11 Klage- og disiplinærordning for dommere

11.1 Gjeldende rett. Praksis

11.1.1 Dommernes rettslige stilling. Stillingsvernet

Faste dommere har i egenskap av embetsmenn et særskilt stillingsvern etter Grunnloven § 22 annet ledd. De er uavsettelige i den forstand at de ikke kan sies opp fra sin stilling eller forflyttes til en annen stilling mot sin vilje. De kan bare avskjediges etter rettergang og dom. Avskjedsgrunnene er imidlertid de samme for dommere som for andre statstilsatte, det er den formelle fremgangsmåten som er forskjellig.

Det særegne stillingsvernet er av grunnleggende betydning for dommernes og domstolens uavhengighet, og et av kjennetegnene ved rettsstaten. Det er også sterkt fremhevet i sentrale internasjonale dokumenter, herunder FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary fra 1985. Midlertidige dommere konstituert av Kongen i statsråd antas å ha det samme stillingsvern og den samme rettsstilling som faste dommere. Andre midlertidige dommere, herunder dommerfullmektigene, nyter ikke godt av stillingsvernet etter Grunnloven.

Norske dommere kan som hovedregel rettsforfølges. De er med andre ord ikke unntatt fra rettsforfølgning i egenskap av dommere. Det finnes imidlertid enkelte lovbestemmelser som ivaretar de særlige hensyn som gjør seg gjeldende ved utøvelsen av dommergjerningen. En dommer skal for eksempel som hovedregel kunne fungere uten å engste seg for søksmål med krav om mortifikasjon av beskyldninger som fremkommer i dommer, kjennelser mv. Det gjelder ingen særregler for dommernes rettsstilling som privatpersoner. De innehar som privatpersoner den samme rettslige posisjon som alle andre samfunnsborgere såvel sivilrettslig som strafferettslig. I enkelte andre land og i internasjonale domstoler er dommerne i større grad beskyttet av immunitetsregler.

Den alminnelige straffelovgivning får anvendelse på dommernes straffbare handlinger, og dommere kan dermed rettsforfølges og straffes for handlinger og unnlatelser de begår både som privatpersoner og i egenskap av dommere. Dertil kommer en del særlige bestemmelser i straffeloven kapittel 11 og kapittel 33 som gjelder for offentlige tjenestemenn som svikter i sin stillingsutøvelse, for eksempel straffeloven § 121 som rammer brudd på taushetsplikten. I tillegg til straffereaksjoner som fengsel og bøter, kan en dommer bli fradømt sin stilling som straff dersom hun/han ved en straffbar handling har vist seg uskikket eller uverdig til stillingen. Straffesaker mot dommere forekommer meget sjelden.

En særegen form for straff av dommere er såkalt «rettergangsstraff» etter domstolloven § 200. Dette er ordinær straff, og ikke noen form for ordensstraff. Rettergangsstraff kan idømmes i tilknytning til enhver sak som domstolene får til behandling, dvs. både sivile saker og straffesaker, og kan ilegges av høyere domstol av eget tiltak i forbindelse med overprøving av en sak. Særskilt tiltale fra påtalemyndighetens side kreves ikke. Det som rammes er «forsømmelig eller annet utilbørlig forhold under rettergangen» fra en dommers side. Dommeren kan ilegges bot og det kan fastsettes en subsidiær fengselsstraff som kommer til soning dersom boten ikke betales. Formålet er dels å reagere overfor kritikkverdig dommeratferd som ellers ikke er straffbar, dels åpne for en rask reaksjon overfor slik dommeratferd som er straffbar etter andre bestemmelser. I praksis er rettergangsstraff lite brukt.

Grunnloven § 22 annet ledd åpner også for at en dommer kan fjernes fra sitt embete ved dom i sivil sak. De materielle vilkårene for dette - avskjedsgrunnene - fremgår ikke av Grunnloven, men disse kan fastsettes i ordinær lov forutsatt at det tas rimelig hensyn til betydningen av dommernes uavhengige stilling.

Etter tjenestemannsloven § 15 første ledd kan en dommer avskjediges når hun/han:

1. har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjenesteplikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter,

2. ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.

Tjenestemannsloven § 10 nr. 2, jf. nr. 3 åpner for avskjed når en dommer:

1. på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste,

2. ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, eller av andre grunner er varig uskikket for stillingen.

Vedtak om å reise sivil avskjedssak og tiltale i straffesak treffes av Kongen i statsråd. Kongen har myndighet til å suspendere en dommer, dvs. at dommeren umiddelbart og inntil videre må fratre stillingen. Dette gjøres bare når det forberedes avskjedssak. Regulære avskjedssaker mot dommere forekommer så godt som aldri i praksis. I de meget få tilfeller hvor det har vært aktuelt, har saken blitt løst i minnelighet. Som regel har vedkommende dommer selv søkt om avskjed.

Offentlige tjenestemenn kan i forbindelse med uregelmessigheter i tjenesten ilegges «ordensstraff» i medhold av tjenestemannsloven. Denne type administrativ reaksjon kan ilegges både embetsmenn og tjenestemenn og skal kunne benyttes ved uregelmessigheter som ikke kvalifiserer for strengere tiltak som avskjed, oppsigelse og suspensjon. Bestemmelsene om ordensstraff gjelder ikke fast utnevnte dommere og dommere som er konstituert av Kongen i statsråd. Andre midlertidige dommere (herunder dommerfullmektigene) omfattes, men det har så vidt vites ikke forekommet tilfelle hvor midlertidige dommere er ilagt ordensstraff.

Dommernes handlinger eller unnlatelser ved utøvelse av de tjenestelige funksjoner kan medføre erstatningsansvar. Det foreligger få lovregler som gjelder dommere spesielt, og i utgangspunktet kommer derfor de samme regler som gjelder andre statsansattes ansvar til anvendelse. Dette innebærer bl.a. at de ordinære vilkår for ileggelse av erstatningsansvar må være tilstede. Etter omstendighetene vil staten som arbeidsgiver også være ansvarlig for slike tap etter skadeserstatningsloven § 2-1. Dommere kan også ilegges erstatningsansvar av en høyere domstol etter to særregler i domstolloven §§ 200 og 201. Domstolloven § 200 retter seg bl.a. mot offentlige tjenestemenn, herunder dommere, som gjør seg skyldige i slike forhold som kan kvalifisere for rettergangsstraff, jf. ovenfor. Ifølge rettspraksis skal det mye til før en dommer blir ilagt erstatningsansvar etter denne bestemmelsen. Domstolloven § 201 er en spesialregel hvoretter dommere kan bli pålagt å dekke - helt eller delvis - meromkostningene som er voldt ved åpenbare feil i rettslige avgjørelser. Saker om erstatningskrav mot dommere forekommer sjelden.

Rettsstillingen til faste dommere i by- og herredsrett og lagmannsrett er i det alt vesentlige likeartet, og som beskrevet ovenfor. Høyesterettsdommere står imidlertid i en særstilling idet deres rettsstilling avviker en del fra dette, herunder skal saker om straffbare handlinger føres for Riksrett (jf. Grunnloven § 86). Videre kan erstatningskrav knyttet til deres tjenestehandlinger antakelig bare fremmes for Riksrett i forbindelse med straffesak. Høyesterettsdommere kan heller ikke fjernes fra stillingen på annen måte enn ved straffedom.

11.1.2 Justisdepartementets tilsyns- og disiplinærmyndighet

Det er alminnelig antatt at regjeringen i kraft av Grunnloven § 22 har rett og plikt til å føre tilsyn med dommere når det gjelder forhold av betydning for utøvelsen av de funksjoner som er lagt til stillingen. Det er videre lagt til grunn at regjeringen kan reagere med visse, mildere forføyninger overfor kritikkverdig dommeratferd. På vegne av regjeringen utøves tilsyns- og disiplinærmyndigheten av Justisdepartementet, som er domstolenes fagdepartement.

Tilsyns- og disiplinærmyndigheten innebærer at departementet kan gi en dommer kritikk i forbindelse med tjenestelige forhold, eksempelvis sen saksavvikling. Kritikken er imidlertid ikke begrenset til tjenestelige forhold, men kan også gjelde private forhold som går ut over vedkommende dommers anseelse og borgerlige aktelse. Saker tas dels opp av departementet av eget tiltak, eksempelvis etter domstolsbesøk, dels er det snakk om å følge opp skriftlige eller muntlige klager som er formidlet til departementet. Det er imidlertid noe uklart hva disiplinærmyndigheten nærmere består i, og noen formell klageordning for publikum er ikke etablert. Departementet er også tilbakeholdende med å gripe inn overfor kritikkverdig dommeratferd på grunn av prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet.

Når det gjelder omfanget av disiplinærreaksjoner fra Justisdepartementet, er materialet noe usikkert. Fra 1970 til 1999 er det antakelig 7 tilfelle hvor dommere er gitt tilrettevisning eller lignende, bl.a. for sen saksforberedelse og uavsagte dommer. Departementet har videre engasjert seg i visse saker, som for eksempel klager fra domstolens personale vedrørende dårlige samarbeidsforhold, uten at det har ledet til tiltak av disiplinær karakter.

