytt tredje ledd bestemmer at vedtak etter andre ledd (om biotopvern) så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven, og at det på hensiktsmessig måte skal komme til uttrykk som arealformål eller hensynssone med tilhørende bestemmelser i arealplaner ved første planrevisjon.

Høringsuttalelser

Det vises til uttalelser fra Fylkesmannen i Vestfold og Direktoratet for naturforvaltning i tilknytning til naturvernloven.

Departementets vurdering

Saksbehandlingen knyttet til lakse- og innlandsfiskeloven § 7 vil inngå i det videre arbeidet med ny lov om naturmangfoldlov. Planlovutvalgets forslag til endring av lakse- og innlandsfiskeloven tas derfor ikke opp nå, jf. kommentarene til endring av naturvernloven.

5.9.4.11 Lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven)

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart foreslås endret slik at det i nytt fjerde ledd i § 7–1 blir stilt krav om at planlegging av nye landingsplasser skal skje etter plan- og bygningsloven.

Paragraf 7–6 første ledd andre punktum foreslås opphevet. I § 7–6 foreslår utvalget at nytt andre og tredje ledd skal fastsette at vedtak om konsesjon for landingsplass, og vedtak om å anlegge statlig landingsplass, skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Landingsplasser kan heller ikke anlegges i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9–6, § 11–2 eller § 12–2 etter utvalgets forslag. Videre skal saksbehandlingen etter luftfartsloven så vidt mulig samordnes med saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Kongen gir i forskrift nærmere regler om slik samordning.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i luftfartsloven er det kommet en uttalelse, som er negativ.

Samferdselsdepartementet opplyser at:

«Luftfartstilsynet har kommentert Planlovutvalgets forslag til endringer i luftfartsloven og finner ikke å kunne støtte forslagene og går imot at planprosesser etter plan- og bygningsloven skal være styrende for konsesjonsbehandlingen etter luftfartsloven. Samferdselsdepartementet slutter seg til Luftfartstilsynets oppfatning om at gjeldende konsesjonsbestemmelser anses for å fungere tilfredsstillende. Hensynet til kommunale og regionale myndigheter ivaretas gjennom høringen.»

Departementets vurdering

Planlovutvalget har forslag om å tydeliggjøre i luftfartsloven at planlegging av nye landingsplasser skal skje etter plan- og bygningsloven slik det tilsvarende går fram av vegloven for veger og av havneloven for havner, og at konsesjoner så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Videre foreslår utvalget en generell bestemmelse om samordnet saksbehandling. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet er forbeholdne til forslagene. Fra utvalgets side er begrunnelsen at mulig lokalisering av landingsplasser bør tas opp og avklares i regional og lokal planlegging, og at den konkrete planleggingen av landingsplasser alltid skal skje etter plan- og bygningsloven. Departementet er enig med utvalget i dette, og at det også er hensiktsmessig å klargjøre også i luftfartsloven at konsesjonsprosessen og planleggingen skal skje samordnet og at det ikke skal gis konsesjon for bygging av landingsplasser i strid med kommunale planer med mindre kommunen har gitt samtykke til ferdigbehandling av konsesjonssaken før det er gjort nytt planvedtak. Uansett vil bindende arealplaner alltid måtte legges til grunn og være bindende for utbygging av lufthavner og landingsplasser. Utvalgets forslag følges derfor opp i en noe justert form etter mønster av de samordningsbestemmelsene som er innarbeidet i akvakulturloven. I denne forbindelse er det også grunn til å peke på at samferdselsmyndighetene heretter får hjemmel til selv å utarbeide og fremme planforslag på samme måte som til nå har vært brukt med godt resultat innenfor vegsektoren.

