5 Endringer i kredittilsynsloven § 9 om utlikning av Kredittilsynets utgifter

5.1 Bakgrunn

I dette kapitlet foreslås enkelte endringer i lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (kredittilsynsloven) § 9 om utlikning av Kredittilsynets utgifter. Det følger av kredittilsynsloven § 9 at Kredittilsynets utgifter skal dekkes av de institusjoner (herunder personer) som er under tilsyn. Bestemmelsen gir også regler for hvordan utgiftene skal fordeles på tilsynsenhetene. Utgiftene skal først fordeles på ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet. Deretter fordeles utgiftene innen de enkelte grupper i forhold til størrelsen på et beregningsgrunnlag som dels er spesifisert i loven, og som dels følger av nærmere regler gitt av departementet. Kredittilsynets forslag til utlikning sendes på høring til bransjeorganisasjonene, før det sendes til departementet for endelig godkjenning.

I avsnitt 5.3 foreslås at Kredittilsynets utgifter skal utliknes på de institusjoner som er under tilsyn «i budsjettåret». I avsnitt 5.4 foreslås opphevelse av en bestemmelse om at departementet skal fastsette et særskilt tilsynsbeløp for visse grupper av institusjoner. I avsnitt 5.5 foreslås en bestemmelse om utlikning av Kredittilsynets utgifter som følge av arbeid etter lov om betalingssystemer. Det er gitt en særskilt omtale av spørsmålet om ikrafttredelse av de foreslåtte endringene i avsnitt 5.6.

5.2 Høring

Finansdepartementet sendte 18. september 2001 ut et høringsnotat med forslag til endringer i kredittilsynsloven. Høringsnotatet var utarbeidet av Kredittilsynet. Fristen for merknader ble satt til 16. oktober 2001.

Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til forslagene:

• Den norske Revisorforening

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

Norges Fondsmeglerforbund og Verdipapirfondenes Forening uttrykker på generelt grunnlag støtte til de forslagene som framgår av høringsnotatet, uten at det er gitt konkrete merknader.

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Bedriftsforbundet

• De selvstendige kommunale pensjonskasser

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justisdepartementet

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Landbruksdepartementet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Bank

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Nærings- og handelsdepartementet

• Oslo Børs

• Skattedirektoratet

• Sparebankforeningen i Norge

• Sosial- og helsedepartementet

• Utenriksdepartementet

5.3 Utlikning av institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året

5.3.1 Gjeldende rett

Etter kredittilsynsloven § 9 skal Kredittilsynets utgifter utliknes på de institusjoner som er under tilsyn «ved begynnelsen av budsjettåret». Dette innebærer at alle som er under tilsyn ved begynnelsen av et år, skal være med på å dekke Kredittilsynets utgifter i dette året. Det har vært lagt til grunn at «ved begynnelsen» av året ikke betyr pr. 1. januar, men at begrepet strekker seg et stykke utover i året.

5.3.2 Høringsnotatet

Det vises i høringsnotatet til at det i enkelte tilfeller har vært noen tvil knyttet til lovens avgrensning av hvilke institusjoner som skal utliknes. Problemet knytter seg til institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året. Kredittilsynet viser til Oslo Børs som et aktuelt eksempel. Ny børslov trådte i kraft 31. mars 2001, og børsen kom da under tilsyn av Kredittilsynet. Kredittilsynet har hatt en betydelig ressursbruk med forberedelse av opplegg for tilsyn, nye standarder og krav mv., før den nye børsloven ble satt i kraft og børsen faktisk kom under tilsyn. Det vil etter Kredittilsynets oppfatning gi et urimelig resultat dersom børsen ikke skulle kunne utliknes for 2001, og derved dekke disse utgiftene. Alternativet er at utgiftene dekkes av de øvrige institusjonene under tilsyn. Også i andre tilfeller vil Kredittilsynet regelmessig ha betydelig arbeid i forbindelse med søknader om konsesjon o.l. knyttet til konkrete institusjoner, forut for at institusjonen gis konsesjon og underlegges tilsyn.