11.1.3 Andre organers tilsyns- og disiplinærmyndighet mv.

Stortinget har i liten utstrekning direkte tilsyns- eller disiplinærmyndighet overfor dommere. Et unntak er riksrettssaker mot høyesterettsdommere, hvor Odelstinget er anklager og hvor flertallet av Riksrettens medlemmer tilhører Lagtinget, jf. Grunnloven §§ 86 og 87.

Stortinget har imidlertid flere viktige funksjoner av mer indirekte betydning. Stortinget vedtar gjennom Grunnlov og lov hvilke rammebetingelser som skal gjelde for dommere, for eksempel stillingsvernet. Stortingets alminnelige konstitusjonelle kontroll med forvaltningen, for eksempel ved kontroll av regjeringens protokoller vedrørende dommerutnevnelser etter Grunnloven § 75 f, vil kunne representere en viss kontroll med at regjeringen ikke begår overtramp i forhold til domstolene, dommerne og deres uavhengighet.

Videre er et av Riksrevisjonens anliggender kontrollen av domstolenes økonomi. Dette innebærer tilsyn med den enkelte domstol og med domstollederen, som er ansvarlig for domstolens økonomi. Domstolen og dommerne er på den annen side uttrykkelig unntatt fra sivilombudsmannens myndighetsområde.

11.1.4 Domstolenes egen disiplinærmyndighet

Utover ovennevnte adgang som overordnet domstol har til å ilegge dommer ved lavere domstol rettergangsbot og erstatningsansvar, jf. ovenfor under punkt 11.1.1, har ikke overordnet domstol noen formell disiplinærmyndighet overfor dommere i lavere domstoler. Det skjer imidlertid fra tid til annen at den høyere domstol ved overprøving av lavere domstolers avgjørelser, fremkommer med direkte kritikk som vedkommende dommer lett vil kunne oppfatte som en irettesettelse.

Videre har den enkelte domstolleder i rent administrativt henseende en arbeidsgiverfunksjon overfor de øvrige dommere ved domstolen. I kraft av denne vil domstollederen blant annet kunne påtale det dersom regelverk eller administrative beslutninger ikke etterfølges. Domstolleder antas å ha myndighet til å gi uformelle tilrettevisninger, men har ingen disiplinærmyndighet utover dette. Domstolleder har ingen adgang til å blande seg opp i den enkelte dommers dømmende virksomhet, dvs. å gripe inn i den faglige autonomi dommeren har i kraft av uavhengighetsprinsippet. Domstolleder må imidlertid kunne veilede en dommer, gi uttrykk for at restanser er for store eller påskynde skriving av en dom som i urimelig grad har trukket i langdrag. Domstolleder har dertil både rett og plikt til å innrapportere til Justisdepartementet mer alvorlige eller gjentatte brudd på administrative rutiner mv.

Særlig i forbindelse med sakstyper der det er en målsetting med kort behandlingstid, for eksempel straffesaker hvor tiltalte sitter i varetekt, straffesaker mot unge lovbrytere, barnevernsaker og familiesaker, påhviler det domstolleder et særlig ansvar for å påse at både berammelse av hovedforhandling og arbeid med domsskrivning har den fremdrift det er naturlig å forvente. Det må således høre under domstolleders ansvar å ta opp med vedkommende dommer avvik fra det tempo i saksavviklingen som det er naturlig å forvente.

11.1.5 Midlertidige dommeres rettslige stilling og disiplinære situasjon

Uavhengighetsprinsippet gjelder alle dommere, også de midlertidige. Deres arbeidsrettslige stilling gjør likevel at vernet om deres uavhengighet er mer begrenset, i alle fall formelt sett. Midlertidige dommere kan avskjediges administrativt og de kan bli oppsagt, med unntak av dommere konstituert av Kongen i statsråd som antas å ha samme stillingsvern som faste dommere så lenge konstitusjonen varer. Det er imidlertid grunn til å tro at det skal meget til før regjeringen/Justisdepartementet går til det skritt å avskjedige eller si opp en midlertidig dommer som ikke er konstituert i statsråd. Bestemmelsen i Grunnloven § 22 annet ledd om at en dommer ikke kan forflyttes mot sin vilje, gjelder ikke for midlertidige dommere. Tjenestemannslovens bestemmelser om ordensstraff antas å gjelde alle midlertidige dommere med unntak av de som er konstituert i statsråd. Den disiplinærmyndighet domstolleder har, er den samme overfor faste dommere som overfor midlertidige dommere. Strafferettslig er midlertidige dommere i samme stilling som faste dommere.

Dommerfullmektigenes rettsstilling er langt på vei den samme som for de øvrige midlertidige dommere. Siden det er domstolleder som tilsetter dommerfullmektiger, og siden dommerfullmektigen utfører dommerens forretninger på dennes vegne, må domstolleder i noen grad ha en utvidet styringsrett overfor dommerfullmektigen. Dette innebærer at det kan gis uformelle tilrettevisninger også i faglig henseende, dvs. i den dømmende virksomheten, selv om dommerfullmektigen også er selvstendig og uavhengig i sin dømmende funksjon. Domstolleder kan for eksempel frata dommerfullmektigen en sak dersom den viser seg å være mer komplisert enn antatt.

11.1.6 Tidligere offentlige utredninger om disiplinærordninger for dommere

Det er tidligere foretatt to offentlige utredninger som er av interesse i denne sammenheng. Den ene er innstillingen «Domstolenes rekruttering og dommerutdannelse m.v.», avgitt 9. desember 1970 (Schei-utvalgets innstilling). Den andre er innstillingen «Avskjedigelse m.v. av embetsmenn», avgitt 30. august 1971 (Stabel-utvalgets innstilling).

Schei-utvalget fremmet i sin innstilling forslag om innføring av et nytt disiplinærsystem til erstatning for Justisdepartementets disiplinærmyndighet. Ifølge forslaget skulle det opprettes et eget disiplinærråd som skulle prøve om en dommer hadde opptrådt utilbørlig eller uhøvisk i eller utenfor embetsførsel. Slik atferd skulle medføre kritikk. Utvalgets forslag ble ikke realisert.

Stabel-utvalget foreslo at fast utnevnte dommere fortsatt skulle være uavsettelige og at flytteforbudet skulle opprettholdes (med en mindre oppmykning). Alle øvrige embetsmenn burde kunne avsettes administrativt. Stortinget forkastet forslagene i 1980, og de er ikke tatt opp igjen senere.

11.1.7 Disiplinærordninger for andre stillings- og yrkesgrupper

Tjenestemannslovens regler om ordensstraff gjelder statsansatte. Ordensstraff er betegnelsen på administrative sanksjonsmidler som anvendes overfor arbeidstakere - så vel embetsmenn som tjenestemenn - som gjør seg skyldig i uregelmessigheter i eller utenfor tjenesten. Uregelmessigheten må imidlertid ikke være av en slik karakter at den kvalifiserer for strengere tiltak som oppsigelse, avskjed og suspensjon. Ordensstraffen kan være en skriftlig irettesettelse, tap av ansiennitet fra én måned til to år eller midlertidig eller varig plassering i lavere stilling.

For noen grupper av statstilsatte, for eksempel militært personell, er det med hjemmel i lov fastsatt egne offentlig administrerte disiplinærordninger.

Visse yrkesutøvere, så som leger, advokater og revisorer, er undergitt særlige lovbestemmelser om disiplinærtiltak knyttet til utøvelsen av yrket. De er i sin alminnelighet også avhengig av en offentlig autorisasjon eller godkjenning, og en type disiplinærtiltak er at nevnte autorisasjon eller godkjenning trekkes tilbake. Andre tiltak kan være kritikk og advarsel. Forhold som utløser disiplinærtiltak er vanligvis brudd på lover, regler gitt i medhold av lov og yrkesetiske standarder, som «god legeskikk» og «god advokatskikk». Avgjørelsen av disiplinærsaker tilligger ofte et statlig forvaltningsorgan eller et særskilt disiplinærorgan. Avgjørelsesorganet har også ofte en tilsynsfunksjon, og det er først og fremst i kraft av denne tilsynsfunksjonen at disiplinærsaker initieres. Mer sjelden forekommer formaliserte klageordninger.

De yrkesutøvere som er underlagt lovbestemte, offentlig administrerte disiplinærordninger, har ofte i tillegg interne, yrkesetiske regler som er fastsatt av den yrkesorganisasjonen de tilhører. Det gjelder for eksempel leger, tannleger og revisorer. Brudd på disse regler kan medføre sanksjoner i form av kritikk, utestenging fra organisasjonen m.m., og administreres oftest av organisasjonen selv (selvdømme). Man har med andre ord et tosporet disiplinærsystem; et som er offentlig administrert og et som er administrert av yrkesorganisasjonen.

11.1.8 Nærmere om disiplinærordningen for advokater

Tilsyns- og disiplinærsystemet for advokater er forankret i domstolloven kapittel 11 samt advokatforskriften. Det er basert på følgende tre sentrale organer:

Disiplinærnemnden behandler og avgjør klager over at advokater har opptrådt i strid med god advokatskikk, domstolloven eller annen lov, herunder om advokaten har krevd for høyt salær. Detaljerte regler for «god advokatskikk» er gitt i advokatforskriften. Disiplinærnemnden består av fem medlemmer, oppnevnt av Kongen: En dommer, to advokater og to andre medlemmer. Nemnden kan gi kritikk, herunder i form av irettesettelse og advarsel.

