3 Generelle merknader

3.1 Lovregulering av Kystvaktens organisasjon og personell

3.1.1 Kystvaktens organisasjon i dag

Kystvakten er fullt integrert i Forsvaret. Da Kystvakten ble etablert i 1977, var dette som en utvidelse av det sjømilitære fiskerioppsynet som ble opprettet i 1907, og som hele tiden lå under Forsvaret. Begrunnelsen for å etablere Kystvakten innenfor Forsvarets organisasjon, var bl a at dette ville gi både den personellmessig rimeligste og den kommandomessig enkleste løsningen. Under Forsvarsministeren har Forsvarssjefen det overordnede ansvaret for Kystvakten. Operativ kommando utøves av Øverstkommanderende i henholdsvis Sør- og Nord-Norge gjennom de forsvarsgrensvise kommandører. Ved utøvelse av operativ kontroll, fremstår kommandørene som sjefer for styrkene. Bruksvaktfartøyene er imidlertid direkte underlagt sjef for vedkommende kystvaktskvadron.

Kystvaktinspektøren (KVINSP) er underlagt Generalinspektøren for Sjøforsvaret og utøver styrkeproduksjon på vegne av ham og er hans rådgiver i saker som angår Kystvakten. Innen sitt tjenestefelt er KVINSP faglig ansvarlig for koordinering av oppdrag, prioriteter, direktiver og bestemmelser fra andre myndigheter.

Sjef for Kystvaktskvadron Nord og sjef for Kystvaktskvadron Sør står under alminnelig kommando av Øverstkommanderende i landsdelen. Skvadronssjefene er vedkommende sjøkommandørs faglige rådgiver i saker som angår Kystvakten. I faglige spørsmål mottar skvadronssjefene direktiver fra KVINSP. KVINSP er budsjettmessig foresatt for skvadronssjefene, og tildeler økonomiske midler og kontrollerer forbruket relatert til målbeskrivelsene for Kystvakten. Enkelte av de ovennevnte forhold er under vurdering for justering i forbindelse med innføring av nye styringsprinsipper i Forsvaret.

Forsvarets kommando- og sambandsapparat benyttes for den operative ledelsen av kystvakttjenesten. Utdanning og forvaltning av personell, samt vedlikehold og etter-forsyning av materiell, blir ivaretatt gjennom det apparat som Forsvaret har for slike funksjoner.

I høringsutkastet foreslås det at Kystvaktens organisasjon lovreguleres. Bakgrunnen for dette forslag er todelt. For det første at Grunnlovens § 25, første ledd, annet punktum bestemmer at forsvarsmakten ikke kan økes eller minskes av Kongen uten etter Stortingets samtykke. Ved etableringen av den indre kystvakt var det forutsatt at statens øvrige ressurser i kystforvaltningen varig eller midlertidig skulle kunne inngå som en del av Kystvaktens organisasjon, slik denne bestemmes av Kongen med Stortingets samtykke. For å kunne oppfylle forutsetningen for etableringen av en indre kystvakt, som bygger på en best mulig utnyttelse av statens samlede ressurser, under Kystvaktens ledelse, i oppsynet av kystfarvannene, er det derfor nødvendig med en nærmere regulering av organisasjonen. For det annet at Grunnlovens § 99, annet ledd bestemmer at Regjeringen ikke kan anvende militær makt mot statens borgere, med mindre det er hjemlet i formell lov, eller dersom en forsamling forstyrrer den offentlige ro og orden og ikke oppløser seg etter at straffelovens opprørsparagrafer er blitt opplest av politiet. Når Kystvaktens tradisjonelle ansvarsområde utvides til å omfatte rettshåndhevelse i de kystnære områder ved den etablerte indre kystvakt, tilsier dette en nærmere definisjon av Kystvaktens organisasjon.

I høringsrunden har det ikke fremkommet innvendinger mot at Kystvaktens organisasjon lovfestes, og at organisasjonen varig eller midlertidig kan benytte statens øvrige ressurser i kystforvaltningen. Forsvarets overkommando har imidlertid understreket viktigheten av at Kystvakten er en integrert del av det militære forsvar som i fredstid må øves for sine krigsoppgaver.

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet, men vil i likhet med Forsvarets overkommando understreke at Kystvakten har en militær rolle i fredstid ved hevdelse av norsk suverenitet på sjøen og en oppgave innenfor krigsorganisasjonen under beredskap og krig.

3.1.2 Kystvaktens anvendelse av fartøyer, fly og helikoptere

Kystvaktens produkt er tilstedeværelse med egnede enheter og kompetent personell. Denne tilstedeværelsen er en forutsetning for å løse pålagte oppgaver. Kystvaktens regulære fartøyer er administrativt underlagt henholdsvis Sjef Kystvaktskvadron Nord og Sjef Kystvaktskvadron Sør. Det fastsettes årlig et antall operativt tilgjengelige døgn som grunnlag for fartøyenes aktivitet.

Patruljeflyging for Kystvakten gjennomføres med P3 Orion. Disse inngår i Luftforsvarets 333-skvadron. P3 Orion opererer i dag generelt nord for 65 grader nord, men forutsettes også brukt sør for 65 grader nord dersom behovet skulle oppstå. Det fastsettes årlig et antall timer som grunnlag for aktiviteten. Kystvaktflyging iverksettes av det operative hovedkvarteret etter anmodning fra Sjef Kystvaktskvadron Nord/Sør. Flytimene fordeles i hovedsak på 8 timers tokt 2-3 ganger i uken. Flyene blir primært benyttet til registrering og rapportering av aktiviteten. Under patruljene samarbeider flyene med kystvaktfartøyer på patrulje.

Kystvaktens helikoptere utgjør Luftforsvarets 337-skvadron med base på Bardufoss. Kystvaktoppdragene kan løses både fra base og fartøy. I hovedsak er helikoptrene embarkert Nordkapp-klassen og under taktisk kommando og kontroll av fartøyets skipssjef. Helikoptrene benyttes for løsning av et mangfold av oppgaver. Deteksjon og identifisering av fartøyer/objekter ved hjelp av disse gjør at fartøyene bruker mindre tid til søk og transitt. Inspeksjonstjeneste ved bruk av helikopter med heis muliggjør overraskende inspeksjoner og er et særdeles effektivt hjelpemiddel med en meget god preventiv virkning. Ved bevisinnsamling gjennom registrering av posisjon og bevegelse, vedlagt fotografier og/eller video som avdekker ulovlig handling, er det mulig å reagere på distanse overfor et fartøy som bryter norske bestemmelser og iverksette straffeforfølgning.

Forsvarets totale ressurser for ledelse, samband, logistikk og utdannelse bistår Kystvakten kontinuerlig, tilsvarende som for andre enheter i Forsvaret. Når det gjelder innsats ved bl a overvåking, registrering, varsling, rapportering, kontroll og eventuelle avvisninger innenfor områder der Norge hevder jurisdiksjon, er flere av Sjøforsvarets og Luftforsvarets enheter bidragsytere.

Kystvakten benytter i dag innleide sivile fartøyer og innleide sivile fly for utførelse av kystvaktoppgaver. Fartøyene og flyene har en tydelig kystvaktmerking. Flyene har bare sivile besetningsmedlemmer, og benyttes til overvåking, registrering og rapportering.

Av innleide fartøyer er det to kategorier; henholdsvis leide kystvaktfartøyer og leide bruksvaktfartøyer. De leide kystvaktfartøyene har en blandet sivil og militær besetning, der den sivile besetningen er ansvarlig for driften og den militære besetningen for de operative kystvaktoppgavene. Bruksvaktfartøyene har bare sivile besetningsmedlemmer, men majoriteten er sjøheimevernspersonell som er mobiliseringsdisponert til det bruksvaktfartøyet hvor de har sitt daglige virke.

Kystvaktens fartøyer, fly og helikoptere - med unntak av de sivile leide flyene og redningsselskapets (Norsk Selskab for Skibbrudnes Redning; forkortet NSSR) fartøyer - inngår i Forsvarets krigsorganisasjon ved beredskap og i krig. Kystvaktfartøyene, både leide og regulære, er tildelt oppgaver primært relatert til beskyttelse av forsyningslinjene på kysten.

Bruksvaktfartøyene i Nord-Norge inngår i Sjøheimevernsstyrkene, og skal ivareta varslings- og vaktoppdrag i samsvar med forhåndsplan. Bruksvaktfartøyene i Sør-Norge tilhører NSSR, og har derfor samme oppgave som NSSRs øvrige fartøyer ved beredskap og krig.

I høringsutkastet ble det foreslått at Kongen kan bestemme at det militære forsvars øvrige materiell- eller personellressurser skal kunne anvendes til å utføre kystvaktoppgaver i den utstrekning disse oppgaver gjør det nødvendig. Det henvises til at dette er en videreføring av gjeldende praksis.

I høringsrunden har Utenriksdepartementet fremholdt at andre militære fartøyer enn Kystvakten bare bør benyttes når dette er tvingende nødvendig, dette for å hindre uheldige episoder som ellers lett kan oppstå, både overfor utenlandske og norske fartøyer og borgere. Det har imidlertid ikke fremkommet innvendinger mot forslaget om at det militære forsvars øvrige materiell- eller personellressurser skal kunne anvendes til å utføre kystvaktoppgaver.

Forsvarsdepartementet deler i utgangspunktet Utenriksdepartementets syn, og vil fremheve at hovedregelen i forslaget er at Kystvaktens fartøyer skal anvendes til å løse de pålagte oppgaver. Det er kun i den utstrekning oppgavens art gjør det nødvendig å anvende Forsvarets øvrige ressurser at Kongen skal kunne gi anledning til å fravike hovedregelen. Departementet opprettholder derfor forslaget.

3.1.3 Kystvaktens personell

Kystvaktens personell er i all hovedsak rekruttert, utdannet og tilsatt som Forsvarets personell for øvrig. Både i Luftforsvaret og i Sjøforsvaret går Kystvaktens personell fra og til andre regulære forsvarsenheter og stabs- og skoletjeneste.

Mannskaper som avtjener militær verneplikt, der førstegangstjenesten er 12 måneder, utgjør i hovedsak mannskapsstyrken på kystvaktfartøyene.

De leide fartøyene har en besetning bestående av både militære og sivile. De innleide flyene leies med sivil bemanning.

Kystvakten utfører i fredstid i hovedsak sivile oppdrag. I høringsutkastet ble det derfor vurdert om det foreligger et behov for lovhjemmel til å beordre militært personell til slik tjeneste.

I høringsutkastet sies følgende:

«I henhold til den militære straffelov § 46, plikter militært personell å vise skyldig lydighet overfor foresattes befaling i tjenesteanliggende. Dette forstås slik at det bare er den rettmessige befaling en plikter å adlyde. Det spørsmål som skal vurderes her, er om militært personell uten særskilt lovhjemmel plikter å finne seg i ordre om tjenestegjøring i en kystvaktorganisasjon som i det alt vesentligste utfører sivile oppdrag innen kystforvaltningen (en helt annen sak er at situasjonen pr i dag er at kystvakttjenesten er populær, og at Forsvaret derfor ikke har problemer med å skaffe til veie kvalifisert personell som ønsker slik tjeneste). Det kan hevdes at det lovmessige grunnlag for beordring til kystvakttjeneste mangler, all den tid innholdet i tjenesten ligger noe utenfor Forsvarets tradisjonelle hovedoppgaver og militærtjenestens normale innhold for øvrig.

Når det gjelder vernepliktige mannskaper, begrenses vurderingen til om disse kan beordres til kystoppsynstjeneste innenfor rammen av den ordinære førstegangstjeneste. Spørsmålet om ekstraordinær tjeneste (vernepliktsloven § 9 nr 2 b) eller utførelse av sivilt samfunnsnyttig arbeid etter vernepliktsloven § 7 tredje ledd, holdes utenfor. Hva forsvarsorganisasjonen kan brukes til, beror dels på lovgivningen eller plenarvedtak i Stortinget, dels på bestemmelser som Kongen treffer som øverst-befalende for rikets krigsmakt, og dels på sedvane. Spørsmål kan også reises om Grunnloven stiller opp grenser for hva som kan bestemmes i så måte.

Det er antatt at det neppe foreligger konstitusjonelle hindringer som forbyr at militærpersoner blir satt til å løse ikke-militære oppgaver. Det synes likevel klart at det et sted går en grense for hvor langt man kan strekke dette syn. Professor dr juris Johs Andenæs uttrykker det slik i en betenkning vedlagt NOU 1979:51 Verneplikt (utredningens s 332):

«Fra grunnlovens side kan det ikke være noe i veien for at militære avdelinger i rimelig utstrekning blir satt inn for å løse ikke-militære oppgaver, f eks i katastrofesituasjoner. Dette er akseptert i praksis og synes å ha alminnelig tilslutning. Skulle en slik bruk av verneplikten til utførelse av sivile oppgaver få stort omfang, ville det naturligvis gå ut over forsvarets egentlige oppgaver.»

I videste forstand blir det et spørsmål om vedkommende tjenesteoppdrag ligger innen den ramme som er fastlagt for Forsvaret av Stortinget og Regjeringen. Dette gjelder selv om oppdraget ikke naturlig kan henføres under Grunnloven § 109 om plikten til «at værne om sit Fædreland». Forsvarets oppgaver og støtte til det sivile samfunn forandrer seg med tidene. Arbeidsgruppen viser også til tidligere generaladvokat Blomdals uttalelser på side 8 i Militærjuridisk småskrift nr 8 «Den militære lydighetsplikt»:

«Såfremt en befaling gis av en foresatt og gjelder et oppdrag som vedrører den væpnede makt eller deler av denne og ellers ikke medfører utførelse av noe som er rettsstridig, skal det vanskelig kunne gjøres gjeldende at man lovlig kan nekte å utføre en befaling. Det vises bl.a. til en avgjørelse inntatt i Rt 1960, s. 1497 flg. hvor endel radaroperatører forgjeves gjorde gjeldende at de ikke var forpliktet til å utføre utbedringsarbeider på en flystripe. Herredsretten, som Høyesterett sluttet seg til, fant at den militære tjenesteplikt omfattet den beordrede tjeneste. Også oppdrag utenfor Forsvarets normale gjøremål, kan det være en plikthandling å utføre. Det er ikke ukjent at militære avdelinger brukes til oppdrag/ bistand i forbindelse med katastrofeoppdrag, søk etter forsvunne personer og også til assistanse for politiet forøvrig. For slike sivilt pregede oppdrag, foreligger selvfølgelig en grense for hva Forsvaret lovlig kan brukes til og hvor en befaling derfor ikke lenger vil være rettmessig. Slike ulovlige aksjoner synes iallefall idag, å være lite praktiske. Såfremt derfor et oppdrag er gitt av kompetent militær foresatt myndighet, skal det foreligge en ekstrem situasjon før man vil si at disse myndigheter savner det fornødne hjemmelsgrunnlag for å beordre handlingen utført.»

Kystvaktens oppgaver er allerede i dag sterkt sivilpreget, særlig med hensyn til Kystvaktens oppgaver innen fiskerioppsynet. Få eller ingen har satt spørsmålstegn ved om vernepliktige mannskaper lovlig kan brukes til slik tjeneste. Det er dessuten et viktig moment at Kystvaktens fartøyer i beredskap, krise og krig skal inngå som regulære KNM-fartøyer i Forsvarets krigsorganisasjon, og at besetningens tjeneste ombord på kystvaktfartøy også vil omfatte trening mv for dette. I fredstid vil dessuten en sentral oppgave fremdeles være generell tilstedeværelse og suverenitetshevdelse på de åpne havområder, noe som åpenbart kan sies å ligge innenfor Forsvarets normale oppgaver. På den annen side medfører inkorporeringen av ytterligere sivile elementer i Kystvaktens organisasjon som ledd i et samlet statlig kystoppsyn, og en eventuell utvidelse av Kystvaktens sivilrelaterte oppgaver, f eks innen miljøoppsyn, at det kan hevdes å være noe mer tvilsomt om tjenesteplikten som ledd i ordinær militærtjeneste ligger innenfor de grenser som er antydet ovenfor. Det kan her også anføres at vurderingen vedrørende bruk av militærpersoner til katastrofeoppdrag o l forutsetter at dette er noe som skjer avgrenset i tid og omfang, uten at de forsvarsrelaterte oppgavene på noen måte nedprioriteres, og at vurderingen av kystvakttjenesten i fred kan slå annerledes ut, idet det her i større utstrekning forutsettes at de sivilrelaterte oppgaver er primæroppgaver uten tilsvarende begrensninger.

Det vises også til diskusjonen omkring bruk av vernepliktige mannskaper under OL'94 på Lillehammer og bruk av heimevernspersonell under Landsskytterstevnet. I forbindelse med sistnevnte ble nylig vedtatt en endring i heimevernsloven, som uttrykkelig skulle gi hjemmel for tjeneste under sivile arrangementer og således fjerne den tvil om hjemmelsgrunnlaget som forelå. Følgende ble bl a uttalt om tjenestepliktens innhold i Ot prp nr 10 (1994-95) s 2:

Loven inneholder ingen nærmere definisjon av innholdet i tjenesteplikten, og sier ikke uttrykkelig noe om at Heimevernet kan yte bistand til det sivile samfunn utover det som er regulert i § 13. Dette innebærer imidlertid ikke at Heimevernet fritt kan disponere sitt personell. Tjenestepliktens nærmere innhold og grenser må finnes ut fra formålsbetraktninger og eventuell sedvanerettslig praksis.»

Forsvarskomitéen viste til at det var reist spørsmål om hjemmelsgrunnlaget for Forsvarets adgang til å beordre personellet til å gjøre tjeneste under sivile arrangementer, og sa seg på bakgrunn av dette enig i behovet for en klar lovhjemmel, jfr Innst O nr 18 (1994-95) s 2.

Arbeidsgruppen konkluderer med at befal og menige i det militære forsvar også i fremtiden nok må kunne beordres til en kystvakttjeneste som eventuelt har fått videre fullmakter og oppgaver av sivil karakter og har fått inkorporert flere sivile enheter/ fartøyer i sin organisasjon, selv uten særlig lovhjemmel. På samme måte som ved revisjonen av heimevernsloven, foreslår arbeidsgruppen imidlertid - for å fjerne eventuell tvil om hjemmelsgrunnlaget - at en uttrykkelig lovbestemmelse om tjenesteplikt for mannskaper og befal inntas i utkastet til lov om Kystvakten, jfr lovforslaget § 7 første ledd».

I høringsrunden har Norsk sjømannsforbundog Landsorganisasjonen i Norge gått imot forslaget om beordring til kystvakttjeneste. Likeledes har Landsutvalget for tillitsvalgte i Forsvaret gått imot beordring av vernepliktige til kystvakttjeneste.

Norsk sjømannsforbund uttaler at de:

«vil på det sterkeste reservere seg mot at det lovfestes adgang for menig og befal i Kystvakten til å bli beordret til å utføre sivile oppgaver. Dette spørsmålet må taes opp i en bredere sammenheng da også andre arbeidstakergrupper enn de som inngår i det indre kystoppsyn kan bli berørt»

Landsorganisasjonen i Norge uttaler at de ikke kan:

«akseptere at det lovfestes (§ 7 1. Ledd) at menige og befal i Kystvakten kan beordres til å utføre oppgaver som utføres av sivile. Såvel vernepliktige som fast militært personell bør fortsatt ikke kunne beordres til sivile oppgaver med mindre det foreligger ekstraordinære situasjoner - katastrofesituasjoner.

Spørsmålet om bruk av vernepliktige og militært personell til gjennomføring av sivile oppgaver i kystvaktorganisasjonen, det indre kystoppsyn, bør behandles i en større sammenheng idet spørsmålet er særdeles aktuelt også for andre arbeidstakergrupper enn de som skal inngå i det indre kystoppsyn og som nå foreslås lovhjemlet.»

Landsutvalget for tillitsvalgte i Forsvaret/Sekretariatet(LTF/S)uttaler:

«lov om kystvakten innebærer at kystvakten blir pålagt en større mengde sivile oppgaver enn det den allerede innehar per i dag. I forbindelse med en slik utvidelse stiller LTF/S seg skeptisk til det fortsatte bruk av vernepliktige mannskaper innen kystvakten. LTF/S minner om at formålet med førstegangstjenesten er å forberede den enkelte til sin tjenestestilling innenfor mobiliseringsforsvaret, og ikke å utføre en oppgave som i utgangspunktet påfaller det sivile samfunn».

Justisdepartementet er enig i at loven bør inneholde en klar hjemmel i tråd med forslaget i høringsutkastets § 7 første ledd dersom slik beordring skal skje, og uttaler:

«at det da ikke vil være nødvendig å ta stilling til i hvilken utstrekning militærpersoner kan pålegges å utføre sivile oppgaver på annet grunnlag».

Forsvarsdepartementet vil understreke at bestemmelsen om beordring til kystvakttjeneste kun tar sikte på å kodifisere noe som allerede må antas å gjelde. Når det gjelder innvendingen mot å anvende militære til å utføre sivile oppgaver innenfor kystforvaltningen, vil departementet vise til at etableringen av den indre kystvakt bygger på den forutsetning at Kystvakten skal utføre sivile oppgaver. Når det gjelder bruk av vernepliktige mannskaper til kystvakttjeneste, har dette lang tradisjon. Bruken omfatter også i stor utstrekning oppgaver innen suverenitetshevdelse. Det øves også for oppgaver i krise og krig. Kystvakttjenesten er derfor med å forberede den enkelte vernepliktige til tjenestestillingen innenfor krigsorganisasjonen, men i kombinasjon med en utbredt støtte til det sivile samfunn i fredstid. Departementet opprettholder derfor forslaget om en lovfesting av beordringsadgangen til kystvakttjeneste.

3.1.4 Kystvaktrådet

For å ivareta koordineringen av Kystvaktens oppgaver er det oppnevnt et Kystvaktråd med grunnlag i kgl res av 11 januar 1980, benevnt som Samarbeidsrådet for Kystvakttjenesten. Rådet oppnevnes under Forsvarsdepartementets formannsskap, med representasjon fra Utenriksdepartementet, Justisdepartementet, Fiskeridepartementet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Statens forurensningstilsyn, Oljedirektoratet, Fiskeridirektoratet og Kystvaktinspektoratet. Rådet oppnevnes i dag av Kongen, etter at forslag er innhentet fra vedkommende departementer.

Rådet er kontaktorgan for de instanser innen statsadministrasjonen som er ansvarlig for de forvaltningsmessige oppgaver som er listet i kgl res av 11 januar 1980, og for norske næringer og organisasjoner hvis interesse er berørt, og kan avgi uttalelse om ethvert spørsmål vedrørende Kystvaktens tjeneste, enten etter anmodning av vedkommende myndighet eller når rådet selv finner det tjenlig.

I høringsutkastet foreslås at dagens ordning med et samarbeids- og kontaktorgan for Kystvakten, men nå benevnt som Kystvaktrådet, videreføres. Det foreslås at dets status og funksjon fastsettes i loven.

I høringsrunden har det ikke fremkommet merknader til forslaget, som opprettholdes av Forsvarsdepartementet.

3.2 Kystvaktens håndhevingsoppgaver

3.2.1 Innledning

Det foreslås at Kystvakten skal kunne tillegges tilsvarende myndighet som dagens kontrollorganer på nærmere bestemte områder innenfor kystforvaltningen. Det er på denne bakgrunn nødvendig å gi en nærmere redegjørelse for hvilken myndighet som er tillagt dagens kontrollorganer, og som derved foreslås også å kunne bli utøvet av Kystvakten. Det er Kystvaktens tilstedeværelse på sjøen som tilsier at den tillegges en håndhevingsmyndighet. Den nærmere geografiske bestemmelse av Kystvaktens håndhevingsmyndighet fastlegges gjennom lovens stedlige virkeområde.

Etter en oversikt over de viktigste folkerettslige prinsipper om kyststatsjurisdiksjon i de ulike havområder, hvilket ligger og må ligge til grunn for en internrettslig regulering av Kystvaktens kontroll med overholdelsen av gjeldende bestemmelser, vil det bli redegjort for lovens stedlige virkeområde, den myndighet som er tillagt dagens kontrollorganer og hvilken myndighet som foreslås tillagt Kystvakten.

Hoveddokumentet innen havets folkerett er FNs havrettskonvensjon av 10 desember 1982 (heretter forkortet HRK), som ble ratifisert av Norge 24 juni 1996. Det vises til St prp nr 37 (1995-96) og Innst S nr 227 (1995-96) om samtykke til ratifikasjon av HRK.

3.2.2 Definisjoner

3.2.2.1 Grunnlinjene

Grunnlinjene utgjør utgangspunktet for beregning av bredden til sjøterritoriet og andre maritime soner, samt yttergrensen for de indre farvann. Hovedregelen i folkeretten er at grunnlinjen trekkes langs kystens lavvannslinje. Det kan imidlertid trekkes opp rette grunnlinjer der hvor kysten består av dype innbuktninger eller en sammenhengende kjede med øyer.

For Norges fastlands vedkommende er grunnlinjepunktene bestemt i kongelige resolusjoner av 12 juli 1935 og 18 juli 1952. Videre er grunnlinjepunktene ved Jan Mayen bestemt i kgl res av 30 juni 1955. Grunnlinjepunkter for Svalbard er bestemt i kgl res av 25 september 1970.

3.2.2.2 Det indre farvann

Norsk indre farvann er alt farvann som ligger innenfor de rette grunnlinjene.

3.2.2.3 Sjøterritoriet

Sjøterritoriet er farvannet mellom grunnlinjene og territorialgrensen, og inngår som en del av statens territorium. I HRK del II avsnitt 2 er det gitt nærmere bestemmelser om hvordan sjøterritoriets grenser skal bestemmes. Etter HRK artikkel 3 er sjøterritoriets maksimale bredde 12 nautiske (n) mil fra grunnlinjene.

Av Cancelli-Promemoria av 25 februar 1812 fremgår at Norges territorialgrense er fastsatt til 1 geografisk mil, hvilket er circa fire n mil. Territorialgrensen er samtidig bl a grensen i sjøen for det norske tollområdet, jfr tolloven § 1 nr 1.

3.2.2.4 Spesialsoner utenfor sjøterritoriet, herunder de tilstøtende soner

Folkeretten åpner for at kyststater utenfor sjøterritoriet kan opprette tilstøtende soner for bestemte formål på inntil 24 n mil regnet fra grunnlinjene, se HRK artikkel 33.

Norge har en tilstøtende tollkontrollsone som går ut til 10 n mil fra grunnlinjene, jfr tolloven § 2 og kgl res av 28 oktober 1932.

Norge etablerte ved lov 24 mars 1961 en fiskerigrense på 12 n mil fra grunnlinjene med forbud for utlendingers fiske. Denne sonen har ikke grunnlag i HRK artikkel 33, men er fullt ut i samsvar med alminnelig folkerett. Denne fiskerigrensen er ikke gjort gjeldende rundt Jan Mayen og Svalbard.

3.2.2.5 Kontinentalsokkelen

Med kontinentalsokkelen menes havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som strekker seg ut over norsk sjøterritorium gjennom hele den naturlige forlengelse av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen, men ikke kortere enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene som sjøterritoriets bredde er målt fra, likevel ikke utover midtlinjen i forhold til annen stat. Med kontinentalmarginen forstås den undersjøiske forlengelse av kyststatens landmasse og består av havbunnen og undergrunnen til sokkelen, skråningen og stigningen. Den omfatter ikke dyphavssletta med dets oseaniske rygger eller undergrunn.

HRK artikkel 76 gir nærmere retningslinjer for hvordan kontinentalsokkelen bestemmes.

For Norges vedkommende er det internrettslige hjemmelsgrunnlag for utøvelse av suverene rettigheter over de undersjøiske naturforekomster gitt i lov om undersjøiske naturforekomster av 21 juni 1963 nr 12 og i petroleumsloven av 8 mars 1985 nr 11 [avløses av lov av 29 nov 1996 nr 72 om petroleumsvirksomhet, jfr Ot prp nr 43(1995-96) som forventes å tre i kraft i løpet av 1997].

3.2.2.6 Den økonomiske sone

Den økonomiske sone er et område som ligger utenfor og er tilstøtende til sjøterritoriet, og som etter folkeretten reguleres av en særlig rettsordning, der kyststaten har suverene rettigheter over naturressursene i og på havbunnen og i vannsøylen over, se HRK del V.

Norges økonomiske sone er fastsatt i lov om Norges økonomiske sone av 17 desember 1976 nr 91 (soneloven), og strekker seg ut til en avstand av 200 n mil fra grunnlinjene slik de til enhver tid er fastsatt, likevel ikke ut over midtlinjen i forhold til andre stater. Ved kgl res av 17 desember 1976 nr 15 har Kongen bestemt at økonomisk sone opprettes i havområdene utenfor det norske fastland med virkning fra 1 januar 1977. Med hjemmel i soneloven er det videre ved kgl res av 3 juni 1977 opprettet en 200 n mils fiskevernsone ved Svalbard, og ved kgl res av 29 mai 1980 er det opprettet en fiskerisone ved Jan Mayen.

3.2.2.7 Det åpne hav

Det åpne hav utgjør, i denne forbindelse, havområdene utenfor 200 mils-sonene. Flere regler for åpent hav, bl a vedrørende skipsfart, gjelder helt inntil territorialgrensen, jfr HRK art 86 og 58 (særlig paragraf 1 og 2). Populært betegnes disse havområdene i Barentshavet og Norskehavet henholdsvis «Smutthullet» og «Smutthavet».

3.2.3 Hovedprinsipper om kyststatens jurisdiksjon

3.2.3.1 Det indre farvann og sjøterritoriet

Norske myndigheter har i utgangspunktet full jurisdiksjon i de indre farvann og sjøterritoriet. Fremmede skip har imidlertid rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet, se pkt 3.2.3.2 nedenfor.

Hva de indre farvann angår, utvises for øvrig i praksis tilbakeholdenhet mot å gripe inn overfor fremmede skip så lenge de ombordværende ikke forstyrrer ro og orden i land, se også den norsk-britiske konsularkonvensjon av 22 februar 1951 artikkel 27.

HRK artikkel 27 og artikkel 28 angir de strenge rammer for kyststatens straffejurisdiksjon og sivile doms- og tvangsmakt i forhold til handelsfartøyer og statsskip som drives på kommersiell basis.