5.9.4.12 Lov 24. november nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven)

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (Vannressursloven) foreslås endret slik at § 9 nytt tredje ledd fastsetter at kvalitetsmål etter første ledd på hensiktsmessig måte skal komme til uttrykk i hensynssoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon. Videre foreslår utvalget en justering i vannressurslovens § 22 siste ledd om at konsesjonspliktige tiltak i vassdrag må ha konsesjon etter denne loven, sammen med en ny § 25 a om at vedtak om konsesjon skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Konsesjonstiltaket kan ikke være i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9–6, § 11–2 eller § 12–2 etter utvalgets forslag. For tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal konsesjonsbehandlingen så vidt mulig samordnes med saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Kongen gir i forskrift nærmere regler om samordningen.

Et mindretall ( Toven) går imot forslagene til endringer i vannressursloven, jf. særmerknad.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i vannressursloven er det kommet fire uttalelser der to er negative, tre er merknader og to støtter dissens.

Fylkesmannen i Telemark uttaler at:

«Intensjonen med flertallets forslag er å sikre at sammenhengen mellom arealdisponering og annen aktivitet på land og/eller utnyttelse av vannressursene skjer etter en helhetlig vurdering og behandling, der forvaltningen av vannressurser er integrert i den generelle areal- og ressursforvaltningen. Det pekes dessuten på betydningen av å implementere EU"s vanndirektiv.

Et mindretall, representanten Toven, har en lengre dissens i forhold til flertallsinnstillingen.

Erfaringen med kommunal planlegging gir et relativt sprikende inntrykk av planmyndighetenes evne og vilje til å ivareta for eksempel nasjonale miljøverninteresser i planleggingen. Spesielt gjør dette seg gjeldende der det står store økonomiske interesser bak et prosjekt.

Det er ikke mulig å gå i detalj angående lovutvalgets flertallsforslag når det gjelder bruk av plan- og bygningsloven ved forvaltningen av vassdrag. Men dersom man sammenholder erfaringene fra samarbeidet med kommunene i plansaker med tilsvarende erfaringer med vassdragsmyndighetene i vassdragssaker, er det ikke noe som tilsier at det for eksempel miljøvernfaglig skulle være ønskelig med så omfattende endringer i retning av bruk av plan- og bygningsloven i vassdragssaker som flertallet foreslår.

Det bør utarbeides klare statlige retningslinjer eller bestemmelser som blant annet er konkret når det gjelder krav til minstevannføring.»

Energibedriftenes landsforening slutter seg til utvalgsmedlem Tovens merknader når det gjelder forslaget til endringer i vannressursloven.

Åmot kommune viser til utvalgets forslag og uttaler:

«Vi er enige i at en bedre samordning er nødvendig på dette området, og støtter i det vesentlige flertallets forslag. Men vi har forståelse for mindretallets synspunkter om at det - i alle fall i større vassdragssaker - vil kunne være uheldig med en omfattende overføring av myndighet til planmyndigheten. I stedet for å overføre avgjørelsesmyndigheten i disse sakene, synes det å være en bedre løsning å sørge for en bedre samordning av prosessene som skal føre fram til vedtak.

En ordning der det kun er de mindre, evt «visse typer», vassdragssaker som avgjøres gjennom plan etter plan- og bygningsloven, vil også være mer i samsvar med den tilsvarende ordning som foreslås for konsesjon etter forurensningsloven, jf forslaget til forurensningsloven § 11 tredje ledd i.f. Vi har for øvrig merket oss at det foreslås en ny bestemmelse i vannressursloven (§ 25a), der det innføres en tilsvarende «samtykkemodell» som i forurensningsloven, slik at konsesjon ikke kan gis i strid med plan etter plan- og bygningsloven. Dette bør imidlertid også innebære - slik også flertallet foreslår - at også i de større sakene må vassdragsspørsmålene kunne behandles gjennom plan etter plan- og bygningsloven.»

Norges vassdrags- og energidirektorat uttaler blant annet:

« Andre vassdragstiltak - vannressursloven

Dette omfatter i hovedsak konsesjonspliktige og konsesjonsfrie mindre inngrep i vassdrag og uttak av vann til ulike formål inkludert mikro-/mini- og småkraftverk.