Tilsynsrådet fører løpende tilsyn og kontroll med advokater, utsteder advokatbevillinger, autoriserer advokatfullmektiger og gir tillatelse til å yte rettshjelpvirksomhet m.m. Tilsynsrådet består av et styre og en egen administrasjon. Styret består av tre medlemmer som oppnevnes av Kongen. Leder skal være praktiserende advokat og det ene av de to andre medlemmene skal være statsautorisert revisor. Tilsynsrådet kan gi irettesettelse eller advarsel dersom det finner at en advokat har opptrådt ulovlig. Det er klageadgang til Advokatbevillingsnemnden.

Advokatbevillingsnemnden er et overordnet tilsynsorgan, som bl.a. treffer avgjørelse om tilbakekall av advokatbevillinger mv. og fungerer som klageorgan for enkelte avgjørelser som Tilsynsrådet treffer. Nemnden består av tre medlemmer. Leder skal være dommer, og oppnevnes av Kongen. De to øvrige er lederne for henholdsvis Tilsynsrådet og Disiplinærnemnden. I stedet for tilbakekallelse av advokatbevilling, kan nemnden gi irettesettelse eller advarsel.

11.2 Internasjonale og andre lands nasjonale ordninger

11.2.1 Internasjonale dokumenter

Betydningen av dommeres uavhengighet er understreket både i internasjonale dokumenter og i de nasjonale systemer. Viktig i denne sammenheng er en sikring av et tilfredsstillende stillingsvern for dommere. FNs Basic Principles forutsetter at en dommer bare kan fjernes fra sin stilling på grunnlag av udyktighet eller som følge av en atferd som ikke er forenlig med de krav som stilles til utøvelse av dommerstillingen. Lignende formuleringer går igjen i de nasjonale lovgivninger. De internasjonale dokumenter gir ikke anvisning på at dommere bare skal kunne fjernes ved dom, men i den grad det skjer på annen måte, forutsetter for eksempel FNs Basic Principles at avgjørelsen kan bringes inn for domstolene til overprøving.

Når det gjelder mildere typer av disiplinærvedtak, er internasjonale dokumenter gjennomgående mindre konkrete. Artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen er ikke til hinder for at en dommer ilegges disiplinære reaksjoner av denne karakter, forutsatt at hun/han får anledning til å uttale seg før avgjørelsen treffes. Det kan ikke av internasjonale dokumenter leses noe krav om at avgjørelsesmyndigheten skal tilligge domstolene. Dersom et disiplinærtiltak kan sies å ha en strafferettslig karakter, krever imidlertid Den europeiske menneskerettskonvensjonen at saken må behandles i samsvar med artikkel 6, dvs. av et organ som etter konvensjonen kan betegnes som domstol. Europarådets Rekommendasjon nr. R (94) 12 om Independence, efficiency and role of judges forutsetter at disiplinærsaker behandles av et særskilt organ, hvis avgjørelsesmyndigheten ikke er lagt til domstolene.

11.2.2 Dommere ved internasjonale domstoler

Disse dommere kan i alminnelighet bare fjernes etter vedtak av dommerne i vedkommende domstol selv, enten enstemmig eller med kvalifisert flertall. Det er i liten utstrekning fastsatt regler om disiplinærtiltak for dommere i internasjonale domstoler.

11.2.3 Dommere ved nasjonale domstoler

Det vil nedenfor bli gitt en oversikt over ordningen i enkelte land det er interessant å se hen til. Generelt kan det sies at disiplinærtiltak i form av advarsel og kritikk er meget vanlig, men også mer vidtgående tiltak som eksempelvis bot og trekk i lønn forekommer. Disiplinærtiltak utløses ved tjenesteforsømmelse eller annen atferd som anses uforenlig med dommerstillingen. Også kritikkverdig forhold utenfor stillingen kan bli vektlagt. Det er mest vanlig at administrative organer behandler disiplinærsakene, men enkelte land har valgt å legge avgjørelsesmyndigheten til egne domstoler. Også domstolleder kan ha en viss disiplinærmyndighet. Flere land har formaliserte klageordninger. Det mest vanlige er at disiplinærordningen omfatter alle dommere, men i enkelte land er dommerne ved den/de høyeste domstoler unntatt. Skrevne, profesjonsetiske regler forekommer i meget liten utstrekning.

Danmark

Grunnloven sikrer dommerne et særlig stillingsvern, idet den fastsetter at dommere bare kan avskjediges ved dom og at de ikke kan forflyttes mot sin vilje. Danske dommere kan ilegges mildere disiplinærtiltak etter et to-sporet system. Domstollederen kan gi en dommer en advarsel dersom dommeren har utvist forsømmelse eller skjødesløshet i tjenesten som ikke er av strafferettslig karakter eller på annen måte har opptrådt utilbørlig eller usømmelig. Advarsel kan gis av eget tiltak eller etter klage. Denne klageadgangen synes tiltenkt de mindre graverende forhold.

Den som føler seg krenket av utilbørlig eller usømmelig atferd fra en dommer, kan også bringe saken inn for Den Særlige Klageret, dvs. en særdomstol opprettet for dette formål. Justisministeren har også en adgang til å bringe en sak inn for klageretten dersom hun/han mener at vedkommende dommer har utvist en atferd som kan skade den aktelse og tillit som dommerstillingen forutsetter. Når retten finner en klage begrunnet, kan retten uttrykke sin «misbilligelse» av dommerens atferd og ilegge vedkommende en bot. Er dommerens atferd graverende eller er dommeren tidligere dømt for forhold av tilsvarende karakter, kan dommeren avsettes. Rettens avgjørelser kan overprøves av Højesteret.

Sverige

Svenske dommere har ikke samme stillingsvern som i andre land, idet en svensk dommer kan avskjediges administrativt. Svenske dommere, med unntak av dommere i Högsta domstolen og Regeringsrätten, kan ilegges disiplinærtiltak for forsettlige og uaktsomme tjenesteforseelser. Statens ansvarsnämnd, som er et rent administrativt organ bestående av 5 regjeringsoppnevnte medlemmer, behandler og avgjør saker om disiplinærtiltak. Justitiekansleren, Justitieombudsmannen, Domstolverket og vedkommende domstol kan bringe en dommer inn for Ansvarsnämnden. Disiplinærtiltakene består i advarsel eller trekk i lønn. Ansvarsnämnden har også myndigheten til å avskjedige og suspendere dommere, med unntak av dommere i Högsta domstolen og Regeringsrätten som avskjediges eller suspenderes av Högsta domstolen.

Det forekommer etter det opplyste sjelden at saker om kritikkverdig dommeratferd blir brakt inn for Ansvarsnämnden, og enda sjeldnere at dommere blir ilagt disiplinærtiltak. Disiplinærsystemet må ses i sammenheng med ombudsmannsordningen i Sverige, som også har domstolene som sitt tilsynsområde. Såvel Justitieombudsmannen som Justitiekansleren har i en lang rekke tilfelle uttrykt kritikk overfor dommere for den måte de har utført dommerarbeidet på. Det forekommer også ofte at en dommer blir politianmeldt for straffbart forhold, og dømt for dette. Terskelen for hva som anses som straffbart, ligger etter det opplyste lavt.

Finland

Finske dommere kan kun avsettes fra sin stilling ved dom, og etter nærmere bestemmelser fastsatt ved lov. Det finnes ikke noe system for disiplinærtiltak mot dommere i Finland. En arbeidsgruppe nedsatt av Justisministeriet avga våren 2000 en innstilling, der flertallet konkluderte med at det ikke var behov for et disiplinærorgan for dommere.

Island

Det er bare to rettsinstanser på Island. Islandske dommere kan suspenderes og avskjediges administrativt av justisministeren (for herredsrettsdommere) og presidenten (for høyesterettsdommere).

Islandske dommere kan straffes for forhold som er knyttet til dommerarbeidet etter nærmere bestemmelser i den alminnelige straffeloven og særlovgivningen. De kan også ilegges ulike former for mildere disiplinærtiltak av Tilsynsnemnda for dommere, der alle som føler seg krenket av en dommer i hennes/hans tjenesteutøvelse, kan inngi klage. Gis klager medhold, kan nemnda «kritisere vedkommende dommers embedsførelse» eller gi en advarsel. Også domstolleder og justisministeren har rett til å klage en dommer inn for tilsynsutvalget, som også av eget tiltak kan initiere en disiplinærsak. En advarsel kan bringes inn for retten til overprøving.

Videre kan domstolleder av eget tiltak gi en dommer «muntlig eller skriftlig pålæg om utbedring». Dette er en form for tilrettevisning ved tjenesteforsømmelse eller utilbørlig opptreden utenfor tjenesten.

11.3 Domstolkommisjonens forslag

11.3.1 Dommernes rettslige stilling. Stillingsvernet

Domstolkommisjonen foreslår at de grunnleggende regler om dommernes rettslige stilling, herunder reglene om straff, avskjed, suspensjon og erstatning slik dette er beskrevet ovenfor i punkt 11.1.1, blir opprettholdt.

Hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet tilsier imidlertid at stillingsvernet omfatter alle dommere, også de midlertidige i deres funksjonstid.

11.3.2 Klage- og disiplinærordning

Etter en gjennomgang av dagens ordning har kommisjonen kommet til at det er behov for en helt ny og godt organisert klage- og disiplinærordning, som i størst mulig grad kan fange opp kritikkverdig atferd og sørge for at det reageres overfor slik atferd med hensiktsmessige, mildere tiltak. Den særskilte disiplinærordningen skal komme i tillegg til adgangen til å iverksette strengere tiltak som avskjed, straff mv., og erstatte det tilsyns- og disiplinærsystem som i dag administreres av Justisdepartementet.

11.3.3 Former for kritikkverdig atferd

Klage- og disiplinærordningen er foreslått først og fremst å gjelde for forhold i tjenesten. Alle former for kvalifisert kritikkverdig atferd i tjenesten bør kunne resultere i disiplinærtiltak, for eksempel utilbørlig opptreden overfor tiltalte eller vitner, alvorlig eller gjentatt sendrektighet under saksforberedelse og kvalifiserte forsinkelser i domsskriving. Videre er overtredelse av arbeidsrettslige plikter i tilknytning til tilsettingsforholdet foreslått omfattet, for eksempel overtredelse av de foreslåtte regler om adgangen til å inneha sidegjøremål. Dertil foreslås forhold utenfor tjenesten omfattet av ordningen, så vel straffbare forhold som mindre drastiske forhold.

For å kunne anvende disiplinærtiltak, må det også stilles som vilkår at dommeren har opptrådt klanderverdig. Hun/han må med andre ord kunne bebreides handlingen eller unnlatelsen, men det er tilstrekkelig at det er utvist uaktsomhet.

11.3.4 Aktuelle disiplinærtiltak

Kommisjonen fremhever at ordningen er ment å skulle fange opp og synliggjøre kritikkverdig dommeratferd, bl.a. basert på klager fra aktørene i retten. Slik dommeratferd skal kunne møtes med autoritativ kritikk, og disiplinærorganet tenkes gitt et vidt spillerom til å utforme kritikken slik at den tilpasses den kritikkverdige atferd.

De foreslåtte disiplinærtiltakene er «kritikk» og «advarsel», som skal kunne offentliggjøres i anonymisert form. En advarsel vil være det strengeste tiltaket, og vil være av vesentlig betydning for om en dommer skal straffes etter straffeloven § 324 for forsømmelighet i tjenesten, herunder straff i form av tap av dommerstillingen, og for om dommeren skal avskjediges ved sivil dom. En advarsel må dermed betraktes som et alvorlig varsku for vedkommende dommer. En reaksjon i form av kritikk vil trolig bli det vanligste.

11.3.5 Forholdet mellom disiplinærtiltak og andre sanksjoner

Dersom en dommer er straffedømt for det kritikkverdige forholdet, mener kommisjonen at dette bør være til hinder for at det senere blir reagert disiplinært. Dersom en dommer er ilagt disiplinærtiltak, vil dette imidlertid ikke være til hinder for at det iverksettes strafferettslig forfølgning eller forberedes avskjedssak for det samme forhold.

11.3.6 Initiering av disiplinærsaker. Klagerett

For kritikkverdig atferd i tjenesten foreslås klagerett gitt til de personer som direkte og personlig kan anses å være utsatt for dommerens kritikkverdige atferd, først og fremst rettens aktører. En dommer må også selv kunne be disiplinærorganet avklare hvorvidt hun/han har opptrådt kritikkverdig eller ikke. Videre foreslås at domstolleder, domstoladministrasjonen (i henhold til flertallets forslag), Justisdepartementet og Den Norske Advokatforening gis klagerett. Det samme gjelder andre organisasjoner som kan ha en særlig interesse i å få disiplinærorganets vurdering, for eksempel presseorganisasjonene. Der det er klagerett, har disiplinærorganet i utgangspunktet en plikt til å behandle saken.

Av hensyn til tilliten til domstolene bør disiplinærorganet også ha adgang til å ta en sak til behandling av eget tiltak dersom det blir kjent med at det foreligger omstendigheter som kan tyde på at en dommer har begått overtramp, og ingen klageberettiget ser seg tjent med å bringe saken inn for organet.

Kommisjonen fremhever at hvem som helst skal kunne henvende seg til klage- og disiplinærorganet, som må gis adgang til å sile disse henvendelsene.

Forhold utenfor tjenesten foreslås også omfattet av disiplinærsystemet. Justisdepartementet, den sentrale domstoladministrasjon (i henhold til flertallets forslag) og domstolleder bør gis klagerett, i tillegg til disiplinærorganets egen initiativrett.

11.3.7 Valg av modell for organisering av klage- og disiplinærordningen

Kommisjonen har kommet til at det foreligger to mulige modeller for organisering av avgjørelsesmyndigheten:

• De alminnelige domstolene, enkelte bestemte domstoler eller en nyetablert særdomstol behandler disiplinærsaker mot dommere, eventuelt alle saker mot dommere inklusive straffesaker og avskjedssaker

• Det etableres et eget administrativt, kollegialt klage- og disiplinærorgan for dommere. Organet skal fungere fritt og selvstendig i sin faglige virksomhet, uavhengig av både regjeringen, Justisdepartementet og en eventuell ny domstoladministrasjon

Kommisjonen har anbefalt sistnevnte løsning bl.a. under henvisning til at et klageorgan antas å ha lettere for å fange opp kritikkverdig atferd fra dommernes side.

Kommisjonen har foreslått at disiplinærorganet gis betegnelsen «Tilsynsutvalget for dommere», som viser at dette er et forvaltningsorgan med en overvåkingsfunksjon når det gjelder dommeratferd og utviklingen av god dommerskikk.

Et mindretall i kommisjonen har foreslått at Tilsynsutvalget for dommere også skal behandle og avgjøre saker som gjelder godkjenning av dommernes sidegjøremål, jf. kapittel 10.

11.3.8 Organisering mv. av Tilsynsutvalget for dommere

Kommisjonen foreslår at Tilsynsutvalget for dommere (Tilsynsutvalget) settes sammen av to representanter for allmennheten (som foreslås valgt av Stortinget) to dommere og en advokat (som alle foreslås oppnevnet av regjeringen). Det foreslås at regjeringen oppnevner lederen på fritt grunnlag blant Tilsynsutvalgets medlemmer.

11.3.9 Saksbehandlingsregler

Når Tilsynsutvalget uttaler seg mer generelt om spørsmål av dommeretisk karakter eller behandler andre saker som ikke gjelder disiplinærtiltak mot en dommer, vil forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelde fullt ut. Spørsmålet kommisjonen drøfter nærmere, er hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde i ordinære disiplinærsaker. Det bør etter kommisjonens syn lovfestes at utvalgets avgjørelser i ordinære disiplinærsaker er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Et flertall i kommisjonen foreslår at den innklagede dommer gis den samme rett til å forklare seg for Tilsynsutvalget som embetsmann/tjenestemann har etter tjenestemannsloven § 19 i sak om ordensstraff. Kommisjonens mindretall mener at det må være opp til Tilsynsutvalget å avgjøre om det er behov for å høre dommerens muntlige forklaring og få anledning til å stille spørsmål.

Klageadgang til et overordnet forvaltningsorgan synes vanskelig idet Tilsynsutvalget som nevnt skal være uavhengig. Som en rettsikkerhetsgaranti bør derfor både den dommer saken gjelder og klageren kunne bringe Tilsynsutvalgets avgjørelse direkte inn for retten for overprøving. Herreds- og byrett er foreslått som førsteinstans i alle saker, uavhengig av hvilken instans den innklagede dommer kommer fra.

Kommisjonen er delt i synet på omfanget av den rettslige prøving. Et flertallet mener at den bør begrenses til prøving av rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for vedtaket, i tråd med de alminnelige regler som gjelder for overprøving av forvaltningsorganers vedtak. Mindretallet mener at alle lengst mulig bør ha krav på at avgjørelser som er vesentlige for dem, skal kunne overprøves fullt ut en gang.

11.3.10 Hvilke dommere bør omfattes av klage- og disiplinærordningen?

Kommisjonen foreslår at alle dommere omfattes av disiplinærordningen, uavhengig av instanstilknytning og uavhengig av om de er faste eller midlertidige. Kommisjonen har gitt uttrykk for en viss tvil ved vurderingen av om dommerne i Høyesterett bør omfattes, og har vist til den konstitusjonelle stilling Høyesterett har. Konklusjonen er at hensynet til klage- og disiplinærordningens legitimitet tilsier at kritikkverdig atferd fra en dommers side skal møtes med adekvate reaksjoner, uansett hvilken dommer det er som har utvist slik atferd.

Kommisjonen har også foreslått at lekdommere, herunder medlemmer av forliksrådene, omfattes av disiplinærsystemet så langt det passer.

11.4 Høringsinstansenes vurderinger

Blant de domstoler som har avgitt uttalelse, er det en klar overvekt som er for at det opprettes en egen disiplinærordning for dommere. Også Den norske Dommerforening støtter forslaget. De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget, har også en positiv holdning.