I høringsnotatet foreslås derfor at kredittilsynsloven § 9 endres slik at Kredittilsynets utgifter kan utliknes på de institusjoner som er under tilsyn «i budsjettåret». Dette vil innebære at også institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av budsjettåret skal tas med ved utlikningen av Kredittilsynets utgifter.

Et spørsmål som oppstår ved utlikning av institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året, er hvordan tilsynsavgiften skal beregnes for disse institusjonene. Kredittilsynet uttaler om dette:

«Dette vil være uproblematisk i forhold til institusjoner i grupper hvor det er et inntektsbegrep som ligger til grunn for fordelingen mellom institusjonene i gruppen. Institusjoner som bare har vært i drift deler av året har normalt tilsvarende redusert inntekt, og inntektsbegrepet må i denne sammenheng antas å relatere seg til inntekter i perioden institusjonen var under tilsyn. Situasjonen er noe anderledes for institusjoner der det er et beholdningsbegrep (typisk forvaltningskapital) som legges til grunn for fordelingen. (Pr i dag gjelder dette grovt sagt kredittinstitusjoner, pensjonskasser og -fond og forvaltningsselskaper for verdipapirfond.) Dette antas imidlertid ikke å reise avgjørende problemer. Det som vanligvis benyttes som fordelingsgrunnlag er forvaltningskapitalen ved inngangen til budsjettåret, dvs. pr. 31.12 året før budsjettåret. For nye institusjoner som kommer inn under tilsyn i løpet av året, antas forvaltningskapitalen ved oppstart å være beskjeden, og det må legges til grunn at det da er denne som er det relevante beregningsgrunnlag. Den konsesjonspliktige virksomhet kan ikke starte før konsesjon er gitt og virksomheten er kommet under tilsyn. Det forutsettes da at institusjonen eventuelt vil få utlignet minimumsbeløpet for gruppen, dersom den relevante forvaltningskapital er svært liten.»

Institusjoner som går bort fra å være under tilsyn i løpet av et år, blir som hovedregel utliknet for dette året. Dette gjelder for eksempel institusjoner som opphører med konsesjonspliktig virksomhet eller slås sammen med annen institusjon under tilsyn. Det vises i høringsnotatet til at forslaget til endring av kredittilsynsloven § 9 ikke vil få betydning for slike institusjoner.

5.3.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening viser til at redegjørelsen i høringsnotatet om at utlikningsmåten i seg selv som regel vil ha en avkortende effekt i forhold til tilsynsperioden, ikke vil gjelde for regnskapsførere. Dette har sammenheng med at regnskapsførerne blir utliknet med et flatt beløp «pr. hode» pr. år. Det bes om at det vurderes å ta tilsvarende hensyn til avkorting av utliknet beløp for denne gruppen og eventuelle andre grupper som utliknes på samme måte. Foreningen slutter seg for øvrig til forslaget i høringsnotatet.

Finansieringsselskapenes Forening viser til vurderingen i høringsnotatet om at utlikningen av institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året, og hvor det ligger et beholdningsbegrep til grunn for fordelingen av utgiftene, ikke antas å reise avgjørende problemer. Dersom disse forutsetningene i praksis ikke skulle vise seg å medføre riktighet, forutsetter foreningen at Kredittilsynet kommer tilbake med nye forslag om fordelingsnøkler.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) uttaler at de støtter forslaget og ser det som viktig at alle institusjonstyper som faktisk er under tilsyn skal omfattes av utlikningen av Kredittilsynets utgifter. FNH peker også på at tilsyn med børser og markedsplasser etter hvert kan få et ikke ubetydelig omfang. Det uttales at dette gir en god anledning til å få en bedre plattform for utlikning av kostnader knyttet til alminnelige adferdsregler i verdipapirmarkedet, og at en gjennom utlikning på børser og markedsplasser i noen grad kan få dekket også kostnader som er forårsaket av grupper av aktører som ikke er underlagt tilsyn.

