2 Bakgrunnen for og arbeidet med departementets lovutkast
2.1 Historisk utvikling
Det sjømilitære fiskerioppsyn under Forsvaret har vært i virksomhet siden 1907. I de første årene var oppsynet et grenseoppsyn, men fra 1920-årene fikk også oppsynet hjelpetjenesteoppgaver for norske fiskere på fremmede banker. Frem til 1961 ble fiskerioppsynet utført med ordinære orlogsfartøyer. Dette belastet imidlertid beredskapen, og det ble derfor anskaffet egne fartøyer til det sjømilitære fiskerioppsyn. Tjenesten var fremdeles en del av Forsvaret.
I 1974 ble det nedsatt et interdepartementalt utvalg, det såkalte fiskeri- og sokkelutvalget, for blant annet å se på de nye oppgaver man stod overfor på kontinentalsokkelen. Bakgrunnen var særlig det sterkt utvidede geografiske område hvor Forsvaret ville måtte hevde norske suverene rettigheter som følge av utviklingen i statspraksis med utvidede kyststatssoner.
Utvalget avga sin innstilling den 27 juni 1975 (se NOU 1975:50 Oppsynet med fiskeri- og petroleumsvirksomheten). Utvalget konkluderte med at det sjømilitære fiskerioppsyn burde bygges ut til en kystvakt innenfor rammen av Forsvarets organisasjon. Med henvisning til at politiet ikke var utstyrt for oppgaver ute på havet, foreslo utvalget videre at det burde vurderes om kystvakten ved lov skulle gis politimyndighet.
Utvalgets innstilling ble av Regjeringen fremlagt for Stortinget ved St meld nr 81 (1975-76). I denne meldingen ble det foreslått å opprette en kystvakt innenfor rammen av Forsvarets organisasjon, for å dekke de mange statlige oppsyns- og kontrolloppgaver i havområdene utenfor Norge. Om forholdet mellom Kystvakten og de øvrige statsetater, uttales følgende på s 29 i meldingen:
«Den forvaltningsmessige ansvarsfordeling innenfor berørte deler av statsadministrasjonen forutsettes opprettholdt også etter opprettelsen av en kystvakt. Det følger av dette at oppgavene for en kystvakt må søkes innpasset i det ansvarsmønster som er og blir trukket opp for berørte departementer og etater. Kystvakten kan bare løse sine oppgaver i et nært samarbeid med andre statlige myndigheter. Dette gjelder blant annet fiskeri-, industri-, miljøvern-, samferdsels- og sjøfartsmyndighetene, politiet og tollvesenet. De respektive departementer og etater vil fortsatt være ansvarlig på sine fagområder. Kystvakten må løse sine oppgaver med dette som forutsetning.»
Flertallet i den forsterkede forsvarskomité ga i Innst S nr 65 (1976-77) sin tilslutning til at det ble etablert en kystvakt som var tilpasset de nye oppgaver på kontinentalsokkelen og i den økonomiske sone. Nærmere forhold knyttet til Kystvaktens organisasjon ble fremmet av Regjeringen i St prp nr 102 (1976-77), og vedtatt av Stortinget i mars 1977 ved behandlingen av Innst S nr 222 (1976-77). Kystvaktens oppgaver og retningslinjer i fredstid ble deretter nærmere regulert i kgl res av 11 januar 1980 om samarbeidet mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter.
For å imøtekomme behovet for en lov som ga Kystvakten de nødvendige fullmakter til å ivareta sine oppgaver innenfor fiskerioppsynet, ble det i Ot prp nr 85 (1981-82) Om lov om saltvannsfiske m.v. foreslått at Kystvakten ble tillagt politimyndighet og myndighet til å foreta nærmere bestemte faktiske handlinger ved håndhevelse av saltvannsfiskelovens bestemmelser. Det vises i den forbindelse til Justisdepartementets uttalelser på s 11 i Ot prp nr 85 (1981-82):
«Kapittel IX er utarbeidet i samarbeid med Justisdepartementet. Dette departement uttaler i brev av 18 februar 1981 at det hadde vært ønskelig med en egen Kystvaktlov og vil eventuelt senere komme tilbake til dette. Justisdepartementet er imidlertid innforstått med at det inntil videre gis regler om Kystvaktens kompetanse i denne lov.»
Flertallet i Sjøfarts- og fiskerikomiteen ga i Innst O nr 70 (1982-83) sin tilslutning til loven, etter å ha foretatt enkelte mindre endringer. Lov 3 juni 1983 nr 40 om saltvannsfiske m.v. trådte i kraft 15 august 1984.