Mange av de høringsinstansene som støtter forslaget, nøyer seg langt på vei med å vise til den begrunnelsen Domstolkommisjonen har gitt. Særlig vises til at disiplinærordningen vil fylle et vakuum, styrke tilliten til domstolene samt virke preventivt. Oslo byrett har sagt det slik:

«Det er vanskelig å ha noen sikker mening om i hvilken grad det forekommer at dommere overtrer sine tjenesteplikter eller opptrer i strid med god dommerskikk. Det lave antallet klager kan tyde på at problemet ikke er stort. På den annen side er det sannsynlig at kritikkverdige forhold ikke bringes frem, fordi det ikke finnes noen formalisert klageordning. Uansett om problemet er stort eller lite, er det prinsipielt uheldig at det ikke finnes muligheter for formelle reaksjoner, annet enn i form av avskjed ved dom, som jo bare er aktuelt i ytterliggående tilfelle. Det bør eksistere et ris bak speilet som kan fange opp sendrektighet og andre former for klart kritikkverdig atferd.»

Av argumenter mot forslaget, har mange av domstolene trukket frem dommerens spesielle rolle som konfliktløser og samfunnets dommer over andres gjerninger som antas å kunne medføre angrep fra misfornøyde parter. Det kan være fare for sammenblanding av rettsmiddelbruk og klage, slik at man klager over dommeren når man skulle angrepet avgjørelsen ved anke eller kjæremål. Klageordningen antas videre å ville bidra til en lite ønskelig fokusering på dommerens person. Flere fremhever at en mediafokusering på klagene og en mer beskjeden interesse for disiplinærorganets vedtak når dette kommer, vil kunne svekke tilliten til domstolene samt innebære en ufortjent krenkelse av dommeren.

Det hevdes videre at det ikke er behov for noen disiplinærordning, og enkelte viser til den allerede eksisterende tilsyns- og disiplinærmyndighet samt til overordnet domstols plikt til å påpeke saksbehandlingsfeil. Det er dessuten fremhevet at dommeren i utøvelsen av dommergjerningen kun skal ha overordnet rettsinstans som sin overordnede. Flere fremhever også embetsleders rolle, og foreslår at det blir stilt større krav til at embetsleder griper fatt i problemadferd hos dommere.

Behovet for et regelsett for «god dommerskikk» påpekes bl.a. av Norges Juristforbund og Den norske Dommerforening,og det reises spørsmål om ønskeligheten av å overlate utviklingen av dette til disiplinærorganet. Skien og Porsgrunn byrett uttrykker det slik:

«Uttrykket «god dommerskikk» er lite opplysende og svært skjønnsmessig. Kommisjonen synes å forutsette at organet gjennom sine vedtak og uttalelser skal definere det nærmere innholdet av begrepet, og at Tilsynsutvalget på denne måten gjennom sin praksis får en normdannende funksjon. Ut fra et rettsikkerhetssynspunkt finner vi dette betenkelig. Det er ikke tilfredsstillende å innføre et sanksjonssystem uten noen form for retningslinjer og/eller normer for forventet atferd. Slike retningslinjer bør utformes før nyordningen settes i verk.»

Enkelte høringsinstanser, bl.a. Norges Juristforbundog Den norske Dommerforening,understreker at disiplinærtiltak må være forbeholdt den kvalifisert kritikkverdige atferd. Dommerforeningen sier det slik:

«Domstolkommisjonen har i sin drøftelse benyttet betegnelsene «kritikkverdig adferd» og «kritikkverdig forhold» som forhold det kan klages over. Dommerforeningen antar at meningen må være at klage- og disiplinærordningen forbeholdes kritikkverdig adferd av noe mer kvalifisert karakter, og dette bør iallfall komme fram i premissene for nyordningen.»

En del høringsinstanser slutter seg til Domstolkommisjonens flertall, som har kommet til at retten ikke bør ha full prøvingsadgang ved overprøving av Tilsynsutvalgets avgjørelser. Regjeringsadvokaten uttaler i den forbindelse følgende:

«Full overprøving av tilsynsrådets vedtak fra domstolenes side vil lett gjøre domstolene til det avgjørende disiplinærorgan i forhold til dommere, hvilket vil stride mot grunntanken bak tilsynsrådets sammensetning. Hensynet til dommernes rettssikkerhet kan imidlertid tale for at det etableres et særskilt klageorgan.»

Flere domstolersamt Den norske Dommerforeningmener at det bør være full prøvingsrett ved en eventuell rettslig overprøving av disiplinærvedtak. Dommerforeningen uttaler blant annet følgende:

«Vedtak om disiplinærsanksjoner vil berøre dommeren på en personlig måte. Sanksjonen har pønal karakter. Det er derfor naturlig at vedtaket kan prøves fullt ut. En begrenset kompetanse for domstolene til å prøve saksbehandlingen, rettsanvendelsen og det faktiske grunnlaget for avgjørelsen vil i praksis kunne medføre vanskelige og uhensiktsmessige avgrensningsproblemer.»

Høyesterett har i sin høringsuttalelse anført følgende til spørsmålet om høyesterettsdommere skal omfattes av klage- og disiplinærordningen:

«Den tvil Domstolkommisjonen har gitt uttrykk for, har også gjort seg gjeldende for flere av dommerne i Høyesterett, og da slik at konklusjonen hos dommerne på dette punkt er forskjellig. En del av dommerne mener at Høyesteretts dommere ikke bør unntas fra klage- og disiplinærordningen, i det vesentlige ut fra de hensyn som Domstolkommisjonen nevner. De av dommerne som har en annen konklusjon, peker blant annet på den indre kontroll man i Høyesterett har ved at dommerne i praktisk talt alle sammenhenger av betydning opptrer i et kollegium. Videre pekes det på at en slik klage- og disiplinærordning for Høyesterett vil harmonere mindre godt med riksrettsordningen og de spørsmål og vurderinger som eksklusivt skal falle inn under Riksrettens kompetanse.»

Enkelte domstoler mener at lekdommere ikke bør omfattes av disiplinærordningen. Sorenskriveren i Heggen og Frøland har uttrykt det slik:

«Som påpekt av kommisjonen har man i dag de nødvendige reaksjonsmidlene overfor lekdommere [...], og det vil være en grunnleggende plikt for rettens formann å påse at lekdommeres atferd og arbeide i den enkelte sak er i samsvar med foreliggende prinsipper. Det er i dag stedvis store problemer med å skaffe et tilstrekkelig antall lekdommere til domstolene, og det er helt ut opp til den enkelte å si seg villig til et slikt verv. Dersom lekdommere får vite at de skal underlegges et slikt disiplinærsystem vil mange oppfatte dette som så vidt skremmende at de vil avstå fra å la seg oppnevne. All den stund det som utgangspunkt vil være sjelden at det oppstår behov for disiplinærtiltak overfor lekdommere, og all den stund man i disse fåtallige tilfeller likevel har reaksjonsmuligheter, bør man ikke iverksette noe som kan medføre en svekkelse av lekdommerinstituttet.»

Samarbeidsutvalget for forliksråd og hovedstevnevitner i byene går inn for at forliksrådsmedlemmene inngår i disiplinærordningen, men forutsetter samtidig at det pålegges en plikt til opplæring. Sør-Gudbrandsdal jordskifterett gir uttrykk for at de samme disiplinærregler som gjelder for ordinære domstoler, bør gjelde for særdomstolene.

11.5 Justisdepartementets vurderinger og forslag

11.5.1 Dommernes rettslige stilling. Stillingsvernet

Justisdepartementet mener at de grunnleggende regler om dommernes rettslige stilling bør opprettholdes. De någjeldende regler ivaretar i nødvendig grad hensynet til dommernes uavhengighet og til folks alminnelige tillit til domstolene. Reglene synes å ha fungert bra, og de bryter ikke med de rammer som er fastlagt for dommeres posisjon og rettsstilling i internasjonale konvensjoner mv.

Sentralt står stillingsvernet etter Grunnloven § 22 annet ledd, og departementet foreslår at dette stillingsvernet også skal omfatte midlertidige dommere i deres funksjonstid, slik dette er redegjort nærmere for i kapittel 9.

11.5.2 Ny klage- og disiplinærordning for dommere. Innledning

Som den store hovedregel opptrer dommere i overensstemmelse med det som må kunne karakteriseres som god dommerskikk, selv om dette pr. i dag er en standard uten et konkret definert innhold. Dommere avvikler sine saker i et rimelig tempo, opptrer med vanlig høflighet i rettssalen og ter seg som folk flest i sitt privatliv. De enkeltstående tilfeller av klanderverdig atferd som kan forekomme, bør likevel kunne møtes av et velfungerende klage- og disiplinærsystem.

Den tilsyns- og disiplinærmyndighet som utøves av Justisdepartementet i dag, fremstår som utilfredsstillende dersom man ikke bare ønsker å slå ned på de åpenbart graverende tilfeller, men ha en ordning som virker holdningsskapende og bidrar til en generell heving av tilliten til domstolene og dommerne.