Fremmede ikke-militære fartøyers adgang til norsk sjøterritorium er etter intern rett regulert i anløpsforskriften, gitt ved kgl res av 23 desember 1994, som pålegger fartøyene å følge bestemte leder samt gi nærmere bestemte opplysninger til norske myndigheter knyttet til anløpet. Fremmede krigsskip har bare adgang til riket etter innhentet forhåndstillatelse ad diplomatisk vei. Nærmere bestemmelser om dette er gitt i kgl res av 19 januar 1951 nr 1 om fremmede krigsskips og militære luftfartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold (bestemmelsene er under revisjon).

3.2.3.2 Retten til uskyldig gjennomfart

Retten til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet er nærmere regulert i HRK del I avsnitt 3. Det foreligger ingen rett til fri gjennomfart i kyststatens indre farvann. Imidlertid har skip i havsnød etter folkeretten rett til å søke nødhavn. Fartøyer som ønsker å seile gjennom norsk indre farvann for å få en mer skjermet seilas under transitt langs norskekysten, har i utgangspunktet ingen rett til dette.

I begrepet uskyldig gjennomfart ligger to kriterier. For det første må det være tale om gjennomfart. Stasjonært opphold som ikke er et ledd i skipets ordinære navigasjon, eller som ikke har sitt grunnlag i nødstilstand, regnes ikke som gjennomfart. For det andre må gjennomfarten være uskyldig, hvilket bl a innebærer at den ikke må skade kyststatens ro og orden eller sikkerhet, jfr HRK art 18 og 19.

Kyststaten har etter HRK art 25 adgang til å treffe de tiltak som er nødvendige for å hindre gjennomfart som ikke er uskyldig, og forhindre brudd på betingelsene for skips adgang til indre farvann eller havneanlegg utenfor indre farvann. Må fartøyer i uskyldig gjennomfart ta stasjonært opphold i norsk sjøterritorium, skal norske myndigheter av kontrollhensyn ha melding om dette.

Etter HRK art 27 er hovedregelen at kyststaten ikke bør utøve strafferettslig jurisdiksjon om bord på et fremmed skip som passerer over sjøterritoriet, ved å arrestere en person eller drive etterforskning i anledning av en straffbar handling forøvet om bord under gjennomfarten. Det kan imidlertid gjøres unntak i følgende tilfeller: Når følgene av den straffbare handling berører kyststaten selv, når den straffbare handling er av en slik art at den virker forstyrrende på de fredelige forhold i landet eller på ro og orden på sjøterritoriet, når skipsføreren eller en av flaggstatens diplomatiske eller konsulære tjenestemenn har anmodet om assistanse, eller når det er nødvendig for å bekjempe ulovlig narkotikahandel. Passerer fartøyet sjøterritoriet etter å ha forlatt indre farvann, er det dessuten adgang til å treffe de i lovgivningen hjemlede tiltak for å foreta arrestasjon eller drive etterforskning.

3.2.3.3 Immunitet (eksterritorialrett) for visse fartøyer

Fremmede krigsskip og fremmede statsskip som brukes for statsformål av offentligrettslig art, samt deres besetninger, har immunitet (benevnes av og til også som eksterritorialrett), dvs at fartøyene er unntatt fra norsk doms- og tvangsmyndighet. Det er kun flaggstaten som har håndhevelsesjurisdiksjon over slike skip. Særregler for disse skip fremgår av HRK art 29-32, 95, 96 og 236, samt Brüsselkonvensjonen av 10 april 1926 om statsskip. Det må antas at immuniteten ikke gjelder medlemmer som befinner seg på norsk landterritorium under landlov o l.

Fartøyer som nyter immunitet, må likevel overholde norsk lovgivning som regulerer gjennomfarten i sjøterritoriet og adgang til indre farvann og havn. Manglende overholdelse innebærer at fartøyet kan bli bedt om umiddelbart å forlate norsk farvann.

Hva angår tvangsfullbyrdelse, fremgår immuniteten i norsk rett av tvangsfullbyrdelsesloven § 1-6. Med hensyn til straffeforfølging gjelder en generell henvisning til folkerettens regler i borgerlig straffelov § 14 og straffeprosessloven § 4.

3.2.3.4 Generell straffejurisdiksjon i havområdene utenfor territorialgrensen

Hovedregelen for norsk straffelovs anvendelse er at loven gjelder for alle handlinger som er foretatt i riket. I havområdene utenfor territorialgrensen gjelder loven bare i den grad det er bestemt i straffeloven § 12. Paragrafen sier intet om utøvelsen av straffejurisdiksjon i sonene utenfor territorialgrensen, utenom for handlinger foretatt på innretninger, transportanlegg for petroleum, i sikkerhetssoner for petroleumsvirksomhet og på alle norske skip og luftfartøyer. For sonenes vedkommende har Norge en saklig begrenset kompetanse til å vedta og håndheve visse regler.

Den aktuelle sonelovgivning har egne straffebestemmelser som kommer til anvendelse også for overtredelser begått i de respektive soner. Det kan også være aktuelt å anvende straffebestemmelser i andre spesiallover. Anvendelsen vil i så fall bero på en tolkning av vedkommende spesiallov/-bestemmelse.

Hvorvidt straffelovens egne bestemmelser kommer til anvendelse, beror blant annet på tolkningen av uttrykket «i riket» i straffeloven § 12 nr 1. Det kan påpekes et praktisk behov for å la enkelte av straffelovens bestemmelser komme til anvendelse. Dette gjelder bl a bestemmelser som tar sikte på å trygge norsk håndhevelse av regler i sonen. F eks kunne det være behov for å anvende straffeloven § 127 om vold mot offentlig tjenestemann overfor den som går til håndgripeligheter i sin motstand mot rettmessig norsk kontrollmyndighet om bord i utenlandske skip. En slik handling vil kunne straffes etter straffeloven § 12 nr 4, som handling begått i «utlandet av utlending».

3.2.3.5 Tollsonen og fiskerigrensen på 12 n mil

I de tilstøtende soner utvides norsk jurisdiksjon når det gjelder å håndheve den nasjonale lovgivningen som kommer til anvendelse i sjøterritoriet innenfor.

Dette gjelder i tollkontrollsonen på 10 n mil i forhold til overtredelser i det norske tollområdet.

Innenfor fiskerigrensen på 12 n mil er det etter fiskerigrenseloven av 17 juni 1966 ikke adgang for utenlandske fartøyer å drive fiske. Det er videre forbudt for utlendinger å tilvirke, pakke eller omlaste fisk innenfor grensen. Loven fastsetter også bestemte regler for utøvelsen av fiske innenfor 12 n mil av grunnlinjene.

3.2.3.6 Kontinentalsokkelen

Undersøkelse og utnyttelse av naturressurser på kontinentalsokkelen tilkommer kyststaten eksklusivt, jfr HRK art 77. Norge har således i utgangspunktet eksklusiv jurisdiksjon over installasjonene på kontinentalsokkelen, herunder jurisdiksjon med hensyn til toll-, skatte-, sikkerhets- og innvandringsbestemmelser, se HRK art 60 nr 2, jfr art 80.

Straffeloven § 12 nr 1 bokstavene a til c regulerer spørsmålet om lovens anvendelse i forbindelse med virksomhet på norsk kontinentalsokkel. Det følger av bokstav a at straffeloven får anvendelse på handlinger som er foretatt på «enhver innretning og ethvert anlegg som er plassert på den norske del av kontinentalsokkelen og som nyttes til undersøkelse etter eller utnytting eller lagring av undersjøiske naturforekomster». For sikkerhetssoner, vises til straffeloven § 12 nr 1 bokstav c, samt til petroleumsloven § 66, jfr § 47 (ny petroleumslov § 10-17).

3.2.3.7 Den økonomiske sone

I den økonomiske sone har kyststaten suverene rettigheter over naturressursene - de levende ressursene såvel som mineralressursene. Kyststaten har også en viss myndighet - og visse forpliktelser - med hensyn til bl a miljøvern og forskning, se HRK art 56 flg. Friheten til skipsfart og overflygning i sonen, samt retten til å legge og vedlikeholde rørledninger, innskrenkes ikke.

Av HRK art 73, som omhandler kyststatens håndhevelse av lover og forskrifter i den økonomiske sone, fremgår at Norge har adgang til å treffe slike tiltak, herunder bording, inspeksjon, arrest og rettsforfølgning, som kan være nødvendig for å sikre at lover og forskrifter som den har vedtatt i samsvar med HRK, blir overholdt. Overfor utlendinger kan frihetsstraff ikke idømmes for brudd på fiskeribestemmelsene. Ved eventuell oppbringelse skal fartøyene og deres mannskap løslates mot deponering av en rimelig kausjon eller annen sikkerhet. Ved arrestasjon eller tilbakeholdelse av utenlandsk fartøy, skal kyststaten omgående underrette flaggstaten om tiltak som er truffet og om straff som ilegges. Liknende begrensinger gjelder for straffereaksjoner i forhold til miljøovertredelser i sonen, se HRK artikkel 230 nr 1.

Når det gjelder spørsmål i tilknytning til håndhevelsen av norske bestemmelser i den økonomiske sone, vises for øvrig til St meld nr 81 (1975-76) og St prp nr 37 (1995-96).

3.2.3.8 Det åpne hav

Utgangspunktet for dette området er blant annet havets friheter vedrørende skipsfart, overflyvninger og legging av undersjøiske kabler og rørledninger.

De nevnte friheter på det åpne hav skal utøves under tilbørlig hensyntagen til andre staters interesser og til de rettigheter og plikter som følger av alminnelige folkerettslige prinsipper.

Når det gjelder fiske på bestander som vandrer eller forflytter seg mellom økonomiske soner og det åpne hav, er det særlig FN-konvensjon av 4 desember 1995 om fiske på det åpne hav, jfr St prp nr 43 (1995-96) og Innst. S. nr 228 (1995-96) om innhenting av samtykke til ratifikasjon fra Stortinget. Avtalen supplerer havrettskonvensjonen, blant annet artiklene 116 -119, og gir en folkerettslig ramme for framtidige bevarings- og forvaltningsregimer for denne type bestander. Den gir på visse vilkår kyststaten adgang til bording, inspeksjon og oppbringelse, se pkt 3.2.5.1 nedenfor.

Norske myndigheter har jurisdiksjon over norske fartøyer i åpen sjø, se straffeloven § 12, se også HRK art 92, jfr art 58 nr 2. Også andre lands økonomiske og tilstøtende soner må i denne sammenheng anses som åpen sjø. Dette kan føre til konkurrerende jurisdiksjon, men dette anses neppe å skape problemer i praksis. Dermed er norsk straffelovs anvendelse overfor norske fartøyer på det åpne hav og ellers i «åpen sjø» den samme som på territoriet ellers.

I henhold til folkeretten kan et krigsskip (samt ethvert annet behørig bemyndiget skip eller luftfartøy som er klart merket og som kan identifiseres som fartøy som brukes i statens tjeneste) som påtreffer et fremmed skip på det åpne hav som ikke nyter immunitet, borde fartøyet dersom det foreligger mistanke om at skipet tar del i sjørøveri, deltar i slavehandel, driver ulovlig kringkasting og krigsskipets flaggstat har jurisdiksjon i henhold til HRK art 109, mangler nasjonalitet, eller til tross for at det fører utenlandsk flagg eller nekter å vise flagg, i virkeligheten har samme nasjonalitet som krigsskipet selv, jfr HRK art 110.

3.2.3.9 Forfølgningsretten

Saltvannsfiskeloven § 49 bygger på folkerettens regler om forfølgning på det åpne hav, som bl a er nedfelt i HRK art 111.

Forfølgningsrett er betinget av at fartøyet må ha vært under uavbrutt (kontinuerlig) forfølgelse etter den antatte overtredelse innenfor et norsk jurisdiksjonsområde. Videre må vilkårene for å utøve politimyndighet i jurisdiksjonsområdet være oppfylt, dvs at forfølgelse bare kan opptas i den utstrekning det har skjedd en krenkelse av det regelverk som gjelder i det aktuelle jurisdiksjonsområde (sjøterritorium, tollsone, økonomisk sone mv). Forfølgningen må dessuten tilkjennegis overfor det forfulgte fartøy gjennom et syn- eller hørbart signal som avgis før fartøyet har forlatt sonen.

Hvis kyststaten mister kontakt med det forfulgte fartøy, opphører retten til forfølgelse. Tilsvarende gjelder når det forfulgte skipet når annen stats sjøterritorium.

Forfølgingen og forholdet som begrunner den skal rapporteres til norske myndigheter, som kan ta forholdet opp med flaggstaten gjennom diplomatiske kanaler, eventuelt også etterforske forholdet videre.

Retten til forfølgning gjelder også overfor et moderfartøy, selv om dette selv ikke har vært inne i det aktuelle jurisdiksjonsområde, under forutsetning av at en av dets båter eller luftfartøyer har vært inne i dette området og det er gjennomført handlinger som representerer en krenkelse som ellers ville kunne danne grunnlag for utøvelse av tvangsmyndighet i dette området, se til illustrasjon saksforholdet i Rt 1993 s 1567 flg («Ross Rigg»).

For ordens skyld vises til ansvarsregelen i HRK art 111 nr 8 ved uberettiget stans eller oppbringelse.

3.2.4 Lovens stedlige virkeområde

3.2.4.1 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet ble det foreslått at loven skal komme til anvendelse:

1. A.

   i indre farvann og på sjøterritoriet, herunder i Svalbards indre farvann og sjøterritorium,

2. B.

   i jurisdiksjonsområde etablert ved lov 17 juni 1966 nr 19 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen,

3. C.

   i jurisdiksjonsområder etablert i medhold av lov 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone,

4. D.

   på kontinentalsokkelen, og

5. E.

   utenfor norsk jurisdiksjonsområde med de begrensninger som følger av folkeretten.

Begrunnelsen for å gi loven anvendelse i Svalbards indre farvann og sjøterritorium, er å skape den nødvendige hjemmel for at norske myndigheter, i samsvar med sysselmannen på Svalbards direktiver, skal kunne anvende Kystvakten i nevnte farvann dersom dette anses nødvendig.

Dersom de enkelte særlover som Kystvakten skal håndheve, har et virkeområde som avviker fra ovennevnte, ble det foreslått at den enkelte lovs virkeområde skulle tre i stedet. Det ble i høringsutkastet vist til at behovet for og hensiktsmessigheten av å anvende Kystvakten strekker seg kun til det området hvor dagens kontrollorganer, som er etablert for håndhevelse av de respektive lover, ikke har tilstrekkelige ressurser til fullt ut å ivareta håndhevelsen av norsk jurisdiksjon. I den grad særloven også får anvendelse på det norske fastland, ble det vist til at Kystvaktens myndighet bør avgrenses til sjøen. Det ble derfor foreslått at Kystvaktens myndighet innenfor særlovens virkeområde ikke skulle omfatte det norske fastland (herunder norsk innsjø eller annet vassdrag), med mindre annet fremstår som åpenbart nødvendig.

Ved håndheving av de enkelte særlover, i den utstrekning disse gjelder for Svalbards indre farvann og territorialfarvann, ble det vist til at dette skal skje i samsvar med direktiver gitt av sysselmannen. Med hensyn til fiskerioppsyn er det gitt slike direktiver. Det sentrale i direktivene er at det er gitt generelt samtykke til inspeksjon av norske fiskefartøyer, mens det kreves samtykke i det enkelte tilfelle for å inspisere fremmede fiskefartøyer. Bakgrunnen for forskjellsbehandlingen er hensynet til Svalbardtraktatens bestemmelser.

3.2.4.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har i hovedsak ikke hatt merknader til det foreslåtte virkeområde til loven. Statsadvokatene i Rogaland og Miljøverndepartementet har reist spørsmål i tilknytning til håndheving på land, hvor høringsutkastet tar det utgangspunkt at det kun er i de tilfeller hvor det fremstår som åpenbart nødvendig at Kystvakten skal kunne anvendes på fastlandet.

Statsadvokatene i Rogaland uttaler bl a følgende:

«Etter vår oppfatning burde det være en generell adgang til håndhevelse på norsk fastland. Forutsetningen er da at den er uttrykkelig subsidiær og kun benyttes der det fremstår som åpenbart nødvendig i forståelse med vedkommende politikammer.

Begrunnelsen for at begrensingen synes å være at behov og hensiktsmessighet av Kystvaktens håndhevelse kun strekker seg til det område hvor dagens kontrollorganer ikke har tilstrekkelige ressurser. Poenget er imidlertid at dette forhold i praksis meget lett kan tenkes oppstått på land i saker hvor Kystvakten er inne i saken eller er i nærheten. Det skulle her være nok å vise til vår øde og langstrakte kyst. Kystvakten med f eks helikopter, kan etter omstendighetene være den eneste praktiske løsning for å gripe inn i håndhevelsesøyemed. Det kan være vanskelig å på forhånd angi i hvilke situasjoner dette kan tenkes. Likeledes vil det kunne være problematisk i forhold til Grunnlovens § 99, 2. ledd å anmode om slik bistand i det konkrete tilfelle hvis det ikke er åpnet for det i loven. De prinsipielle betenkeligheter som kan reises mot en slik adgang blir av mindre vekt dersom man uttrykkelig får avklart at all politimyndighet som Kystvakten utøver er subsidiær i forhold til det alminnelige politi».

Miljøverndepartementetuttaler følgende:

«Vi vil vise til at en aktuell oppgave for Kystvakten vil være oppsyn med sjøfuglreservatene. En vanlig overtredelse i reservatene er brudd på ferdselsrestriksjoner i hekketiden. Da vil håndhevelse på land være helt nødvendig.»

Miljøverndepartementet viser til at at de fleste sjøfuglreservatene er plassert på øyer, holmer og skjær i indre farvann, der overtredelser av verneforskriftene, spesielt ferdselsforbudet i hekketiden, nesten alltid kan observeres fra sjøen.

3.2.4.3 Departementets vurdering

Siden det i hovedsak ikke har fremkommet merknader til høringsutkastets forslag vidererføres dette i hovedsak. Når det gjelder spørsmålet om håndhevelse på land, kan departementet ikke se at det for praktiske formål er nødvendig å åpne for en generell adgang til å anvende Kystvakten på det norske fastland. Begrunnelsen for Kystvaktens myndighetsutøvelse ligger i dens tilstedeværelse på sjøen. I den grad det er nødvendig for politiet å søke bistand fra Kystvakten til å løse oppgaver på det norske fastland, bør dette løses som for Forsvaret forøvrig.

Når det gjelder håndheving på land av ferdselsrestriksjoner i hekketiden i forbindelse med oppsyn av sjøfuglreservatene, finner Forsvarsdepartementet i likhet med Miljøverndepartementet at dette vil kunne være en naturlig oppgave for Kystvakten. Håndhevingen vil som påpekt av Miljøverndepartementet nesten alltid ha sitt utgangspunkt i observasjoner fra sjøen, og håndhevelse på land vil være en følge av oppsynet på sjøen.

3.2.5 Fiskerioppsyn, fangstoppsyn, ressurskontroll mv

3.2.5.1 Innledning

I de norske 200 mils-sonene har Norge suverene rettigheter over fiskeressursene.

HRK art 61 og 62 pålegger kyststaten å sikre en forsvarlig ressursforvaltning i sonen. Fiskerilovgivningen gir den nødvendige hjemmel for de påbud og reguleringer som Norge har funnet nødvendige for å ivareta hensynet til en forsvarlig ressursforvaltning.

Som følge av Norges rettigheter i 200 mils-sonene, har vi også jurisdiksjon i samsvar med de aktuelle rettigheter. HRK art 73 angir grensene for kyststatens adgang til å håndheve fiskeribestemmelsene. Kyststaten kan etter art 73 iverksette tiltak, herunder bording, inspeksjoner, oppbringelse og rettslig forfølging, som er nødvendige for å sikre at kyststatens lover og forskrifter på området blir overholdt. Tiltakene som er angitt, er ikke uttømmende, hvilket gir kyststaten muligheter til også å gjennomføre andre nødvendige tiltak overfor et eventuelt ulovlig fiske i sonen.

Innenfor fiskerigrensen på 12 n mil etablert ved lov 17 juni 1966 nr 19, gjelder særregler, bl a med forbud mot utlendingers fiske, jfr lov 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone § 3.

Foruten jurisdiksjon i norske jurisdiksjonsområder nevnes også jurisdiksjon over norske borgere og fartøyer som driver fiske og fangst utenfor sonene, samt jurisdiksjon som følger av særlig folkerettslig overenskomst.

Når det gjelder fiske på bestander som vandrer eller forflytter seg mellom økonomiske soner og det åpne hav, tar FN-konvensjon av 4 desember 1995 utgangspunkt i at fiskeriforvaltningen også på det åpne hav skal være basert på et vitenskapelig datagrunnlag. Føre-var-prinsippet skal gjelde ved gjennomføring av fangst og reguleringstiltak, og det biologiske mangfold skal beskyttes. I henhold til avtalen skal partene, enten regionalt eller subregionalt, samarbeide om forvaltningen av disse fiskebestander. Flaggstatens hovedansvar for å sikre et forskriftsmessig fiske bekreftes, men det gis også en nærmere adgang for andre enn flaggstaten til å iverksette håndhevelses- og kontrolltiltak av internasjonale reguleringsbestemmelser. Partene har således etter avtalen en generell adgang til å borde og inspisere fiskefartøy fra andre avtaleparter på det åpne hav. Håndhevelsesregime er således en begrensing i prinsippet om eksklusiv flaggstatskompetanse på fiskeriområdet og innebærer således en folkerettslig nyvinning.

3.2.5.2 Myndighet tillagt dagens kontrollorganer

Fiskeridirektoratet er tillagt en vid kontrollkompetanse i § 45 i saltvannsfiskeloven av 3 juni 1983 nr 40. Det fremgår her at direktoratet skal føre kontroll med at bestemmelsene i denne loven og i §§ 3, 4 og 7 i lov av 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone, samt forskrifter gitt i medhold av disse lovene, blir overholdt. For at direktoratet skal kunne oppfylle kontrollplikten, er direktoratet i § 45 andre og tredje ledd gitt:

• Rett til uhindret adgang til fartøy, foredlingsanlegg, lagerbygning og havneområde.

• Krav på nødvendig bistand og opplysninger fra ansvarshavende på fartøy og slike anlegg; herunder skal ansvarshavende legge frem relevante gjenstander og dokumenter mm, bekrefte kopier, og tillate merknader om overtredelser i fangstdagbok, mottaksjournal o l.

• Rett til å stanse fartøy for undersøkelse.

• Fullmakt til å plassere inspektører ombord i et fartøy for inspeksjonsoppdrag, og inspektøren har i så fall rett til uten vederlag å benytte radio og annet kommunikasjonsutstyr.

• Fullmakt til å undersøke rederiregnskap og til å pålegge fryseribedrifter å gi opplysninger om fangst som mellomlagres i bedriften.

• Fullmakt til å kreve de opplysninger som er nødvendige for å utøve kontroll etter § 45 fra reder eller ansvarshavende ombord på fartøy som leverer fangst til utlandet eller til utenlandsk skip eller bedrifter.

• Fullmakt til å kreve de opplysninger som er nødvendige for å utøve kontroll etter § 45 fra bedrifter eller selskap som leverer fangst eller produkter til utlandet.

Fiskeridirektoratets tjenestemenn er ikke gitt politimyndighet i utøvelsen av denne kontrollen, men det følger av § 45 andre ledd at man om nødvendig kan kreve hjelp av politiet. Fiskeridirektoratets tjenestemenn har den samme rett til å gå ombord i og undersøke et fartøy som Kystvakten har etter § 47, dog slik at Kystvaktens tjenestemenn har politimyndighet under sin kontrollvirksomhet.

Fiskeridirektoratets kontroll utøves i det alt vesentlige gjennom Kontrollverket. Tradisjonelt har kontrollvirksomheten av fartøy i hovedsak foregått ved landing av fangst, men kontroll på feltet har i økende grad blitt brukt. Slik kontroll omfatter kontroll av maskevidde, minstemåls- og bifangstbestemmelser, samt kontroll av oppfyllelsen av vilkår for deltakelsen i det aktuelle fisket i den grad slike vilkår gjelder utrustningen av fartøyet. Sentralt for Fiskeridirektoratets aktivitet på sjøen, er kontroll med utkast/dumping av fisk, spesielt i fisket etter sild og sei. Forøvrig drives alminnelig fangst og kvotekontroll.

Fiskeridepartementet kan i henhold til saltvannsfiskeloven § 38 opprette lokalt fiskerioppsyn for bestemte områder og tidsrom og tilsette oppsynssjef til å forestå oppsynet. Det er idag opprettet en rekke slike oppsyn for kortere eller lengere tidsrom.

I henhold til fullmakt fra departementet er det Fiskeridirektoratet som beslutter tidspunkt for setting og opphør av de ulike oppsyn.

Kystvaktens tjenestemenn er i henhold til saltvannsfiskeloven § 46 tillagt politimyndighet til håndhevelse av de bestemmelser som er fastsatt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven og følgende lover (herunder myndighet til foreta etterforskning ved mistanke om overtredelse av bestemmelsene):

• Lov 5 desember 1917 nr 1 om registrering og merking av fiskefartøyer

• Lov 20 april 1951 om fiske med trål

• Lov 17 juni 1966 nr 19 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske m v innenfor fiskerigrensen

• Lov 16 juni 1972 nr 57 om regulering av deltakelsen i fiske

• Lov 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone

§ 46 gjelder for øvrig også for sel- og hvalfangst, jfr saltvannsfiskeloven § 2 andre ledd. Aksjoner som hindrer lovlig fiske og fangst omfattes også av § 46.

I § 46 er Kystvaktens tjenestemenn tillagt politimyndighet ved håndheving av bestemmelser gitt i medhold av Svalbardloven som regulerer fiske i Svalbards territorialfarvann og indre farvann, i samsvar med de direktiver som måtte bli gitt av sysselmannen på Svalbard.

Om begrepet politimyndighet i saltvannsfiskeloven § 46, er følgende nevnt i forarbeidene på s 44 i Ot prp nr 85 (1981-82):

«Når det gjelder uttrykket «politimyndighet» siktes det her som utgangspunkt til den myndighet som er nevnt i politiinstruksens §§ 1 og 2.»

Det må imidlertid kunne slås fast at formålet med bestemmelsen har vært å gi Kystvaktens tjenestemenn politimyndighet innenfor det angitte virkeområdet i § 46, dvs en politimyndighet i snever forstand som går på bruk av makt overfor borgerne, men som ikke skal omfatte de mange forvaltningsoppgaver som ved lovgivning er lagt til politiet. Dette fremkommer også av dagens politiinstruks, som i § 1-1 sier at instruksen gjelder så langt den passer for personell som utfører politioppgaver under tjeneste i Kystvakten. Bestemmelsen i politiinstruksen er imidlertid ennå ikke trådt i kraft.

For å håndheve fiskerireglene er det nødvendig med bruk av tvang og straffereaksjoner. I tillegg til tilrettevisninger og advarsler, er det nødvendig også med mer inngripende kontroll- og tvangstiltak. Kystvakten er således gitt kompetanse etter saltvannsfiskeloven § 47 til å stanse og undersøke fartøy, få fremlagt relevante gjenstander og dokumenter og pålegge trekking av trål, i medhold av den såkalte inspeksjonsretten. Kystvakten er videre gitt kompetanse i saltvannsfiskeloven § 48 til å bringe opp et fartøy, sette ombord prisemannskap og foreta ransaking av personer når det foreligger skjellig grunn til mistanke om straffbar handling som nevnt i saltvannsfiskeloven § 53 eller overtredelse av bestemmelsene i saltvannsfiskeloven § 46 første og andre ledd.

For øvrig kan pågripelse, ransaking og beslag skje etter reglene i straffeprosessloven. Bestemmelsene om ransaking etter straffeprosessens regler har imidlertid relativt liten betydning ved siden av Kystvaktens inspeksjonsrett etter § 47. Kystvakten har en adgang til å ransake person som i realiteten går lenger enn kompetansen til å ransake etter straffeprosessloven § 195. Ransaking kan forekomme i sammenheng med straffbar handling som har bot som øverste strafferamme. Dette vil gjelde overfor utenlandske borgere i norsk økonomisk sone, der fengselsstraff ikke er anvendelig, jfr saltvannsfiskeloven § 53 tredje ledd.

I motivene til saltvannsfiskeloven, se Ot prp nr 85 (1981-82) s 44, uttales at Kystvakten også bør ha kompetanse til å etterforske andre straffbare handlinger som måtte være begått på fiskefeltet, f eks tyveri eller legemsfornærmelser. En bestemmelse om dette er tatt inn i § 46 tredje ledd andre punktum. I forhold til utenlandske fartøyer vil det her gjelde særlige begrensninger etter folkeretten, jfr saltvannsfiskeloven § 3 og pkt 3.2.3.4.

I forskrifter etter saltvannsfiskeloven § 52 kan det presiseres nærmere i hvilke tilfelle Kystvakten skal kunne gripe inn som politimyndighet. Det er imidlertid hittil ikke gitt slike forskrifter.

Kongen kan, i medhold av § 46 siste ledd, gi sjefen for kystvaktfartøyet myndighet til å utferdige forelegg for overtredelser av bestemmelser nevnt i saltvannsfiskeloven § 46 første ledd. Slik foreleggsmyndighet er imidlertid hittil ikke gitt.

Saltvannsfiskelovens bestemmelser er i hovedsak gjenspeilet i Retningslinjer for samarbeidet mellom kystvakten og andre statlige myndigheter gitt ved kgl res av 11 januar 1980 nr 3574, hvor det i § 2 sies at Kystvaktens oppgaver omfatter oppsyn og håndhevelse av bestemmelsene i lov av 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske soner, samt fiskerioppsyn generelt.

3.2.5.3 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet ble det foreslått at de nåværende bestemmelser som er gitt i saltvannsfiskeloven om Kystvaktens utøvelse av fiskerioppsynet, bør videreføres med enkelte utvidelser av ansvarsområdet i forhold til saltvannsfiskeloven når det gjelder fangst av hval, sel og isbjørn. Det ble videre foreslått å overføre de aktuelle bestemmelser i saltvannsfiskeloven om Kystvakten til ny lov om Kystvakten, av hensyn til en enhetlig regelfremstilling av Kystvaktens kompetansegrunnlag.

