5 Generelle merknader

5.1 Innledning

Lov om plantehelse innfører nye definisjoner, og virkeområdet utvides til at loven også omfatter indirekte planteskadegjørere. I tillegg innføres hjemmel for produksjonskontroll i bedrifter som produserer planter, hjemmel for registrering av produsenter, omsetningsledd, importører og eksportører, hjemmel for å gi bestemmelser om plantehelsedokumenter, utvidet hjemmel for avgifter i tråd med forslag om økt kontroll, hjemmel for tvangsmulkt, og hjemmel for å trekke tilbake registrering. Myndighet som tidligere lå hos Kongen, legges til departementet.

Bestemmelsene om vederlag i plantesjukdomslovas § 6 tas ikke med i den nye loven, fordi det nå er vedtatt en egen forskrift om erstatning av 12. februar 1999, med hjemmel i jordloven §§ 3 og 18, og i jordbruksavtalen. Bestemmelsen om taushetsplikt i plantesjukdomslova § 4 tredje ledd fjernes fordi den dekker det samme som forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, og derfor er overflødig.

I lov om såvarer innføres hjemmel for å gi pålegg om tiltak for å rette forhold i strid med lov eller forskrift, og for å ilegge tvangsmulkt for å sikre at pålegg blir gjennomført.

Lov om plantehelse tar sikte på bekjempelse av planteskadegjørere som angriper planter og skogstrær, samt produkter av disse. Hovedmålsetningen er først og fremst å hindre etablering og spredning av planteskadegjørere, men loven skal også kunne være et verktøy for en effektiv overvåkning av plantehelsetilstanden i Norge. Som i den eksisterende plantesjukdomslova er det landbruks- og skogbrukshensyn som i første rekke ligger til grunn for loven.

I tillegg har det vært en målsetning å bringe norsk rett i samsvar med internasjonale forpliktelser i SPS-avtalen og IPPC. Departementet har dessuten lagt vekt på å få inn de fullmakter som gjør det mulig å ha et regelverk som kan harmoniseres med EUs lovgivning for plantehelse. Plantehelse ble ikke omfattet av EØS-avtalens regelverk da avtalen ble vedtatt, fordi EUs regelverk om plantehelse ikke var klart på det tidspunkt. Avtalens intensjon var imidlertid at dette området skal tas opp til forhandlinger. EUs plantehelsesystem er basert på produksjonskontroll og vurderes som faglig tilfredsstillende.

Loven vil fortsatt være en fullmaktslov med adgang til å treffe effektive tiltak avpasset etter enhver situasjon som kan inntreffe. Den angir derfor bare rammen, mens detaljer og enkeltbestemmelser utarbeides og fastsettes som forskrifter etter de behov som gjør seg gjeldende. Reglene for tilsyn vil være de samme som i eksisterende lov, med Statens Landbrukstilsyn (Landbrukstilsynet) som tilsynsmyndighet.

I den grad høringsinstansene har gitt uttrykk for generelle synspunkter til lovforslaget, har de for det meste vært positive. Ingen av høringsinstansene har frarådet lovforslaget. Det Kongelige Selskap for Norges Veler positive til lovforslaget fordi systemet slik det har fungert til nå, ikke har vært spesielt godt. Settepotetdyrkernes Landslagser nødvendigheten av at loven skjerpes og tilpasses internasjonale forhold. Fylkesmannen i Buskerud mener det er bra at Landbruksdepartementet med dette arbeidet vil styrke det forebyggende arbeidet mht. sykdommer og skadedyr på planter. Norsk senter for økologisk landbruk ser med glede på en del endringer i lovverket. Norsk Gartnerforbund og Fylkesmannen i Oslo og Akershuser i utgangspunktet svært positive til plantehelsesatsingen. Fylkesmannen i Buskerud synes det kan virke som om loven vil medføre innstramminger og mer byråkrati enn tidligere, men regner med at de endringer som er foreslått er nødvendige pga. internasjonale forhold. Enkelte høringsuttalelser har berørt bestemmelser hvor det ikke har vært til hensikt å endre regelverket. Departementet ser ikke bort fra at det kan være behov for ytterligere endringer, men dette er ikke vurdert her. Høringsuttalelser som angår slike bestemmelser, vil derfor ikke bli kommentert her. Enkelte av høringsuttalelsene gjelder forskriftene til loven. Disse vil bli tatt opp i forbindelse med forskriftsarbeidet.