Justisdepartementet foreslår i dette kapitlet etablert en ny klage- og disiplinærordning. Klage- og disiplinærordningen er tenkt å komme i tillegg til de muligheter man allerede har for å reagere mot kritikkverdig dommeratferd ved avskjed, straff, rettergangsstraff og erstatning. Hovedpoenget med nyordningen vil da være å gripe inn overfor kritikkverdig dommeratferd med mildere tiltak, der vilkårene for avskjed eller straff ikke er tilstede. Man må se det foreslåtte disiplinærsystemet i sammenheng med at de øvrige sanksjonsmidler man har, forutsetter et sterkt klanderverdig forhold hos dommeren. Dermed står man igjen med et område for uakseptabel atferd av mindre graverende art som ikke rammes av annet enn det eksisterende system som administreres av Justisdepartementet. Det skal imidlertid være mulig å velge å reagere med disiplinærreaksjoner selv om vilkårene for avskjed mv. også er tilstede.

11.5.3 Det overordnede formål

Etter departementets syn vil det overordnede formål med et klage- og disiplinærsystem være å bidra til å hindre at dommerne opptrer på en måte som er egnet til å skade den alminnelige tillit til domstolene og dommerne. Klage- og disiplinærordningen antas med andre ord å ville stimulere til gode holdninger hos dommere. Disiplinærorganet forutsettes å ville utvikle generelle retningslinjer for hva som bør anses for god dommerskikk.

Et velfungerende klage- og disiplinærsystem antas også å ville styrke folks tillit til domstolene og dommerne. Som utøvere av samfunnets maktapparat treffer dommerne avgjørelser som er av vidtrekkende betydning for sakens parter, og det er derfor viktig at det skapes og opprettholdes et slikt tillitsforhold. En høyverdig etisk holdning hos den enkelte dommer vil være en grunnleggende forutsetning for dette, men en disiplinærordning som tar kritikkverdig dommeratferd på alvor vil også gi et positivt bidrag.

Klage- og disiplinærsystemet er tenkt å komme i tillegg til andre tiltak som kan fremme målsettingen om å hindre kritikkverdig atferd hos dommere, for eksempel økt vektlegging av etikkopplæring for dommere.

11.5.4 Prinsipielle betenkeligheter ved forslaget fremhevet av høringsinstansene

Flere høringsinstanser har trukket frem at en av de mest fremtredende sider ved utøvelsen av dommeryrket er at dommerne må treffe avgjørelser som får stor betydning for partene i saken. Den ene part vinner, den andre taper. Enkelte har av den grunn gitt uttrykk for en viss skepsis mot en klage- og disiplinærordning. Det har særlig blitt trukket frem at systemet faktisk kan vise seg å svekke, fremfor å styrke, tilliten til domstolene. Media kan komme til å fokusere mer på en ubegrunnet klage enn på den senere avgjørelsen i klagesaken, slik at inntrykket opinionen sitter igjen med dels er at «noe» er galt i dommerstanden og dels at klage- og disiplinærsystemet ikke fungerer etter hensikten.

Departementet er oppmerksom på denne konsekvens av å åpne for en klageadgang mot dommere. Faren for grunnløse klager kan likevel ikke alene begrunne at man unnlater å innføre klage- og disiplinærordningen. Åpenbart ubegrunnede klager bør for øvrig kunne avvises uten realitetsbehandling, jf. nedenfor.

Et annet argument som har vært fremme, er at publikum vil kunne få vansker med å skille mellom sak og prosess: Realiteten kan være tapt, men den tapende part mener dette skyldes uetisk opptreden hos dommeren og angriper dommeren i stedet for dommen. Dommeren kan for eksempel bli beskyldt for å være partisk. Det skal i den forbindelse nevnes at svært mange av klagene som Justisdepartementet mottar, nettopp retter seg mot domsresultatet og av den grunn må avvises. Også denne betenkeligheten må kunne imøtekommes ved en vid adgang til å avvise åpenbart grunnløse klager. Det er særlig viktig med en slik adgang dersom rettsmiddelfrister løper. Klage- og disiplinærorganets sekretariat forutsettes innen visse rammer å måtte veilede folk på dette punkt, slik at publikum ikke risikerer rettstap ved å angripe dommen på feil måte. Det man ikke kan unngå, er at disse åpenbart grunnløse klagene vil bli stående i statistikker som klager som ikke er gitt medhold. Dersom tallmaterialet i statistikkene gir det inntrykk at klager som hovedregel ikke gis medhold, kan resultatet bli at klage- og disiplinæradgangen ikke får den tiltenkte tillitsskapende effekten hos folk. Det er derfor viktig å finne en registreringsform som får dette frem.

11.5.5 Nærmere om forslaget til en særskilt klage- og disiplinærordning. Former for kritikkverdig atferd

Kjerneområdet for ordningen vil utvilsomt være forhold i tjenesten: Avvikling av saker i strid med det som til enhver til må anses som «god dommerskikk» rammes. En viktig rettesnor for disiplinærorganets vurdering vil være om det er forhold som er egnet til å svekke tilliten til domstolene/dommerne. Man har å gjøre med et kriterium som må videreutvikles gjennom disiplinærorganets praksis. De helt bagatellmessige forhold forutsettes å falle utenfor ordningen.

Flere høringsinstanser har ment at det av hensyn til dommernes rettssikkerhet bør utvikles et regelsett for god dommerskikk. Justisdepartementet ser betenkelighetene ved å etablere et sanksjonsystem uten at det samtidig utvikles et sett skriftlige, profesjonsetiske regler for god dommerskikk. På den annen side synes tiden ikke moden for å utvikle et regelsett som kan gi noe mer enn en generell henvisning til «god dommerskikk». Departementet har også merket seg at slike profesjonsetiske regler for dommere ikke er vanlig i andre land det er naturlig å se hen til.

Departementet slutter seg videre til at overtredelse av arbeidsrettslige plikter i tilknytning til tilsettingsforholdet, for eksempel overtredelse av de foreslåtte regler om adgang til å inneha bierverv, bør omfattes av klage- og disiplinærordningen. Disse overtredelser faller naturlig inn under et klage- og disiplinærsystem, men vurderingstemaet vil nødvendigvis være et annet enn om atferden er egnet til å svekke tilliten til domstolene/dommerne.

Kommisjonen har også foreslått at forhold utenfor tjenesten skal omfattes av klage- og disiplinærordningen. Også her må utgangspunktet for vurderingen være om atferden strider mot «god dommerskikk». Å begå straffbare handlinger, som eksempelvis underslag fra idrettslagets kasse, vil være et forhold som strider imot god dommerskikk. Her vil imidlertid ordinære straffereaksjoner og muligheten for avskjed være mer nærliggende enn disiplinærtiltak.

Man kan gjøre seg skyldig i kritikkverdige forhold som ikke rammes av straffelovgivningen eller medfører avskjed. Ved vurderingen av om forhold utenfor tjenesten skal omfattes av disiplinærordningen, må man veie behovet for dette mot hensynet til dommernes privatliv og personvern. Disse hensyn vil delvis imøtekommes ved de foreslåtte begrensninger i klageretten, jf. nedenfor. Man må imidlertid vurdere nærmere om det foreslåtte disiplinærsystem er et egnet virkemiddel for å få den ønskede effekt på privatlivets område. De forhold som i såfall skal rammes, antas ofte å være av både sensitiv og privat karakter. Etter departementets skjønn kan det stilles spørsmål ved om dette er problemer som lar seg løse ved en disiplinærsak som eventuelt resulterer i advarsel eller kritikk.

Problematferden kan antakelig deles i to: De problemer som kan løses ved en viss personlig innsats og de problemer det er vanskeligere å løse, for eksempel alkoholmisbruk eller betalingsmislighold.

Den normdannende effekten antas beskjeden for sistnevnte type problemer. Den førstnevnte type problematferd rår man i større grad over. Disiplinærordningen må her antas å ha den tiltenkte forebyggende, normdannende og tillitsskapende funksjon.

Departementet har etter en helhetsvurdering kommet til at forhold utenfor tjenesten også bør omfattes av klage- og disiplinærsystemet. Det er behov for en adgang til å reagere disiplinært også for forhold utenfor tjenesten, der dette er av betydning for dommergjerningen. Det presiseres imidlertid at denne muligheten skal være forbeholdt de ekstraordinære situasjoner og at det må utvises tilbørlig respekt for den enkelte dommers privatliv.

11.5.6 Skyldkravet

Idet disiplinærtiltakene er ment for den klanderverdige opptreden, er det et krav om at dommeren er noe å laste. Hun/han må kunne bebreides handlingen eller unnlatelsen. Dette omfatter så vel uaktsomhet som forsett. Skyldkravet blir dermed det samme som ved ileggelse av ordensstraff etter tjenestemannsloven.

11.5.7 Aktuelle disiplinærtiltak

Avdekker klage- og disiplinærorganet kritikkverdig dommeratferd, må det reageres mot denne. Domstolkommisjonen har foreslått autoritativ kritikk i form av «advarsel» og «kritikk» som hensiktsmessige disiplinærtiltak. Justisdepartementet er enig i dette. Advarsel vil være det strengeste tiltaket. Kritikk vil antakelig bli den vanligste reaksjonen. Klage- og disiplinærorganet bør innenfor disse rammer ha stor grad av frihet til å utforme kritikken konkret i forhold til forgåelsen. På denne måten vil organet få mulighet for å bidra til utviklingen av normer for hva som er «god dommerskikk».