Med bakgrunn i forslaget om den nå opprettede indre kystvakt under Kystvakten, ble det foreslått å utvide Kystvaktens kompetansegrunnlag til også å omfatte felter innenfor fangstoppsyn og ressurskontroll som i hovedsak har sin tilknytning til de nære kystområder. På denne bakgrunn ble det foreslått at Kystvakten kan håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av:

• Lov 5 desember 1917 nr 1 om registrering og merking av fiskefartøyer

• Lov 16 juni 1939 nr 7 om fangst av hval

• Lov 20 april 1951 om fiske med trål

• Lov 14 desember 1951 nr 1 om fangst av sel

• Lov 22 mars 1957 nr 4 om fangst av isbjørn

• Lov 17 juni 1966 nr 19 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen

• Lov 16 juni 1972 nr 57 om regulering av deltakelsen i fisket

• Lov 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone

• Lov 3 juni 1983 nr 40 om saltvannsfiske m.v.

Kystvaktens myndighet til å kunne håndheve bestemmelser gitt i medhold av lov 17 juli 1925 nr 11 om Svalbard som regulerer fiske i Svalbards territorialfarvann og indre farvann er i høringsutkastet foreslått videreført. I tillegg foreslås det at Kystvakten i de samme farvann også skal kunne håndheve bestemmelser om fangst gitt i medhold av Svalbardloven.

Ved håndhevelse innenfor fiskerioppsynet er det i høringsutkastet foreslått at Kystvaktens tjenestemenn skal ha politimyndighet, herunder skal de kunne foreta etterforskning ved mistanke om overtredelse av bl a ovennevnte bestemmelser innenfor fiske og fangst. Forslaget er en videreføring av saltvannsfiskelovens § 46. Likeledes ble det foreslått opprettholdt som i dagens § 45 i saltvannsfiskeloven en bestemmelse som gir Kongen fullmakt til å bestemme at sjefen for et Kystvaktfartøy skal kunne utferdige forelegg.

Kystvaktens inspeksjonsrett som i dag følger av saltvannsfiskelovens § 47, foreslås videreført. I tilknytning til inspeksjonsretten foreslås det i høringsutkastet en videreføring av Kystvaktens rett til å kunne pålegge ansvarshavende på fartøy å trekke trål eller annen redskap. I tillegg presiseres det at Kystvakten kan stanse fiske eller fangst, og det foreslås en ny bestemmelse hvor Kystvakten selv skal kunne trekke fartøyets redskap eller forankring til denne. Den nye bestemmelsen er i høringsutkastet begrunnet i at pålegg om å trekke redskap fra tid til annen ikke følges. I enkelte tilfeller forsøker fartøyet å kutte trål e l for å hindre Kystvakten i å konstatere om vedkommende fisker i overensstemmelse med regelverket. I andre tilfeller vil Kystvakten kunne komme over ulovlig satt redskap der fartøyet som redskapen tilhører, ikke er fysisk tilstede (dette er først og fremst aktuelt for redskapsgruppen garn og line). Under slike og lignende forhold anføres det i høringsutkastet at Kystvakten selv bør kunne trekke redskapen, for å hindre at bevismaterialet forsvinner.

Kystvaktens rett etter saltvannsfiskelovens § 48, første ledd til å oppbringe fartøy foreslås videreført.

3.2.5.4 Høringsinstansenes syn

I høringsrunden har det ikke fremkommet motforestillinger til at Kystvakten skal utføre de foreslåtte oppsynsoppgaver innenfor fiskeri- og fangstoppsyn o l.

Norges Fiskarlag uttaler at:

«Når det gjelder fiskerioppsynet har Norges Fiskarlag merket seg at lovforslaget ikke innebærer noen radikal endring i Kystvaktens kompetanse og oppgaver m.h.t. oppsyn og kontroll».

Norges fritids- og småfiskerforbund ønsker Kystvakten velkommen til å drive et effektivt oppsyn også i de kystnære områder, og foreslår at Kystvakten overtar fiskerisjefenes oppsyn slik at kun en instans driver kontroll med tradisjonelt saltvannsfiske. Det foreslås videre at Kystvakten også bør kontrollere bestemmelser gitt i medhold av råfiskloven.

Fiskebåtredernes forbund ser det som positivt at Kystvakten skal få et nytt ansvarsområde innenfor det indre kystoppsyn, og uttaler at dette kan bidra til en bedre samordning av tilsyns- og kontrolloppgaver og bedre sikkerheten for fiskerne.

Fiskeridepartementet viser til FN-avtalen om fiske på det åpne hav av 4 august 1995, og fremholder at Kystvakten er det myndighetsorgan som i hovedsak skal forestå håndhevingen av fangst- og reguleringstiltak innenfor fiskeriforvaltningen på det åpne hav. Fiskeridepartementet påpeker at håndhevelsesreglene i denne er detaljerte og lite egnet til å inkorporere i lovutkastet, og foreslår at det inntas en bestemmelse om håndhevelse på det åpne hav i lovutkastet, hvor Kongen ved forskrift kan fastsette nærmere regler om gjennomføring av FN-avtalen av 4 desember 1995 om fiske på det åpne hav.

Det har fremkommet en rekke merknader til forslaget om å gi Kystvaktens tjenestemenn politimyndighet og forslaget om at Kongen kan gi sjef for kystvaktfartøy foreleggskompetanse. Da politimyndigheten foreslås å omfatte alle de oppgaver som er lagt til Kystvakten i høringsutkastet, vil disse merknadene bli referert og drøftet under pkt 3.3. Forslaget om en vidererføring av muligheten for Kongen til å kunne gi sjef for kystvaktfartøy en foreleggsmyndighet gjelder kun på området fiske-, fangstoppsyn og ressurskontroll mv og vil bli redegjort for under.

Statsadvokatene i Rogaland uttaler følgende om foreleggskompetanse:

«Som det fremgår av innstillingen tilsvarer bestemmelsen dagens regel i saltvannfiskeloven § 46, 5.ledd. Tilsvarende regler fremgikk tidligere av trålerloven § 14 og tidligere påtaleinstruks § 79. Forut for vedtagelsen av saltvannfiskeloven var det også i forskrifter om utlendingers fiske og fangst i Norges økonomiske sone av 13. mai 1977 § 15 gitt adgang til å tildele kystvaktinspektør foreleggsmyndighet. Som det fremgår av utvalgets innstilling har det etter både tidligere og någjeldende regler ikke vært gitt foreleggsmyndighet til sjefen for kystvaktfartøy eller andre i kystvakten. Dette til tross for at lovbestemmelsen i flere tiår har åpnet for dette. Dette tilsier at behov for slik foreleggsmyndighet ikke har vært tilstede. Som det fremgår av innstillingen ble det i forarbeidene til saltvannsfiskeloven uttalt at før sjefen for kystvaktfartøy eventuelt tildeles foreleggsmyndighet, bør spørsmålet vurderes inngående både prinsipielt og praktisk.

Utvalget ser heller ikke idag aktuelt behov for å tildele sjef for kystvaktfartøy foreleggsmyndighet. At utvalget så ikke utelukker at særlige omstendigheter i fremtiden kan tilsi at behovet endres på enkelte områder innen fiskerioppsynet, fremstår som en svak begrunnelse for å videreføre en regel praksis gjennom adskillelige år har vist at det ikke er behov for. Som i forarbeidene til saltvannsfiskeloven forutsetter utvalget at spørsmålet vurderes grundig før foreleggsmyndighet tildeles.

Situasjonen er altså:

• det er idag ikke behov for regelen

• det er usikkert om behov for regler vil oppstå

• bruk av regelen krever inngående prinsipielle og praktiske vurderinger.

Med denne bakgrunn bør forslagets § 24 ikke vedtas. Om behov for regelen oppstår bør de foreslåtte prinsipielle og praktiske vurderinger knyttes til et eventuelt senere forslag om lovendring. Saltvannsfiskeloven § 46, 5. ledd bør oppheves».

I likhet med Statsadvokatene i Rogaland finner Justisdepartementet at det ikke synes behov for å innta en bestemmelse om delegering av foreleggsmyndighet til sjef for kystvaktfartøy, og skulle det oppstå omstendigheter i fremtiden som tilsier en slik delegering bør spørsmålet heller vurderes på nytt. Det presiseres at i de sakene det her dreier seg om, er påtaleledelsen sentralisert til to statsadvokatembeter, jfr påtaleinstruksen § 33-2. Dessuten blir kommunikasjonssystemene stadig bedre, slik at behovet for å delegere foreleggsmyndighet blir stadig mindre.

Statsadvokatene i Troms og Finnmarkdeler ovennevnte syn på forslaget om foreleggsmyndighet, og uttaler bl a følgende:

«Jeg kan vanskelig se at det skal kunne bli aktuelt å gi skipssjefen kompetanse til å utferdige forelegg. Med dagens kommunikasjonsmuligheter er det få praktiske problemer forbundet med en manglende kompetanse. I tillegg kommer at fiskerisakene ofte reiser kompliserte juridiske problemstillinger, slik at beslutning om å utferdige forelegg i alle tilfelle bør treffes av påtalemyndigheten. Jeg vil derfor reise spørsmål om ikke § 24 kan strykes fra forslaget».

Både Politimesteren i Namdal, Politimesteren i Stavanger og Politimesteren i Trondheim viser til at foreleggsmyndigheten aldri har vært benyttet, og at det er usikkert om det vil oppstå behov i fremtiden (det vises til de gode kommunikasjonsmuligheter som foreligger) og at bruk av regelen krever inngående prinsipielle og praktiske vurderinger. De foreslår derfor i likhet med de ovennevnte statsadvokatembeder at foreleggsmyndigheten i saltvannsfiskeloven ikke videreføres i utkastet til lov om kystvakten.

De øvrige politimestere som har avgitt uttalelse til høringsutkastet (herunder fellesuttalelsen fra politimestrene i Nord-Norge) har ikke hatt merknader til en videreføring av foreleggsmyndigheten. Politimesteren i Romerike mener imidlertid at det bør vurderes inntatt en presisering i bestemmelsen som begrenser myndigheten til «ekstraordinære situasjoner».

Norges fiskarlag er uenig i forslaget om at Kystvakten gis en generell anledning til å trekke redskap dersom redskapen er forskriftsmessig merket uten at fartøyet som redskapen tilhører er tilstede. Dersom redskapen er merket med navn eller registreringsmerke, må det være naturlig at Kystvakten pålegges å kontakte vedkommendes fartøys eier før det eventuelt foretas trekking.

Når det gjelder forslaget om en videreføring av Kystvaktens adgang til å foreta oppbringelse, finner Statsadvokatene i Rogaland at denne ikke bør videreføres uten at grunnlaget vurderes nærmere, og uttaler bl a følgende:

«Oppbringelse kan medføre både tapt inntekt og direkte utgifter for oppdragsgiver og ombordværende fiskere. Oppbringelse skjer hvor dette er nødvendig for å sikre bevis og/eller fullbyrding av eventuell bøtestraff og/eller inndraging. At disse hensyn gir grunnlag for oppbringelse følger av Ot.prp. 85(1981-82) s. 45-46. For norske fartøyer er hovedregelen etter lovens forarbeider og praksis at det skjer skriftlig anmeldelse uten oppbringelse. Hensynene bak regelen om oppbringelse er fremdeles fullt ut tilstede og hjemmel for oppbringelse bør opprettholdes uendret.

En oppbringelses straffeprosessuelle status hevdes i noen forbindelser å være uklar. I Ot. prp. nr. 85 (1981-82) s. 46 er det sagt følgende:

«Etter første ledd gis Kystvakten kompetanse til å beordre fartøy (med mannskap) til nærmeste norske havn. Et pålegg som her nevnt har ingen direkte parallell i straffeprosesslovgivningen, selv om det har visse likhetstrekk med pågripelse....... Det anses hensiktsmessig at Kystvakten gis kompetanse til å gi pålegg som her nevnt, og at det i denne forbindelse ikke bør være nødvendig å innhente samtykke fra domstol eller påtalemyndighet. Samtidig bør imidlertid også påtalemyndigheten selv gis den samme kompetanse til å beordre fartøyet inn til havn....... Hovedbetingelsen for oppbringelse er at det foreligger «skjellig grunn til mistanke». Denne rettslige standarden er kjent etter straffeprosessloven i forbindelse med tvangsmidler som pågripelse og ransaking».

Realiteten i en oppbringelse og det som her er sitert tilsier at oppbringelse er et straffeprosessuelt tvangsmiddel, da slik at det må ansees som «liknende forholdsregler» etter stprl.§ 82 jfr. utkastet § 36, 3. ledd. Det oppstår videre et spørsmål om hvem det er rettet mot. Det er her flere alternativer som ikke utelukker hverandre. Båtens eier, oppdragsgiver eller fartøyfører. Spørsmålet har bl.a. betydning for anvendelse av erstatningsreglene i strprl. kap. 31, avbrytelse av foreldelse m.v. ved viderebringelse av regler i saltvannsfiskel. § 48, 1. ledd bør det etter vår mening foretas en nærmere drøftelse av den rettslige status til «oppbringelse».

I praksis har Kystvakten foretatt et gjennomgående godt skjønn i oppbringelsestilfellene. Oppbringelsene bygger på mistanke om overtredelse av regelverk Kystvakten kjenner inngående. Det er i samarbeid mellom Kystvakten/forsvaret, fiskerimyndighetene og påtalemyndigheten utarbeidet vegledning i håndhevelse. Jeg kjenner ikke tilfeller hvor det har oppstått uenighet mellom Kystvakt og påtalemyndighet. Med utvidet kompetanseområde oppstår oftere atypiske tilfeller. Det bør drøftes nærmere om f.eks Kystvakten bør ha primærkompetanse ved oppbringelse av aksjonister mot hvalfangst m.v. Med dagens kommunikasjonssystem er dette ikke selvsagt. Hovedregelen er i dag at det konfereres med vedkommende skvadronledelse og/eller sjøoperasjonssentral før oppbringelse skjer. Dette tilsier at det også kan kommuniseres med politi/påtalemyndighet. At det ikke er truffet generelle bestemmelser om politidistriktets grenser utenfor 4 n. mil kan ikke i seg selv være et argument mot dette. Ofte vil aktuelt politikammer for oppbringelse klart peke seg ut. Det kan eventuelt konfereres med landsdelspolitikammer eller overordnet påtalemyndighet. Påtaleansvar er allerede fordelt på statsadvokatnivå. Jfr. påtaleinstruksen § 33-2........

Slik den aktuelle lovbestemmelse er utformet er påtalmyndigheten og Kystvakten likestilt i forhold til det å beordre oppbringelse. I praksis er det normalt Kystvakten som har førstehåndskjennskap om saken og som følge av dette beordrer mistenkt fartøy til havn. Det bør likevel fremgå av lov eller forarbeider at påtalemyndigheten på et hvilket som helst tidspunkt kan overprøve Kystvaktens beslutning.....»

Statsadvokatene i Troms og Finnmark viser til at både påtalemyndighet og Kystvakt har kompetanse i forhold til oppbringelse og påpeker at motivene bør understreke viktigheten av at det er helt på det rene hvem som beslutter hvaunderveis, og hvem som til enhver tid har ansvaret. De uttaler videre følgende om å foreta oppbringelse:

I fiskerisaker vil Kystvakten også ha primærkompetanse til å foreta oppbringelse, pågripelse, ransaking og beslag, jfr. §§ 27 og 28. Kystvakten ble opprettet for å drive kontroll/oppsyn med fiske utenfor firemilsgrensen, og har opparbeidet en enestående kompetanse på dette området. I praksis har Kystvakten på selvstendig basis foretatt de nødvendige etterforskningsskritt og selv besluttet en evt. oppbringelse. Dette har fungert uten nevneverdige problemer. På denne bakgrunn og ut fra behovet for lik håndtering av sakene, er jeg av den oppfatning at Kystvakten i fiske- og fangstsaker fortsatt bør kunne beslutte og gjennomføre oppbringelse, samt andre etterforskningsskritt som ikke kan utestå.»

3.2.5.5 Departementets vurdering

Siden høringsinstansene ikke har hatt merknader til at Kystvakten skal utføre de foreslåtte oppsynsoppgaver innenfor fiskeri- og fangstoppsyn o l, opprettholdes høringsutkastets forslag på dette punkt.

Håndheving av råfiskloven innebærer stort sett kontroll med omsetning av fisk, en oppgave Kystvakten ikke har forutsetninger for eller bør drive med. Norges fritids- og småfiskerforbunds forslag om å inkorporere råfiskloven som en av de lover Kystvakten skal håndheve, finner derfor ikke departementet å kunne ta til følge.

Departementet mener at det strengt tatt ikke vil være nødvendig med en egen bestemmelse som henviser til FN-avtalen om fiske på det åpne hav i loven. Imidlertid representerer avtalens håndhevelseregime et avvik fra prinsippet om eksklusiv flaggstatskompetanse i forhold til fiske på det åpne hav, og således en folkerettslig nyvinning. Dette tilsier at Fiskeridepartementes forslag følges, og det foreslås inntatt i lovutkastets § 30 en uttrykkelig lovhjemmel for forskrifter knyttet direkte til håndhevelsesreglene i FN-avtalen.

Kongens fullmakt til å tildele skipssjef for kystvaktfartøy foreleggskompetanse har som påpekt av bl a Justisdepartementet, ikke vært anvendt. Dette alene tilsier imidlertid ikke at behovet ikke vil kunne oppstå i fremtiden. Det kan slik enkelte høringsinstanser uttaler, stilles spørsmål ved behovet for en slik kompetanse når man i dag har slike gode kommunikasjonsmidler for å kontakte påtalemyndigheten. På den annen side kan man ikke utelukke i fremtiden at det kan oppstå situasjoner hvor det vil være behov for slik kompetanse for å sikre et effektivt fiskerioppsyn. Ut fra en helhetsvurdering er det departementets oppfatning at spørsmålet om foreleggskompetanse bør vurderes når et slik behov oppstår. Departementet opprettholder således ikke høringsutkastets forslag om å videreføre Kongens adgang til å kunne tildele sjef for kystvaktfartøy foreleggskompetanse.

Norges Fiskarlags innvendinger mot at Kystvakten gis en generell anledning til å trekke redskap dersom redskapen er forskriftsmessig merket uten at fartøyet som redskapen tilhører er tilstede deles av departementet. Det synes fornuftig som foreslått av Norges Fiskarlag at Kystvakten pålegges å kontakte vedkommendes fartøys eier før det eventuelt foretas trekking av redskap som er merket med navn eller registreringsmerke. På den annen side, bør ikke Kystvakten være henvist til å ligge ved redskapen til eier innfinner seg eller til man oppnår kontakt. Dette vil binde opp ressurser og hindre sikring av bevis. En slik begrensing av Kystvaktens kompetanse til selv å trekke redskap bør derfor ikke nedfelles i loven utover det som allerede foreligger av det foreslåtte proporsjonalitetsprinsipp.

Statsadvokatene i Rogaland har reist spørsmål om oppbringelse må anses som et straffeprosessuelt tvangsmiddel eller ikke. De har videre reist spørsmål om Kystvakten bør ha en primærkompetanse til å foreta oppbringelse utover den kompetanse som i dag følger av saltvannsfiskeloven. Departementet deler det syn at oppbringelse kan sammenlignes med en pågripelse og således har karakter av et tvangsmiddel. Det vises forøvrig til kommentaren til lovutkastets § 25.

Kystvakten har, slik Statsadvokatene i Troms og Finnmark fremhever, opparbeidet en enestående kompetanse til å drive kontroll/oppsyn med fiske utenfor firemilsgrensen. Dette har fungert uten nevneverdige problemer. En utvidelse av Kystvaktens adgang til å oppbringe til nært beslektede områder innen fiske-, fangst- og ressurskontroll, reiser etter departementets oppfatning ingen særlige problemer. Det er av Statsadvokatene for Rogaland reist konkret spørsmål i tilknytning til anvendelse av oppbringelse i forhold til aktivister som hindrer fiske og fangst. Departementet vil påpeke at Kystvakten allerede i dag i medhold av saltvannsfiskeloven har kompetanse til å oppbringer fartøyer som hindrer fiske og fangst. På denne bakgrunn er departementet av den oppfatning at Kystvakten i fiske-, fangst og ressurssaker bør kunne beslutte og gjennomføre oppbringelse i henhold til høringsutkastets forslag.

Det er både Kystvakten og påtalemyndigheten som har myndighet etter lovutkastet til å foreta oppbringelse. Ved at Kystvakten og påtalemyndigheten her er likestilt vil det slik Statsadvokatene i Troms og Finnmark understreker være et behov for å fastslå hvem som beslutter hvaunderveis, og hvem som til enhver tid har ansvaret. Dette er en del av spørsmålet om forholdet mellom Kystvakten og påtalemyndigheten. Det vises til den generelle drøftelse av dette spørsmål under pkt 3.3.

3.2.6 Miljøoppsyn

3.2.6.1 Innledning

Departementet har som utgangspunkt at Kystvaktens hovedoppgave innenfor miljøforvaltningen er kontroll med overholdelsen av bestemmelser i forbindelse med forurensning fra skip. I tillegg legges til grunn at Kystvakten gjennom den etablerte indre kystvakt har en rolle i tilknytning til miljøforvaltningen i de nære kystområder. Kystvakten bør derfor kunne anvendes til å kontrollere overholdelsen av bestemmelser til vern om naturmiljøet og til beskyttelse av kulturminner.

3.2.6.2 Folkerettslig regulering

Innledning

Utgangspunktet i folkeretten er at flaggstaten har jurisdiksjon over sine skip. Kyststaten og havnestaten har imidlertid også behov for å verne om blant annet sitt kystmiljø mot forurensning fra fremmede skip. Rammevilkårene for flaggstatens, havnestatens og kyststatens lovgivningsjurisdiksjon fremgår av HRK art 211, mens forutsetningene for håndhevelsesjurisdiksjon fremgår av art 217-220. Særlige regler for dumping er gitt i HRK art 210 og 216. Videre gir art 221 anvisning på at intet i havrettskonvensjonen skal innskrenke kyststatens nødrettsbaserte adgang i henhold til folkeretten til å treffe og håndheve tiltak for å beskytte sin kystlinje eller beslektede interesser mot forurensning eller fare for forurensning, dersom ulykken rimeligvis kan forventes å føre til betydelige skadevirkninger. Se ellers om Inngrepskonvensjonen nedenfor.

Flaggstatens ansvar

I henhold til HRK art 211 skal flaggstaten vedta lover og forskrifter for å hindre, redusere og kontrollere forurensning av havmiljøet fra skip som fører statens flagg eller er opptatt i deres registre. Denne plikt gjelder for forurensning i noen farvann skipet måtte befinne seg.

Etter HRK art 217 plikter flaggstaten å utstede sertifikater som bevis på dets skips sjødyktighet. Slike sertifikater skal andre stater godta som bevis for skipenes tilstand, og de skal anses å ha samme gyldighet som sertifikater de selv har utstedt, med mindre det er skjellig grunn til å tro at skipets tilstand i vesentlig grad avviker fra det som går fram av sertifikatene.

Håndhevelsestiltak

Innenfor norsk sjøterritorium kan norske myndigheter håndheve norske lover og forskrifter vedtatt i samsvar med HRK eller andre internasjonale regler og normer som tar sikte på å hindre, redusere og kontrollere forurensning fra skip. Tiltakene omfatter såvel norske som fremmede skip, under forutsetning av at overtredelsen har funnet sted innenfor territorialgrensen. Ved skjellig grunn til mistanke om slik lovovertredelse, kan kyststatens myndigheter fysisk inspisere og, under gitte vilkår, innlede rettsforfølgning mot og holde skipet tilbake.

I norsk økonomisk sone har norske myndigheter en mer begrenset adgang til å aksjonere når det er skjellig grunn til å anta at et skip har handlet i strid med internasjonale regler og normer som tar sikte på å hindre, redusere og kontrollere forurensning fra skip. I utgangspunktet kan statens myndigheter bare avkreve relevante opplysninger som er nødvendig for å fastslå om en overtredelse har funnet sted. Skipet kan bare inspiseres dersom fartøyet nekter å gi opplysninger, eller dersom opplysningene som blir gitt er i strid med vitterlige kjensgjerninger og forholdene ellers rettferdiggjør inspeksjon. Bare forhold i tilknytning til den aktuelle overtredelsen berettiger slik inspeksjon. Overtredelsen må dessuten ha ført til et vesentlig utslipp, eller true med å forårsake betydelig forurensning av havmiljøet. Kan overtredelsen objektivt konstateres, styrkes imidlertid kyststatens håndhevingsadgang. Utslippet må likevel ha ført til stor skade eller skapt fare for stor skade for kysten eller dermed forbundne interesser. Er disse vilkårene oppfylt, kan kyststaten foreta rettsforfølging, herunder holde skipet tilbake.

Den globale skipsforurensningskonvensjonen, MARPOL 73/78, regulerer forurensning og forsøpling fra skip. Konvensjonen har fem vedlegg som regulerer adgangen til utslipp av henholdsvis olje, kjemikalier, skadelige stoffer i pakket form, kloakk og søppel. Norge har tiltrådt alle vedleggene unntatt vedlegget vedrørende kloakk. Kloakkvedlegget er heller ikke trådt i kraft, og er for tiden under revisjon.

London-konvensjonen (Overenskomst om bekjempelse av havforurensninger ved dumping av avfall og annet materiale, 1972) er en global konvensjon vedrørende dumping og forbrenning til sjøs. Konvensjonen er bygget opp med en hoveddel med generelle bestemmelser, og tre vedlegg som lister opp henholdsvis stoffer som det er forbudt å dumpe, stoffer som krever spesiell forhåndstillatelse før dumping og faktorer som skal tas hensyn til ved vurdering av om dumpingtillatelse skal gis. Konvensjonen er ratifisert av Norge. En revisjon av konvensjonen ble sluttført i november 1996. Endringsprotokollen er lagt ut for signering i april 1997.

Oslo-konvensjonen om bekjempelse av havforurensninger ved dumping fra skip og fly (1972), er en regional konvensjon mellom en rekke europeiske stater (samt Den Europeiske Union). Konvensjonens geografiske virkeområde er det nordøstlige Atlanterhav, Nordishavet med tilstøtende havområder, men ikke Østersjøen og Middelhavet. Konvensjonen, som er ratifisert av Norge, vil i nær fremtid bli erstattet av OSPAR-konvensjonen.

OSPAR-konvensjonen (konvensjon om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav) ble undertegnet i Paris den 22 september 1992. Dette er en regional konvensjon med samme parter og virkeområde som Oslo-konvensjonen (og Paris-konvensjonen av 1974 om bekjempelse av havforurensninger ved utslipp fra land). Konvensjonen er bygget opp med en hoveddel med generelle bestemmelser, og fire vedlegg som regulerer henholdsvis landbaserte utslipp, dumping og forbrenning, offshore aktiviteter, og overvåkning. Konvensjonen er undertegnet av Norge. Stortinget ga sitt samtykke til ratifikasjon 1 juli 1995.

Særlige vernetiltak

Inngrepskonvensjonen av 29 november 1969, med protokoll av 2 november 1973 (som er ratifisert av Norge, jfr St prp nr 120 <1971-72>), regulerer kyststatens myndighet til å foreta visse nødvendige vernetiltak ved trussel om oljesøl eller annen akutt forurensning som følge av sjøulykke som kan utgjøre en fare for kysten eller dermed forbundne interesser. De materielle bestemmelser om kyststatens adgang til å foreta myndighetshandlinger ved fare for forurensning etter Inngrepskonvensjonen, er også inntatt i HRK art 221.

Den sentrale bestemmelsen i Inngrepskonvensjonen er inntatt i art I. De kontraherende parter kan ta slike forholdsregler på det åpne hav og i den økonomiske sone som måtte være nødvendige for å forebygge, begrense eller avverge alvorlige og overhengende farer for deres kyster eller virksomheten der ved forurensning eller trussel om forurensning. Forholdsreglene kan bl a være fjerning eller - om nødvendig - ødelegging eller senking av skip eller last. Det er en forutsetning at faren skriver seg fra en sjøulykke eller har sammenheng med en sjøulykke, og det må antas at eventuelle skadelige følger vil ha et betydelig omfang.

Artikkel II i Inngrepskonvensjonen definerer sjøulykke som en kollisjon mellom skip, grunnstøting eller annet navigasjonsuhell, eller annen hendelse om bord i et skip eller utenfor skipet som medfører materiell skade eller overhengende trusel om materiell skade på skip eller last. Kyststatens adgang til å gripe inn overfor skip under fremmed flagg kan ikke gjøres gjeldende overfor krigsskip eller andre statsskip.

Det er videre relativt vidtrekkende bestemmelser om rådslagning og varsling av enhver som kan ha interesser som vil bli berørt av forholdsreglene, dersom det ikke er særdeles presserende tilfeller som krever øyeblikkelige forholdsregler. Det er også sterkt understreket at forholdsreglene må stå i forhold til faren, og opphøre når formålet er nådd.

Konvensjonen stiller således strenge vilkår for kyststatens adgang til å gripe inn i forbindelse med en inntruffet skipsulykke. Bakgrunnen var frykt for at upresise formuleringer kunne bli påberopt som berettigelse for vilkårlige eller skjønnsmessige inngrep overfor internasjonal skipsfart. Det er derfor ikke adgang til å gripe inn som følge av noen grad av mistanke om fare for skipsulykke utenfor kyststatens territorialfarvann.

Inngrepskonvensjonens bestemmelser er gjennomført i norsk rett ved midlertidige forskrifter av 2 mai 1975 i tilfelle oljeforurensningsulykker (den såkalte Inngreps-forskriften). Forskriften gjelder alle skip på det åpne hav og økonomisk sone når norsk territorialfarvann eller den norske kyst er truet av oljeforurensning som følge av at sjøulykke har funnet sted eller av alvorlig fare for at sjøulykke vil finne sted.

Inngrep innenfor territorialgrensen reguleres av forurensingsloven § 74 første til tredje ledd. Det må med bakgrunn i suverenitetsbetraktninger antas at adgangen til inngrep vil være mer omfattende i de nasjonale farvann. Til dette kommer det faktum at skipet er nærmere kysten. Dette innebærer i seg selv en økt fare for at en sjøulykke vil ramme kysten.

HRK art 211 nr 6 hjemler en utvidet adgang til jurisdiksjon med sikte på å hindre, redusere og kontrollere forurensning fra skip, dersom vedkommende kyststat kan dokumentere på foreskreven måte at et klart avgrenset område i den økonomiske sone er av en særegen karakter med hensyn til områdets oceanografiske og økologiske beskaffenhet.