2.2 Kystforvaltningsutvalgets innstillinger
I april 1992 satte Regjeringen ned et utvalg til å utrede statens ressursbruk i kystforvaltningen (det såkalte Kystforvaltningsutvalget). Kystforvaltningsutvalget avga innstillinger til de berørte departementer den 2 april 1993 og 20 august 1993. Utvalget foreslo bl a at det etableres et indre kystoppsyn for å ivareta tilsyns-, kontroll- og aksjoneringsfunksjoner langs kysten, og at dette bør skje gjennom en utvidelse av den nåværende Kystvakten. Utvalget foreslo videre å fremme en særlov om politimyndighet for Kystvakten/Det indre kystoppsyn.
Kystforvaltningsutvalget tilrådde også at Kystvaktens virksomhet, som i dag, i hovedsak skal konsentreres til områdene utenfor grunnlinjene. For å sikre en større grad av fleksibilitet, bør Kystvakten og Forsvaret imidlertid både geografisk og funksjonelt få utvidede oppgaver og fullmakter i forhold til dagens situasjon.
For bedre å samordne virksomheten i de kystnære områder, foreslo utvalget å etablere et indre kystoppsyn ved en utvidelse av den nåværende Kystvakten. Ordningen med en kystvakt etablert som en egen organisasjon, men underlagt Forsvaret, synes etter utvalgets oppfatning å fungere meget bra, og gir en hensiktsmessig løsning av oppsynsoppgavene i havområdene. Utvalget antok at en utvidelse av Kystvaktens oppgaver til også å omfatte de indre kystfarvann og nye oppgaver i den forbindelse, vil gi en like hensiktsmessig løsning for disse. Utvalget foreslo at det indre kystoppsyn skal være en utøvende kontroll- og aksjonsmyndighet, og at de konstitusjonelt og faglig ansvarlige departementer beholder sitt ansvar og instruksjonsmyndighet for sine deler av virksomheten. Det foreslo at et indre kystoppsyn bør ivareta følgende oppsynsoppgaver langs kysten:
fiskerioppsyn/kystoppsyn/ressurskontroll,
bistand ved algeinvasjoner o l,
miljøovervåking/miljøvern,
oljevern,
politioppgaver,
tolloppsyn,
sjøredning,
kontroll med fartøyer,
bistand til Sjøforsvaret i forbindelse med suverenitetshevdelse/overvåking, og
fartøybistand til alle statsetater når behov oppstår.
Utvalget er av den oppfatning at de oppsynsoppgavene som foreslås tillagt et indre kystoppsyn, forutsetter at kystoppsynet også gis de nødvendige fullmakter for myndighetsutøvelse. Det foreslo derfor at et indre kystoppsyn gis politimyndighet i lovs form. Samtidig anbefales at det indre kystoppsyn tildeles de nødvendige fullmakter i lovs form også når det gjelder andre oppsynsoppgaver. Utvalget forutsatte at det i forbindelse med en særlov foretas en gjennomgang og harmonisering i forhold til eksisterende bestemmelser i lovgivningen av direkte relevans for Kystvakten.
I forbindelse med behandlingen av Kystforvaltningsutvalgets innstillinger besluttet Regjeringen at det skal utarbeides et utkast til særlov, i tråd med forslaget fra Kystforvaltningsutvalget. Regjeringens beslutning om utarbeidelse av en særlov og premissene for denne er omtalt i Gul bok til statsbudsjettet for 1994 (jfr s 50 fjerde avsnitt) og Forsvarsdepartementets budsjettproposisjon for 1994 (jfr s 50 sjette avsnitt). Hverken finanskomitéen i innstillingen til Gul bok eller Forsvarskomitéen i innstillingen til forsvarsbudsjettet hadde merknader til utarbeidelsen av nevnte lov.
2.3 Opprettelsen av en indre kystvakt
Ved behandlingen av St prp nr 51 (1994-95), jfr Innst S nr 220 (1994-95), sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om å etablere et stående indre kystoppsyn med patruljerende fartøyer som en utvidelse av Kystvakten. Etableringen av et stående indre kystoppsyn (heretter benevnt den indre kystvakt) innebærer at Kystvakten tilføres økte fartøyressurser for bedre å kunne ivareta oppgaver i indre farvann.
Den indre kystvakt forutsettes å utføre oppdrag for alle etater som har oppgaver i de kystnære områder. Fartøyene til den indre kystvakt skal i utgangspunktet operere i sju faste geografiske soner langs kysten. Det vises til omtalen av interimsløsning for den indre kystvakt i St prp nr 1 (1996-97), s 183, og Innst S nr 7 (1996-97), s 26. Kommando, kontroll, koordinering og programmering av virksomheten vil skje på samme måte som for Kystvakten for øvrig. Fartøyene er dermed operativt underlagt sjøkommandørene med helårig og døgnkontinuerlig patrulje for overvåking, kontroll og aksjon.