Klage- og disiplinærorganet bør også kunne komme med synspunkter og anbefalinger om god dommeradferd for fremtiden i lignende situasjoner som den som er innbrakt. Det må med andre ord være slik at klage- og disiplinærorganet kan uttale seg om realiteten, selv om det ikke finner grunn til å gi en advarsel eller fremsette kritikk. Selv om slike synspunkter også kan oppfattes som kritiske merknader, vil de ikke utgjøre noen formell kritikk.

På grunn av klage- og disiplinærorganets brede sammensetning, se pkt. 11.5.13, er det grunn til å tro at kritikk fra dette vil få stor troverdighet, legitimitet og effekt blant dommere. Det er imidlertid uheldig om en dommer skal kunne få kritikk ved flere anledninger uten at dette får noen betydning for vedkommendes stilling i domstolene. Etter gjentatt advarsel og/eller kritikk, bør ansvarlig ansettelsesmyndighet vurdere om det skal reises avskjedssak. Klage- og disiplinærorganet skal ha rett til å uttale seg dersom det forberedes avskjedssak mot en dommer.

I andre land er det ikke uvanlig med økonomiske sanksjoner, for eksempel bot og reduksjon i lønn. Slike sanksjoner har et strafferettslig preg, og hører etter departementets vurdering hjemme i strafferettspleien. Det er heller ikke tradisjon for disiplinærvedtak av pønal art i Norge, selv om tjenestemannsloven gir adgang til å ilegge tap av ansiennitet som vil kunne få økonomiske konsekvenser for den det gjelder. Det kan også stilles spørsmål ved effekten av en økonomisk reaksjon på dette området. Plassering i lavere stilling, som kan ilegges som ordensstraff etter tjenestemannsloven og anvendes overfor dommere i enkelte andre europeiske land, er ikke aktuelt for norske dommere pga. flytteforbudet i Grunnloven.

11.5.8 Forholdet mellom disiplinærtiltak og andre sanksjoner

Disiplinærreaksjoner bør ikke benyttes overfor en dommer som allerede er straffedømt for det kritikkverdige forholdet. Begrunnelsen for dette er at dommeren ikke bør utsettes for to sett av reaksjoner for ett og samme forhold, hvor hun/han først ilegges det strengere reaksjonsmiddel og deretter det mildere. Av hensyn til domstolenes legitimitet kan det heller ikke være påkrevet å reagere «dobbelt», selv om ordinær straff og disiplinærtiltak kan sies å ha forskjellig formål.

En allerede ilagt disiplinærreaksjon kan imidlertid ikke medføre begrensninger i påtalemyndighetens adgang til å forfølge forholdet strafferettslig. En ilagt disiplinærreaksjon bør likevel hensyntas ved straffeutmålingen. Disiplinærreaksjon utelukker heller ikke at det senere reises avskjedssak.

11.5.9 Særskilt om skjønnsmessige avgjørelser som det ikke kan anvendes rettsmidler mot

Forhold som kan danne grunnlag for anke eller kjæremål, faller utenfor klage- og disiplinærordningen.

Enkelte prosessledende avgjørelser er etter sin art uangripelige, jf. tvistemålsloven §§ 355 tredje ledd og 396. Som eksempel nevnes fastsettelse av tid og sted for hovedforhandling. I den grad dommeren utviser kritikkverdig atferd i forbindelse med en slik avgjørelse, bør disiplinærtiltak etter departementets syn kunne anvendes. Det bør imidlertid ikke åpnes mulighet for at klage- og disiplinærorganet kan overprøve selve avgjørelsen.

11.5.10 Initiering av klagesaker. Klagerett

Justisdepartementet foreslår å kombinere en formalisert klageordning (etter modell av forvaltningsloven), der klagen må undergis realitetsbehandling, med å gi alle og enhver en rett til å henvende seg til klage- og disiplinærorganet kombinert med at det gis adgang til å sile henvendelsene.

Når det gjelder forhold i tjenesten, bør personer som direkte og personlig kan anses for å være utsatt for dommerens eventuelle kritikkverdige atferd, ha rett til å initiere en sak. Klage- og disiplinærorganet skal som utgangspunkt ha plikt til å behandle en slik klage. Det er naturlig å gi klagerett til sakens parter, advokater, vitner og de øvrige aktørene i retten. Videre bør dommeren selv kunne be om en vurdering av om hun/han har opptrådt kritikverdig, for eksempel fordi vedkommende har blitt kritisert for sin opptreden i retten. Domstoladministrasjonen, domstolleder, Justisdepartementet, Den Norske Advokatforening og andre organisasjoner som kan ha en særlig interesse i å få disiplinærorganets vurdering, bør også gis klagerett.

Kretsen av klageberettigede er dermed nokså vid, og klage- og disiplinærorganet har som nevnt i utgangspunktet en plikt til å behandle klager inngitt av klageberettigede. For å skjerme organet, bør lederen eller et annet av utvalgets medlemmer kunne gis adgang til å avvise klager som er åpenbart ubegrunnet.

Klage- og disiplinærorganet må også ha mulighet for å ta opp saker av eget tiltak. Dette innebærer at hvem som helst kan henvende seg til klage- og disiplinærorganet, som selv vurderer og avgjør om saken bør tas opp til behandling. Klage- og disiplinærorganet gis med andre ord en adgang til å «sile» henvendelsene som kommer i den forstand at det ikke har plikt til å behandle slike henvendelser på samme måte som ordinære klager.

Det er et særskilt spørsmål om også tilsatte ved et dommerkontor skal kunne gis klagerett i forbindelse med tjenesteinterne, rent administrative forhold, for eksempel en dommers kritikk av en ansatts jobbutførelse. En slik personalkonflikt bør i utgangspunktet ikke være et anliggende for klage- og disiplinærorganet, men hvis det ikke lar seg gjøre å løse problemet internt bør klage- og disiplinærorganet kunne kobles inn. Justisdepartementet anbefaler at den ansatte henvises til å bringe saken inn for den sentrale domstoladministrasjon. Dersom domstoladministrasjonen finner grunn til det, bør den kunne klage dommeren inn for klage- og disiplinærorganet i kraft av sin alminnelige klagerett. Klage- og disiplinærorganet bør være tilbakeholdent med å gripe inn i slike interne konflikter eller problemsituasjoner av eget tiltak, basert på en henvendelse fra en tilsatt.

Særlige hensyn gjør seg gjeldende i forbindelse med initiering av disiplinærsak for forhold utenfor tjenesten idet slike forhold i alminnelighet vil ha en sensitiv karakter. En klagerett etter de retningslinjer som det ovenfor er redegjort for, vil kunne åpne for klager av sjikanøs karakter som vil kunne oppleves unødig krenkende. Etter departementets syn er det ikke behov for en så omfattende klageordning for forhold utenfor tjenesten. Klagerett bør begrenses til domstolleder, Justisdepartementet og domstoladministrasjonen. I tillegg kommer klage- og disiplinærorganets adgang til å ta opp en sak av eget tiltak.

11.5.11 Valg av modell for organisering av klage- og disiplinærordningen

Organiseringen av klage- og disiplinærordningen bør skje på en måte som er egnet til å vekke alminnelig tillit, både blant aktørene i rettssaker, i folkeopinionen og blant dommere. Klage- og disiplinærorganet må derfor gis en mest mulig uavhengig og upartisk status. Det bør ikke være en integrert del av det ordinære forvaltningshierarkiet, men kunne fungere ubundet i forhold til dette i sin faglige virksomhet.

Klage- og disiplinærorganet bør få en faglig tyngde, samtidig som man sikrer en viss bredde i sammensetningen, jf. nedenfor. Det må imidlertid ikke bli for tungrodd. Skal klage- og disiplinærorganet fungere etter sin hensikt, må det være i stand til å arbeide raskt og effektivt. Hensynet til effektiviteten må imidlertid balanseres mot rettssikkerhetsmessige hensyn.

Det nye klage- og disiplinærorganet bør organiseres enten som et domstolalternativ eller som et eget administrativt, kollegialt organ.

Et domstolalternativ kunne eventuelt etableres ved opprettelse av en særdomstol som behandler alle saker mot dommere. I praksis vil det si avskjedssaker og ordinære straffesaker i tillegg til klage- og disiplinærsakene. Det blir i tilfelle tale om et meget lite antall saker pr. år. Alternativet til etablering av en særdomstol er å la en eller et fåtall av de alminnelige domstolene behandle klage- og disiplinærsakene. Domstolalternativet vil imidlertid lett kunne oppfattes som en selvdømmeordning.

Velger man den administrative modellen, må den grunnleggende forutsetning være at klage- og disiplinærorganet i sin faglige virksomhet skal kunne fungere fritt og selvstendig, uavhengig av både regjering, Justisdepartement og en eventuell ny domstoladministrasjon. Ingen instans skal kunne instruere organet, og kun de ordinære domstoler skal kunne overprøve dets avgjørelser.

Et administrativt system antas å ha forutsetninger for å utvikle dommeretikken på andre måter enn kun gjennom avgjørelser i enkeltsaker. Domstoler tar tradisjonelt kun stilling til enkeltsaker, og bestreber seg ikke på å gi generelle retningslinjer utover det enkeltsakene måtte foranledige. Det administrative organet må forventes å kunne utvikle generelle normer, egnet for offentliggjøring i årsmeldinger mv.