3.2.6.3 Myndighet tillagt dagens kontrollorganer

Forurensning fra skip

Den myndighet som er tillagt dagens kontrollorganer vedrørende forurensning fra skip, har sitt grunnlag i lov av 9 juni 1903 nr 7 om Statskontrol med Skibes Sjødyktighed m.v. (sjødyktighetsloven) og lov av 13 mars 1981 nr 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Sjødyktighetsloven (forkortet sdl) kapittel 11 regulerer forurensning fra skip. I henhold til kgl res av 12 oktober 1979 hører kapitlet under Miljøverndepartementets (MDs) ansvarsområde.

Sdl kapittel 11 (se også forskrift av 16 juni 1983 nr 1122 og forskrift av 2 april 1987, jfr nedenfor) implementerer i norsk rett reglene i MARPOL 73/78.

MD kan i henhold til sdl § 114 gi forskrifter og treffe enkeltvedtak om bl a:

• Transport av farlige stoffer

• Hvilke skadelige stoffer det er forbudt å slippe ut i sjø, vassdrag og luft, i hvilke områder utslipp kan foretas og hvilke forholdsregler som skal tas ved utslipp

• Konstruksjon og utrustning av skipet, og at det ombord skal være sertifikat som viser at skipet er konstruert og utrustet overensstemmende med slike bestemmelser

• At det ombord skal føres særskilt dagbok for behandling av skadelige stoffer

• Rapporteringsplikt ved tilfeller av eller fare for utslipp av skadelige stoffer

• Dumping

I henhold til sdl § 117 kan MD gi forskrifter om gjennomføringen av tilsyn. Det fremgår videre at tilsynet har krav på å få de opplysninger det anser påkrevd for å utøve sin virksomhet. Følgende forskrifter er gitt med hjemmel i sdl:

• Forskrift 8 juli 1980 om dumping og forbrenning av stoffer og gjenstander til sjøs (også hjemlet i forurensningsloven)

• Forskrift 16 juni 1983 om hindring av forurensning fra skip mm

• Forskrift 22 juli 1987 om hindring av forurensning fra den maritime drift av flyttbare innretninger

• Forskrift 2 april 1987 om hindring av forurensning ved skadelige, flytende stoffer som transporteres i bulk

• Forskrift 2 april 1987 om rapportering av hendelse til sjøs som involverer skadelige stoffer

Reglene i London-konvensjonen og Oslo-konvensjonen er gjennomført i norsk rett ved forskriften av 8 juli 1980.

I henhold til sdl § 118 kan tilsynet beslutte at skip skal tilbakeholdes, bortvises, flyttes, gå til havn, benytte en spesiell led, losses e l. Kompetansen er betinget av at skipet:

• ikke har gyldig sertifikat i henhold til § 114 nr 5,

• har foretatt utslipp i strid med forskrifter og enkeltvedtak i henhold til § 114 nr 4,

• ikke tilfredsstiller de krav til konstruksjon og utrustning som er fastsatt i medhold av § 114 nr 5, eller

• fører last i strid med forskrifter og enkeltvedtak i henhold til § 114 nr 1.

Det er videre en betingelse at det må være skjellig grunn til mistanke om at skipet representerer en uforsvarlig risiko for skade på det marine miljøet.

Sdl § 121 gir nærmere regler om undersøkelse av skip, avhengig av skipets geografiske plassering i forhold til grunnlinjen. Første ledd gjelder således skip i havn og indre farvann. Her kan tilsynet gå ombord i skipet for å undersøke om det:

• har foretatt utslipp i strid med forskrifter og enkeltvedtak i henhold til § 114 nr 4,

• tilfredsstiller de krav til konstruksjon og utrustning som er fastsatt i medhold av § 114 nr 5,

• fører last i strid med forskrifter og enkeltvedtak i henhold til § 114 nr 1,

• har foretatt dumping i strid med forskrifter eller enkeltvedtak i henhold til § 114 nr 8, eller

• har foretatt utslipp i Norges økonomiske sone eller i internasjonalt farvann i strid med internasjonale overenskomster tiltrådt av Norge om forurensning av det maritime miljø.

§ 121 andre ledd gjelder skip i norsk territorialfarvann. Her kan skip kun stanses og bordes for undersøkelse hvis det foreligger skjellig grunn til mistanke om utslipp i strid med forskrift eller enkeltvedtak i henhold til § 114 nr 4.

I henhold til § 121, tredje ledd kan skip stanses og bordes for undersøkelse ved skjellig grunn til mistanke om ulovlig dumping eller forbrenning, dersom skipet på håndhevingstidspunktet befinner seg i norsk territorialfarvann, norsk økonomisk sone eller norsk del av kontinentalsokkelen eller det for øvrig er adgang til å treffe et slikt tiltak etter folkeretten.

Norske skip kan gjøres til gjenstand for undersøkelse uavhengig av de ovennevnte geografiske grenser. Det fremgår imidlertid at kontrollen som hovedregel skal begrense seg til kontroll av skipets dokumenter, og at undersøkelse ikke må medføre unødig forsinkelse eller utgift for skipet.

Ved vedtak av 8 januar 1980 delegerte Miljøverndepartementet myndighet til å gi forskrifter og treffe enkeltvedtak etter sdl kapittel 11 til Sjøfartsdirektoratet. Ved vedtak av 26 juni 1980 videredelegerte Sjøfartsdirektoratet til Skipskontrollen den praktiske gjennomføring av tilsynet med de bestemmelser som måtte bli gitt med hjemmel i sdl kapittel 11, samt myndighet til å treffe enkeltvedtak som ledd i gjennomføringen av tilsynet.

Forurensningsloven (heretter forkortet F) kapittel 6 regulerer akutt forurensning, herunder bl a beredskap mot og aksjoner i forbindelse med oljeforurensning til sjøs.

F § 74 regulerer inngrep mot (fare for) akutt forurensning.

I henhold til F § 47 andre ledd, har forurensningmyndigheten ved aksjoner som ledes av staten, myndighet til å pålegge private med beredskapsplikt å stille til rådighet utstyr og personell. Ved fare for meget betydelig forurensningsskade, kan enhver gis slikt pålegg for å bekjempe ulykken. Bestemmelsene gjelder også ved aksjoner utenfor landets grenser, og da slik at det kan gis pålegg om å stille til rådighet utstyr og personell for andre lands myndigheter.

Gjeldende praksis vedrørende kontroll av skip og oljevernberedskap beskrives nærmere i St meld nr 25 (1993-94) Om norsk oljevern.

Forurensningsmyndigheten kan, i henhold til F § 74 tredje ledd, ved gjennomføringen gjøre bruk av - og om nødvendig volde skade på - den ansvarliges eiendom.

I henhold til kgl res av 8 juli 1983 er all myndighet som er tillagt forurensnings-myndigheten etter F, delegert til Miljøverndepartementet, med ett unntak som ikke er aktuelt her. Ved vedtak av 6 september 1983 har departementet delegert myndighet til å treffe enkeltvedtak etter § 40 andre ledd og § 47 andre ledd til Statens forurensningstilsyn. Ved vedtak av 30 desember 1983 er Sjøfartsdirektoratet delegert myndighet til å treffe enkeltvedtak etter § 74 første til tredje ledd vedrørende norske og utenlandske skip som kan forårsake oljeskader av betydning, for såvidt gjelder:

• Stansing eller begrensing av utslipp

• Reduksjon av brann og eksplosjonsfare

• Gassmåling på og i umiddelbar nærhet av skipet

• Trimming av skipet

• Iverksetting av eventuell nødlossing

• Forflytting av skip til nødhavn/strandsettingsplass

Håndhevelse innenfor artsforvaltningen

I artsforvaltningen er lov av 29 mai 1981 nr 38 om viltet (viltloven) og lov av 15 mai 1992 nr 47 om laksefisk og innlandsfisk mv (lakse- og innlandsfiskloven) sentrale virkemidler.

Lakse- og innlandsfiskloven regulerer fiskeriforvaltningen med hensyn til anadrome laksefisk og innlandsfisk på det norske fastland. Loven gjelder også for anadrome laksefisk i norsk indre farvann, norsk territorialfarvann og i Norges økonomiske sone utenfor det norske fastland. Kongen kan bestemme at loven skal gjelde for Svalbards landterritorium, indre farvann og territorialfarvann. Loven gjelder i tillegg saltvannsfisk når dette er sagt i bestemmelsen, se f eks § 37 om forbudte tiltak og fiske- og avlivningsmetoder.

Kontrollfunksjonen etter lovens § 42 er delegert til Direktoratet for naturforvaltning. Direktoratet skal føre kontroll med at bestemmelsene etter loven blir fulgt, og påse at nødvendige oppsyn blir opprettet.

Viltloven fastsetter bestemmelser om fredning og utøvelse av (retten til) fangst og jakt av alle viltlevende landpattedyr og fugler, amfibier og krypdyr. Loven er også gjort gjeldende i Norges økonomiske sone. Formålet med loven er å forvalte viltet og viltets leveområder, slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares.

Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmannen og kommunen er satt til å fremme lovens formål. Disse organer er tillagt nærmere bestemt kompetanse i loven til å fatte enkeltvedtak og fastsette forskrifter til oppfyllelse av lovens formål.

Opprinnelige og lite berørte naturområder har blitt stadig sjeldnere. Den økonomiske og teknologiske utvikling gjør at stadig nye naturområder tas i bruk. På grunn av utbygging og annen utnyttelse, må visse naturtyper karakteriseres som truede i Norge i dag. Dette kan også gjelde marine områder. Marine områder påvirkes bl a av havbruksvirksomhet og vei- og havneutbygging. Omfanget av disse påvirkningene er økende. Det kan også registreres en økning i ulovlig motorisert ferdsel, ulovlig jakt, eggsanking og annen miljøkriminalitet generelt. Naturnvernloven (lov 19 juni 1970 nr 63) anvendes som virkemiddel i arbeidet med vern av spesielle naturområder og naturforekomster, samt gjennom at Kongen er gitt fullmakt til å fastsette særskilte bestemmelser om fredning av planter og dyr.

Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet, og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. I vår sammenheng tenkes spesielt på skipsfunn og andre marine kulturminner, samt andre kulturminner i kystsonen. Lov 9 juni 1978 nr 50 om kulturminner anvendes av miljømyndighetene som virkemiddel til å oppnå de ønskede mål. Se for øvrig HRK art 303 nr 2.

For å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet er Kongen ved lov av 21 juni 1996 nr 38 om statlig naturoppsyn gitt fullmakt til å opprette et naturoppsyn, jfr Ot prp nr 30 (1995-96), jfr Innst O nr 64. Oppsynet skal føre kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av:

• lov av 28 juni 1957 nr 16 om friluftslivet,

• lov av 19 juni 1970 nr 63 om naturvern,

• lov av 10 juni 1977 nr 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag,

• lov av 9 juni 1978 nr 50 om kulturminner,

• lov av 29 mai 1981 nr 38 om viltet, og

• lov av 15 mai 1992 nr 47 om laksefisk og innlandsfisk m v.

I tillegg skal naturoppsynet kunne kontrollere overholdelsen av Forurensingsloven så langt departementet bestemmer. Oppsynspersonell kan gis begrenset politimyndighet i medhold av lov om politiet, og er ved utøvelsen av denne myndighet underlagt politiet.

Kystvakten skal, i henhold til Retningslinjer for samarbeidet mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter, yte bistand ved overvåking, rapportering og bekjempelse av forurensning på kontinentalsokkelen, samt inspisere norske og utenlandske fartøyer innenfor norsk jurisdiksjonsområde.

Kystvakten er i dag ikke gitt formell myndighet hverken i sdl kap 11, F eller annen lov til i miljøsammenheng å treffe tiltak på egen hånd eller på vegne av forurensningsmyndighetene. Forurensningsmyndighetene kan imidlertid, innenfor rammen av Grunnloven § 99 andre ledd, anmode om Kystvaktens bistand i konkrete tilfeller. Ved eventuell bistand har ikke Kystvakten en tilsvarende politimyndighet som i forbindelse med fiskerioppsynet.

Private kan i en viss utstrekning ta i bruk straffeprosessuelle tvangsmidler, jfr straffeprosessloven §§ 176 første ledd (pågripelse), 178 andre ledd jfr 176 (ransaking av person) og 206 første ledd (beslag). Det antas at også Kystvakten, innenfor Grunnloven § 99 andre ledd, kan påberope seg disse bestemmelser.

3.2.6.4 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet ble det vist til at Kystvakten i dag ikke er tillagt en myndighet som gjør den istand til utføre oppsyn og iverksette tiltak i miljøsammenheng til havs eller langs den indre kyst. Det ble foreslått at Kongen kan gi Kystvakten myndighet innenfor miljøoppsyn i sin helhet. Det ble vist til at Kystvaktens myndighet bør omfatte hele miljøoppsynet, og ikke bare avgrenses til særskilte lover som har nær sammenheng med skipskontroll og fiskerioppsyn, siden lovforslaget foreslås utformet som en fullmaktslovgivning der det i stor grad er opp til Kongen å fastlegge Kystvaktens myndighet.

Det ble videre foreslått at Kystvakten skal kunne ivareta oppsyns-, kontroll, og aksjoneringsfunksjoner innenfor den myndighet som er tillagt dagens kontrollorganer. Dette formål oppnås etter høringsutkastet best gjennom at Kystvakten gis myndighet til å håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av:

• Lov 9 juni 1903 nr 7 om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed m.v. kapittel 11

• Lov 28 juni 1957 nr 16 om friluftslivet

• Lov 19 juni 1970 nr 63 om naturvern

• Lov 9 juni 1978 nr 50 om kulturminner

• Lov 13 mars 1981 nr 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven)

• Lov 29 mai 1981 nr 38 om viltet

• Lov 15 mai 1992 nr 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

For å kunne håndheve nevnte bestemmelser, ble det foreslått at Kystvakten gis en tilsvarende myndighet som miljøvernmyndighetene til å foreta undersøkelser, gi pålegg, iverksette kontroll- eller tvangstiltak o l, så langt det er nødvendig for å kunne håndheve bestemmelsene. Det ble vist til at den myndighet dagens oppsynsmyndigheter har etter sdl § 118 (tilbakeholdelse, oppbringelse, bortvisning og pålegg til fartøy om spesiell led) og § 121 (stansing, bording og inspeksjon av fartøy) er tvangstiltak som Kystvakten i dag har erfaring med å anvende innenfor fiskerioppsynet. Det gjør det derfor lite betenkelig å gi Kystvakten tilsvarende myndighet i miljøsammenheng. Kystvaktens myndighet i miljøsammenheng ble imidlertid foreslått avgrenset til anvendelse av kontroll- og tvangstiltak i forbindelse med oppsyn, kontroll og aksjonering, dvs å foreta nærmere bestemte faktiske handlinger til håndhevelse av bestemmelser i miljøsammenheng. Det ble derfor foreslått at Kystvakten ikke gis myndighet til å fatte enkeltvedtak eller utferdige forskrifter.

Kystvaktens myndighet til å utføre oppsyn i miljøsammenheng er begrunnet i dens tilstedeværelse på sjøen. Myndigheten til Kystvakten ble derfor foreslått avgrenset til virksomheten på sjøen, med unntak for de tilfeller der Kystvaktens håndhevelse på land fremstår som åpenbart nødvendig. Havnestatskontroll ble derfor foreslått å falle utenfor Kystvaktens myndighetsområde.

3.2.6.5 Høringsinstansenes syn

Det har ikke fremkommet innvendinger mot at Kongen kan gi Kystvakten den foreslåtte myndighet innenfor miljøoppsynet.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler følgende:

«Kystfylka treng ein etat som på vegner av dei ulike sektorstyresmaktene kan utføra første-line-kontroll av sjø- og miljødugleiken til farty i våre farvann. Kystvakta i samarbeid med losvesenet er etter vårt syn best eigna for denne oppgåva».

Fylkesmannen i Vest-Agder reiser spørsmålet om også lov av 8 juli 1984 nr 51 om havner og farvann(Havne- og farvannsloven)bør være en av de lover som Kystvakten bør gis myndighet til å håndheve. Det vises til at kystkommunene kan utvide sitt myndighetsområde etter Havne- og farvannsloven. Når virkeområdet for Havne- og farvannsloven føres ut til grunnlinjen vil samtlige naturreservater og friluftsområder i skjærgården omfattes av virkeområdet for dette lovverket. Innenfor dette området kan kommunene fastsette ferdselsrestriksjoner til sjøs hjemlet i havne- og farvannsloven. Slike ferdselsrestriksjoner kan blant annet være begrunnet med at ferdsel med visse fartøytyper eller ferdsel med båt over en viss hastighet er til skade for dyreliv, representerer faremomenter, eller virker negativt for friluftslivet. Forvaltningen av almenne interesser tilknyttet sjø- og kystområdene (blant annet for fagfeltene naturvern, friluftsliv og forurensning) kan derfor etter fylkesmannens oppfatning bedres gjennom restriksjoner hjemlet i Havne- og farvannsloven. Kystvakten, som en av de statsetater som skal ivareta allmenne interesser til sjøs, bør derfor etter fylkesmannens oppfatning få myndighet etter Havne- og farvannsloven.

Fylkesmannen i Nordland understreker sin positive holdning til at Kystvakten vil kunne få myndighet til å utøve miljøoppsyn i kystområdene, og fremhever særlig behov for bedre oppsyn og håndheving av laksefiskloven og viltloven i fylkets kystområder. Det anbefales at Kystvakten får delegert myndighet også etter forurensningsloven når det gjelder installasjoner på kontinentalsokkelen, ikke bare etter petroleumsloven. Videre foreslås at forskrift for regulering av naturinngrep på Svalbard og Jan Mayen inntas i loven som en av de regelverk Kystvakten skal kunne håndheve.

Både Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Justisdepartementet ser det som viktig å få avklart forholdet mellom lov om Kystvakten og lov om statlig naturoppsyn (SNO).

Miljøverndepartementet påpeker at den indre kystvakt vil kunne bli en viktig samarbeidspart for SNO, og poengterer viktigheten av gode samarbeidsrelasjoner. Miljøverndepartementet bemerker videre at dersom Kystvakten skal føre oppsyn med handel av truede dyrearter, krever dette et lovgrunnlag, og foreslår at Kystvakten skal kunne håndheve lovene av 13 desember 1946 nr 29 og 30 om henholdsvis mellombels innførselsforbud og utførsleforbud.

Sjøfartsdirektoratet er enig i at Kystvakten gis myndighet i henhold til kap 11 i sjødyktighetsloven til å borde og stanse norske og utenlandske skip i territorialfarvannet og norske skip i norsk økonomisk sone, når det er skjellig grunn til mistanke om at disse har foretatt ulovlige utslipp, og at det videre er viktig å overvåke utenlandske skip i norsk økonomisk sone, for deretter å rapportere om eventuelle ulovlige utslipp. Sjøfartsdirektoratet er også enig i at Kystvakten får myndighet i henhold til forurensningsloven og Inngrepskonvensjonen, og ser dette som en formalisering av et allerede eksisterende samarbeid.

3.2.6.6 Departementets vurdering

Da det ikke er fremkommet innvendinger i høringsrunden mot Kystvaktens rolle innenfor miljøoppsynet, opprettholder departementet forslaget om at Kystvakten skal kunne gis myndighet til å håndheve de i høringsutkastets foreslåtte lover.

Ut fra formålet om at Kystvakten gjennom den etablerte indre kystvakt skal kunne anvendes generelt innenfor miljøoppsynet, foreslår departementet i tillegg at Kystvakten gis myndighet til å håndheve Havne- og farvannsloven i tråd med forslaget fra Fylkesmannen i Vest-Agder. Fiskeridepartementet forvalter Havne- og farvannsloven og uttaler følgende om forslaget:

«Myndighet etter havne- og farvannsloven utøves primært av Fiskeridepartementet. Etter enkelte bestemmelser i loven har også Kystverket og kommunene myndighet. Loven gjelder ut til territorialgrensen, og gjelder for vassdrag så langt de er farbare fra sjøen. Den gjelder også på land etter de nærmere regler i § 14. Formålet med loven er å legge forholdene til rette for en best mulig planlegging, utbygging og drift av havner og å trygge ferdselen, jf § 1.

Fiskeridepartementet legger til grunn at gjeldende regler i havne- og farvannsloven langt på vei dekker de behov man har for å håndheve lovene. En utelukker likevel ikke at det kan tenkes situasjoner hvor det er behov for assistanse fra Kystvakten. Departementet antar at det i første rekke vil være ifm tiltak for å trygge ferdselen at det er aktuelt at Kystvakten skal gripe inn med hjemmel i loven. Som eksempel kan nevnes kontroll med eller håndhevelse av farvannsreguleringer (ferdselsrestriksjoner eller fartsbegrensinger til sjøs).

Fiskeridepartementet tar forbehold om at Forsvaret/Kystvakten i samarbeid med Kystverket utarbeider nærmere retningslinjer for når og hvordan Kystvakten skal kunne føre kontroll og håndheve reglene i loven før myndighet som nevnt i lovutkastet § 12 litra e) kan tas i bruk. Kystverket må også være koplet inn på denne delen som gjelder havnevesenet, ettersom Kystverket på dette området er overordnet myndighet.»

Forsvarsdepartementet deler Fiskeridepartements syn om at det må utarbeides nærmere retningslinjer for når og hvordan Kystvakten skal kunne føre kontroll og håndheve reglene i havne- og farvannsloven, før denne myndighet tas i bruk.

Når det gjelder Miljøverndepartementets forslag om å medta lovene av 1946 om innførsels- og utførselsforbud i de lover Kystvakten skal kunne håndheve, kan departementet ikke se behov for dette. De nevnte lover bør kunne håndheves på land ved dagens kontrollorganer uten Kystvaktens medvirkning. Det vises også til at de nevnte lover er under revisjon. Dette tilsier at disse lover foreløbig ikke medtas under Kystvaktens håndhevingsregime.

Lov av 21 juni 1996 nr 38 om statlig naturoppsyn(Naturoppsynet) gir Kongen fullmakt til å opprette et naturoppsyn som skal føre kontroll med nærmere bestemte lover innenfor miljøoppsynet. Det er i høringsrunden etterlyst en avklaring av forholdet mellom Naturoppsynet og Kystvakten. På s 16 i Ot prp nr 30 (1995-96) om lov om statlig naturoppsyn uttales følgende om forholdet mellom Naturoppsynet og Kystvakten:

«Som ledd i forberedelsene til etableringen av indre kystoppsyn vil det bli utarbeidet en koordinert framdriftsplan som vil bli samordnet med de berørte departementer og etater. Dette vil også innebære en konkretisering av arbeidsoppgavene for det indre kystoppsyn. Arbeidet med en konkretisering er foreløbig i startfasen, og det vil ikke på det nåværende tidspunkt være mulig å antyde en nærmere konkretisering av hvilke arbeidsoppgaver det indre kystoppsyn bør ha på Miljøverndepartementets ansvarsområde. Departementets gjennomgang av egne oppsynsordninger har vist at det særlig i kystsonen kan ligge tilrette for mer samordning og effektivisering. I denne forbindelse vil et indre kystoppsyn kunne bli et nyttig redskap i den statlige miljøvernpolitikken. Hvilke oppgaver det indre kystoppsynet skal løse innen naturforvaltning og kulturminnevern må avgjøres gjennom konkrete vurderinger for det enkelte kystavsnitt.

To av de aktuelle lovene, lakse- og innlandsfiskeloven og viltloven, omfatter sjøområder inklusive Norges økonomiske sone. Fram til idag har miljøvernmyndighetenes oppsyn i sjø i all hovedsak foregått i indre farvann, og det er for tiden ikke aktuelt å etablere slik virksomhet utenfor grunnlinjen. Et eventuelt oppsynsbehov utenfor grunnlinjen vil som hovedregel bli dekket ved kjøp av tjenester fra andre som har egnet utstyr og kompetanse for slik tjeneste, i første rekke Kystvakten.»

I tillegg til ovennevnte vil departementet vise til at når det gjelder miljøoppsynet på land og i havområdet vil de to kontrollmyndigheter ikke ha overlappende funksjoner. I havområdet har ikke og er ikke i dag Naturoppsynet tiltenkt ressurser som kan ivareta en kontrollfunksjon. På land foreslås det at Kystvakten ikke skal kunne håndheve noen myndighet, med mindre dette fremstår som åpenbart nødvendig. Det vil imidlertid være en formell overlapping av myndighetsområde på sjøen i de kystnære områder. Selve funksjonsfordelingen mellom Naturoppsynet og Kystvakten gjennom den etablerte indre kystvakt må som anført i ovennevnte utdrag fra Ot prp nr 30 (1995-96)løses gjennom instrukser og samarbeidsrutiner. Imidlertid forutsettes det fra departementets side at den etablerte indre kystvakt, som har et hovedformål om å utnytte statens totale ressurser i kystforvaltningen, tilsier at Naturoppsynet kun gis en rolle som kontroll- og håndhevingsorgan på sjøen i den grad Kystvakten ikke kan ivareta disse funksjoner fullt ut.. Naturoppsynet forutsettes således kun å ha en subsidiær rolle som kontroll- og håndhevingsorgan på sjøen.

3.2.7 Tolloppsyn

3.2.7.1 Innledning

Tollvesenets forvaltningsorganer og tjenestemenn utøver tollmyndighet. Herunder føres oppsyn med varetrafikken og transportmidlene. Tollmyndighet kan defineres som de beføyelser og funksjoner de enkelte tolltjenestemenn er tillagt i henhold til tolloven av 10 juni 1966 nr 5.

Tollvesenet utøver tollmyndighet innenfor tollområdet, som i sjøen er sammenfallende med farvannet innenfor territorialgrensen, jfr tolloven § 1 nr 1. Når en vare bringes inn i tollområdet, skjer det en innførsel i lovens forstand. Videre utøver tollvesenet kontrollmyndighet i en tilstøtende tollkontrollsone som bestemt i kgl res av 28 oktober 1932, jfr tolloven § 2. Kontrollsonens utstrekning er 10 n mil regnet fra de rette grunnlinjer. Det nærmere innhold av tollvesenets kontrollmyndighet er begrenset slik at den bare omfatter lovens bestemmelser om kontroll med fartøyer samt lossing og lasting av varer fra eller til utlandet og innenriks sending av varer. Det bemerkes i den forbindelse at utenlandske varer brakt med skip som seiler inn i kontrollsonen fra rom sjø, ikke anses å være innført.

Tollvesenets oppgaver har tradisjonelt vært oppdelt i tolloppsyn, tollekspedisjon og tollinnfordring (sml den tidligere tollov av 22 juni 1928 nr 5 § 2). Tidligere ble også uttrykket «tollpoliti» brukt om tolloppsynets kontrollvirksomhet. Tollekspedisjon av varer innebærer at toll og avgifter fastsettes, og vil normalt skje som følge av at vareeieren selv deklarerer varene overfor tollvesenet. Tollekspedisjon vil også gjennomføres på bakgrunn av at det ved tollkontroll er avdekket deklareringspliktige varer. Innfordringsfunksjonen omfatter bl a forvaltning av tollkreditt og kravsforfølgelse. Tollekspedisjon og -innfordring er forutsetningsvis funksjoner som må utføres av tollvesenets tjenestemenn, og oppgavene vil ikke være egnet til å overføres til andre offentlige etater.

3.2.7.2 Folkerettslig regulering

Folkeretten åpner for at kyststaten kan utøve kontrollmyndighet utover sjøterritoriet, ved å vedta regler om kontrollmyndighet i en tilstøtende sone for bestemte formål. I HRK art 33 er det fastsatt at kyststaten kan vedta slike regler inntil 24 n mil regnet fra grunnlinjene.

Det er et krav at kontrollen skal være nødvendig for å hindre overtredelser av bl a toll- og skattelovgivningen, eller for å straffe overtredelser begått på kyststatens land- eller sjøterritorium av den samme lovgivningen. De norske bestemmelser, hjemlet i tolloven § 2, innebærer sammenligningsvis at den adgang som kyststaten etter folkeretten er gitt til kontroll i tilstøtende soner, ikke er benyttet fullt ut.

3.2.7.3 Myndighet tillagt dagens kontrollorganer

Rettslig sett adskiller «tollmyndighet» seg fra «politimyndighet» bl a ved at tollvesenets kompetanse direkte følger av bestemmelsene i tolloven, mens politiets myndighetshandlinger i mindre grad er legaldefinert, og tildels ulovfestet (jfr politiets såkalte «generalfullmakt» til å gripe inn for å opprettholde eller gjenopprette ro og orden, herunder hindre lovbrudd, som dog i noen utstrekning nå er lovfestet i lov 4 august 1995 nr 53 om politiet). Noe lignende gjelder for «militærmyndighet», jfr likevel den avgrensning som er gitt i Grunnloven § 99 andre ledd.

Tollovens kapittel III, Alminnelige bestemmelser om tollkontrollen og tollbehandling, gir regler om tollvesenets kontroll- og håndhevelsesmyndighet. Etter lovens §§ 73 og 74 har tollvesenet politimyndighet. Tollvesenet har dessuten en påtalemessig oppgave etter § 68 tredje ledd.

Det må presiseres at tollvesenets kontrollbeføyelser adskiller seg fra tollvesenets enekompetanse til å forestå tollbehandling og innfordre toll og avgifter. Tollbehandlingen av varer vil innebære at varer tollekspederes, og at toll og avgifter fastsettes.

Tollbehandling vil normalt skje som følge av at vareeieren selv har deklarert varen overfor tollvesenet, men vil også gjennomføres på bakgrunn av at tollvesenet ved kontroll har kommet over deklareringspliktige varer. Innfordringsfunksjonen omfatter bl a forvaltning av tollkreditt og kravsforfølgelse.

Når det gjelder kontroll, er tollvesenets beføyelser nærmere regulert i tollovens §§ 10 flg. Etter disse bestemmelser skal tollvesenet i sin kontrollvirksomhet gis uhindret adgang utendørs overalt langs kysten, i havneområder osv. Tollvesenet kan stanse og foreta undersøkelser av fartøyer og transportmidler over alt i tollområdet. Undersøkelsene kan også rette seg mot personer, forsåvidt som dette kan bringe på det rene om en vare er eller søkes unndratt tollvesenets kontroll. Tollvesenets adgang til å gjennomføre kontroll på person, vil etter forholdene kunne innebære tilbakeholdelse, ransakning, avkledning for undersøkelse mv. De nærmere grenser for hvor langt tollvesenet kan gå i personkontrollen, er beskrevet i en endringsforskrift - som trådte i kraft 1 november 1994 - til tollovforskriften.