Det er videre under etablering en organisasjon for kystberedskap og aksjonsledelse, hvor forsvarskommandoene tillegges ansvaret for på vegne av ansvarlig fagdepartement/etat å iverksette og lede aksjoner som ikke ivaretas av redningssentralene og Statens forurensningstilsyn. Det er dessuten under etablering en database over statlige fartøyer og utstyr, samt en ordning for formidling av tjenester etatene imellom.
2.4 Innstilling fra en interdepartemental arbeidsgruppe
Forsvarsdepartementet ble tillagt ansvaret for å utarbeide et utkast til egen lov om Kystvakten i forbindelse med etableringen av en indre kystvakt. Utarbeidelsen var forutsatt å skje i nært samarbeid med andre berørte departementer.
Departementet nedsatte på denne bakgrunn i april 1994 en interdepartemental arbeidsgruppe til utarbeidelse av et utkast til lov om Kystvakten med motiver. Arbeidsgruppen hadde følgende sammensetning:
Rådgiver Severin Vikanes, Forsvarsdepartementet (leder)
Byråsjef Rolf Einar Fife, Utenriksdepartementet
Kapteinløytnant Dag Furu, Forsvarets overkommando
Førstekonsulent Johan Bernhard Hjort, Finans- og tolldepartementet
Byråsjef Lars Keim, Utenriksdepartementet
Kommandør II Alv Klepsvik, Forsvarets overkommando
Rådgiver Vidar Landmark, Fiskeridepartementet
Førstekonsulent Tom Staib, Forsvarsdepartementet
Rådgiver Magne Svor, Justisdepartementet
Vidar Landmark trådte ut av arbeidsgruppen i august 1994, og ble erstattet av spesialrådgiver Egil Kvammen, Fiskeridepartementet. Fra februar 1995 trådte kapteinløytnant Furu ut av arbeidsgruppen og ble erstattet av kommandørkaptein Geir A M Osen, Forsvarets overkommando. Fra sistnevnte tidspunkt var førstekonsulent Jarl Eirik Hemmer, Forsvarsdepartementet, sekretær for arbeidsgruppen.
Det ble lagt til grunn i arbeidsgruppens mandat at Kystvakten, og den indre kystvakt som en del av Kystvakten, organisatorisk vil ligge inn under Forsvaret. Det er videre lagt til grunn i mandatet at Kystvakten, som foreslått av Kystforvaltningsutvalget, skal bidra til det statlige oppsynet med kysten og havområdene utenfor, ved å overvåke nevnte områder og håndheve gjeldende bestemmelser, når dette skjer for å:
hevde norsk suverenitet og norske suverene rettigheter,
utøve fiskerioppsyn, fangstoppsyn eller annen ressurskontroll,
verne naturmiljøet, herunder forhindre forurensning,
beskytte kulturminner,
gjennomføre redningsaksjoner,
ivareta sikkerheten til sjøs, trygge ferdselen eller forhindre ulykker,
utføre politioppgaver,
utføre grensekontroll,
forestå tolloppsyn,
kontrollere vitenskapelig undersøkelsesvirksomhet, eller
bistå andre statsetater i deres myndighetsutøvelse eller annen virksomhet.
Det ble lagt til grunn at Kystvakten skal utføre oppgavene på vegne av de faglig ansvarlige myndigheter, samt på anmodning bistå og assistere disse.
Det ble videre lagt til grunn at Kystvakten skal kunne aksjonere på eget initiativ der situasjonen tilsier det, men med en plikt til å ta snarlig kontakt med vedkommende kontrollmyndighet for å innhente forholdsordre. På bakgrunn av Kystforvaltningsutvalgets innstillinger, ble det også forutsatt at Kystvakten skal gis politimyndighet innenfor de ovennevnte forvaltningsområder, i tillegg til å kunne utøve den samme myndighet som dagens oppsynsmyndigheter har i medhold av vedkommende lov til å utøve kontroll og iverksette tvangstiltak. I samråd med Forsvarsdepartementet ble det lagt til grunn at etableringen av den indre kystvakt måtte sees på som en tilføring av ressurser til Kystvakten for løsning av oppgaver i kystfarvannene.
Arbeidsgruppen avgav i september 1995 sin innstilling med et utkast til lov om Kystvakten og omfattende motiver, herunder en gjennomgang av folkerettslige og internrettslige rammevilkår for Kystvaktens myndighetsutøvelse.