5.3.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til forslaget i høringsnotatet om at Kredittilsynets utgifter skal utliknes på institusjoner som er under tilsyn «i budsjettåret». Dette vil etter departementets vurdering gi en mer rettferdig fordeling av utgiftene i tilfeller der nye typer av institusjoner kommer under tilsyn i løpet av året. Det må påregnes at Kredittilsynet vil ha et betydelig arbeid med forberedelse av tilsynet mv. i forkant av at institusjonene kommer under tilsyn. Forberedelsen av tilsynet med børsvirksomhet er et eksempel på dette. Også for enkeltinstitusjoner som etableres i løpet av året vil Kredittilsynet regelmessig kunne ha et betydelig arbeid med søknad om konsesjon mv. Departementet slutter seg til vurderingen i høringsnotatet om at det anses mer rimelig at institusjonene bidrar til å dekke disse utgiftene selv, framfor at de dekkes av de andre grupper av institusjoner under tilsyn.

Det legges i høringsnotatet til grunn at beregningen av tilsynsutgiften for institusjonene som kommer under tilsyn i løpet av året, ikke vil reise avgjørende problemer. For så vidt gjelder de institusjoner hvor tilsynsutgiftene beregnes på grunnlag av et inntektsbegrep, må det antas at institusjoner som bare har vært under tilsyn en del av året vil ha en forholdsmessig redusert inntekt. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

For enkelte grupper av institusjoner beregnes tilsynsutgiften på grunnlag av et beholdningsbegrep, eksempelvis forvaltningskapital. Det følger av kredittilsynsloven § 9 annet ledd første punktum at det da er «størrelsen av institusjonenes forvaltningskapital ved begynnelsen av året» som skal legges til grunn, likevel slik at departementet for hvert år fastsetter et minste og et høyeste beløp som kan utliknes på den enkelte institusjon innen hver gruppe. Det er i høringsnotatet lagt til grunn at det for institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året, må være forvaltningskapitalen ved oppstart av virksomheten som er det relevante beregningsgrunnlaget. Det legges videre til grunn at forvaltningskapitalen på dette tidspunktet normalt vil være av beskjeden størrelse. Departementet slutter seg til disse vurderingene. For å klargjøre at det for disse institusjonene vil være forvaltningskapitalen på det tidspunkt institusjonen kom under tilsyn som skal legges til grunn, foreslår departementet at dette lovfestes i kredittilsynsloven § 9 annet ledd.

Det er under høringen påpekt at det bør vurderes avkortingsmekanismer også for regnskapsførere som kommer under tilsyn i løpet av året. Det vises til at alle regnskapsførere utliknes med ett og samme beløp pr. år, og at dette ikke vil gi noen avkorting for regnskapsførere som kommer under tilsyn i løpet av året. Departementet viser til at fordelingen av utgiftene for regnskapsførerne skjer etter regler fastsatt av departementet, og legger til grunn at spørsmålet vil vurderes nærmere uavhengig av forslaget til lovendringer. Departementet vil i denne sammenheng likevel vise til omtalen ovenfor om at Kredittilsynet regelmessig vil ha et betydelig arbeid med søknad om konsesjon mv. for nye institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året.

For øvrig nevnes at forslaget til lovendring ikke vil få noen betydning for institusjoner som opphører å være under tilsyn i løpet av året. Slike institusjoner utliknes som hovedregel for det året da de går bort fra å være under tilsyn. Kredittilsynets utgifter i et år skal etter dette utliknes på de institusjoner som er under tilsyn hele året, samt de institusjoner som kommer under tilsyn eller går bort fra å være under tilsyn i løpet av året. Tilsynsutgiftens størrelse vil for den enkelte institusjon bli beregnet etter de regler som følger av kredittilsynsloven § 9 annet ledd. Som nevnt ovenfor foreslås det her en endring for så vidt gjelder institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året, og hvor det er forvaltningskapitalen som skal legges til grunn for beregning av tilsynsutgiften.