Tollvesenet kan videre treffe de tiltak som anses nødvendige for gjennomføring av kontrollen med transportmidler og vareførselen. Dersom tollvesenet nektes adgang til fartøy o l hvor det etter loven har rett til å ferdes eller foreta undersøkelser, kan tollvesenet skaffe seg adgang med makt.

Tollvesenet har for øvrig i vid utstrekning adgang til å gjennomføre bedriftsrettede kontroller, i form av lagerinspeksjoner, bokettersyn, gjennomgang av regnskapsbøker, lagerprotokoller, opprinnelsesbevis osv. Dette er beføyelser som står i nær forbindelse med selve tollbehandlingen (etterberegning og refusjon av toll, ileggelse av sanksjoner som tilleggstoll mv), og som dessuten forutsetter tollfaglige kunnskaper. Disse kontrollbeføyelsene vil derfor måtte forbeholdes tollvesenets egne tjenestemenn.

Formålet med tollkontrollen er å sikre at gjeldende bestemmelser om vareførselen til og fra tollområdet blir overholdt, og at toll og andre offentlige avgifter blir betalt. Formålet innebærer således en begrensning i arten av de kontrolltiltak som iverksettes - disse må være egnet til å håndheve tollovgivningen. Beføyelsene vil følgelig ikke omfatte håndhevelse av annen lovgivning, for eksempel utlendingskontroll. Formålet innebærer også en begrensning i tid, idet kontrollen i det enkelte tilfelle må avsluttes så snart det kan konstateres at det ikke foreligger brudd på tollovgivningen.

I forhold til politiets fullmakter er tollovens kontrollbeføyelser relativt vidtrekkende. Det gjelder bl a adgangen til å kontrollere personer, hvor politiet sammenligningsvis vil være avhengig av at personen samtykker eller at rettens kjennelse er innhentet, jfr straffeprosessloven § 197. Tollvesenets adgang til myndighetsutøvelse modifiseres imidlertid dels av et krav om forholdsmessighet mellom mål og middel, og dels ved ovennevnte formålsbegrensning som ligger i at kontrollen gjelder vareførsel.

Tollvesenets tilstedeværelse i kystfarvannene vil særlig begrunnes i kontrolloppgavene. Kontrollen kan tidvis være en adskilt del av tollvesenets virksomhet, men vil ofte naturlig lede til de øvrige oppgaver av forvaltningsmessig art, som tollbehandling (tollekspedisjon) av varer, innkreving av toll og avgifter osv.

Kontrollvirksomheten vil være mangeartet, avhengig av de praktiske situasjoner det er tale om. Typeeksemplet i kystfarvannet vil være kontroll av varer ombord i fartøyer på vei inn eller ut av tollområdet. Kontrollen kan gjennomføres ved at skipet kontrolleres ved kai eller til ankers. Skip i fart kan anropes og bordes.

Tollvesenet kan inndra varer om bord som ikke er tillatt å inn- eller utføre, eller tilbakeholde varer til dekning av tollkrav. Også personkontroll av mannskap og passasjerer vil etter forholdene være aktuelt med sikte på å avdekke varesmugling.

Tollvesenet har etter loven rett til å kreve bistand fra andre myndighetsorganer eller myndighetspersoner. Tolloven har i § 20 en bestemmelse hvor det heter at politiet og militæret plikter å yte tollvesenet nødvendig hjelp og beskyttelse under utførelsen av tollforretninger. Videre bestemmes at havnevesenets tjenestemenn samt statsloser som får kjennskap til tollovertredelser, plikter såvidt mulig å hindre dette. Det er dessuten fastsatt en særskilt opplysningsplikt overfor tollvesenet.

Regelen i § 20 oppstiller en generell bistandsplikt for Kystvakten, som er begrenset til såvidt mulig å hindre at det skjer overtredelser av tollovgivningen, og i denne forbindelse en ubetinget underretningsplikt overfor tollvesenet. Retten til å kreve hjelpe- og opplysningsplikten oppfylt tilligger tollvesenet. Lovens forarbeider gir ingen nærmere veiledning i hva som menes med «nødvendig hjelp» og «såvidt mulig hindre». I praksis vil tollvesenet i mange situasjoner være avhengig av bistand fra andre øvrighetsorganer for å gjennomføre sine oppgaver, og arten og utstrekningen av den hjelp som ytes, vil variere avhengig av situasjonen og den aktuelle etat eller tjenestemann som skal assistere.

Det må understrekes at Kystvakten ikke selv har kompetanse til å forestå toll-forretninger osv. Bestemmelsen må tolkes slik at det er tollvesenet som mottar assistansen - etter selv å ha anmodet om denne, eller etter å ha mottatt tilbud om denne fra politi- eller militærmyndighet. Tollvesenet blir derved i stand til å gjennomføre ovennevnte myndighetshandlinger, typisk tollkontroll, foreta fortolling osv. Det er tollvesenet som har ansvaret for myndighetsutøvelsen, så langt det er tale om tollmyndighet. Den overordnede ledelse ligger også hos tollvesenet.

Kystvaktens bistandsoppgave overfor tollvesenet er nedfelt i kgl res 11 januar 1980 om samarbeid mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter.

3.2.7.4 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet ble det vist til at Kystvakten plikter, forsåvidt som denne er underordnet militærvesenet, å yte bistand til tollvesenet, jfr tolloven § 20. Kystvakten er imidlertid ikke tillagt en selvstendig myndighet til å håndheve tollbestemmelser eller iverksatte tiltak av kontrollerende eller aksjonerende form. Enhver kontroll og aksjon må derfor i dag utføres og ledes av Tollvesenet.

På bakgrunn av Kystforvaltningsutvalgets målsetting om å gi Kystvakten som oppgave innenfor en indre kystvakt å foreta tolloppsyn, ble det i høringsutkastet foreslått at Kystvakten skal kunne gis myndighet til å håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av tolloven.

I premissene for forslaget legges det til grunn at Kystvaktens oppsynsmyndighet bør begrenses til en observerende, kontrollerende og aksjonerende funksjon på sjøen. Videre legges det til grunn at myndigheten bør avgrenses mot tollvesenets enekompetanse til å forestå tollbehandling, innfordring av toll og avgifter og ileggelse av administrative sanksjoner (f eks tilleggstoll). Da dette er oppgaver som forutsetningsvis må utføres av tolltjenestemenn.

I høringsutkastet ble det påpekt at tollvesenet er tillagt myndighet til å utføre faktiske handlinger som går lenger enn den som følger av politimyndigheten. Det ble foreslått at Kystvakten i hovedsak gis samme myndighet som tollvesenet ved håndhevingen av tollbestemmelsene til å iverksette faktiske handlinger. Det innebærer at Kystvakten kan stanse og foreta undersøkelser av fartøyer og installasjoner på sjøen (tolloven § 11), tilbakeholde og ransake person mv om bord på fartøy eller installasjon til sjøs (tolloven § 15), og treffe tiltak som anses nødvendig overfor fartøy eller installasjon til sjøs for å kunne gjennomføre tollkontroll, herunder skaffe seg adgang til fartøyet eller installasjonen ved hjelp av maktmidler (tolloven § 13).

Det ble i høringsutkastet forutsatt at det skjer en løpende rapportering fra Kystvakten til vedkommende tollmyndighet om de enkelte kontrollaksjoner som er gjennomført. Det ble videre lagt til grunn at Kystvakten i noen utstrekning skal kunne aksjonere på eget initiativ, der situasjonen tilsier det. Imidlertid under den forutsetning at Kystvakten i slike situasjoner umiddelbart tar kontakt med tollvesenet for å innhente forholdsordre.

Tollvesenet har i vid utstrekning adgang til å gjennomføre bedriftsrettede kontroller, i form av lagerinspeksjoner, bokettersyn, gjennomgang av regnskapsbøker, lagerprotokoller, opprinnelsesbevis osv. Dette er beføyelser som står i nær forbindelse med selve tollbehandlingen (etterberegning og refusjon av toll, ileggelse av sanksjoner som tilleggstoll mv), og som dessuten forutsetter tollfaglige kunnskaper. I høringsutkastet ble det lagt til grunn at slike beføyelser ikke bør gis til Kystvakten, idet slike tiltak vil bli foretatt ved kai eller i land, eventuelt etter oppbringelse av fartøy. Disse kontrollbeføyelsene ble derfor foreslått forbeholdt tollvesenets egne tjenestemenn.

3.2.7.5 Høringsinstansenes syn

Det har ikke fremkommet innvendinger mot at Kystvakten anvendes som en observerende, kontrollerende og aksjonerende funksjon i tolloppsyn på sjøen.

Toll- og avgiftsdirektoratet mener at henvisningen til tolloven kun skal gjelde §§ 10-14 i tolloven, som etter direktoratets syn inneholder alle nødvendige kontrollhjemler.

Finansdepartementet bemerker at tollvesenet ser positivt på et nærmere samarbeid med Kystvakten ved tolloppsyn langs kysten, og forutsetter i denne forbindelse at den praktiske gjennomføringen skjer i nært samarbeid med berørte tolldistriktssjefer og under disses ledelse og ansvar. I tråd med høringsutkastet viser Finansdepartementet til at myndighetsutøvelsen til Kystvakten vil skje med grunnlag i tollovens §§ 10 til 14, og at dette nå er nedfelt i et utkast til instruks om Sjøforsvarets medvirkning ved tolloppsyn langs kysten.

3.2.7.6 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsutkastet. Den nærmere avgrensing av Kystvaktens rolle innenfor tolloppsynet må skje gjennom nærmere retningslinjer og instrukser som påpekt av Finansdepartementet. Departementet vil i den forbindelse understreke at høringsutkastets premisser om at Kystvaktens rolle bør avgrenses til en observerende, kontrollerende og aksjonerende funksjon bør være styrende for utformingen av de nevnte retningslinjer og instrukser. Forslaget om at Kystvakten skal kunne håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av tolloven har således ikke som formål å kunne gi Kystvakten myndighet til å kunne forestå tollbehandling, innfordring av toll og avgifter og ileggelse av administrative sanksjoner (f eks tilleggstoll). Dette er oppgaver som forutsetningsvis må utføres av tolltjenestemenn.

Når det gjelder den nærmere instruksgivning til Kystvakten, vil den bygge på prinsippene i den foreliggende instruks om Sjøforsvarets medvirkning ved tolloppsyn langs kysten, som ble iverksatt 26 april 1996, dvs etter at høringsutkastet ble sendt til høringsinstansene. I hovedsak beskriver denne instruks samhandlingen mellom Tollvesenet og Kystvakten, herunder gjennomføringen av operasjoner og myndighetsutøvelsen.

Kystvaktens oppgaver i henhold til instruksen vil være overvåking, rapportering og bistand til Tollvesenet etter anmodning fra tolldistriktene. Oppdragene skal utføres i henhold til instruksen og etter faglige direktiver gitt av tollmyndighetene. Påtreffer Kystvakten et fartøy under slike forhold at tollovgivningens bestemmelser anses overtrådt, bør det gjennom forsvarskommandoene innhentes nærmere instruks fra vedkommende tolldistrikt. Dersom situasjonen tilsier det og det ikke er tid til å innhente slik instruks, bør forsvarskommandoene kunne avgjøre om vedkommende fartøy skal stanses og bringes inn til nærmeste havn for kontroll av tollmyndighetene.

Det vil være forsvarskommandoene som kan vurdere gjennomføringen av en eventuell operasjon fra Kystvakten, herunder tilgjengeligheten og anvendelsen av ressursene. Disse bør derfor etter orientering om oppdraget, bestemme i samråd med Tollvesenet hvorledes oppdraget skal søkes løst.

Vedtak om bording for tollkontroll bør besluttes av person med tollmyndighet etter tolloven. Ved bording for undersøkelse av fartøyer bør tolltjenestemann lede og delta i gjennomføringen av tollkontrollen. Dersom tolltjenestemann ikke er tilgjengelig, bør det ved bordingen kunne utføres midlertidige tiltak for å sikre bevis, inntil tolltjenestemann kan settes ombord. Ved myndighetsutøvelsen vil Kystvakten kunne anvende kontroll- og tvangstiltak etter tollovens §§ 10 til 14. Dette bør skje etter anmodning fra tollmyndighetene.

Toll- og avgiftsdirektoratets forslag om å begrense lovforslagets henvisning til tollovens §§ 10-14 vil innebære at man bryter med den lovteknikk høringsutkastets lovforslag bygger på. Med bakgrunn i at et stort flertall av høringsinstansene har gitt sin tilslutning til den valgte lovteknikk, finner departementet ikke grunnlag for å ta direktoratets forslag til følge. Realiteten i direktoratets forslag vil etter departementets oppfatning være tilstrekkelig ivaretatt ved den ovennevnte presisering om at Kystvakten kun skal ha en observerende, kontrollerende og aksjonerende funksjon innenfor tolloppsynet.

3.2.8 Skipskontroll

3.2.8.1 Innledning

Sjøfartsmyndighetenes overordnede mål er å sikre liv, helse og eiendom i maritim virksomhet, og hindre forurensning fra slik virksomhet. Dette søkes nådd ved å føre kontroll med skip og flyttbare plattformer samt sjøfolks kvalifikasjoner og rettigheter.

Kontrollen utøves med hjemmel i sjødyktighetsloven (sdl), sjømannsloven og en rekke andre lover, samt de internasjonale konvensjoner som Norge har ratifisert. Kontrollen omfatter sjødyktighet, utrustning og utstyr, de ombordværendes sikkerhet, verne- og arbeidsmiljø, bemanning og kvalifikasjoner, arbeidstid, ansettelses- og tjenesteforhold, lasting og navigering, hindring av forurensning samt andre forhold som berører sikkerheten, helsen eller de sosiale forhold om bord.

Ansvarsområdet for skipskontroll er delt mellom Miljøverndepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. For vurdering av kontroll med skips sjødyktighet i relasjon til miljøvern, vises til omtalen foran under pkt 3.2.6.

3.2.8.2 Folkerettslig regulering

HRK art 94 pålegger flaggstaten en rekke plikter vedrørende jurisdiksjon og kontroll med skip som fører dets flagg. Når en flaggstat får rapport om at jurisdiksjon og kontroll over et skip ikke er blitt tilfredsstillende utøvet, skal flaggstaten undersøke saken og treffe nødvendige tiltak for å rette på forholdet.

Ved sjøulykke hvor annen stats borger er alvorlig skadet eller har mistet livet, har flaggstaten en plikt til å foreta undersøkelser i samarbeid med undersøkelser som den annen stat iverksetter.

Strafferettslige, disiplinære eller administrative beføyelser som følge av skipssammenstøt eller navigasjonsuhell, kan bare foretas i flaggstaten eller i den stat vedkommende person er statsborger. Arrest eller tilbakeholdelse kan heller ikke besluttes av andre myndigheter enn flaggstatens, selv om det skjer som ledd i en etterforskning.

I den grad det kan skje uten å påføre skip, dets mannskap eller passasjerer alvorlig skade, skal flaggstaten pålegge dens skip å yte assistanse og hjelp til redning av skipbrudne. Det påligger kyststaten en plikt til å ha en effektiv lete- og redningstjeneste, og om nødvendig etablere samarbeid med nabostater om regionale løsninger for redningstjenesten til sjøs.

3.2.8.3 Myndighet tillagt dagens kontrollorganer

Skipskontrollen er Sjøfartsdirektoratets ytre etat. Sjøfartsinspektørene utøver sin myndighet i henhold til påtaleinstruksen, som forvaltes av Justisdepartementet, men er administrativt underlagt Sjøfartsdirektoratet.

I henhold til sdl § 4 er det fastsatt at Sjøfartsdirektoratet og andre forvaltningsorganer som er tillagt myndighet ved gjennomføring av loven, kan utøve denne bl a ved hjelp av «andre offentlige institusjoner».

Etter sdl § 12 nr 3 kan norske skip i fart, når det foreligger grunn til mistanke om at skipet er sjøudyktig, stanses og bordes for besiktigelse. Kongen kan gjøre loven anvendelig også for utenlandske skip, noe som imidlertid foreløpig ikke er gjort med hensyn til sjøudyktighet. For at et norsk skip skal kunne stanses og bordes, skal det således først foreligge «grunn til mistanke» om sjøudyktighet. Oppstår det tvil om skipets sjødyktighet/miljødyktighet, skal nærmeste kontrollstasjon kontaktes, og skipet kan i henhold til sdl § 24 første ledd, jfr § 118 andre ledd, pålegges å gå til havn slik at det kan bli undersøkt av Skipskontrollen.

Havnestatskontrollen er kyststatenes forsvarsmekanisme mot flaggstatenes unnlatelse av å oppfylle sine forpliktelser i forbindelse med sitt overordnede kontrollansvar av skips sjødyktighet/miljødyktighet. Havnestatskontrollen foregår i havn, og utføres av Skipskontrollen. Det gis ikke en nærmere redegjørelse for dette, fordi det er et område hvor det ikke er aktuelt å anvende Kystvakten.

Kongen fremmet 10 februar 1995 Ot prp nr 27 (1994-95) Om lov om trygg bruk av fritidsfartøy. Stortinget vedtok loven 6 april 1995. Loven ble sanksjonert 27 april 1995, og trådte i kraft straks. Lovens formål er å øke sikkerheten ved bruk av fritidsfartøy. For å kontrollere at lovens intensjoner oppfylles, kan nærmere bestemte tjenestemenn gå om bord, eventuelt stoppe fartøy i fart.

Kystvakten er i dag ikke tillagt noen myndighet til å utføre oppsyn, kontroll eller aksjonere i forbindelse med skips sjødyktighet. I henhold til sdl § 4 første ledd bokstav c synes det imidlertid å være grunnlag for at forvaltningsorganene som er tillagt myndighet etter sdl, kan utføre sine oppgaver ved hjelp av Kystvakten, så lenge denne bistand ligger innenfor Grunnloven § 99 andre ledd. Imidlertid har denne anledning til å søke bistand fra Kystvakten i forbindelse med skips sjødyktighet, til nå ikke blitt anvendt av Sjøfartsdirektoratet eller Skipskontrollen.

3.2.8.4 Høringsutkastets forslag

Det er av Kystforvaltningsutvalget lagt til grunn at Kystvakten gjennom en indre kystvakt skal kunne ivareta oppsyns-, kontroll- og aksjoneringsfunksjoner i norske farvann. Det ble derfor lagt til grunn i høringsutkastet at Kystvakten må gis myndighet til stansing og bording av norske skip i fart for besiktelse ved begrunnet mistanke om sjøudyktighet, jfr sdl § 12 nr 3, samt myndighet til å pålegge skip som ved slik bording finnes sjøudyktig, å gå til havn, jfr sdl § 24 første ledd.

Det ble videre foreslått at Kystvakten gjennom en indre kystvakt, etter nærmere retningslinjer fra ansvarlig fagmyndighet, skal kunne håndheve bestemmelsene i sdl kapitlene 1 til og med 10. Tilsvarende ble det foreslått at Kystvakten også burde gis myndighet til å håndheve lov 27 april 1995 nr 16 om trygg bruk av fritidsfartøy.

3.2.8.5 Høringsinstansenes syn

Det har ikke fremkommet innvendinger mot høringsutkastets forslag om å gi Kystvakten myndighet til å håndheve de bestemmelser som regulerer skips sjødyktighet, herunder trygg bruk av fritidsfartøy.

Utenriksdepartementet støtter høringsutkastets forslag vedrørende kontroll med skip. Det samme gjør Sjøfartsdirektoratet, som påpeker at direktoratet ikke har ressurser til å overvåke sjødyktigheten til skip i fart.

Norges Rederiforbund og Arbeidsgiverforeningen for skip og offshorefartøyer uttaler at kontroll av skip til sjøs kun unntaksvis vil være aktuelt, og da først og fremst dersom det er skjellig grunn til å anta at et skip utgjør en alvorlig sikkerhets- eller miljørisiko. En viser til at i hastetilfeller vil det kunne være nødvendig å sende en inspektør fra Skipskontrollen/ Sjøfartsdirektoratet med fartøy eller helikopter som Forsvaret/Kystvakten eventuelt vil kunne stille.

Miljøverndepartementet viser til problemene omkring ferdsel med fritidsfartøyer i nærheten av badestrender, og foreslår at Kystvakten også skal kunne håndheve sjøveisreglene.

3.2.8.6 Departementets vurdering

Departementet opprettholder høringsutkastets forslag. Kontroll med sjødyktigheten til skip i fart bør kunne utføres av Kystvakten. Det er i dag, som Sjøfartsdirektoratet påpeker, ingen ressurser hos den myndighet som skal utføre skipskontroll til å ivareta overvåkingen av sjødyktigheten til skip i fart.

Kontroll med skips sjødyktighet henger likeledes nøye sammen med et effektivt miljøoppsyn, som det er foreslått at Kystvakten skal ha en sentral oppgave innenfor.

Ved å gi Kystvakten en myndighet innenfor både kontroll med skips sjødyktiget og miljøoppsyn vil man oppnå å samle den umiddelbare aksjonerende myndighet på sjøen til en etat. Ved denne samling av myndighet vil det etter departementets oppfatning være enklere å reagere raskt og adekvat overfor mulige skip som gjennom sin manglende sjødyktighet utgjør en trussel mot miljøet.

Departementet deler det syn at Kystvakten bør kunne anvendes i tilknytning til håndhevelse av sjøveisreglene, men dette bør kunne ivaretas ved at Kystvakten anmodes om å yte bistand fremfor at det medtas i oppregningen over de regelsett som Kystvakten bør kunne håndheve.

3.2.9 Oppsyn med petroleumsvirksomheten

3.2.9.1 Innledning

Kystvakten har i dag som en av sine oppgaver å bistå i forbindelse med petroleumsvirksomheten. Dette er nedfelt i Retningslinjene for samarbeidet mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter, som fastsetter at Kystvakten skal yte bistand til politiet i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av ulovlige aksjoner o l mot personer, installasjoner og virksomhet på kontinentalsokkelen, ved ulykkes- og faresituasjoner på installasjoner på kontinentalsokkelen, og ved kontroll med overholdelse av sikkerhetslovgivning for installasjoner på kontinentalsokkelen.

For å kunne oppfylle de nevnte oppgaver, foreslo Fiskeri- og sokkelutvalget (jfr NOU 1975: 50) at det burde overveies om Kystvakten ved lov skulle tillegges politimyndighet. Et slikt lovgrunnlag foreligger ikke i dag. Nedenfor vurderes om det bør nedfelles et slikt hjemmelsgrunnlag.

3.2.9.2 Folkerettslig regulering

Det folkerettslige grunnlaget for å kontrollere petroleumsvirksomheten er først og fremst nedfelt i Genevekonvensjonen av 1958 om kontinentalsokkelen artikkel 5, se også HRK artikkel 60 jfr artikkel 77 og 80. Kyststaten kan med grunnlag i artikkel 5 oppføre, opprettholde og drive de anlegg og andre innretninger på kontinentalsokkelen som er nødvendig for å utforske den eller utnytte dens naturforekomster, opprette sikkerhetssoner rundt disse anlegg og innretninger, og treffe de tiltak i disse soner som måtte være nødvendige for å beskytte dem. Sikkerhetssonene kan utstrekkes til en avstand av inntil 500 meter rundt de anlegg og innretninger som er blitt oppført.

3.2.9.3 Myndighet tillagt dagens kontrollorganer

Lov av 22 mars 1985 nr 11 om petroleumsvirksomhet(Petroleumsloven), som vil bli avløst av lov av 29 november 1996 nr 72 om petroleumsvirksomhet i løpet av 1997, fastslår at virksomheten skal foregå på en forsvarlig måte og ivareta hensynet til sikkerhet for personell og miljø. Til oppfyllelse av denne målsetting, kan i medhold av petroleumsloven § 51, første ledd(jfr ny lovs § 10-3, første ledd) oppnevnte inspektører besiktige innretninger innenfor petroleumsvirksomheten som nevnt i lovens § 1, og påse at arbeidet foregår overensstemmende med lover, forskrifter, vilkår i tillatelser og de bestemmelser som departementet (Kommunal- og arbeidsdepartementet) fastsetter i det enkelte tilfelle. Inspektørene kan etter § 51, andre ledd gi nødvendige pålegg, herunder påby midlertidig stans i virksomheten ved ulykkes- og faresituasjoner som kan medføre tap av menneskeliv eller personskade, forurensning eller stor materiell skade. Oljedirektoratet kan med grunnlag i § 51, tredje ledd gi pålegg om at fartøy eller flyttbar innretning eller del av innretning, skal bringes til norsk havn eller annet sted som bestemmes, når dette anses nødvendig av hensyn til inspeksjon, kontroll eller andre grunner.

Med hjemmel i § 47 (jfr ny lovs § 9-3) er det fastsatt forskrift av 9 oktober 1987 om sikkerhetssoner mv (soneforskriften). Etter soneforskriften § 6, første ledd skal det være sikkerhetssone rundt og over innretninger for leteboring, utvinning, utnyttelse og transport av petroleum, med unntak av rørledninger, kabler og undersjøiske innretninger. Rundt og over innretninger for undersøkelse og undersjøiske innretninger, med unntak av rørledninger og kabler, kan departementet opprette sikkerhetssone. I sikkerhetssoner må uvedkommende fartøy, luftputefartøy, luftfartøy, fiskeredskaper eller andre gjenstander ikke befinne seg, jfr soneforskriften § 8, første ledd. I henhold til soneforskriften § 8, andre ledd regnes ethvert fartøy mv som ikke inngår i rettighetshavers virksomhet, eller som av rettighetshaver ikke er gitt adgang til å oppholde seg i sikkerhetssone, som et uvedkommende fartøy.

I tillegg til sikkerhetssoner, kan Kongen i medhold av soneforskriften § 9 opprette områder med forbud mot oppankring og fiske rundt innretninger for utvinning, utnyttelse og transport av petroleum, samt i forbindelse med drift av rørledninger og kabler. Det kan også opprettes særskilte områder med begrensinger eller utvidelser av eksisterende sikkerhetssoner ved ulykkes- og faresituasjoner som kan medføre tap av menneskeliv eller personskade, alvorlig forurensning, stor materiell skade eller vesentlig produksjonsstans.

Det tilligger rettighetshaver å overvåke og varsle aktivitet i sikkerhetssoner og særskilte områder med begrensinger (soneforskriften § 12), herunder så langt det er mulig og forsvarlig å avvise fartøy eller gjenstand (soneforskriftens § 14).

Når fartøy eller luftfartøy overtrer bestemmelser eller pålegg gitt i eller i medhold av petroleumsloven, kan disse med hjemmel i lovens § 65, andre ledd(jfr ny lovs § 10-16) tilrettevises, bortvises eller oppbringes til norsk havn. Oppbringelse kan etter soneforskriften § 14, siste ledd foretas av påtalemyndigheten eller noen som handler på påtalemyndighetenes vegne.

Kystvakten er gitt myndighet til å bistå andre offentlige etater i forbindelse med petroleumsvirksomheten. Kystvakten har i den forbindelse bistått politiet ved oppbringelse av fartøyer.

3.2.9.4 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet ble det vist til at det er Kystvakten som i dagens situasjon må anvendes i den grad man ønsker å oppbringe fartøyer som overtrer ovennevnte regler gitt i tilknytning til petroleumsvirksomheten. Så lenge Kystvakten er forutsatt å forestå oppbringelsen av fartøyer ble det i høringsutkastet fremhevet at Kystvaktens tjenestemenn bør gis nødvendig fullmakt i formell lov til oppbringelse og øvrig myndighetsutøvelse knyttet til oppsyn, kontroll og aksjonering for å håndheve de regler som er fastsatt i petroleumsloven eller i medhold av denne.

Det ble vist til at man kunne tenke seg at myndighet til å foreta oppbringelse til norsk havn istedet kunne meddeles fra påtalemyndigheten i den grad man fant det nødvendig. Det ble imidlertid lagt til grunn at det er mer hensiktsmessig at Kystvakten innehar en slik myndighet, fremfor å få meddelt den i hvert enkelt tilfelle. Det ble påpekt i den forbindelse at man derved oppfyller kravet til formell lov i Grunnloven § 99 andre ledd, og derved rydder unna enhver tvil om rettmessigheten av en oppbringelse fra Kystvaktens side.

Det ble foreslått at Kystvaktens myndighet avgrenses til områder som ikke kan utføres på en tilfredsstillende måte av dagens kontrollorganer. Det ble vist direkte til kontroll ombord på installasjoner, som kan foretas av oppnevnte inspektører.

På ovennevnte bakgrunn ble det foreslått at Kystvakten gis myndighet til å håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av petroleumsloven. Tilsvarende foreslås når det gjelder håndheving av lov 21 juni 1963 nr 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelser etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster.

3.2.9.5 Høringsinstansenes syn

Det har ikke fremkommet innvendinger mot høringsutkastets forslag om å gi Kystvakten myndighet til å håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av petroleumsloven og lov 21 juni 1963 nr 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelser etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster.

Oljedirektoratet(OD)finner at forslaget til lov om Kystvakten synes å ivareta petroleumsvirksomhetens behov på en tilfredsstillende måte. Det foreslås fra OD at Kystvakten skal kunne aksjonere direkte etter anmodning fra rettighetshaver uten å gå om dagens kontrollorganer. Kommunal- og arbeidsdepartementet støtter ODs uttalelse og viser særlig til forslaget om at rettighetshaver bør kunne anmode Kystvakten direkte. Det vises til at en slik anmodning særlig vil kunne være aktuelt ved en sonekrenkelse eller i en situasjon der en drivende gjenstand truer en innretning.

Oljeindustriens Landsforening peker på at petroleumsloven kan bli endret i den nærmeste fremtid, bl a antas det at virkeområdet i fremtiden vil være regulert av virksomheten, ikke geografiske forhold, hvilket kan medføre at petroleumsvirksomhet i indre farvann og på land kan bli regulert av petroleumsloven.

Norsk oljeforening for rettighetshavere mener generelt at lovforslaget dekker oljevirksomhetens behov. På et par områder mener foreningen imidlertid at det vil være ønskelig med forsterket og mer dedikert innsats av Kystvakten, selv om det uttales at en setter pris på det gode samarbeidet med Forsvaret. Dette gjelder muligheten for å anmode om direkte assistanse fra Kystvakten fra ikke-statlig virksomhet utover rene «mayday-situasjoner», samt ønske om en mer permanent tilstedeværelse i områder hvor petroleumsvirksomheten har sine hovedinstallasjoner (SAR-operasjoner, hindre krenking av sikkerhetssoner, bistand i forbindelse med drivende gjenstander, håndheve forbud mot fiske og ankring, i forbindelse med bevisste anslag mot installasjoner og i forbindelse med oljevernaksjoner).