5.2 Terminologi

Departementet foreslår å innføre begrepet planteskadegjører for å angi virkeområdet for loven. Dette uttrykket kan etter sin ordlyd omfatte alt som kan skade planter, men lovdefinisjonen avgrenser seg til de planteskadegjørere som truer plantehelsen.

De planteskadegjørere man kan rette tiltak mot med hjemmel i plantesjukdomslova, er avhengig av definisjonen på plantesjukdommar og skadedyrettersom disse også angir virkeområde for loven. Nåværende definisjon av plantesjukdommar og skadedyr er foreldet og ikke utfyllende nok til nåtidens begreper. De eksisterende definisjonene tar utgangspunkt i to begreper som hver for seg er for snevre i forhold til dagens behov. Eksisterende definisjon dekker ikke plantepatogener som i henhold til moderne vitenskapelig terminologi verken er sopp, bakterier eller virus. En slik gruppe er viroider. De eksisterende definisjoner og begreper slik de er formulert i plantesjukdomslova er dessuten uhensiktsmessige i forhold til internasjonal og vitenskapelig begrepsbruk.

Uttrykket planteskadegjører er allerede innført i norsk rett. Blant annet blir det brukt i forskrift om tiltak mot farlige plantesjukdommer og skadedyr på planter (planteskadegjørere), forskrift om innførsel av planter og plantedeler m.v., og forskrift om erstatning etter offentlig pålegg som følge av planteskadegjørere. Det er uheldig å bruke ulike begreper på de samme forholdene. Dette tilsier at planteskadegjører bør inn som begrep i den nye loven i stedet for uttrykkene skadedyrog plantesjukdommari plantesjukdomslova § 1 bokstav b og c. Denne terminologien er dessuten tilpasset våre internasjonale forpliktelser gjennom SPS-avtalen, IPPC og EPPO. De høringsinstanser som uttaler seg om dette spørsmålet er samstemte i nødvendigheten av å tilpasse loven til det internasjonale avtaleverk. Fylkesmannen i Buskerud uttaler at det er helt påkrevd at det i den nye loven i stor grad blir lagt vekt på tilpasning til nåtidens begreper og nye internasjonale krav og standarder.

Vi skiller mellom ulike grupper av planteskadegjørere. De mest alvorlige planteskadegjørere, og som lov om plantehelse først og fremst regulerer, er karanteneskadegjørere. I IPPC defineres quarantine pest(karantereskadegjører) på følgende måte: «A pest of potential economic importance to the area endangered thereby and not yet present there, or present but not widely distributed and being officially controlled» (en skadegjører som er av potensiell økonomisk betydning for området som er truet av den, og som ikke ennå har kommet dit, eller som har kommet dit, men som ikke har stor utbredelse og blir kontrollert offentlig). Disse planteskadegjørere betegnes som de mest alvorlige skadegjørere, og har null-toleranse. Null-toleranse innebærer at planteskadegjøreren ikke skal forekomme på importerte sendinger. På den annen side har man kvalitetsskadegjørere, som er planteskadegjørere som bare forringer kvaliteten. Lov om plantehelse regulerer også en gruppe kvalitetsskadegjørere; såkalte regulerte ikkekaranteneskadegjørere som ifølge IPPC defineres slik: «Regulated non quarantine pest - A non-quarantine pest whose presence in plants for planting affects the intended use of those plants with an economically unacceptable impact and which is therefore regulated within the territory of the importing contracting party» (en ikkekaranteneskadegjører som, dersom den forekommer i planter til utplanting, fører til at den tiltenkte bruken av plantene belastes på en økonomisk uakseptabel måte, og som derfor er regulert på territoriet til den importerende konvensjonspart).