Departementet foreslår etter dette en endring i kredittilsynsloven § 9 første ledd slik at Kredittilsynets utgifter skal utliknes på institusjoner som er under tilsyn «i budsjettåret». Det foreslås videre en endring i lovens § 9 annet ledd slik at det for de institusjoner som kommer under tilsyn i løpet av året, og hvor tilsynsutgiften skal beregnes på grunnlag av forvaltningskapital, vil være forvaltningskapitalen på det tidspunkt institusjonen kom under tilsyn som skal legges til grunn.

5.4 Opphevelse av regelen om fastsettelse av særskilt tilsynsbeløp

5.4.1 Gjeldende rett

I kredittilsynsloven § 9 annet ledd er det gitt nærmere regler for hvordan utgiftene skal fordeles innen den enkelte tilsynsgruppe. Det følger av bestemmelsens annet ledd sjette punktum at for gruppen som omfattes av § 1 første ledd nr. 9 og 10 «fastsetter departementet et beløp særskilt». § 1 første ledd nr. 9 omfatter i dag «revisorer og revisjonsselskaper som er godkjent etter revisjonsloven» og nr. 10 omfatter «børser og autoriserte markedsplasser». Gruppen som omfattes av § 1 første ledd nr. 9 og 10 har imidlertid opprinnelig vært brukt for særpregede institusjoner som har vært alene i sitt slag. Fram til 1992 omfattet nr. 9 Den norske Industribank AS. Bestemmelsen ble siden opphevet og har stått tom fram til den ble tatt i bruk for revisorer og revisjonsselskaper ved lov av 15. januar 1999 nr. 2. Kredittilsynsloven § 1 nr. 10 omfattet fram til 1999 Postbanken BA. Da bestemmelsen ble opphevet i 1999, ble også denne bestemmelsen stående tom. Ved lov 17. november 2000 nr. 80 ble børser og autoriserte markedsplasser inntatt i bestemmelsen. Kredittilsynet viser i høringsnotatet til at en både for revisorer og revisjonsselskaper og for børser og autoriserte markedsplasser benyttet de ledige numrene i kredittilsynsloven § 1, uten at det synes å ha vært foretatt noen særskilt vurdering av spørsmålet om beregningsmåten for utlikningen innen disse tilsynsgruppene. For disse gruppene av institusjoner er derfor regelen for utlikningen i dag at departementet fastsetter «et beløp særskilt».

5.4.2 Høringsnotatet

Kredittilsynet foreslår i høringsnotatet at utgiftene for gruppene revisorer og revisjonsselskaper og børser og autoriserte markedsplasser skal fordeles etter bestemmelsen i kredittilsynsloven § 9 annet ledd femte punktum, hvor det heter at fordelingen skjer «etter regler som fastsettes av departementet». Bestemmelsen i § 9 annet ledd sjette punktum om at departementet for disse gruppene skal fastsette et beløp særskilt, foreslås da opphevet.

Ved utlikningen av gruppen revisorer og revisjonsselskaper er det i dag i praksis fastsatt at det er omsetningen som utgjør beregningsgrunnlaget, og da slik at revisorer og revisjonsselskaper med en omsetning under et visst minstebeløp ikke blir utliknet. For 2000 var dette minstebeløpet 20 000 kroner. Det framgår av høringsnotatet at forslaget om at fordelingen heretter skal skje etter regler som fastsettes av departementet, ikke innebærer at det legges opp til noen endring av denne praksisen. Etter forslaget vil departementet som i dag kunne fastsette et minste omsetningsbeløp som grunnlag for utlikning, samt minste og høyeste beløp som skal kunne utliknes på den enkelte institusjon.