Politimesteren i Stavanger viser til at det for alle praktiske områder på norsk kontinentalsokkel i lang tid har eksistert politimyndighet lagt til politimester for petroleumsvirksomhet, og at det i like lang tid har vært statsadvokatene i Rogaland som har vært påtalemyndighet for slike saker. Justisdepartementet slutter seg til nevnte synspunkt.

3.2.9.6 Departementets vurdering

Opprettelsen av Kystvakten ble av Regjeringen fremlagt for Stortinget ved St meld nr 81 (1975-76). Det ble i den forbindelse uttalt følgende på s 6 i meldingen:

«Det sjømilitære fiskerioppsyn utbygges innenfor rammen av Forsvarets organisasjon, til en kystvakt med hovedansvar for fiskerioppsyn og bruksvakthold, oppsyn med virksomheten på kontinentalsokkelen....»

Anvendelse av Kystvakten til å håndheve gjeldende regler innenfor petroleumsvirksomheten er således en videreføring av en av de oppgaver som begrunnet Kystvaktens etablering.

Politimesteren i Stavangers merknad vedrører i hovedsak spørsmålet om forholdet mellom Kystvakten og politi/påtalemyndighet. Dette vil bli drøftet under pkt 3.3. Departementet vil imidlertid som Politimesteren i Stavanger understreke at det for norsk kontinentalsokkel i dag er en politimyndighet. Det er imidlertid Kystvakten som i dagens situasjon må anvendes i den grad man ønsker å oppbringe fartøyer som overtrer regler gitt i tilknytning til petroleumsvirksomheten.

Både bakgrunnen for etableringen av Kystvakten og dagens behov for å anvende Kystvakten til å håndheve gjeldende bestemmelser i tilknytning til petroleumsvirksomheten tilsier etter departementets oppfatning at Kystvakten gis den nødvendige lovmessige hjemmel i sin håndhevelsesfunksjon. Videre har departementet merket seg at de direkte berørte instanser innenfor petroleumsvirksomheten, som har avgitt uttalelse, stiller seg positiv til at Kystvakten skal gis myndighet til å håndheve gjeldende regler innenfor petroleumsvirksomheten, og at de samme instanser ønsker at Kystvakten i større grad skal kunne aksjonere på egen hånd etter anmodning av rettighetshaver. Departementet opprettholder derfor høringsutkastets forslag, men med den nødvendige endring at det i lovutkastet henvises til ny petroleumslov siden den forventes å tre i kraft i løpet av 1997.

3.2.10 Tiltak i forbindelse med redningsaksjoner

3.2.10.1 Innledning

I henhold til Retningslinjer for samarbeid mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter § 2 bokstav h, har Kystvakten til oppgave å delta i redningsaksjoner i overensstemmelse med gjeldende organisasjonsplan for redningstjenesten.

Bestemmelsen tar hovedsakelig sikte på utførelse av oppgaver i forbindelse med søk og redning, der Kystvaktens fartøyer er utpekt som «on scene commander/commander surface search». Nærmere bestemmelser om disse oppgavene er nedfelt bl a i SAR-konvensjonen av 1979 og den såkalte MERSAR-manualen (Merchant Ship Search and Rescue Manual, vedtatt av Den Internasjonale skipsfartsorganisasjonen [IMO]).

Det spørsmål som skal drøftes her, er hvorvidt Kystvakten bør kunne iverksette kontroll- og tvangstiltak for å opprettholde ro og orden i redningsområder, herunder sikre og skjerme områdene mot uvedkommende i forbindelse med den rolle den er tildelt innenfor redningstjenesten.

Norge har ratifisert konvensjon av 27 april 1979 om ettersøkning og redning til sjøs (SAR-konvensjonen). HRK art 98 regulerer flaggstatens plikt til å pålegge fører av skip som fører dens flagg, å bistå personer på skip som er i havsnød. I tillegg skal enhver kyststat arbeide for å bygge ut og opprettholde en tilfredsstillende og effektiv søk- og redningstjeneste.

3.2.10.2 Myndighet tillagt dagens kontrollorganer

Dagens situasjon er at ingen kontrollorganer utover politiet er tillagt et generelt ansvar som innebærer utøvelse av makt i forbindelse med ulykker og redningsaksjoner. Maktanvendelse vil bl a kunne være nødvendig når en skal sikre områder hvor redning skal utføres, herunder i nødvendig utstrekning hindre at uvedkommende får adgang til området.

3.2.10.3 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet er det lagt til grunn at politiet i liten grad har ressurser og muligheter til å iverksette tiltak ved redningsaksjoner til sjøs. Dersom det viser seg å være behov for å sikre/skjerme redningsområde for uvedkommende fartøyer, vises det i høringsutkastet til at det vil være naturlig at Kystvakten - som disponerer egnede fartøyer og personell - også tar seg av disse oppgavene.

Behovet for at Kystvakten gis politimyndighet for å opprettholde ro og orden i redningsområde, samt sikre at redningsoperasjoner kan gjennomføres uten hinder av fartøyer som ikke deltar i operasjonen, antas imidlertid å være liten. Det ble vist til i høringsutkastet at det må legges til grunn at ordinær skipstrafikk vil respektere og følge de anmodninger og anvisninger som gis av redningsledelsen, og for øvrig gjøre sitt ytterste for ikke å hindre eller forstyrre redningsarbeidet.

Ved redningsaksjoner nær kysten kan det tenkes at skuelystne personer og personer som representerer media søker å ta seg ut til redningsområdet i lystbåter, men det må forutsettes at også disse regelmessig følger de anvisninger som gis.

Det ble på denne bakgrunn foreslått i høringsutkastet at man bør lovfeste en myndighet for Kystvakten til å treffe nødvendige tiltak for å opprettholde ro og orden i redningsområder, herunder sikre og skjerme områdene mot uvedkommende. Særlig synes det mer hensiktsmessig at Kystvakten innehar en slik myndighet, fremfor å få meddelt politimyndighet i hvert enkelt tilfelle. Det pekes i den forbindelse også på at man derved oppfyller kravet til formell lov i Grunnloven § 99 andre ledd, noe som vil rydde unna enhver tvil om rettmessigheten av en eventuell maktanvendelse fra Kystvakten.

3.2.10.4 Høringsinstansenes syn

I høringsrunden har det fremkommet ulike synspunkter på nødvendigheten av å lovfeste en myndighet for Kystvakten til å treffe nødvendige tiltak for å opprettholde ro og orden i redningsområder, herunder sikre og skjerme områdene mot uvedkommende.

Politimesteren i Oslo uttaler:

«Når det spesielt gjelder redningstjenesten, ledes denne som kjent av de to hovedredningssentralene og de underordnede lokale redningssentraler. Både ved hovedredningssentralene og de lokale redningssentraler er det vedkommende politimester som er leder. Kystvakten må derfor i disse tilfellene forholde seg til den aktuelle politimester som overordnet myndighet og oppdragsgiver. Kystvaktens deltakelse i redningstjenesten kan ikke tilsi at Forsvaret blir tillagt endret ansvar i denne forbindelse».

Statsadvokatene i Rogaland og Politimesteren i Stavanger mener en slik lovfesting er overflødig, fordi slike tiltak må anses som en politioppgave og kan hjemles i den foreslåtte politimyndighet for Kystvakten og politiloven § 7 (nektelse av å følge pålegg etter politiloven § 7 kan straffes etter politiloven).

De 11 politimestrene i Nord-Norge som har avgitt fellesuttalelse mener imidlertid at en slik lovfesting kan være hensiktsmessig så lenge man er oppmerksom på begrensningene i å utøve politimyndighet i internasjonalt farvann.

Justisdepartementet er usikker på om en slik lovfesting er ment å gi Kystvakten en kompetanse utover den som følger av den begrensede politimyndigheten, jfr politiloven § 7. Hvis ikke, kan det være grunn til stryke bestemmelsen.

3.2.10.5 Departementets vurdering

Departementet vil i likhet med Politimesteren i Oslo understreke at det er den aktuelle politimester som er og skal være overordnet myndighet og oppdragsgiver for Kystvaktens deltakelse i redningstjenesten. På den annen side er det slik som påpekt i høringsutkastet at politiet i liten grad har ressurser og muligheter til å iverksette tiltak ved redningsaksjoner til sjøs. Dersom det viser seg å være behov for å sikre/skjerme redningsområde for uvedkommende fartøyer, vil det være Kystvakten som har de materiell- og personellmessige virkemidler som er nødvendige for å ta seg av slike oppgaver.

Spørsmålet som reises av Statsadvokatene i Rogaland og Politimesteren i Stavanger er hvorvidt et særlig lovgrunnlag er nødvendig utover en foreslått politimyndighet til Kystvakten. Uten å gå inn på en nærmere fastleggelse av den foreslåtte politimyndighet for Kystvakten, som vil bli drøftet i pkt 3.3, er det departementets oppfatning at det klart bør fremgå i et lovgrunnlag for Kystvaktens myndighetsutøvelse hvilke beføyelser de er tillagt for de ulike oppgaver, selv om det kan være grunnlag for å anta at et slikt grunnlag allerede følger av et generelt grunnlag for å gripe inn ved anvendelse av makt, nærmere bestemt gjennom den foreslåtte politimyndighet. Departementet opprettholder derfor forslaget om å lovfeste en myndighet for Kystvakten til å treffe nødvendige tiltak for å opprettholde ro og orden i redningsområder, herunder sikre og skjerme områdene mot uvedkommende.

3.2.11 Håndhevelse av losloven og anløpsregelverket

3.2.11.1 Lospliktreglene og farledsbevis

For å bidra til økt navigasjons- og miljøsikkerhet langs norskekysten, trådte den 1 mai 1995 i kraft forskrift av 23 desember 1994 nr 1129 om plikt til å bruke los i norske farvann. Forskriften er gitt med hjemmel i § 13 i lov 16 juni 1989 nr 59 om lostjenesten m.v.

Forskriften inngår som en sentral del i en ny kystforvaltningsordning i Norge, som innebærer at man har et helhetlig lospliktsystem for hele kysten innenfor grunnlinjen. Forskriften gjelder innenfor grunnlinjen (norsk indre farvann) og i norsk sjøterritorium ellers, samt i vassdrag så langt de er farbare med fartøy fra sjøen. Forskriften gjelder ikke i farvann ved Svalbard eller Jan Mayen. Den omfatter heller ikke militære fartøyer, fartøyer under militær kommando, fartøyer som deltar i militære øvelser og andre fartøyer som norske militære myndigheter har kontrahert eller driver.

Sikker navigasjon er viktig for å hindre ulykker og verne liv, miljø og næringsgrunnlag. En forutsetning for å sikre en trygg seilas, er at det er tilstrekkelig kompetanse på broen til å mestre utfordringene forbundet med kystseilas. Dette kan oppnås enten ved å kontrollere at fartøyets egne navigatører har den nødvendige kompetanse, eller ved å tilføre slik kompetanse ved at det brukes los. Når fartøyets egne navigatører har dokumentert sin kompetanse, vil de kunne få utstedt farledsbevis for den strekningen de skal trafikkere.

Hovedregelen er at følgende fartøyer skal bruke los (forskriften § 6):

• Fartøy over 500 bruttotonnasje (bruttotonnasje slik det er oppgitt i fartøyets internasjonale målebrev etter skipsmålingskonvensjonen av 1969)

• Fartøy som skyver eller sleper gjenstand med total lengde over 50 meter

• Fartøy, uansett størrelse, som fører farlig og/eller forurensende last i bulk

• Atomdrevet fartøy

• Fartøy med største lengde på 24 meter eller mer som ikke har gyldig internasjonalt målebrev etter 1969-konvensjonen

Myndighetene kan også pålegge fartøy å bruke los i særlige enkelttilfeller i farvann helt ut til territorialgrensen. Utgangspunktet er, som nevnt, at de ovennevnte fartøyer skal nytte statslos underveis i farvann innenfor grunnlinjene. Det er imidlertid gjort unntak for nærmere bestemte farvann innenfor grunnlinjene i forskriften § 6 andre ledd (innseilingskorridorer).

Det er gjort unntak fra losplikten for følgende fartøyer:

• Fartøyer med løyve til persontransport i rute etter lov 4 juni 1976 nr 63 om samferdsel

• Fiskefartøyer registrert i EØS-området (øvrige utenlandske fiskefartøyer med base i Norge fritas fra losplikten ved inn- og utseiling til de havner der skipet og dets fører, under veiledning av los, har foretatt minst 12 innseilinger de siste tolv måneder)

• Fartøyer i innenriksfart som ikke fører farlig og/eller forurensende last, og derfartøyets navigatør har minst 12 måneders fartstid i innenriks fart på samme eller tilsvarende fartøy i løpet av de siste 30 måneder

Farledsbevis kan etter søknad utstedes til skipsfører og andre av skipets navigatører. Vedkommende skipsfører/navigatør må ha forestått navigeringen ved minst 6 seilinger hver vei i de leder som farledsbeviset skal gjelde for. Seilingene må ha vært foretatt de siste 12 måneder før søknaden sendes, og minst 2 av dem i mørket. Søkeren skal som hovedregel dokumentere gjennom en egen prøve at han har kjennskap til farvannet og det nødvendige regelverk, og at han behersker et skandinavisk språk eller engelsk.

Farledsbeviset skal gjelde for et eller flere bestemte fartøyer, og kan bare utstedes for de farvann der det er sikkerhetsmessig forsvarlig.

Fiskeridepartementet har i forskrift om farledsbevis av 23 desember 1994 nr 1215 gitt detaljerte bestemmelser om kravene som må være oppfylt for at fartøyet kan få farleds-bevis. I tillegg til søkerens (navigatørens) kompetanse, skal også risiki knyttet til fartøyet (f eks størrelse og last), farvannet og andre forhold som har betydning for sikker seilas, vurderes.

Losloven ligger under Fiskeridepartementet, og håndheves gjennom Kystverket, som omfatter Kystdirektoratet, kystdistriktskontorene og underliggende organer, med Kystdirektoratet som sentralmyndighet.

I henhold til losloven § 23 kan Kystverkets tjenestemenn, eller kommunale tjenestemenn hvis departementet eller direktoratet i det enkelte tilfelle bestemmer det, beordre fartøy som mistenkes for overtredelse av losplikten stanset, og anvise oppankring eller anløp til bestemt sted for nærmere undersøkelser.

Kystvakten er i losloven hverken tillagt egen myndighet til å håndheve bestemmelsene om losplikt eller gitt en bistandsfunksjon overfor dagens myndighetsorganer. Sistnevnte kan nødvendigvis anmode om Kystvaktens bistand, men Kystvakten er ikke tillagt noen særlig myndighet til oppfyllelse av en slik anmodning, i motsetning til f eks ved fiskerioppsyn.

3.2.11.2 Utenlandske sivile fartøyers adgang til norske farvann

Ved forskrift av 9 februar 1968 nr 3 ble det vedtatt regler for fremmede ikke-militære fartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold (det såkalte anløpsreglementet). Begrunnelsen var at det inntil da ikke forelå alminnelige regler om adgang til norsk territorium for denne gruppen fartøyer, og at erfaring hadde vist at det å bestemme forbudte sjøområder, ikke var tilstrekkelig til å gi Forsvaret, som ledd i suverenitetshevdelsen, en rimelig kontroll med fremmed skipsfart langs hele norskekysten.

Den endrede sikkerhetspolitiske situasjon, økt internasjonalisering av skipsfartsnæringen og Norges deltakelse i EØS-samarbeidet, medførte behov for en revidert forskrift om sivile fartøyers adgang til norske farvann. Det er således i medhold av bl a straffelovens § 418 nr 2 fastsatt forskrift av 23 desember 1994 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold. Forskriften trådte i kraft 1 mai 1995.

Forskriften gjelder for utenlandske ikke-militære fartøyer som befinner seg i norsk farvann, dvs alt farvann innenfor grunnlinjene og ca fire n mil utenfor denne. Forskriften gjelder ikke farvann ved Svalbard, Jan Mayen og norske biland, med mindre annet er bestemt ved lov. Som utenlandske fartøyer regnes også norskregistrerte fartøyer og NIS-fartøyer med utenlandsk fører.

Følgende utenlandske fartøyer må på forhånd skriftlig søke om tillatelse til anløp:

• Forskningsfartøyer

• Seismikkfartøyer og andre fartøyer med utstyr til oppmåling og kartlegging av havbunnen

• Fabrikkfartøyer, verkstedfartøyer og ekspedisjonsfartøyer

• Spesialfartøyer, bl a plattformer, slepebåter, mudderprammer, isbrytere og flytekraner, med mindre anløpet er et nødvendig ledd i forpliktende avtale med norsk firma med oppdrag i norsk havn,

• Sivile statsfartøyer og hjelpe- og støttefartøyer til marineenheter

• Atomdrevne fartøyer

• Fartøyer som fører luftfartøy

Dersom fartøyet må søke nødhavn, gjelder ikke kravet om skriftlig forhåndstillatelse. I slike tilfeller skal fartøyet omgående melde fra til norske militære myndigheter.

Alle fremmede ikke-militære fartøyer over 50 bruttotonn eller som er lenger enn 24 meter, skal senest 24 timer før innseiling i norsk indre farvann sende forhåndsmelding til norske militære myndigheter. Det er gitt en generell dispensasjon fra kravet om 24 -timers meldeplikt for fiske- og handelsfartøyer fra EØS-land. Disse fartøyene skal likevel sende forhåndsmelding senest ved passering av territorialgrensen.

Ved inn- og utpassering, samt ved passering av bestemte geografiske posisjoner ved seilas i leden, skal de samme fartøyer rapportere til norske militære myndigheter. Ved seilas innenfor grunnlinjene skal alle utenlandske fartøyer - uansett størrelse - følge påbudt led fastsatt av Forsvarsdepartementet. I områder der påbudt led ikke fører frem til bestemmelsesstedet, skal fartøyer krysse grunnlinjen på det sted som gir korteste sikre led inn eller ut mellom grunnlinjen og anløpsstedet, og følge denne leden. Dersom det ellers er påkrevet å seile utenfor de tillatte leder, skal tillatelse innhentes fra norske militære myndigheter før slik seilas påbegynnes. Ved seilas utenfor påbudt led skal alltid norsk statslos brukes. Lystfartøyer som er lenger enn 24 meter eller over 50 bruttotonn har meldeplikt og skal følge påbudte leder. For øvrig kan slike fartøyer seile fritt i norske kystfarvann.

I henhold til forskriften er det forbudt for alle fartøyer, uansett størrelse, å utføre andre registreringer eller målinger enn de som er nødvendige for sikker navigering. Det er videre forbudt for enhver ombord på fremmed ikke-militært fartøy å oppta kart eller kartskisse over rikets havner, farvann, flyplasser eller sjøflyhavner. Likeledes er det forbudt å oppta kart eller kartskisse, fotografi eller beskrivelse av norske militære anlegg og oppsetninger.

Dersom fører eller besetning på fartøyet ikke følger de regler som er fastsatt for fartøyets opphold og seilas i norsk territorialfarvann, kan norske myndigheter gi fartøyet pålegg om å forlate norsk territorialfarvann straks eller innen en nærmere fastsatt og rimelig tidsfrist. Fartøyet kan videre bringes inn til nærmeste politi-myndighet for påtale og straffeforfølgning.

For å sikre overholdelsen av bestemmelsene, kan befal på norske krigsskip eller bevoktningsfartøy og andre befalingsmenn i Forsvaret visitere ethvert ikke-militært fartøy, dets papirer, last, utstyr og personer om bord, samt gi pålegg for videre seilas. Kystvakten har således i dag myndighet til å sikre overholdelse av anløpsbestemmelsene.

3.2.11.3 Høringsutkastets forslag

Ved den opprettede indre kystvakt er Kystvakten en sentral myndighet for oppsyn, kontroll og aksjonering i forbindelse med skipskontroll, ressurskontroll og miljøovervåking. Losplikten er et av de midler norske myndigheter har til å verne miljø og ressurser. Det er et middel som bør sees i nær sammenheng med den kontrollfunksjon som er foreslått tillagt Kystvakten i forbindelse med skips sjødyktighet. Det ble derfor foreslått i høringsutkastet at Kystvakten tillegges en oppsyns,- kontroll-, og aksjoneringsfunksjon i forbindelse med losplikten ved den indre kystvakt. Dette anbefales oppnådd gjennom at Kystvakten gis myndighet til å håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av lov 16 juni 1989 nr 59 om lostjenesten m.v.

Kystvakten har i dag en myndighet til å sikre overholdelse av anløpsbestemmelsene. Denne myndighet er i høringsutkastet foreslått videreført, gjennom at Kystvakten foreslås å kunne håndheve de til enhver tid gjeldende bestemmelser om fremmed ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold, samt tilsvarende bestemmelser for fremmede krigsskip og militære fartøyers adgang til norsk territorium, jfr pkt 3.2.3.1. I høringsutkastet ble det således foreslått å lovfeste Kystvaktens visitasjonsrett og retten til oppbringelse eller avvising av fartøy som bryter bestemmelser om anløpskontroll.

3.2.11.4 Høringsinstansenes syn

Fiskeridepartementet viser til at losformidlingssystemet i dag bidrar til at Kystverket kan håndheve lospliktregelverket. Et koordinert meldings- og informasjonssystem vil bli et sentralt element i det stående indre kystoppsyn. Fiskeridepartementet legger til grunn at meldings- og informasjonssystemet vil gi Kystverket all den informasjon som er nødvendig for å fange opp de fartøyer som har plikt til å bruke los ved seilas i indre farvann, og uttaler følgende:

«Det vil imidlertid kunne tenkes situasjoner hvor Kystverket har behov for assistanse fra Kystvakten, og slik assistanse vil det normalt kunne anmodes om fra sak til sak».

Da forslaget åpner for at Kystvakten på eget initiativ kan håndheve losloven, understreker Fiskeridepartementet at:

«Kystverket i samarbeid med Forsvaret må utarbeide nærmere retningslinjer for når Kystvakten kan håndheve reglene i losloven - herunder når det skal utføres kontroll med fartøyer under henvisning til dette regelverket».

3.2.11.5 Departementets vurdering

Siden høringsinstansene ikke har hatt merknader til at Kystvakten tillegges en oppsyns,- kontroll-, og aksjoneringsfunksjon i forbindelse med losplikten, opprettholdes høringsutkastets forslag. Likeledes opprettholdes forslaget om at dette formål søkes oppnådd gjennom at Kystvakten gis myndighet til å håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av lov 16 juni 1989 nr 59 om lostjenesten m.v.

Når det gjelder Fiskeridepartementets kommentarer, deler departementet det syn at det må utarbeides nærmere retningslinjer for samarbeidet mellom Kystverket og Kystvakten. Likeledes deler vi det syn at Kystvaktens håndhevelse av losloven normalt bør skje som assistanse i sak til sak etter anmodning fra Kystverket.

Da det ikke er innkommet merknader til høringsutkastets forslag om å videreføre Kystvaktens myndighet til å kunne håndheve de til enhver tid gjeldende bestemmelser om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold, samt tilsvarende bestemmelser om fremmede krigsskip og militære fartøyers adgang til norsk territorium, opprettholdes forslaget.

3.2.12 Havforskning

3.2.12.1 Innledning

I territorialfarvannet har kyststaten eksklusiv jurisdiksjon i forhold til forskningsaktiviteter, se HRK art 245. Utenlandske forskningstokt forutsetter kyststatens samtykke, og slikt samtykke hører i utgangspunktet til kyststatens frie skjønn, selv om alle stater så langt som mulig bør legge forholdene til rette for internasjonal forskning i henhold til art 238-239, og 242-244.

I følge HRK art 245 ff er all havforskning innenfor grensene for økonomisk sone eller kontinentalsokkel generelt underlagt kyststatens godkjennelse. I den økonomiske sone forutsettes det imidlertid at slik tillatelse normalt blir innvilget for forskning som ikke er direkte ressursrelatert. I noen tilfeller er det tale om implisitt godkjennelse, se artikkel 252, jfr også artikkel 247. Det antas for øvrig at militærrelatert forskning ikke reguleres av HRKs havforskningsregler, og at slik forskning ikke krever kyststatens tillatelse i områder utenfor dens territorialfarvann.

Det forhold at havforskning i sonen(e) og på sokkelen er underlagt kyststatens godkjennelse og adgang til å fastsette nærmere vilkår, blant annet utplassering av observatører om bord i henhold til HRK art 249, medfører behov for nasjonal koordinering, slik vi i dag har for ressursrelatert forskning. Kyststatens adgang til å foreta håndhevelsestiltak overfor ikke-ressursrelatert forskningsvirksomhet i sonen og på kontinentalsokkelen, er begrenset. I utgangspunktet er kyststaten henvist til å suspendere eller innføre stans i havforskningsaktivitetene dersom kyststatens vilkår ikke overholdes, se HRK art 253. En slik nasjonal koordinering vil muliggjøre kontroll med at tillatelser og betingelser oppfylles. I praksis vil håndhevelse i denne forbindelse primært være en oppgave for Kystvakten. Forsvarskommandoene må således til enhver tid være oppdatert med hensyn til forskningsaktivitet i sonen(e) og på kontinentalsokkelen.

Forskrift om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold (anløpsforskriften) regulerer også anløp med forskningsfartøyer. Etter forskriften § 13 har forskningsfartøyer bare adgang til norske havner etter tillatelse gitt av norske myndigheter, i praksis forsvarskommandoene. Søknadene skal være norske myndigheter i hende 7 dager før anløp ventes å finne sted. I tillegg vil forskningsfartøyets liggetid i norsk havn være begrenset til hva som er nødvendig ut fra formålet med anløpet.

Disse bestemmelsene utgjør faktiske begrensninger for havforskningsfartøyers adgang til rikets havner, men er likevel ikke ansett å være i strid med HRK art 255. Uansett har anløpsforskriften en bestemmelse som sikrer samsvar med aktuelle konvensjonsforpliktelser.

3.2.12.2 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet er det foreslått at Kystvakten innenfor folkerettens grenser skal gis generell myndighet til å føre oppsyn med personer, fartøyer eller installasjoner som driver vitenskapelige undersøkelser i territorialfarvannet, den økonomiske sone og på kontinentalsokkelen. Det foreslås for øvrig at Kystvakten bør få myndighet til å håndheve bestemmelser om ressursrelatert forskning i norske jurisdiksjonsområder. Dette gjelder bl a bestemmelser gitt i eller i medhold av lov 9 juni 1963 nr 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelser etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster, lov 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone, og lov 22 mars 1985 nr 11 om petroleumsvirksomhet.

3.2.12.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Det har ikke fremkommet merknader til høringsutkastets forslag, som opprettholdes av departementet.

3.2.13 Grensekontroll

3.2.13.1 Innledning

Etter lov 24 juni 1988 nr 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 23, jfr utlendingsforskriften § 85, er hovedregelen at inn- og utreise til riket skal skje over godkjente grenseovergangssteder. Ved grensekontroll skal det påses at utlending har pass og at visumpliktig utlending har visum til Norge. Ved nordisk yttergrense må det i tillegg påses at utlending som skal til andre nordiske land, har de nødvendige visa, jfr den nordiske passkontrolloverenskomsten, som også har særregler for kontroll av nordiske borgere. Samtlige havner som er godkjent som grenseovergangssted, utgjør nordisk yttergrense. I utlendingsforskriften § 87 tredje ledd bokstav b heter det at inn- og utreisekontroll i enkelttilfeller eller for et bestemt tidsrom kan foretas «på andre steder langs grensen, på kysten eller fra oppsynsskip i norsk territorialfarvann». Slik kontroll finner sted etter beslutning av Utlendingsdirektoratet, eller av politimestre når det gjelder kontroll innen eget politidistrikt.

Ansvaret for utøvelsen av grensekontroll tilligger politiet, jfr utlendingsforskriften § 86. Ettersom inn- og utreisekontroll som hovedregel finner sted ved godkjente grenseovergangssteder, er det i utgangspunktet ikke stort behov for at Kystvakten er tildelt slik kontrollmyndighet. Kystvaktens oppgaver i denne relasjon vil primært være å hevde norsk suverenitet, herunder kontrollere at eventuelle godkjente anløp kun skjer i havn som er godkjent som grenseovergangssted. Innreisekontroll vil bli foretatt av politiet i havnen.

3.2.13.2 Høringsutkastets forslag

Det ble i høringsutkastet stilt spørsmål om behovet for en egen hjemmel for Kystvakten til utøvelse av grensekontroll, men det ble allikevel foreslått at en slik bestemmelse hører hjemme i en lov om Kystvakten, slik at Kystvaktens samlede fullmakter i størst mulig grad reguleres i loven. Det ble i høringsutkastet poengtert at man heller ikke ser bort fra at et eventuelt fremtidig utvidet grensekontrollsamarbeid vil kunne øke behovet for en slik hjemmel.

Det ble derfor foreslått at det nedfelles i lovutkastet at Kystvakten skal kunne utføre grensekontroll gjennom en adgang til å håndheve bestemmelser gitt i eller i medhold av utlendingsloven.

3.2.13.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Justisdepartementet er enig i høringsutkastets forslag og uttaler at:

«det i utgangspunktet ikke er noe stort behov for at Kystvakten blir tildelt grensekontrollmyndighet, fordi inn- og utreisekontroll som hovedregel finner sted over godkjente grenseovergangssteder. Vi mener likevel at det bør fremgå av loven at Kystvakten skal kunne tillegges grensekontrolloppgaver i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av utlendingsloven. Hvorvidt det er hensiktsmessig å tillegge Kystvakten slike oppgaver vil bero på flere forhold. Spørsmålet vil bl a kunne være aktuelt ved en eventuell utvidet grensekontroll».

Forsvarsdepartementet har merket seg at ingen høringsinstanser går imot å kunne gi Kystvakten myndighet til å utføre grensekontroll. Departementet deler Justisdepartementets vurdering, og opprettholder derfor høringsutkastets forslag. Vi vil bemerke at Kystvakten idag har en sentral oppgave i å hevde suverenitet. Suverenitetshevdelse henger nært sammen med grensekontroll. Hvis Kystvakten gis myndighet til å utføre grensekontroll, vil dette således være en oppgave som står i en nær sammenheng med en oppgave som allerede utføres av Kystvakten.