I tillegg mener departementet at eksisterende definisjon av planter er for tung, og avviker fra dagens begreper i forskrift, og i andre land. Det foreslås derfor å dele opp begrepet planter, hvor man skiller mellom levende planter/plantedeler og de elementer (levende eller døde) som kan føre med seg smitte av planteskadegjørere. På den ene siden har man planter og levende plantedeler som vil omfatte selve planten, og levende plantedeler som frø, frukter, grønnsaker, grener med blader, avskårne blomster m.m. På den annen side kan begrepet utvides til å gjelde smittebærendeemner. Dette uttrykket vil omfatte levende plantedeler og andre plantedeler som trevirke o.l. I tillegg vil også omfattes emne eller gjenstander som kan føre med seg smitte, for eksempel dyrkningsmedia, emballasje, brukte landbruksmaskiner og andre gjenstander som kan inneholde jordrester eller planterester. Å dele opp definisjonen av planter på denne måten er i tråd med internasjonal begrepsbruk. I tillegg kan det være hensiktsmessig å innføre definisjoner som gjør det enklere å angi omfanget av de enkelte reglene i loven eller forskrifter i medhold av den. Begrepene kan innarbeides i forskrifter etter hvert.

Norsk senter for økologisk landbruk mener at det er nødvendig å definere begrepet plantehelse. Departementet har forståelse for dette, men har ikke gått inn på en nærmere definisjon i denne omgangen. Begrepet defineres vanligvis i forhold til sin motsetning sjukdom, men begrepet sjukdom er heller ikke enkelt å definere. Sjukdom kan defineres som skade på planter eller avvik fra normal vekstutvikling for planter. Noe av hensikten med å innføre begrepet plantehelse har vært å utvide fokus noe, ved også å ta hensyn til plantenes vekstvilkår.

5.3 Virkeområde

Departementet foreslår at en ny plantehelselov også bør omfatte indirekte planteskadegjørere, d.v.s. ugras og andre organismer som kan forringe plantenes vekstvilkår.

Fra England, Irland og Færøyene rapporteres det om funn av en flatorm fra New Zealand som angriper meitemark. Ifølge publiserte data utvikler flatormen seg best i fuktig og kaldt klima. På bakgrunn av meitemarkens vesentlige betydning for jordbruk, er det av betydning å hindre denne flatormen i å spre seg til Norge.

Den reviderte IPPC, som Norge har sluttet seg til, omfatter også indirekte planteskadegjørere. EPPO anbefaler sine medlemmer å ta inn ugras i sin plantehelselovgivning. En felles internasjonal lovgivning har stor betydning for en effektivt bekjempelse av planteskadegjørere. Ettersom vår lovgivning i stor utstrekning baserer seg på IPPC og EPPOs anbefalinger, bør også det norske regelverket omfatte indirekte planteskadegjørere. EUs regelverk på plantehelse definerer harmful organism til også å omfatte ugras (jf. Rådsdirektiv 77/93 artikkel 2, nr. 1 e). Et regelverk som er i stand til å innlemme ugras vil gjøre en eventuell implementering av dette regelverket enklere. I tillegg kommer at Norge eksporterer planter og plantemateriale både til EU-land og øvrige land tilknyttet IPPC.

I den svenske vekstskyddslagen av 1995 er växtskadegjörare (planteskadegjørere) definert som virus, bakterie, sopp, nematode, insekt, midd, phytoplasma og annen organisme fra plante- eller dyreriket som kan forårsake skade på planter eller plantedyrking. I forarbeidene til den svenske loven legges det til grunn at definisjonen også omfatter indirekte planteskadegjørere av plante- eller dyreriket.

Lovens definisjon av planteskadegjører bør imidlertid ikke regulere anvendelsesområdet alene, men suppleres av forskrifter som bestemmer hva slags skadegjørere som til enhver tid skal gå inn under loven. En vid definisjon kombinert med § 2 vil kunne gi en lov med et anvendelsesområde som er fleksibelt i forhold til fremtidig vitenskapelig nomenklatur, og i forhold til hvilke planteskadegjørere det er aktuelt å henføre under loven.

Etter denne definisjonen hører floghavreloven prinsipielt hjemme i plantehelseregelverket. Departementet vil derfor ta opp spørsmålet om å inkludere floghavre i plantehelseregelverket på et senere tidspunkt.

De aller fleste høringsinstanser støtter utvidelsen av virkeområdet, og ingen av høringsinstansene har gått i mot den. Norsk institutt for skogforskning synes imidlertid at loven kunne vært gjort mer omfattende. De uttaler følgende: «Vi konstaterer at loven baserer seg på skadebegrepet. Også andre agenser enn allerede kjente planteskadegjørere kan være uønsket å få inn til landet (føre-var-prinsipp) og som er ukjente som skadegjørere, men som på sikt kan ha potensiale til å endre vårt biologiske mangfold og forstyrre tilstanden i våre økosystemer».