Når det gjelder fordelingen av Kredittilsynets utgifter på gruppen børser og autoriserte markedsplasser, vises det i høringsnotatet til at det med stor sannsynlighet kan legges til grunn at det vil finnes flere institusjoner i denne gruppen i løpet av de neste par årene. Det uttales blant annet følgende:

«Det antas at fordelingen innen gruppen hensiktsmessig vil kunne skje på basis av omsetning eller tilsvarende. Dette skulle bl.a. hensynta tilfeller med vesentlige størrelsesforskjeller mellom børsene. Videre kan det uansett fastsettes minste og største beløp som kan utlignes på den enkelte institusjon. Endelig fastsettelse av kriterier for fordelingen bør imidlertid skje etter de ordinære prosedyrer i forbindelse (med) departementets godkjennelse av grunnlaget for utligning og kriteriene for fordeling. Blant annet er det i dag ikke mulig å forutse hvilke løsninger ulike markedsplasser velger for sin organisering, forholdet til tilknyttet virksomhet, konsernmodeller osv.»

I høringsnotatet foreslås etter dette at gruppene i kredittilsynsloven § 1 nr. 9 og 10 omfattes av fordelingsregelen i § 9 annet ledd femte punktum i stedet for sjette punktum. § 9 annet ledd sjette punktum foreslås da opphevet.

5.4.3 Høringsinstansenes merknader

Den norske Revisorforening har i sin høringsuttalelse tatt opp et konkret spørsmål knyttet til utlikningen for revisorene. Høringsinstansene har ikke hatt merknader til selve forslaget.

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det vil være hensiktsmessig at tilsynsutgiftene for de aktuelle gruppene fordeles etter regler som fastsettes av departementet. For revisorer og revisjonsselskaper vil en kunne videreføre den praksis for utlikning en har i dag. I denne forbindelse vil spørsmålet fra Den norske Revisorforening måtte behandles som en egen sak. For gruppen børser og autoriserte markedsplasser legges det opp til første gangs utlikning for budsjettåret 2001. Av hensyn til å kunne foreta utlikning på en hensiktsmessig måte i forhold til den videre utvikling og organisering av slike markedsplasser, vil det etter departementets vurdering være en fordel at de nærmere kriterier for utlikningen skal skje etter regler fastsatt av departementet.

Departementet slutter seg etter dette til forslaget i høringsnotatet om at gruppene i kredittilsynsloven § 1 nr. 9 og 10 omfattes av fordelingsregelen i § 9 annet ledd femte punktum i stedet for sjette punktum. § 9 annet ledd sjette punktum foreslås opphevet.

5.5 Utlikning av Kredittilsynets utgifter i henhold til lov om betalingssystemer

5.5.1 Gjeldende rett

Etter lov 17. desember 1999 nr. 95 om betalingssystemer mv. er Kredittilsynet pålagt enkelte oppgaver i forhold til systemer for betalingstjenester og verdipapiroppgjørssystemer. Kredittilsynet skal meddeles etablering og drift av systemer for betalingstjenester, jf. lovens § 3-2. Etter § 3-3 kan Kredittilsynet gi nærmere regler om «standardisering av avtaler, vilkår, tekniske forhold m.v. for systemer for betalingstjenester». Kredittilsynet kan videre gi «den institusjonen som driver systemet» pålegg om retting dersom systemet ikke innrettes eller drives i samsvar med bestemmelser fastsatt i eller i medhold av lov, jf. § 3-3 annet ledd. Verdipapiroppgjørssystemer kan i henhold til lovens § 4-1 søke Kredittilsynet om godkjenning, og det skal sendes melding til Kredittilsynet om hvem som er deltakere i systemet, jf. § 4-5.

Lov om betalingssystemer gir ikke Kredittilsynet noen eksplisitt hjemmel for å føre tilsyn med innretningene. Slik hjemmel følger heller ikke av kredittilsynsloven. Følgelig har Kredittilsynet ikke hjemmel for å utlikne utgifter ved tilsynet på systemer for betalingstjenester eller verdipapiroppgjørssystemer.