Dersom tiltaket ikke automatisk er konsesjonspliktig, avgjøres konsesjonsplikten av NVE etter konsultasjon med kommunen og fylkesmannen. Avgjørelse om konsesjonsplikt kan påklages til OED.

Konsesjonsfrie tiltak i vassdrag behandles i dag primært etter pbl, mens konsesjonspliktige tiltak i stor grad behandles etter vassdragslovgivningen alene. Eventuelle tilpasninger til arealplanen gjøres i ettertid. Dersom en kommune i dag ønsker reguleringsplan, kan tiltaket bare gjennomføres dersom det er overensstemmelse mellom reguleringsplan og arealdisponeringsplan etter konsesjonsvilkårene. Ved uenighet mellom NVE og kommunen(e) har NVE anledning til fremme innsigelse/påklage vedtaket, mens kommunen(e) kan påklage konsesjonsvedtaket. Etter vår erfaring er de fleste kommuner fornøyd med behandling etter vassdragslovgivningen alene og ca 80 % av sakene blir behandlet på denne måten. Krav fra kommunene blir innarbeidet i NVEs planer dersom de er rimelige og har saklig sammenheng med de skader og ulemper tiltaket kan medføre. Både kommunen, tiltakshaver og NVE sparer ressurser.

Enkelte kommuner har forsøkt å bruke pbl for å oppnå fordeler som ikke har noen saklig sammenheng med vassdragstiltaket. Det kan være tiltak som opparbeiding av veier, parkerings- og idrettsanlegg som ikke har noen tilknytning til vassdragstiltaket og ligger i andre deler av kommunen. Slike saker blir vanligvis påklagd av tiltakshaver som vanligvis får medhold, men dette fører til forsinket fremdrift og betydelig merarbeid for alle parter. Det vises til vedlagt eksempel fra ombygging av Vinsterdammen i Øystre Slidre, der kommunen satte en rekke vilkår for å dispensere fra arealdelen av kommuneplanen.

Vedtak om konsesjon skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Konsesjonstiltaket kan ikke være i strid med plan som har rettsvirkning etter pbl §§ 9–6, 11–2 eller 12–2.

Et vedtak etter vannressursloven eller en konsesjon vil etter forslaget ikke være gyldig dersom den ikke er i tråd med gjeldende arealplan. I praksis må det derfor etter forslaget alltid foretas en (om)regulering før et konsesjonsgitt tiltak igangsettes. Dette vil føre til en konsekvent dobbeltbehandling av alle saker. Den praksis som nå i stor utstrekning blir brukt med at planbehandling etter pbl ikke trengs dersom det er akseptert av kommunen (dispensasjon fra pbl), vil ikke lenger vil være mulig dersom utvalgets forslag blir vedtatt. Kommunen har vanligvis liten kompetanse i slike saker. Det kan vise seg ved at man regulerer steinbrudd på steder med for dårlig steinkvalitet, bebyggelse på flomutsatte områder etc. Det har videre vist seg å være et problem at kommunen ofte stiller ulike krav avhengig av hvem som er tiltakshaver, for eksempel får en lokal (kraft)utbygger ofte mildere behandling enn en større, utenbygds utbygger.»

Olje- og energidepartementet uttaler:

«Når det gjelder en eventuell strid mellom plan og konsesjon etter vannressursloven peker utvalgets mindretall Toven på at dette forhold er løst gjennom vannressursloven § 20 annet ledd. (...) Olje- og energidepartementet finner likevel grunn til å foreslå inntatt en generell adgang til å unnta behandling etter planloven for tiltak som konsesjonsbehandles etter sektorlov, ikke bare for tiltak som behandles etter energiloven. Dette vil slå fast prinsippet om samordning begge veier og i sterk grad bidra til å redusere omfanget av dobbeltbehandling.