2.5 Om høringen
Innstillingen til lov om kystvakten fra den interdepartementale arbeidsgruppen ble sendt på alminnelig høring den 19 oktober 1995 til følgende adressater:
Administrasjonsdepartementet
AF-Foreningen i Forsvaret
Akademikernes Fellesorganisasjon
Assuranceforeningen Gard
Assuranceforeningen Skuld
Barne- og familiedepartementet
Befalets Fellesorganisasjon
Den norske Advokatforening
Det norske maskinistforbund
Det norske Veritas
Fellesforbundet
Finans- og tolldepartementet
Fiskebåtredernes Forbund
Fiskeridepartementet
Fiskerinæringens landsforening
Forbundet Kysten
Foreningen til norske Fortidsminnesmerkers Bevaring
Forsvarets forskningsinstitutt
Forsvarets overkommando
Forsvarets sivile tjenestemenns landsforbund
Forsvarets tele- og datatjeneste
Fraktefartøyenes Rederiforening
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Østfold
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Finnmark
Generaladvokaten
Greenpeace Norge
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Hurtigbåtenes Rederiforening
Justis- og politidepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunenes Sentralforbund
Kommunal- og arbeidsdepartementet
Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
Kulturdepartementet
Landbruksdepartementet
Landsutvalget for tillitsvalgte i Forsvaret
Landsorganisasjonen i Norge
Maritimt Forum
Miljøstiftelsen Bellona
Miljøverndepartementet
Natur og Ungdom
Norges Båtbransjeforbund
Norges Fiskarlag
Norges Fritids- og Småfiskerforbund
Norges Grossistforbund
Norges Havneforbund
Norges Jeger- og fiskeforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges offisersforbund
Norges Rederiforbund og arbeidsgiverforeningen for skip og offshorefartøyer
Norges reserveoffiserers forbund
Norges Speditørforbund
Norges tjenestemannslag Forening 101 Forsvaret
Norges Transportforbund
Norsk bedriftsforbund
Norsk Fiskeoppdretteres Forening
Norsk Industriforening for Oljeselskap
Norsk Kommuneforbund
Norsk Losforbund
Norsk Oljeforening for rettighetshavere
Norsk olje- og petrokjemisk forbund
Norsk Operatørselskapers Arbeidsgiverforening
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skipsmeglerforbund
Norske Transportbedrifters landsforening
Norske Trålrederiers Forening
Nærings- og enerigidepartementet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljearbeidernes Fellessammenslutning
Oljeindustriens Landsforening
Ombudsmannen for Forsvaret
Rederienes Landsforening
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Rådet for arbeidstilsyn på skip
Samferdselsdepartementet
Sjøassurandørenes Centralforening
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utenriksdepartementet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringsfristen ble satt til 1 februar 1996. Departementet har mottatt uttalelser fra:
Administrasjonsdepartementet
Assuranceforeningen Skuld
Befalets Fellesorganisasjon
Den norske Advokatforening
Det norske maskinistforbund
Finans- og tolldepartementet
Fiskebåtredernes Forbund
Fiskeridepartementet
Forsvarets overkommando
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Østfold
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Nordland
Generaladvokaten
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og arbeidsdepartementet
Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
Landbruksdepartementet
Landsutvalget for tillitsvalgte i Forsvaret
Landsorganisasjonen i Norge
Miljøverndepartementet
Norges Fiskarlag
Norges Fritids- og Småfiskerforbund
Norges Jeger- og fiskeforbund
Norges Offisersforbund
Norges Rederiforbund og arbeidsgiverforeningen for skip og offshorefartøyer
Norges Speditørforbund
Norges tjenestemannslag Forening 101 Forsvaret
Norsk Kommuneforbund
Norsk Oljeforening for rettighetshavere
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Ombudsmannen for Forsvaret
Rederienes Landsforening
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Samferdselsdepartementet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utenriksdepartementet
Generelt fikk innstillingen en meget god mottakelse fra høringsinstansene. De fleste høringsinstanser gir uttrykk for tilfredshet med at Kystvaktens kompetanse og myndighetsutøvelse fastsettes i en samlet lov. I hovedsak er høringsinstansene gjennomgående positive til lovens hovedprinsipper og rettstekniske oppbygning. I proposisjonen er systematikken og hovedinnholdet fra innstillingens lovutkast beholdt.
I de følgende generelle merknader til lovutkastet er det redegjort for enkelte hovedspørsmål som en lovfesting av Kystvaktens kompetanse og myndighetsutøvelse reiser. Det er i disse merknader opplyst hvilket standpunkt som ble tatt i innstillingen fra arbeidsgruppen, og hvordan høringsinstansene har stilt seg til de nevnte hovedspørsmål. Departementet har derimot ikke funnet grunn til å innta i spesialmotivene opplysninger om enkelthetene i innstillingen og hva som ble fremhevet fra høringsinstansenes side. Rammene for proposisjonen kunne ellers lett blitt meget omfattende, samtidig som det er viktig at proposisjonen kan leses uten at man er avhengig av innstillingen, særlig siden denne ikke er tilgjengelig som en NOU. I det følgende vil instillingens lovutkast bli benevnt som «Høringsutkastet».