5.5.2 Høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet at det tas inn en bestemmelse i kredittilsynsloven om utlikning av Kredittilsynets utgifter knyttet til arbeidet med lov om betalingssystemer. Når det gjelder spørsmålet om hvordan utlikningen skal foretas, viser Kredittilsynet til at det ikke er noe krav om at systemer for betalingstjenester og verdipapiroppgjørssystemer skal være egne rettssubjekter. Det er derfor ikke aktuelt å foreta utlikning direkte på systemene. Imidlertid vises det i høringsnotatet til at arbeidet med godkjenning av verdipapiroppgjørssystemer og systemer for betalingstjenester er en fordel og av betydning for de fleste aktører i finans- og verdipapirmarkedet. Utgiftene til dette arbeidet antas videre å ville være forholdsvis beskjedne.

I kredittilsynsloven § 9 første ledd tredje punktum er det gitt regler om fordeling av utgiftene til tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelsene om verdipapirhandel. I likhet med utgifter i henhold til lov om betalingssystemer, er dette utgifter som vanskelig kan knyttes til bestemte tilsynsenheter. Det følger av § 9 første ledd tredje punktum at slike utgifter skal fordeles forholdsmessig på de ulike gruppene av institusjoner under tilsyn, med unntak av eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak, revisorer, revisjonsselskap, regnskapsførere, regnskapsførerselskap og regnskapsførerlag. Det foreslås i høringsnotatet at utgiftene knyttet til Kredittilsynets arbeid med lov om betalingssystemer fordeles på institusjonene på samme måte som utgiftene til tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel.

5.5.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til forslaget.

5.5.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i vurderingen i høringsnotatet om at Kredittilsynets arbeid knyttet til lov om betalingssystemer vil være en fordel og av betydning for de fleste aktører i finans- og verdipapirmarkedet. Departementet slutter seg derfor til forslaget i høringsnotatet om at utgiftene til dette arbeidet fordeles på institusjonene på samme måte som utgiftene til tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel. Dette innebærer at utgiftene skal fordeles etter omfanget av tilsynsarbeidet på de ulike gruppene av institusjoner under tilsyn, med unntak av eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak, revisorer, revisjonsselskap, regnskapsførere, regnskapsførerselskap og regnskapsførerlag. Det vises til forslaget til endring i kredittilsynsloven § 9 første ledd tredje punktum.

5.6 Ikrafttredelse av lovendringene

Det er i høringsnotatet foreslått at endringene i kredittilsynsloven settes i kraft straks, med virkning for utlikningen for 2001. Bakgrunnen for dette forslaget er at den nye børsloven trådte i kraft 31. mars 2001, og at Oslo Børs på dette tidspunktet kom under tilsyn av Kredittilsynet. Det er i avsnitt 5.3 foreslått at kredittilsynsloven § 9 blir endret slik at Kredittilsynets utgifter skal utliknes på de institusjoner som er under tilsyn «i budsjettåret». Dersom denne regelen gjøres gjeldende for utlikningen for 2001, betyr det at Kredittilsynets utgifter i 2001 til forberedelse av tilsyn for børsen, kan utliknes på Oslo Børs. Som omtalt under avsnitt 5.3, har Kredittilsynet hatt et betydelig arbeid med forberedelse av tilsyn med børsen, utarbeidelse av nye standarder og krav mv., og det anses rimelig at disse utgiftene dekkes av børsen selv i stedet for å bli utliknet på de øvrige institusjonene under tilsyn. Høringsinstansene, herunder Oslo Børs, har ikke hatt merknader til dette.

Departementet slutter seg til forslaget i høringsnotatet om at de foreslåtte endringene i kredittilsynsloven settes i kraft straks og gis virkning for utlikningen for 2001. Departementet slutter seg til den begrunnelse som er gitt for forslaget i høringsnotatet, og viser til at dette må anses å gi den mest rimelige fordelingen av Kredittilsynets utgifter i 2001 i tilknytning til at børsen kom under tilsyn. Det vises også til at ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget. Selve utlikningen for 2001 vil i henhold til vanlig praksis bli gjennomført i 2002.