3.3 Kystvaktens myndighetsutøvelse

3.3.1 Innledning

Foran er beskrevet hvilke regelverk som Kystvakten foreslås å kunne håndheve på vegne av dagens oppsynsmyndigheter, herunder hvilke håndhevelsestiltak som dagens oppsynsmyndigheter innehar og som foreslås lagt til Kystvakten.

Når det gjelder selve myndighetsutøvelsen skiller lovutkastet mellom fiskerioppsyn på den ene siden og de øvrige oppgaver i lovutkastet på den annen side. Den myndighet som er tillagt Kystvakten innen fiskerioppsynet foreslås i hovedsak videreført. Det vises i den forbindelse til pkt 3.2.5. Når det gjelder de øvrige oppgaver foreslås Kystvakten i hovedsak tillagt den samme myndighet som dagens oppsynsmyndigheter har til å foreta undersøkelser, gi pålegg, iverksette kontroll- eller tvangstiltak o l. Under vil det bli redegjort for forholdet mellom Kystvakten og dagens oppsynsmyndigheter og nærmere for spørsmålet om politimyndighet til Kystvakten, herunder forholdet til politi- og påtalemyndighet.

3.3.2 Forholdet til dagens kontrollorganer

3.3.2.1 Innledning

Lovforslaget innebærer at Kystvakten skal kunne gis myndighet til å håndheve bestemmelser som i dag håndheves av en rekke ulike kontrollorganer, f eks Skipskontrollen, Statens forurensningstilsyn og Tollvesenet. Det reiser seg da et spørsmål om forholdet mellom dagens kontrollorganer og Kystvakten.

Dette er først og fremst et organisatorisk problem som i detalj må søkes løst gjennom forvaltningsmessige instrukser og ikke gjennom lovregulering. Imidlertid er det etter departementets vurdering viktig at enkelte prinsipper for samhandlingen mellom Kystvakten og de ulike kontrollorganer fastsettes i lovutkastet, slik at man unngår en pulverisering av ansvarsforholdene mellom Kystvakten og de øvrige kontrollorganer, særlig innenfor kystforvaltningen. Hensynet til alminnelig orden og ryddighet, så vel som hensynet til kontroll med offentlige bevilgninger tilsier likeledes at det fastsettes noen overordnede prinsipper for samhandlingen. Prinsippene for samhandling mellom Kystvakten og dagens kontrollorganer må også søke å ivareta hovedformålet med etableringen av en indre kystvakt, nærmere bestemt en effektivisering av kystforvaltningen.

3.3.2.2 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet ble det foreslått at Kystvaktens myndighet i medhold av lovforslaget skal komme i tillegg til, ikke i stedet for den myndighet som dagens kontrollmyndigheter har. Det foreslås at de utpekte primære kontrollmyndigheter i særlovene ikke for innskrenket sine beføyelsesmuligheter. Dette prinsipp ble nedfelt i lovutkastet § 20 første ledd.

Det vises i høringsutkastet til at dette prinsipp i dag følger av gjeldende retningslinjer for samarbeidet mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter hvor det bl a heter: «De berørte instanser innen statsadministrasjonen er fortsatt ansvarlig for sine fagområder». Høringsutkastet innebærer således ingen endringer i forhold til dette.

Kystvaktens myndighet til å håndheve bestemmelser om og forestå tolloppsyn, miljøoppsyn og enkelte andre oppsynsoppgaver - håndheving av bestemmelser som nevnt i lovutkastet §§ 10, 11 og 12 - ble i høringsutkastet foreslått som utgangspunktet å måtte stå tilbake for instrukser o a som måtte være gitt i kraft av den myndighet som er tillagt dagens kontrollorganer. Det ble videre i lovutkastet lagt opp til at normalordningen vil være at det enkelte kontrollorgan må anmode Kystvakten om å forestå de enkelte oppdrag, jfr høringsutkastet § 20 andre ledd. For bestemte områder, der en slik anmodningsprosedyre vil være uhensiktsmessig i det enkelte tilfelle, ble det foreslått at Kongen kan bestemme at Kystvakten ikke skal trenge slik tillatelse. For å ivareta Kystvaktens mulighet til å aksjonere ved åpenbare regelbrudd, uten på forhånd å innhente tillatelse fra den primære kontrollmyndighet, ble det foreslått i høringsutkastets § 20, tredje ledd at anmodning til vedkommende kontrollmyndighet bare skal skje så langt det er mulig. Dette gjelder særlig dersom det er fare for opphold.

I høringsutkastet forutsettes for øvrig at den primære kontrollmyndighet ikke kan pålegge Kystvakten å utføre et bestemt oppdrag. Det er Kystvakten selv som må prioritere hvilke oppdrag som skal utføres i hvilken rekkefølge.

Kystvakten har primær kontroll- og håndhevingsmyndighet i forbindelse med fiskerioppsyn. Innen fiskerioppsynet vil Kystvaktens myndighet altså ikke være subsidiær. Det samme er foreslått i høringsutkastet med hensyn til Kystvaktens myndighet i forbindelse med redningstjeneste, oppsyn med vitenskapelig undersøkelsesvirksomhet mv, overvåking og uskadeliggjøring av drivende gjenstander, samt anløpskontroll.

Det er som nevnt foreslått i lovutkastet § 13 at Kongen kan bestemme at Kystvaktens myndighetsutøvelse ikke skal omfatte enkelte bestemmelser gitt i de oppregnede særlover. Som alternativ til å bestemme unntak ved forskrift etter § 13, ble det foreslått i høringsutkastet at en kan overlate til den oppsynsmyndighet som har den primære kompetanse i medhold av angjeldende lov, å instruere Kystvakten om gjennomføring av de enkelte oppdrag som Kystvakten påtar seg, enten generelt eller i forbindelse med et konkret oppdrag. Herunder kan Kystvakten instrueres om at bestemte tiltak ikke skal gjennomføres, selv om Kystvakten i utgangspunktet har kompetanse til dette. Instruksjonsmyndigheten innebærer selvsagt ikke at det angjeldende kontrollorgan overtar den operative kommando over det enkelte kystvaktfartøy. Den instruksjonsmyndighet det her er tale om, er å gi generelle direktiver på forhånd som Kystvakten aksepterer når en påtar seg oppdraget. Deretter vil selve gjennomføringen av oppdraget i prinsippet være det primære kontrollorganet uvedkommende.

Det vises forøvrig i høringsutkastet til § 1 i retningslinjene for samarbeidet mellom Kystvakten og andre statlige myndigheter hvor det bl a heter: «Når enheter innen Kystvakten utfører oppdrag for en annen instans innen statsadministrasjonen, eller sysselmannen på Svalbard, vil faglige direktiver bli gitt av vedkommende instans. Dette innebærer at de berørte instanser angir og prioriterer oppdrag og gir nødvendige faglige retningslinjer for oppdragets utførelse». Det påpekes at høringsutkastets forslag ikke innebærer noen endringer i forhold til dette.

3.3.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er totalt sett blant høringsinstansene stor oppslutning om høringsutkastets forslag til hovedprinsipper for samhandling mellom dagens kontrollorganer og Kystvakten. Det er imidlertid noe ulik oppfatning blant høringsinstansene når det gjelder i hvilken grad de primære kontrollorganer skal kunne instruere Kystvakten under utføringen av et oppdrag. Likeledes er det noe ulik oppfatning i hvilken grad Kystvakten skal kunne gripe inn uten forutgående instruks fra primærorganet.

Justisdepartementet støtter høringsutkastets forslag om at Kystvaktens myndighet skal være komplementær (ikke eksklusiv) og subsidiær (stå tilbake for dagens kontrollorganers myndighet) i forhold til den primærmyndighet som i dag er tillagt andre kontrollorganer. Likeledes støttes forslaget om at Kystvakten bare bør gis primær håndhevelsesrett på fiskeri- og fangstoppsynsområdet.

Politimestrene i Nord-Norge gir sin tilslutning til høringsutkastets forslag og uttaler at normalordningen bør være at det enkelte kontrollorgan anmoder Kystvakten om å forestå de enkelte oppdrag.

Politimesteren i Bergen uttaler:

«En er for øvrig enig i den viktige distinksjon som gjøres mellom kontrolloppgaver knyttet til fiskerioppsyn og visse andre spesifikke forhold på den ene side, og andre mer polisiære kontrolloppgaver. På det sistnevnte felt er det viktig og riktig at Kystvaktens myndighet er komplementær og subsidiær i forhold til andre primære kontrollmyndigheter. Det er derfor riktig at det legges opp til en normalordning som innebærer at det enkelte kontrollorgan (toll, politi o.a.) anmoder Kystvakten om å forestå de enkelte oppdrag.»

Statsadvokatene i Rogaland finner at høringsforslaget går langt i å gi Kystvakten en selvstendig myndighet i forhold til de primære kontrollorganer. Dette gjelder både ved vurderingen av hvilke oppdrag Kystvakten skal kunne påta seg og hvordan de konkret skal utføres. Statsadvokatene i Rogaland uttaler på denne bakgrunn følgende:

«Etter vårt syn er det åpenbart at det primære kontrollorgan må ha instruksjonsrett i de konkrete tilfeller også etter at Kystvakten har påtatt seg et oppdrag. Det er det primære kontrollorgan som har ansvaret for håndhevelsen av vedkommende lovverk i sin alminnelighet og det er av den grunn de som er nærmest til å vurdere viktigheten av å gjennomføre den konkrete håndhevelse i forhold til f eks forholdsmessighet. I praksis vil en del operative beslutninger naturligvis måtte tilligge Kystvakten. Man vil eksempelvis i en konkret situasjon nå et «point of no return». Inntil så skjer må imidlertid den primære myndighet kunne gi instrukser for hvorledes oppdraget skal utføres herunder beslutte at det skal avsluttes. Når det gjelder prioriteringer er det klart at det først og fremst må være Kystvakten som må vurdere om de har ressurser tilgjengelig til å påta seg et oppdrag. Like klart må det imidlertid være at de i stor utstrekning vil måtte ta hensyn til gitte prioriteringskriterier og ikke fritt kan velge type oppdrag og rekkefølge. Særlig må dette gjelde mellom ulike oppdrag underlagt samme primærmyndighet».

Finansdepartementet uttaler når det gjelder tolloppsyn:

«Det forutsettes i denne forbindelse at den praktiske gjennomføring av kontrollvirksomheten skjer i nært samarbeid med de berørte tolldistriktssjefer, og under disses ledelse og ansvar forsåvidt gjelder de tollfaglige oppgaver.

Finansdepartementet vil videre bemerke at kystvaktloven vil ha særlig betydning for tilfellene der Kystvakten utøver myndighet på vegne av andre etater, og for den nærmere avgrensing av det rettslige grunnlaget for slik myndighetsutøvelse. Det vil på denne bakgrunn være nærliggende at instruks- og kommandoforhold mellom Kystvakten og tollvesenet ytterligere utdypes i lovmotivene, ved at det blant annet refereres til den instruks for Sjøforsvarets medvirkning ved tolloppsyn langs kysten, som nå er under utarbeidelse i Forsvarsdepartementet.»

Den norske Advokatforening bemerker

«Etter § 20 i lovforslaget innebærer Kystvaktens rett til myndighetsutøvelse ingen innskrenkning i myndighet som er tillagt andre oppsynsmyndigheter. Videre i bestemmelsen er foreslått at Kystvaktens myndighetsutøvelse på de fleste områdene som hovedregel bare skal skje etter anmodning fra vedkommende oppsynsmyndighet. I motivene tales om at Kystvaktens rett til myndighetsutøvelse er subsidiær i forhold til dagens oppsynsmyndigheter.

I utgangspunktet kan dette virke noe uryddig. På bakgrunn av at Kystvaktens oppgaver vil måtte dekke over en rekke ulike felter , har Advokatforeningen fortsåelse for at det ikke vil være naturlig å foreta en tilsvarende innsnevring av de øvrige myndigheters oppgaver. Man finner det også naturlig at Kystvaktens rolle blir av subsidiær karakter. Dette krever imidlertid at forholdet reguleres nærmere i klare retningslinjer både av hensyn til de forvaltningsorganer som er berørt, og av hensyn til de øvrige interesser som kan tenkes å dra nytte av eller komme i konflikt med Kystvakten.

Behovet for klare rutiner, som nedfelles skriftlig, gjør seg spesielt gjeldende der hvor Kystvakten har adgang til å opptre uten nærmere anmodning fra den etat som har den primære myndighet. I lovens § 20 er brukt formuleringen at Kystvaktens håndhevelse av disse bestemmelser skal skje «så langt mulig etter anmodning fra vedkommende oppsynsmyndighet». I motivene er det sagt at Kystvakten skal kunne aksjonere på eget initiativ der situasjonen tilsier dette, og det ikke er tid eller anledning til på forhånd å kontakte vedkommende myndighet. Kriteriet «så langt mulig» er i høyeste grad skjønnsmessig. Advokatforeningen forutsetter at det uheldige ved slike skjønnsmessige kriterier blir avdempet gjennom klare skriftlige instrukser innenfor de ulike områder hvor Kystvakten kan komme i en slik situasjon, og at slike instrukser eller retningslinjer blir gjort kjent.»

Fiskeridepartementetuttaler:

«Lovforslaget innebærer at Kystvakten får en rekke nye kontroll- og håndhevingsoppgaver- bla myndighet til å håndheve de ulike bestemmelser i losloven, jf. Utkastets § 12 bokstav g. Det gjøres ingen innskrenkning i Kystvaktens myndighet i forhold til kompetanse som Kystverkets tjenestemenn har etter losloven, jf. utkastets § 20. Kystvaktens håndhevelse skal imidlertid «så langt mulig» skje etter anmodning fra Kystverket, jf § 20 annet ledd.

I merknadene til utkastets § 20 er det gitt en særlig omtale av forholdet til tollmyndighetene, fordi tollvesenet etter tolloven har særlig utstrakte beføyelser. Med henvisning til dette har arbeidsgruppen funnet det nødvendig å presisere i motivene at Kystvaktens håndhevelse skjer etter retningslinjer gitt av tollvesenet. Det forutsettes videre at det er løpende kontakt med tollvesenet om de enkelte kontrollaksjoner. Videre fremgår det at Kystvakten bare «I noen utstrekning» kan aksjonere på eget initiativ. Dette gjelder bare der det ikke er tid eller anledning til på forhånd å kontakte tollvesenet.

Losformidlingssystemet bidrar i dag til at Kystverket kan håndheve lospliktregelverket. Formidlingssystemet inngår som et vesentlig element i Kystverkets arbeide med opplegget for et koordinert meldings- og informasjonssystem. Dette systemet vil bli det sentrale informasjonssystemet for bl.a. det indre kystoppsynet. Jf. Omtale i Gul bok for 1994. På bakgrunn av at Kystverket i nært samarbeid med Forsvaret har fått ansvaret meldings- og informasjonssystemet , vil det være behov for å klargjøre hvordan dette systemet vil påvirke Kystverkets behov for assistanse fra Kystvakten til å håndheve loslovens regler.

Fiskeridepartementet legger til grunn at meldings- og informasjonssystemet vil gi Kystverket all den informasjon som er nødvendig for å fange opp de fartøyer som har plikt til å bruke los ved seilas i norsk indre farvann. Det vil imidlertid kunne tenkes situasjoner hvor Kystverket har behov for assistanse fra Kystvakten, og slik assistanse vil det normalt kunne anmodes om fra sak til sak. Med henvisning til at lovforslaget også åpner for at Kystvakten på eget initiativ kan håndheve losloven, finner Fiskeridepartementet at Kystverket i samarbeid med Forsvaret må utarbeide nærmere retningslinjer for når Kystvakten kan håndheve reglene i losloven - herunder når det skal føres kontroll med fartøyer under henvisning til dette regelverket.

Vi antar at Kystverket vil ha behov for å ha løpende rapportering fra Kystvakten på linje med tollvesenet, jf. motivene til § 20 (omtalt foran). Det må også vurderes om de opplysningene som følger med slik rapportering skal inngå i meldings- og informasjonssystemet.»

Miljøverndepartementetsier:

«Departementet støtter den løsning som er valgt mht. at Kystvaktens håndhevelsesmyndighet skal være komplementær og subsidiær i forhold til primærmyndigheten, og at primærmyndigheten også vil beholde det faglige ansvaret. Vi er enig i at hovedregelen bør være at Kystvakten opptrer etter anmodning fra vedkommende oppsynsmyndighet, og evt. i henhold til instruks. Større oljevernaksjoner vil f eks bli ledet av SFT, mens Kystvakten vil kunne bli pålagt oppgaver. Tilsvarende vil DN ha hovedansvaret for å påse at lakse- og innlandsfiskloven overholdes, mens Kystvakten kan gis et operativt ansvar».

Fylkesmannen i Rogaland slutter seg til lovforslaget, herunder at Kystvakten bør ha anledning til å aksjonere ved åpenbare regelbrudd uten å innhente forhåndstillatelse fra miljøvernmyndighetene.

Fylkesmannen i Vest-Agder viser til at det for håndhevelse av lovverk hvor Fylkesmannens miljøvernavdeling er tillagt myndighet (friluftslov, lakselov, viltlov og forurensningslov) vil det være mest gunstig om miljømyndighetene kan be Kystvakten håndheve relevante bestemmelser på mer permanent basis - ikke bare for enkelte oppdrag. Noe annet synes å være en mer byråkratisk rutine enn strengt nødvendig.

Fylkesmannen i Nordland finner det noe uklart når Kystvakten på den ene side gis en generell myndighet til å håndheve bestemmelser i eller i medhold av bestemte lover, mens Kystvakten på den annen side skal anmodes av primærmyndigheten om å forestå de enkelte oppdrag og uttaler derfor følgende:

«Det hadde derfor etter fylkesmannens mening vært ønskelig å få presisert i hvilken grad Kystvakten er ment å skulle ha de nødvendige fullmakter til å gripe inn overfor hendelser som berører de ulike tilsynsetatenes ansvarsområder uten forutgående kommunikasjon. Dette ansees som viktig da tidsfaktoren i mange tilfeller tilsier en direkte inngripen, såvel i tilfeller hvor ansvarsforholdene er klare, men kanskje ennå mer i tilfeller hvor en befinner seg i gråsoner mellom ulike tilsynsetaters ansvarsområder. I denne sammenheng er det nærliggende å vise til tilfellet med den havarerte krysseren Murmansk hvor det ble gjort henvendelser til atten ulike instanser for å fastslå ansvarsområder. En rask og besluttsom inngripen kunne i dette tilfelle forhindret det miljøproblem krysseren etter hvert forårsaket.»

Norges Rederiforbund og Arbeidsgiverforeningen for skip og oppshorefartøyer uttaler:

«Innen de oppsynsområder som berører skipsfarten, spesielt skipskontroll og dels også miljøoppsyn, er det av største viktighet at Kystvakten er under kontroll av primærmyndigheten, på disse områdene henholdsvis Sjøfartsdirektoratet og Statens Forurensingstilsyn, blant annet for å sikre det faglige nivå og at en eventuell inngripen skjer i overensstemmelse med relevant internasjonale avtaler og regelverk.

Vi noterer derfor med tilfredshet at dette er presisert i kommentarene til lovforslaget der det uttales at Kystvaktens myndighet skal være komplementær og subsidiær i forhold til primærmyndigheten, og at normalordningen vil være at Kystvakten kun utfører oppdrag på anmodning av det enkelte kontrollorgan.»

Oljedirektoratet uttaler:

At Kystvaktens myndighet blir komplementær, innebærer at det ikke blir endringer i det ansvar som vi allerede har innenfor vårt område. Kystvaktens myndighet vil da heller ikke berøre det ansvar som rettighetshaver i dag har for overvåkning, varsling og eventuelt avvisning i henhold til soneforskriften, eller det ansvar som rettighetshaver har for redningsaksjoner i forbindelse med petroleumsaktiviteten.

Lovforslaget legger opp til en normalordning der det enkelte kontrollorgan (Oljedirektoratet(OD)) må anmode Kystvakten om å forestå de enkelte oppdrag, jf § 20, 2 ledd. Det heter imidlertid i forarbeidene til § 20: «Lovutkastet bestemmer videre at anmodning bare skal skje «så langt mulig». Kystvakten må bl a ha mulighet til å aksjonere ved åpenbare regelbrudd, uten på forhånd å innhente tillatelse fra den primære kontrollmyndighet, særlig dersom det er fare for opphold.»

Dette kan for eksempel være aktuelt ved sonekrenkelser. Da må det også være adgang for Kystvakten til å aksjonere etter en direkte anmodning fra rettighetshaver, i praksis vil det si fra den enkelte innretning. Spørsmålet er om Kystvakten i andre tilfelle skal kunne aksjonere etter direkte anmodning fra rettighetshaver, for eksempel i en situasjon der en drivende gjenstand truer en innretning. Kystvakten har i henhold til utkastet § 16 hjemmel til å uskadeliggjøre drivende gjenstander(på nærmere bestemte vilkår), men det kan også være aktuelt å bare få gjenstanden vekk fra innretningen. Hvis det kan sluttes fra det mer til det mindre, det vil si at hvis Kystvakten kan uskadeliggjøre drivende gjenstander på eget initiativ, må Kystvakten i slike tilfelle også kunne aksjonere etter en direkte anmodning fra rettighetshaver. I motsatt fall er det spørsmål om en skal benytte hjemmelen i § 20, 2 ledd. om at Kongen kan bestemme at Kystvakten ikke trenger anmodning «for bestemte områder, der en slik anmodningsprosedyre vil være uhensiktsmessig i det enkelte tilfelle», jf innstillingen side 54.

Det bør alså vurderes om det er behov for en kgl res med angivelse av situasjoner der Kystvakten kan aksjonere etter direkte anmodning fra rettighetshaver/den enkelte innretning, og ikke trenger anmodning fra oppsynsmyndigheten (OD). Alternativt vil eventuelt ellers være at anmodningen sendes fra innretningen via selskapets landorganisasjon til oss, som så sender anmodningen til den aktuelle forsvarskommando, men en slik prosedyre vil være uhensiktsmessig og tidkrevende i flere av de situasjoner der det er aktuelt å anmode Kystvakten om støtte.

Et alternativ er også å etablere en ordning innenfor petroleumsvirksomheten som gjør det mulig med direkte anmodning om støtte fra rettighetshaver (dvs fra den enkelte innretning) til Kystvakten, uten at dette hjemles i kgl res.»

Kommunal- og arbeidsdepartementet viser til ovennevnte uttalelse fra Oljedirektoratet(OD) vedrørende anmodning direkte fra rettighetshaver til Kystvakten og uttaler følgende:

«En slik anmodning vil kunne være aktuelt for eksempel ved en sonekrenkelse eller i en situasjon der en drivende gjenstand truer en innretning. Slik som lovforslaget nå er formulert, jfr. § 20 vil det være den enkelte tilsynsmyndighet, i denne sammenheng OD, som anmoder Kystvakten om bistand. Det er i lovteksten gitt utrykk for at slik anmodning bare skal skje «så langt mulig» hvilket innebærer at Kystvakten skal kunne aksjonere ved åpenbare regelbrudd uten tillatelse fra tilsynsmyndigheten. Av praktiske hensyn vil det være hensiktsmessig at rettighetshaver direkte kan be Kystvakten om bistand. Kommunal- og arbeidsdepartementet ber derfor departementet om å vurdere muligheten og formen for en slik ordning.»

Sjøfartsdirektoratetuttaler:

«Det er viktig at Kystvakten er oppmerksom på at oppgavene skal utføres på vegne av de faglige ansvarlige myndigheter, at Kystvaktens myndighet skal være komplementær og subsidiær i forhold til primærmyndighetene og at de oppgavene som det foreslås tillagt Kystvakten er ment å være et supplement i forhold til dagens ordning. Forholdet mellom Kystvakten og kontrollorganene bør reguleres igjennom instrukser.»

Nærings- og handelsdepartementet deler den oppfatning at forholdet til dagens kontrollorganer og Kystvakten må søkes løst gjennom forvaltningsmessige instrukser, men foreslår at dette nedfelles i loven og ikke bare i forarbeidene.

3.3.2.4 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsinstansenes oppslutning om forslaget til hovedprinsipper for samhandling mellom dagens kontrollorganer og Kystvakten, opprettholdes disse. Det foreslås således at Kystvakten skal ha en primær håndhevelsesmyndighet innenfor fiske- og fangstoppsynet. Det samme foreslås når det gjelder Kystvaktens myndighet i forbindelse med redningstjeneste, oppsyn med vitenskapelig undersøkelsesvirksomhet mv, overvåking og uskadeliggjøring av drivende gjenstander, samt anløpskontroll. For de øvrige oppgaver, som fremkommer i lovutkastet §§ 10 til 12, foreslås det at Kystvaktens myndighet skal komme i tillegg til den myndighet som dagens kontrollorganer innehar. De berørte kontrollmyndigheter vil således fortsatt være ansvarlig for sine fagområder. Dette er nedfelt i lovutkastet § 19 første ledd som fastsetter at denne lov ikke gjør noen innskrenkning i den myndighet som ved lov eller annen bestemmelse er tillagt andre kontrollmyndigheter, politi eller påtalemyndighet. I henhold til høringsutkastet opprettholdes også forslaget om at Kystvaktens myndighet til å utføre kontroll må stå tilbake for instrukser fra det primære kontrollorgan. Ved kontroll med overholdelsen av de bestemmelser som faller inn under lovutkastet §§ 10 til 12 vil normalordningen således være at Kystvakten så langt som mulig skal utføre oppdrag etter anmodning fra det primære kontrollorgan. Dette er nedfelt i lovutkastet § 19 annet ledd.

Statsadvokatene i Rogaland understreker at det primære kontrollorgan må ha instruksjonsrett i de konkrete tilfeller også etter at Kystvakten har påtatt seg et oppdrag. Departementet deler det syn at det primære kontrollorgan, som har ansvaret for håndhevelsen av vedkommende lovverk i sin alminnelighet, bør ha instruksjonsrett i konkrete saker. Imidlertid vil det nødvendigvis, som Statsadvokatene i Rogaland poengterer være en del operative beslutninger som må tilligge Kystvakten.

Nærings- og handelsdepartementet foreslår at det skal nedfelles i lovutkastet at Kystvaktens kontroll med overholdelsen av bestemmelser som nevnt i lovutkastets §§ 10 til 12, skal så langt mulig skje etter instruks og ikke bare etter anmodning fra vedkommende kontrollmyndighet. Den primære kontrollmyndighet bør ikke kunne pålegge Kystvakten å utføre et bestemt oppdrag. Det er Kystvakten selv som må prioritere hvilke oppdrag som skal utføres i hvilken rekkefølge. Forsvarsdepartementet finner derfor ikke å kunne ta forslaget til følge.

Oljedirektoratet og Kommunal- og arbeidsdepartementet fremhever at det kan være aktuelt innenfor oppsynet med petroleumsvirksomheten at en rettighetshaver skal kunne gå direkte på Kystvakten og be om aksjon. Kystvakten vil i slike tilfeller aksjonere uten forutgående anmodning fra det primære kontrollorgan som i dette tilfelle vil være Oljedirektoratet. Departementet kan se at det for enkelte forvaltningsområder kan være nødvendig av hensyn til et effektivt oppsyn å gi Kystvakten en større grad av frihet til å aksjonere uten forutgående anmodning fra det primære kontrollorgan. Etter departementet oppfatning vil slike avvikende ordninger fra hovedprinsippet kunne fastsettes innenfor lovutkastets ramme.

Høringsuttalelsene viser at det kan være behov for å fastsette noe ulike bestemmelser for samvirket mellom de primære kontrollorgan og Kystvakten. Dette vil etter departementets oppfatning kunne fastsettes innenfor de hovedprinsipper som er nedfelt i loven. Det viser også at det i loven ikke vil være hensiktsmessig å fastsette nærmere regler om samhandlingen mellom de primære kontrollorgan og Kystvakten i selve lovutkastet. Ut fra de ulike forvaltningsområders behov må det fastsettes nærmere instrukser mellom de involverte forvaltningsorganer om dette samvirket.

Den nærmere detaljerte samhandling mellom det primære kontrollorgan og Kystvakten må slik det bl a fremheves av den norske Advokatforening nedfelles i klare rutiner/instrukser, særlig gjelder dette det primære kontrollorgans instruksjonsmyndighet overfor Kystvakten og Kystvaktens adgang til å aksjonere uten forutgående kommunikasjon med det primære kontrollorgan. De detaljerte rutiner/instrukser må fastsettes med grunnlag i lovens hovedprinsipper, men tilpasset de forskjelligartede behov som foreligger på de ulike forvaltningsområder.

3.3.3 Politimyndighet og Kystvaktens forhold til politi- og påtalemyndighet

3.3.3.1 Innledning

Kystvaktens tjenestemenn er i henhold til saltvannsfiskelovens § 46 tillagt politimyndighet når det gjelder håndhevingen av bestemmelser i denne loven og nærmere oppregnede lover og forskrifter med tilknytning til fiske og fangst. Likeledes er Kystvakten tillagt myndighet til å iverksette etterforskning av straffbare forhold som måtte være begått på fiske- og fangstfeltet. I forbindelse med etterforskningen er Kystvakten i medhold av saltvannsfiskelovens § 48 gitt anledning til å anvende tvangsmidler. Denne myndighet innenfor fiske- og fangstoppsyn foreslås videreført i lovutkastet. Videre foreslås det at Kystvakten skal inneha tilsvarende politimyndighet ved de øvrige oppsynsoppgaver, herunder rett til å iverksette etterforskning av straffbare forhold.

«Politimyndighet» er en samlebetegnelse på den myndighet til å gi påbud og foreta inngrep overfor publikum, om nødvendig med makt, som er særegen for politiet, jfr Ot prp nr 22 (1994-95) om politiloven, s 38.

Lov om politiet av 4 august 1995 (politiloven) tar utgangspunkt i bl a prinsippet om at det skal være et enhetspoliti i Norge, jfr s 13 i Ot prp nr 22 (1994-95) om politiloven. Et enhetspoliti innebærer at politioppgavene er samlet innenfor en og samme organisasjon. En oppsplittet politiordning med spesialpoliti som har ansvar for ulike saklige eller geografiske områder er motsatsen til enhetspolitiet. Kystvakten innenfor fiskerioppsynet i dag ligner mye på et slikt spesialpoliti gjennom sine oppgaver på et saklig og geografisk avgrenset område. Tilsvarende gjelder Tollvesenet, som hører under Finansdepartementet, og som innenfor sitt virkeområde har særskilte beføyelser av politi- og påtalelignende karakter. Et annet særtrekk ved dagens politiordning er kombinasjonen av politimyndighet og påtalemyndighet. Politimestrene og de fleste polititjenestemenn med juridisk utdannelse er også tjenestemenn i påtalemyndigheten.