Departementets vurdering er at i forhold til IPPC synes det riktig at loven baseres på skadebegrepet. Departementet har ikke vurdert hvorvidt loven bør ha et videre anvendelsesområde enn det definisjonen gir dekning for her. Forvaltningen av plantehelse vil uansett ha gråsoner i forhold til problematikk og lovgivning omkring biologisk mangfold.

5.4 Produktkontroll, registreringsplikt, plantehelsedokumentasjon

Departementet foreslår lovhjemmel til å etablere innenlandsk produksjonkontroll, og til å innføre registreringsplikt for de som produserer, importerer, eksporterer eller omsetter planter. I tillegg ønsker Departementet å innføre hjemmel til å delegere utstedelse av plantehelsedokumenter til juridiske personer.

Etter gjeldende lov blir tiltak mot farlige planteskadegjørere med hjemmel i plantesjukdomslova oftest satt i verk etter at en plantedyrker har meldt fra til myndighetene, eller etter at myndighetene på annen måte har konstatert at planteskadegjøreren er til stede. Gjeldende lov § 3 fastsetter at eier eller bruker av fast eiendom har plikt til å melde fra til myndighetene dersom han har kjennskap til eller mistanke om at det finnes alvorlige plantesjukdommer eller skadedyr på eiendommen. Tilsynsmyndigheten kan i slike tilfelle vedta de nødvendige tiltak for å bekjempe planteskadegjøreren. Myndighetene kontrollerer også plantesendinger ved innførsel og utførsel, og kan på tilsvarende måte vedta tiltak etter funn av planteskadegjørere ved denne kontrollen. Det har ikke vært hjemmel til å vedta tiltak mot planteskadegjørere på andre grunnlag.

I forhold til SPS-avtalen er det av betydning å ha sikre grunnlagsdata om planteskadegjørere. Dersom norske myndigheter ønsker å definere områder hvor bestemte planteskadegjørere ikke har etablert seg, eventuelt områder med lav forekomst av planteskadegjørere, er det avgjørende å kunne dokumentere plantehelsesituasjonen. Eksisterende lov gir ikke hjemmel til å innføre de kontrollordninger som er nødvendige for å oppfylle våre internasjonale forpliktelser.

Produksjonskontroll på innenlandsk planteproduksjon utgjør dessuten en sentral del i EUs plantehelsestrategi. For å kunne eksportere til EUs vernesoner kreves det at eksportlandet kan dokumentere at området produktet kommer fra, er fritt for bestemte skadegjørere.

Det er ingen av høringsinstansene som har gått imot en ordning med produksjonskontroll. Norsk senter for økologisk landbruk og Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at lovverket også bør gi rom for obligatorisk vekstskifte. Norsk senter for økologisk landbruk sier det slik: «Vi mener også at en lov om plantehelse bør legge til rette for at tiltak kan utvikles til å styrke plantehelse og forebygge problemer med planteskadegjørere på planter i en nasjonal sammenheng. Tenk på tiltak som pålegger vekstskifte for å unngå epidemisk utvikling av sykdommer eller skadedyr.»

Departementet har ikke tatt stilling til dette spørsmålet her. Eksisterende lov har vært tolket slik at det offentlige kan pålegge tiltak, herunder vekstskifte, når det oppdages eller er mistanke om alvorlige planteskadegjørere. Innføring av obligatorisk produksjonskontroll gir ikke videre fullmakt til pålegg om vekstskifte. Departementet har imidlertid forståelse for at det kan være et behov for å kunne pålegge obligatorisk vekstskifte for å unngå store skadevirkninger dersom det oppstår fare for opphopning av planteskadegjørere. Det er imidlertid ikke opplagt at lovregulering er det beste virkemiddelet.

For å kunne kontrollere, overvåke og dokumentere plantehelsesituasjonen til enhver tid er det behov for en registreringsordning for de som produserer, importerer, eksporterer eller omsetter planter. En slik registreringsordning bør dessuten gjøre det mulig sammen med eventuelt sertifikater, å identifisere en vare og finne plantens opprinnelse. For at en slik registreringsordning skal være effektiv, bør det dessuten kunnes settes som vilkår for import, eksport, produksjon, eller omsetning av planter at man er registrert.