Slikt unntak fra krav om planlegging vil selvsagt bare være aktuelt der hensynene bak en prosess etter plan- og bygningsloven ivaretas ved en allerede nødvendig konsesjonsbehandling etter sektorlovgivningen. Denne adgangen til unntak fra planbehandling må harmoniseres med forslagets § 19–1 som generelt sett gjør dispensasjonsadgangen snevrere enn i dag.

Departementet går også imot den endring som er foreslått i vannressursloven § 25 a, jf forslagets § 20–2 nr 12 og viser til mindretallet Tovens begrunnelse. (...)»

Departementets vurdering

Forslaget fra Planlovutvalgets flertall følges ikke opp. Det vises til omtalen av forholdet mellom plan- og bygningsloven og energilovgivningen i kapittel 3.6.2 og til § 6–4 siste ledd med merknader. Nødvendige tilpasninger i vannressursloven framgår av § 19–1 og merknadene til denne bestemmelsen.

5.9.4.13 Lov 21. desember 2000 nr. 82 om havbeite (havbeiteloven)

Innholdet i utvalgets forslag

Lov 21. desember 2000 nr. 82 om havbeite foreslås endret slik at en ny § 11a i lovens kapittel III angir at vedtak om tillatelse etter denne loven skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven, og at vedtatte planer etter plan- og bygningsloven med rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9–6, § 11–2 eller § 12–2 i utvalgets forslag skal legges til grunn for behandlingen av saker om plassering av havbeiteanlegg. Forslaget fastsetter også at før slik tillatelse gis, skal konsesjonsmyndigheten påse at virksomheten ikke er i strid med slike planer. Hvis tiltaket vil være i strid med slike planer, skal konsesjonsmyndigheten bare gi tillatelse etter loven med samtykke av planmyndigheten.

For tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal konsesjonsbehandlingen så vidt mulig samordnes med saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Etter forslaget gir Kongen nærmere regler om samordningen i forskrift.

Høringsuttalelser

Til forslaget om endring i havbeiteloven er det kommet en uttalelse.

Fiskeridepartementet viser til at

«utvalget foreslår tilsvarende endring i dagens havbeitelov som i ny § 8a i oppdrettsloven. I utgangspunktet gjelder loven utsetting og gjenfangst av krepsdyr, bløtdyr og pigghuder til næringsformål. Loven nedfeller imidlertid i § 5 rett til å sette vilkår om anlegg og innretninger og tilsvarende i § 7 en plikt for driver til å fjerne anlegg eller innretninger på havbunnen. Vi viser for øvrig til merknader ovenfor vedrørende endring av oppdrettsloven.»

Departementets vurdering

Havbeiteloven er opphevet i forbindelse med ny lov om akvakultur. Det vises til kapittel 5.9.4.8 foran. Samme samordningsbestemmelser vil gjelde for akvakultur og havbeite.

5.9.5 Oppsummering - forslag som ikke tas opp i proposisjonen her

Under hensvisning til departementets vurderinger foran blir det ikke foreslått endringer i følgende av de lover som Planlovutvalget hadde forslag til endringer av:

Lov av 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift.

Stortinget vedtok ny reindriftslov i juni 2007.

Lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag

Det skal fremmes ot.prp. om endringer i motorferdselloven som kan foreligge i 2008.

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og avfall (forurensningsloven)

Intensjonen i utvalgets forslag vil bli fulgt opp gjennom nye forskrifter til forurensningsloven.

Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet

Departementet arbeider med proposisjon om ny lov om naturmangfold. Planlovutvalgets forslag vil bli vurdert i den forbindelse.

Lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

Departementet arbeider med proposisjon om ny lov om naturmangfold. Planlovutvalgets forslag vil bli vurdert i den forbindelse.

Lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. (fiskeoppdrettsloven)

Loven er opphevet.

Lov 21. desember 2000 nr. 82 om havbeite (havbeiteloven)

Loven er opphevet.