Kystvakten er en integrert del av det militære forsvar som Forsvarsministeren er konstitusjonelt ansvarlig for. Det vises forøvrig til pkt. 3.1. hvor det er nærmere redegjort for Kystvaktens organisasjon. De politimessige funksjoner i samfunnet ligger under Justisministeren. Politiets organisasjon er fastsatt i politilovens kapittel III, hvor det bl a fastsettes at politiet er et rikspoliti inndelt i politidistrikter med en politimester som sjef for hvert sitt distrikt. Overordnet påtalemyndighet er lagt til egne statsadvokatembeter og ledelsen ligger hos Riksadvokaten. Riksadvokaten, og den øvrige påtalemyndighet, har en selvstendig stilling i forhold til Justisdepartementet. Bare Kongen i statsråd kan utferdige alminnelige regler og gi bindende pålegg om riksadvokatens utføring av sitt verv. Kystvakten og politiet/påtalemyndighet er således selvstendige organisasjoner med egne og ulike hierarkier/kommandolinjer. Kystvaktens foreslåtte politimyndighet og myndighet til å iverksette visse tiltak av påtalemessig karakter, som et myndighetsorgan utenfor det ordinære politi- og påtalemessige hierarki, reiser derfor særskilte spørsmål.

Under vil det bli redegjort for høringsutkastets forslag, høringsinstansenes syn og departementets vurdering av spørsmålet om politimyndighet og Kystvaktens forhold til politiet og påtalemyndigheten.

3.3.3.2 Høringsutkastets forslag

I høringsutkastet § 22 ble det foreslått at Kystvaktens tjenestemenn skulle gis politimyndighet ved utøvelse av kontroll- og tvangstiltak etter loven. Det påpekes at en nærmere avklaring av begrepet politimyndighet kan skje gjennom forskrift.

Det vises i høringsutkastet til at forslaget innebærer at Kystvaktens tjenestemenn får politimyndighet på et begrenset område, som rekker videre enn kun håndheving av fiskeri- og fangstbestemmelser som i dag. Begrunnelsen er at en slik myndighet er nødvendig for å kunne foreta en effektiv gjennomføring av de nye oppsynsoppgaver som er foreslått lagt til Kystvakten. Det vises til at politimyndigheten kunne vært meddelt for hvert enkelt tilfelle ut fra behov, men at en slik ordning ikke synes hensiktsmessig og at en slik myndighet bør nedfelles i lovs form.

Det foreslås videre at Kystvaktens tjenestemenn skal få etterforskningskompetanse men at denne ikke skal som i dag avgrenses til mistanke om overtredelser av fiske- og fangstbestemmelser. Det anføres at dette er nødvendig fordi det sjelden vil bli anledning til å innhente nærmere ordre om etterforskningen fra påtalemyndigheten. Det vises også til at etterforskningskompetansen bør utvides i tråd med den utvidede politimyndighet.

Når det gjelder forholdet til politi og påtalemyndighet foreslås det at Kystvakten etter foretatt oppbringelse, beslag eller pågripelse snarest skal overlate saken til vedkommende politikammer for videre forfølgning. For selve gjennomføringen av politioppgavene vises det til dagens politiinstruks som i § 1-1, tredje ledd nr 1 fastsetter at denne gjelder så langt den passer for personell som utfører politi-oppgaver under tjeneste i Kystvakten. Bestemmelsen er ikke trådt i kraft. Det foreslås i høringsutkastet at bestemmelsen trer i kraft senest samtidig med lov om Kystvakten.

3.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Det store flertall av høringsinstansene har ikke hatt merknader til at Kystvakten foreslås tillagt en politimyndighet i forbindelse med de oppgaver de skal settes til å løse i henhold til lovutkastet. Norsk sjømannsforbundog Landsorganisasjonen i Norge har imidlertid bedt om at en overføring av politimyndighet til den indre kystvakt vurderes i en bredere sammenheng, uten at standpunktet begrunnes nærmere.

Miljøverndepartementetuttaler at det bør være politiet som vurderer om Kystvaktens personell skal gis politimyndighet innen områdene naturforvaltning og kulturminnevern. I kystnære områder hvor politiet har oppsynsoppgaver vil dette etter Miljøverndepartementets oppfatning ellers kunne skape uryddige forhold vedrørende håndhevelse av politimyndighet.

Når det gjelder høringsutkastets behandling av spørsmålet om politimyndighet og Kystvaktens forhold til politi og påtalemyndighet, har det imidlertid fremkommet en rekke innvendinger fra ulike etater innenfor justissektoren. Særlig er det fremhevet at høringsutkastet i liten grad har behandlet de problemstillinger som en tildeling av politimyndighet reiser, særlig Kystvaktens forhold til politi og påtalemyndighet. Det er videre understreket at det i lovutkastet må fremkomme klarere at Kystvaktens politimyndighet skal være begrenset, subsidiær og komplementær i forhold til det ordinære politi, herunder at den ansvarlige politimester eller statsadvokat må kunne gripe inn og instruere eventuelt stanse Kystvaktens gjennomføring av politi- og påtalemessige oppgaver.

Justisdepartementetuttaler følgende om politimyndigheten:

«Det synes å være behov for en nærmere avklaring og eventuell harmonisering av politilovens § 20 og utkastets § 22. Det er av særlig betydning å fastslå rekkevidden av den politimyndighet som skal tildeles Kystvakten.

Arbeidsgruppen skriver på s 64 at det er mer hensiktsmessig at Kystvakten innehar en generell politimyndighet fremfor å få den meddelt i hvert enkelte tilfelle. Vi gjør oppmerksom på at med «begrenset politimyndighet» forstås en politimyndighet som er begrenset i tid, sted og/eller sak. Politimyndighet kan alså meget vel være begrenset, selv om den ikke er begrenset i tid (hvilket jo vil være tilfelle i forhold til Kystvakten).

Politimyndighet gitt med hjemmel i politiloven § 20 tredje ledd skal i alminnelighet være begrenset i tid eller til nærmere bestemte funksjoner. Selv om utrykket «politimyndighet» benyttes i saltvannsfiskeloven § 46, uttaler arbeidsgruppen på s 64 at bestemmelsen er blitt tolket dithen at myndigheten er saklig begrenset. Justisdepartementet mener at dette bør fremgå helt klart i en ny lov om kystvakten ved at man benytter begrepet «begrenset politimyndighet». Vi nevner i denne forbindelse at begrepet «begrenset politimyndighet» i utkast til Ot prp om lov om statlig naturoppsyn er benyttet konsekvent.

Hva politimyndigheten skal omfatte (og dermed gi grunnlag for pålegg, tvangsmidler etc.), vil for øvrig være en sentral bestemmelse for hva som vil være straffbart etter utkastet § 38.

Politiinstruksen er gjort gjeldende for Kystvakten «så langt den passer», jf dens § 1-1. Ved at Kystvakten ved den nye ordningen får en utvidet og annen oppgave enn tidligere kan det være grunn til å presisere hvordan dette skal praktiseres nærmere, eventuelt gjennom en egen instruks.»

Både politimestrene i Nord-Norge, Politimesteren i Namndal, Politimesteren i Stavanger, Politiets overvåkingstjenesteog Statsadvokatene i Rogaland understreker behovet for at Kystvaktens politimyndighet utøves på samme måte som innenfor det ordinære politi og viser i den sammenheng bl a til politiinstruksen og våpeninstruksen for det ordinære politi.

Politimestrene i Nord-Norge uttaler følgende:

«Det blir svært viktig at Kystvaktens politimyndighet utøves etter samme grunnleggende tenkning som i politiet. Spørsmålet er om det ikke burde være beskrevet mer utfyllende enn lovforslaget legger opp til. Vår nye politilov har jo relativt omfattende beskrivelser av måten politiet skal handle på. Politiinstruksen er gjort gjeldende for Kystvakten «så langt det passer», jfr. Politiinstruksens § 1-1, 3.ledd. Gjennom politiinstruksens § 3-2, 4.ledd synes også våpeninstruksen å være gjeldende for Kystvakten. Hvordan man skal praktisere dette er vel ikke avklart.»

Politimesteren i Namndal uttaler:

«En forutsetter at politiinstruksen nå gjøres gjeldende for kystvaktens polititjeneste så langt den passer. Dette er et nødvendig utgangspunkt for innsatsen innenfor politiets ansvarsfelt.»

Politimesteren i Stavanger uttaler:

«Spørsmålet om politimyndighet står sentralt i utkastet, idet selve utøvelsen av slik myndighet omfattes av en rekke praktiske og formell rammer. Foruten den nye politiloven, med sitt kapittel II (særlig §§ 5-10) om utførelsen av polititjenesten vil også politiinstruks, våpeninstruks for politiet m.m. stå sentralt. Politilovens § 20, 3 ledd gir adgang til at «Politimyndighet kan unntaksvis gis til andre. Politimyndigheten skal i slike tilfeller i alminnelighet være begrenset i tid eller til nærmere bestemte saker eller funksjoner».

Det synes å være behov for en nærmere avklaring og en eventuell «harmonisering» mellom politilovens § 20 (og en uttrykt forutsetning om begrenset politimyndighet for andre enn de kategorier som er nevnt i politilovens § 20,1. og 2. ledd) og utkastets § 22. Hva politimyndigheten for kystvakten skal omfatte, og dermed gi grunnlag for pålegg, tvangsmidler etc, vil også være en sentral bestemmelse for hva som vil være straffbart etter forslagets § 38.»

Politiets overvåkingstjeneste uttaler:

«Hva angår utøvelse av politimyndighet bør det i loven gjøres en uttrykkelig henvisning til Politiinstruksen.»

Statsadvokatene i Rogaland uttaler:

«Det er vårt syn at «begrepet politimyndighet» skal være entydig og at all bruk av politimyndighet forutsetter at dette skjer etter politilovens bestemmelser, herunder de supplerende instrukser og direktiver som politiinstruks og politiets våpeninstruks.»

Når det gjelder Kystvaktens forhold til politiet har flere høringsinstanser understreket behovet for at det klart nedfelles i loven at Kystvaktens politimyndighet er subsidiær og komplementær til det ordinære politi, og følgelig at vedkommende politimester innenfor sitt distrikt skal ha instruksjonsmyndighet overfor Kystvakten når det gjelder utøvelse av politimyndighet. Likeledes har flere høringsinstanser understreket behovet for at det fastslås nærmere at Kystvaktens påtalemessige handlinger er underlagt politimester eller overordnet påtalemyndighet.

Justisdepartementet uttaler følgende vedrørende Kystvakten forhold til politi og påtalemyndighet:

«Etter vår oppfatning bør det fremgå klarere at den ansvarlige politimesteren eller statsadvokaten skal kunne gripe inn i og eventuelt stanse Kystvaktensgjennomføring av en politi- eller påtaleoppgave. At ansvarlig politi- eller påtalemyndighet må ha en klar instruksjonsmyndighet overfor Kystvakten i slike saker som gjelder Kystvaktens utførelse av politi- eller påtalemyndighet, er av sentral betydning i den ansvarsskjeden som strekker seg helt opp til statsråden og statsrådens konstitusjonelle ansvar.»

Politimesteren i Bergenuttaler:

«Kystvakten hører under forsvaret, og med konstitusjonelt ansvar for Forsvarsministeren. Kystvakten vil imidlertid få betydelige politimessige oppgaver, både på havet og ikke minst i nære kystområder. Disse politimessige oppgaver, må sees i sammenheng med politi- og påtalemyndighet for øvrig, som ligger under Justisdepartementet. Som del av de politimessige oppgaver som tillegges Kystvakten, vil man i konkrete situasjoner ovenfor f eks narkotikasmugling og mer tradisjonell smugling, kunne få prinsipielle grensedragninger knyttet til f eks bevæpning og politimessig innsats og politioperative disposisjoner, som tradisjonelt ville vært et politimesteransvar; og konstitusjonelt vært et ansvar for Justisministeren. En ser det noe vanskelig å knytte dette opp mot en Kystvakt som - i tilfelle - er underlagt Forsvarsdepartementet og ikke Justisdepartementet. Dette problem kan reduseres vesentlig dersom det fastsettes at vedkommende politimester har generell og spesiell instruksjonsmyndighet ovenfor Kystvakten. Utenom de helt rutinemessige situasjoner bør Kystvakten så vidt mulig ikke håndheve politimyndighet uten etter forutgående kontakt med vedkommende politimester».

Politimesteren i Trondheim understreker at Kystvaktens politimyndighet bør være subsidiær, og at dette er særlig viktig etter som Kystvaktens myndighetsområde omfatter de indre farvann. Videre vises det til at Kystvakten er foreslått gitt selvstendig myndighet til å utstede forelegg, beslutte pågripelse, ransaking og beslag. Etter politimesterens oppfatning vil det med dagens kommunikasjonsmidler ikke innebære noen forsinkelse om Kystvakten først må ta kontakt med påtalemyndigheten i slike saker.

Politimestrene i Nord-Norgefremhever at det etter deres mening klarere bør fastslås at Kystvaktens etterforskning og tvangsinngrep i denne sammenheng står under påtalemyndighetens ledelse.

Politiets overvåkingstjenestepresiserer betydningen av at Kystvaktens myndighet må være komplementær og subsidiær i forhold til den primærmyndighet som er tillagt politiet. Kystvakten må på disse myndighetsområder i størst mulig grad opptre kun etter anmodning fra politiet. Når det gjelder Kystvaktens utøvelse av politimyndighet uttales følgende:

«Videre bør det fremgå at Kystvakten ved utførelsen av politioppgaver kan instrueres av rette primærmyndighet, jfr. herunder bl.a. forskriftene av 23.2.1990 om politidistrikt m.v. for utøvelse av politimyndighet på kontinentalsokkelen. Slik myndighet innen eget myndighetsområde bør omfatte ikke bare generelle instrukser, men også instruks i enkeltsaker. Kystvakten vil kunne stå overfor store politioperative utfordringer hvor prosedyrer og handlemåter i størst mulig grad bør være avklart på forhånd.»

Politimesteren i Stavangeruttaler:

«Det spesielle m.h.t. instruksjonsmyndighet for politioppgavene er at den i stor grad gjelder selv handlingen, dvs tjenesteutførelsen, ikke prioritering av oppgaver.

Det må være klart at en politimester eller statsadvokat, med kunnskap om gjennomføringen av en politioppgave, må kunne gripe inn i, herunder stanse, gjennomføringen av en politi- eller påtaleoppgave(så lenge inngrepet ikke setter noens liv eller helse i fare). Instruksjonsmyndighet i tjenesteutførelsen av politimyndigheten vil være sentral i ansvarskjeden, helt opp til statsrådens konstitusjonelle ansvar, jfr også uttalelsen fra politimestrene i Nord-Norge.»

Riksadvokatenpåpeker at det synes å være behov for i større grad å understreke at Kystvaktens politimyndighet skal være komplementær og subsidiær i forhold til det ordinære politi, og at ansvarsspørsmål i denne forbindelse må avklares nærmere.

Statsadvokatene i Rogaland uttaler:

«Det som videre må være helt klart er at bruk av politimyndighet skjer i et ansvarsforhold til overordnet myndighet. Noen må ha ansvaret for at rettslige grenser ikke overskrides og disse må ha praktisk instruksjonsmyndighet og -mulighet for å påse at så skjer. Det kan kanskje hevdes at utkastet til Kystvaktloven gir Kystvakten er primær politimyndighet, direkte utledet av Kystvaktloven og at det alminnelige politiet ikke har noen instruksjonsmyndighet i disse tilfeller. Det er etter vår oppfatning klart at et slikt synspunkt ikke er holdbart når man er innenfor et definert politidistrikt. Det vil da etter de alminnelige regler i politiinstruksen være vedkommende politimester som er ansvarlig for all politivirksomhet i distriktet. Utenfor de definerte politidistrikt kan spørsmålet være mer tvilsomt men også her er det for enkelte saksområder på forhånd utpekt en bestemt politimester og dette kan lett løses i øvrige tilfeller.

Dette sammenholdt med straffeprosesslovens bestemmelser om bruk av tvangsmidler m.m, vil da gjøre det ganske klart at politiet har primæransvaret for all utøvelse av politimyndighet. Kystvaktens politimyndighet er saklig begrenset og fullt ut subsidiær i forhold til politiet. Begrunnelsen for at Kystvakten i det hele tildeles politimyndighet ligger i de praktiske vansker det kan være for politiet i å komme til stedet. Det ligger i dette at Kystvakten må ha betydelig myndighet til selv å kunne treffe og gjennomføre politimessige avgjørelser, men det må være like klart at man fra politimester eller overordnet påtalemyndighet må kunne gi direktiver, instrukser og også gripe inn og regulere selve utførelsen av politi- eller påtalemessige tjenestehandlinger foretatt av Kystvakten.»

Statsadvokatene i Troms og Finnmark fremhever at Kystvaktens politimyndighet bør være komplementær og subsidiær i forhold til det ordinære politi. Politimesteren bør derfor etter statsadvokatenes oppfatning ha ledelse og kontroll med Kystvaktens utøvelse av politimyndighet, med unntak for de tilfeller hvor det er fare for opphold, og/eller politimesterens forholdsordre ikke lar seg innhente. Når det gjelder forholdet mellom Kystvakten og påtalemyndigheten uttaler de følgende:

«I forarbeidene til saltvannsfiskeloven Ot.prp. nr 85 1981-82 s. 45 uttaler Justisdepartementet i en høringsuttalelse bl. a. at forholdet mellom Kystvakten og påtalemyndigheten/politi må avklares nærmere. Fiskeridepartementet var enig i «at Kystvaktens politi- og påtalemessige funksjoner må plasseres i det politi- og påtalemessige hierarki», og forutsatte at dette ble tatt opp til behandling av Justisdepartementet. Jeg er ikke kjent med at dette er gjort, og den avklaring som tas opp av Justisdepartementet er det fortsatt behov for.

Det bør bl.a. være retningslinjer mht hvem Kystvakten skal forholde seg til innen påtalemyndigheten, og når påtalemyndighetens forholdsordre skal innhentes. Jeg vil i den forbindelse peke på at Kystvakten etter utkastets § 22,2. ledd i vid utstrekning er gitt adgang til igangsetting og gjennomføring av etterforskning. Saker som oppstår innenfor firemilsgrensen er forsåvidt greie i den forstand at her kan Kystvakten forholde seg til påtalemyndigheten ved det lokale politikammer. Ved saker som oppstår utenfor firemilsgrensen er situasjonen uklar. I enkelte sakstyper har det skjedd en viss regulering. Ansvarsområdene er regulert både på politikammer- og statsadvokatnivå,. Men ikke på politikammernivå. Forøvrig vil det være de alminnelige regler i strpl. og påtaleinstruksen som kommer til anvendelse, men disse er ikke tilpasset de særlige problemstillinger som man her står overfor.

Dette vil ha betydning for påtalemyndighetens ansvar og mulighet til styring av ulike etterforskningsskritt som foretas av Kystvakten. Det bør klargjøres at kystvakten som utgangspunkt/hovedregel skal innhente påtalemyndighetens forholdsordre der det under inspeksjon/kontroll fremkommer opplysninger som gir grunn til å anta at det foreligger et straffbart forhold som forfølges av det offentlige. Med dagens kommunikasjonsmuligheter vil dette stort sett være uproblematisk.

I fiskerisaker vil Kystvakten også ha primærkompetanse til å foreta oppbringelse, pågripelse, ransaking og beslag, jfr. §§ 27 og 28. Kystvakten ble opprettet for å drive kontroll/oppsyn med fiske utenfor firemilsgrensen, og har opparbeidet en enestående kompetanse på dette området. I praksis har Kystvakten på selvstendig basis foretatt de nødvendige etterforskningsskritt og selv besluttet en evt. oppbringelse. Dette har fungert uten nevneverdige problemer. På denne bakgrunn og ut fra behovet for lik håndtering av sakene, er jeg av den oppfatning at Kystvakten i fiske- og fangstsaker fortsatt bør kunne beslutte og gjennomføre oppbringelse, samt andre etterforskningsskritt som ikke kan utestå.»

3.3.3.4 Departementets vurdering

Departementet deler det syn at spørsmålet om politimyndighet og Kystvaktens forhold til politi og påtalemyndighet kunne vært undergitt en bredere vurdering i høringsutkastet. Forslaget om en lovfestet politimyndighet til Kystvakten har imidlertid høringsinstansene i all hovedsak ikke hatt noen merknader til. Det er den nærmere utøvelse av Kystvaktens politimyndighet og Kystvaktens forhold til politi og påtalemyndighet som etterlyses. Departementet opprettholder derfor forslaget om at Kystvakten tildeles en lovfestet politimyndighet.

Justisdepartementet har på bakgrunn av Forsvarsdepartementets opprettholdelse av forslaget understreket at en videreføring av den særskilte politi- og påtalefullmakt som Kystvakten i dag har (med hjemmel i saltvannsfiskeloven) både på nye saksområder og i det nye, utvidede geografiske området vil være en betydelig utvidelse av Kystvaktens fullmakter i omfang og karakter. Det vil videre innebære en videreføring av det tosporede system som eksisterer i dag, dvs at Forsvarsministeren er konstitusjonelt ansvarlig for de politioppgaver mv som Kystvakten beslutter ut fra sin primære politimyndighet (mens f eks politimester er ansvarlig for de politioppgaver Kystvakten gir bistand til). Justisdepartementet mener at det tosporede system som loven legger opp til, kan synes tungvint og uklart i forhold til dagens ordning. Det understrekes at i den utstrekning Kystvakten får et selvstendig ansvar for politioppgaver, må det klargjøres helt nye instrukser og reguleres klare ansvarsområder mellom politi og Kystvakten.

Forsvarsdepartementet vil understreke at politimyndigheten vil være en forutsetning for at Kystvakten skal kunne utføre en effektiv myndighetsutøvelse langs med kysten og i havområdene utenfor.

Det er Kystvakten som ut fra sine operative ressurser i dag faktisk kan utøve politimyndighet på sjøen i større omfang. Kystvakten har gjennom sin utøvelse av politimyndighet i tilknytning til fiskerioppsynet erfaring og kompetanse med myndighetsutøvelse på sjøen, herunder opplæring i de folkerettslige begrensinger for inngrep overfor utenlandske fartøyer. Det alminnelige politi har kun begrensede operative ressurser og erfaring med faktisk myndighetsutøvelse på sjøen. Dette tilsier at Kystvakten med sin tilstedeværelse på havet og langs med kysten ivaretar statens behov for faktisk myndighetsutøvelse i disse områder.

Departementet kan se to hovedinnvendinger mot en lovfestet tildeling av politimyndighet til Kystvakten. For det første vil en slik regulering bryte med prinsippet om enhetspoliti i Norge. Imidlertid har man allerede i dag gjennom Kystvaktens politimyndighet på fiskeriområdet et brudd på dette prinsipp. I tillegg er det Kystvakten som i all hovedsak også på de øvrige områder på sjøen må anvendes når det faktisk skal utøves politimyndighet. For det annet kan, som påpekt av Justisdepartementet, rettes den innvending mot en lovfestet politimyndighet til Kystvakten at denne etaten er en del av det militære forsvar som er sentralisert og underlagt Forsvarsministeren. Dette bryter med den hovedregel at de politimessige oppgaver skal utøves innenfor en desentralisert politiorganisasjon som er inndelt i politidistrikter ledet av en politimester og underlagt Justisministeren.

Etter Forsvarsdepartementets oppfatning er dette et spørsmål om nærmere fastleggelse av ansvar og rutiner for Kystvaktens forhold til politi og påtalemyndighet, herunder en tilpasning til det politi- og påtalemessige hierarki. Når det gjelder Kystvaktens tilknytning til Forsvaret, vil departementet vise til at Kystvaktens oppgaver i hovedsak er av sivil karakter og at det foreligger lang tradisjon for å anvende slike militære enheter til politimessige oppgaver på sjøen.

Departementet opprettholder derfor på ovennevnte bakgrunn høringsutkastets forslag om en lovfestet politimyndighet.

Høringsinstansene innenfor justissektoren har påpekt at det er nødvendig med en nærmere avgrensing av Kystvaktens politimyndighet, herunder en nærmere harmonisering med politilovens § 20. Politilovens § 20 fastsetter bl a at politimyndighet unntaksvis kan gis til andre enn de som er en del av det ordinære politi, men at denne myndighet i slike tilfeller skal være begrenset i tid, til bestemte saker eller funksjoner. Departementet deler det syn at Kystvaktens politimyndighet ikke bør være av generell karakter, men være saklig avgrenset til de oppgaver som er fastsatt i lovutkastet og stedlig begrenset til lovens virkeområde, dvs som hovedregel på sjøen. I forhold til høringsutkastet er det derfor i lovforslaget presisert i § 21 om politimyndighet og etterforskning at denne er en «begrenset politimyndighet».

Når det gjelder utøvelsen av politimyndigheten er den slik flere etater innenfor justissektoren har påpekt nærmere fastlagt gjennom politiloven og instrukser, bl a gjennom politiinstruks og politiets våpeninstruks. Flere av høringsinstansene tar til orde for at både politiinstruksen og politiets våpeninstruks bør gjøres gjeldende for Kystvaktens politiutøvelse. Departementet deler det syn at de sentrale bestemmelser for utøvelse av polititjenesten i politiloven med sentrale instrukser bør danne grunnlag for Kystvaktens utøvelse av politimyndighet. De sentrale bestemmelser som danner rammen for utøvelsen av myndighet innenfor det ordinære politi, må imidlertid avpasses i forhold til de særlige operative forhold som utøvelse av myndighet på sjøen reiser. Likeledes må det skje en tilpasning som ivaretar hensynet til Kystvaktens oppgaver innenfor suverenitetshevdelse og hevdelse av norske suverene rettigheter. Om dette kan skje gjennom å gi bestemmelsene for ordinær polititjeneste direkte anvendelse eller ved at deres hovedinnhold inkorporeres i instrukser til Kystvakten må vurderes nærmere før loven eventuelt trer i kraft. Hovedmålet med instruksgivningen vedrørende politimyndighet til Kystvakten bør imidlertid være, som politimestrene i Nord- Norge uttaler, å sørge for at Kystvaktens politimyndighet utøves etter samme grunnleggende tenkning som i politiet.

Når det gjelder de av høringsinstansene som har understreket behovet for at det klart nedfelles i loven at Kystvaktens politimyndighet er subsidiær og komplementær til det ordinære politi, vil departementet vise til at Kystvaktens politimyndighet vil være en «begrenset politimyndighet» og således subsidiær og komplementær til det ordinære politi i den forstand. Når det gjelder den nærmere regulering av Kystvaktens forhold til det ordinære politi, vil dette måtte skje gjennom nærmere instruks fra Kongen. Spørsmålet om ansvars- og samarbeidsforholdene mellom Kystvakten og det ordinære politi er etter departementets oppfatning ikke egnet for en nærmere regulering i lovutkastet. Ved den nærmere fastleggelse av forholdet mellom Kystvakten og det ordinære politi bør det etter departementets oppfatning sondres mellom utøvelse av politimyndighet innenfor sjøterritoriet i et veldefinert politidistrikt og utenfor sjøterritoriet. Innenfor sjøterritoriet i et veldefinert politidistrikt mener departementet, som flere instanser innenfor justissektoren, at vedkommende politimester skal ha en nærmere bestemt instruksjonsmyndighet overfor Kystvakten når det gjelder utøvelse av politimyndighet. Utenfor sjøterritoriet, hvor Kystvakten gjennom lang tid har operert og utøvet politimyndighet innenfor fiskeri- og fangstoppsynet bør styringsbehovet etter departementets oppfatning ivaretas gjennom det ordinære militære kontroll- og kommandoapparat, supplert av sentrale instrukser vedrørende politimyndigheten. En slik ordning utenfor sjøterritoriet vil være en videreføring av dagens ordning som har fungert uten nevneverdige problemer. Departementet kan derfor ikke se at det er grunnlag for at særskilt utpekte politimestere som en hovedregel skal gis noen form for instruksjonsmyndighet overfor Kystvakten i forbindelse med deres virksomhet utenfor sjøterritoriet. I tillegg vil myndighetsutøvelsen utenfor sjøterritoriet i stor grad ha en nær sammenheng med Kystvaktens oppgave som organ for å hevde norsk suverenitet og norske suverene rettigheter. En nærmere avgrensning mellom suverenitetshevdelse og hevdelse av suverene rettigheter på den ene side og utøvelse av alminnelig politijurisdiksjon på den annen side vil i slike områder overlappe hverandre og skape vanskelige avgrensingsproblemer om en utpekt politimester skal tillegges noen form for instruksjonsmyndighet overfor Kystvakten.

Når det gjelder Kystvaktens foreslåtte etterforskningskompetanse og anvendelse av tvangsmidler (oppbringelse, beslag eller pågripelse) har bl a både Statsadvokatene i Rogaland og Statsadvokatene i Troms og Finnmark understreket behovet for at Kystvakten underlegges det påtalemessige hierarki. Departementet deler dette syn, og det foreslås i § 34 første ledd at Kystvakten ved utøvelse av påtalefunksjoner er underlagt påtalemyndigheten. Kystvakten vil således kunne igangsette og utføre etterforskning innenfor sin begrensede politimyndighet, mens ansvaret for at etterforskningen skjer i samsvar med lov og instruks hører under påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten vil således kunne gi Kystvakten direktiver i enkeltsaker, herunder gripe inn og eventuelt stoppe utførelsen av påtaleoppgaver. De nærmere bestemmelser for samarbeidet mellom Kystvakten og påtalemyndigheten bør fastsettes ved instruks. Det bør slik Statsadvokatene i Troms og Finnmark fremhever, nedfelles retningslinjer som fastsetter hvem Kystvakten skal forholde seg til innen påtalemyndigheten, og når påtalemyndighetens forholdsordre skal innhentes. Nærmere retningslinjer for forholdet mellom påtalemyndigheten og Kystvakten bør etter departementets oppfatning iverksettes samtidig med lovutkastet.