EU har et omfattende regelverk vedrørende registrering og utstedelse av plantehelsedokumenter. Formålet med disse reglene er å legge forholdene til rette for at plantene skal kunne selges fritt (dvs. uten sunnhetssertifikat) innenfor det indre marked. Dette innebærer at det må foretas plantehelsekontroller på de relevante produkter, og i følge direktivets fortale er det mest hensiktsmessige at det utføres kontroller på offisielt registrerte produsenters produksjonssted. Produksjon/omsetning/import eller eksport innenfor EU er betinget av at det er utstedt plantepass som igjen forutsetter at man er registrert. Plantepass er et offisielt dokument som erstatter sunnhetssertifikatene ved handel internt i EU (også internt i det enkelte EU-land), og er en offisiell erklæring på at plantene har vært underlagt obligatorisk produksjonskontroll. Hensynet bak denne ordningen er å øke sikkerheten ved innenlandsk salg, samtidig som det forenkler salg over grensen mellom de enkelte EU-land.

I EU er det hjemmel for at virksomheten kan utstede plantepasset. Myndigheten gis etter spesiell tillatelse og etter at visse vilkår er oppfylt. Hensikten med å gi adgang til å delegere myndighet til juridiske personer, er at det gir effektivitetsfordeler. Når en effektiv produksjonskontroll er på plass, vil denne kontrollen være grunnlaget for at plantehelsedokumenter kan utstedes. Denne ordningen er gjennomført i Sverige, hvor Jordbruksvärket har myndighet til å utstede plantepass, men hvor det kan overlate til virksomhetene å utstede disse dokumentene. De enkelte virksomheter har i dag tillatelse til å utstede plantepass over hele Sverige unntatt i vernesonene.

Departementet mener at det nye plantehelseregelverket bør åpne for at norske virksomheter kan få tillatelse til å utstede plantepass i tilfelle av en eventuell senere EØS-harmonisering. Ettersom plantepassene er en offisiell erklæring på at plantene er kontrollert i henhold til gjeldende regelverk, vil tillatelse til utstedelse av plantepass være å delegere kompetanse til å avgi erklæring på vegne av tilsynsmyndigheten. -Det kan imidlertid være betenkeligheter med å delegere offentlig myndighet til private virksomheter, blant annet fordi det er vanskeligere å føre kontroll med private enn med offentlige virksomheter. Den delegasjon det er spørsmål om her, gjelder ingen sentral myndighet, og vilkåret for å overføre myndighet må være at virksomheten er registrert og er underlagt obligatorisk produksjonskontroll. Departementet mener derfor at delegasjon under disse forutsetningene må anses som forsvarlig.

5.5 Tvangsmulkt og tilbaketrekking av registrering

Departementet foreslår å utvide sanksjonsmulighetene ved brudd på regler eller vedtak gitt i eller i medhold av loven ved å innføre hjemmel for å trekke tilbake registrering og å pålegge tvangsmulkt. Formålet med dette er å sikre at reglene etterleves.

Registreringsplikt for de som importerer, eksporterer, produserer eller omsetter planter innebærer at de som ikke er registrert, ikke kan drive slik virksomhet. Departementet foreslår at registreringen kan trekkes tilbake ved gjentatte eller grove brudd på regler eller vedtak gitt i eller i medhold av loven. Under disse forutsetningene vil det undergrave lovens intensjon å tillate fortsatt virksomhet. Tilbaketrekking er imidlertid et svært inngripende tiltak. Departementet mener derfor at en regel om tvangsmulkt vil være et godt virkemiddel for å sikre at regelverket etterleves. Krav på tvangsmulkt kan frafalles dersom det ikke vil være rimelig å innkreve, typisk hvis det er gått svært lang tid uten at inndrivelse er iverksatt.

Det foreslås også å innføre hjemmel til tvangsmulkt i lov av 12.4 1970 nr. 82 om såvarer (såvareloven). Såvareloven hjemler tiltak mot såkalte kvalitetsskadegjørere. Dette er planteskadegjørere som ikke anses som så alvorlige at de omfattes av lov om plantehelse. Et av elementene i plantehelsesatsingen er, foruten å føre kontroll med planteskadegjørere etter lov om plantehelse, også å bedre plantekvaliteten. Denne kontrollen vil ha hjemmel i såvareloven.