Justisdepartementet anbefaler at disiplinærsakene legges til et eget, administrativt organ. Det legges til grunn at det vil være lettere for folk flest å henvende seg til et slikt organ enn til en domstol. Man unngår dessuten det inntrykk av selvdømme som en domstolsordning vil kunne gi.

Justisdepartementet anbefaler at det nye klage- og disiplinærorganet gis betegnelsen «Tilsynsutvalget for dommere», som foreslått av Domstolkommisjonen.

11.5.12 Organisering mv. av Tilsynsutvalget for dommere

Organet foreslås satt sammen av følgende fem medlemmer som alle oppnevnes av Kongen i statsråd: To representanter for allmennheten, to dommere og en advokat. Det foreslås at regjeringen oppnevner lederen på fritt grunnlag blant Tilsynsutvalgets medlemmer.

Sammensetningen er ment å sikre en bred og mest mulig faglig sterk sammensetning. Justisdepartementet slutter seg til Domstolkommisjonen når den fremhever at det fremstår som nyttig om allmennhetens representanter har en viss erfaring i håndtering av personalsaker og/eller profesjonsetiske spørsmål, men hvilke kvalifikasjoner disse representanter skal ha, må det være opp til regjeringen å avgjøre ved den enkelte oppnevnelse. Av hensyn til Tilsynsutvalgets faglighet og legitimitet innad i dommerstanden bør det være mer enn én dommer, men for å hindre inntrykket av selvdømme bør dommerne ikke være i flertall. Advokatinnslaget gjenspeiler at dette er en sentral aktørgruppe i domstolenes virksomhet. Ved oppnevningen må det tas hensyn til kravene i likestillingsloven § 21 om representasjon av begge kjønn.

Når det gjelder oppnevning av dommerrepresentantene i Tilsynsutvalget kan det være aktuelt å motta forslag fra eksempelvis domstolene og Den norske Dommerforening. Ved oppnevning av advokatrepresentanten kan det tilsvarende vurderes om det bør innhentes forslag fra de organisasjoner som representerer den aktuelle gruppe. Justisdepartementet understreker imidlertid at regjeringen skal stå fritt i sitt valg av personer til styret.

Funksjonstiden for Tilsynsutvalgets medlemmer foreslås fastsatt til fire år, med adgang til gjenoppnevning for én ny periode. Det må etableres avvikende oppnevningsperioder i startfasen for å hindre at det senere blir samtidig utskifting av samtlige medlemmer. Et sekretariatet bør forestå saksforberedelsen for Tilsynsutvalget. Sekretariatsfunksjonen legges til den nye domstoladministrasjonen.

11.5.13 Forholdet mellom Tilsynsutvalget for dommere og regjeringen, Justisdepartementet og domstoladministrasjonen

Justisdepartementet foreslår at myndigheten til å utnevne dommere, suspendere dommere samt ta ut tiltale i straffesak fortsatt skal ligge til Kongen. Denne type saker skal fortsatt forberedes av Justisdepartementet for behandling i regjeringen. Som nevnt ovenfor bør imidlertid Justisdepartementet i alminnelighet forelegge for Tilsynsutvalget alle saker hvor det kan være aktuelt med avskjed eller suspensjon. Dette gjelder ikke dersom Tilsynsutvalget allerede har vært inne i bildet.

Dersom Tilsynsutvalget mener at en dommers forhold kvalifiserer for strafferettlig forfølgning eller suspensjon/sivil avskjed, må det påhvile utvalget en plikt til straks å melde forholdet til henholdsvis påtalemyndigheten/Justisdepartementet. Tilsynsutvalget må samtidig kunne behandle saken som en ordinær disiplinærsak.

Det må forventes at domstoladministrasjonen, ved siden av Tilsynsutvalget, vil fange opp mulig kritikkverdig atferd blant dommere. Domstoladministrasjonen foreslås derfor gitt adgang til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget. Domstoladministrasjonen vil dessuten kunne initiere en straffe-, avskjeds- eller suspensjonssak.

11.5.14 Saksbehandlingsregler. Særskilt om disiplinærsaker

Når Tilsynsutvalget uttaler seg mer generelt om spørsmål av dommeretisk karakter, eller behandler andre saker som ikke gjelder disiplinærtiltak mot en dommer, gjelder forvaltningsloven og offentlighetsloven fullt ut.

De saksbehandlingsregler som fastsettes for Tilsynsutvalgets behandling av klage- og disiplinærsaker, må ivareta grunnleggende rettssikkerhetsmessige hensyn. Dette gjelder både i forhold til den dommeren saken gjelder og i forhold til klageren.

Det er naturlig å vurdere hensiktsmessigheten av å la forvaltningsloven gjelde for behandling av disiplinærsaker mot dommere, eventuelt supplert av en del særregler foranlediget av Tilsynsutvalgets domstollignende karakter. Dersom forvaltningsloven skal gjelde ved behandlingen av disiplinærsaker mot dommere, må dette lovfestes uttrykkelig (fordi reglene om disiplinærtiltak mv. vil inngå som en del av rettspleielovgivningen, jf. forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b).

Av særlig betydning for Tilsynsutvalgets saksbehandling er reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel IV-VI. Disse reglene styrker i betydelig grad rettssikkerheten for partene i saken, dvs. både dommer og klager. De aktuelle regler er bl.a.:

• Rett til forhåndsvarsel og anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes, § 16

• Tilsynsutvalgets plikt til å sørge for at disiplinærsaken blir forsvarlig utredet før avgjørelse treffes, § 17

• Rett til dokumentinnsyn, §§ 17-21

• Vedtak skal utformes skriftlig og begrunnes, §§ 23-25

• Partene skal underrettes om vedtaket og dets innhold mv., § 27

Det bør lovfestes uttrykkelig at utvalgets avgjørelser i ordinære disiplinærsaker er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, da det kan være noe tvilsomt om «kritikk» er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.

Forvaltningslovens kapittel VI vedrørende forvaltningsklage er ikke aktuell, jf. nedenfor under pkt. 11.5.16. De alminnelige regler i kapittel III, herunder kravet til rask saksbehandling i § 11 a, bør i utgangspunktet gis anvendelse.

Domstolslovens regler om habilitetbør gjelde for Tilsynsutvalgets medlemmer og for tilsatte i sekretariatet, framfor forvaltningslovens habilitetsbestemmelser. Reglene i domstolloven er noe strengere, og harmonerer best med utvalgets status som et domstollignende organ.

Forvaltningsloven bygger på at saksbehandlingen skal være skriftlig, og gir en begrenset rett til å fremføre syn muntlig. Etter tjenestemannsloven § 19 har vedkommende tjenestemann/embetsmann i sak om ordensstraff rett til å forklare seg muntlig for det organ som skal avgjøre saken. Departementet foreslår at en dommer som innklages til Tilsynsutvalget skal ha samme rett til å forklare seg muntlig direkte overfor Tilsynsutvalget, som en embetsmann/tjenestemann har rett til etter tjenestemannsloven. Dommeren gis på denne måte adgang til å nyansere sitt syn på en annen måte enn det som er mulig gjennom en skriftlig redegjørelse, og hun/han kan svare på spørsmål fra Tilsynsutvalget. Også klager bør gis en slik rett. Det må imidlertid kunne gjøres unntak fra forklaringsretten dersom Tilsynsutvalget finner at det åpenbart ikke er behov for muntlig forklaring av hensyn til sakens opplysning. Tilsynsutvalget må også ha en adgang til å pålegge så vel dommeren som klageren å møte for Tilsynsutvalget dersom vedkommendes forklaring er av vesentlig betydning for sakens opplysning, men det bør vises varsomhet med å pålegge klager å forklare seg for utvalget.

Forvaltningsloven har ingen regler om vitneførsel/vitneavhør, noe tjenestemannsloven heller ikke har for behandlingen av saker om ordensstraff. Tilsynsutvalget vil etter alt å dømme ikke ha noe stort behov for å høre vitner, men utvalget bør ha en adgang til å innkalle vitner og la dem avgi forklaring der det er behov for det, for eksempel der dommeren er kritisert for å ha opptrådt utilbørlig i rettsmøte hvor flere enn dommeren og klageren var tilstede.

Forvaltningsloven har ingen nærmere regler om kollegialeforvaltningsorganers arbeidsmåte og beslutningsprosess. I betydelig grad må det kunne overlates til Tilsynsutvalget selv å finne frem til en hensiktsmessig måte å behandle sakene på, men følgende regler om Tilsynsutvalgets arbeidsmåte og beslutningsprosess bør fastsettes:

• Alle realitetsavgjørelser skal treffes av et fulltallig utvalg

• Tilsynsutvalget skal behandle sakene i møte, fortrinnsvis med alle til stede i samme rom. Fjernmøte skal kunne benyttes når dette anses hensiktsmessig

• Det må foreligge særlige grunner for å benytte en annen form en møteformen

• Når møteformen benyttes, må det være et krav til utvalgets vedtaksførhet at alle medlemmer er tilstede

• Utvalgets avgjørelser må treffes med alminnelig flertall

• Det må være adgang til å delegere myndighet til å avvise klager som åpenbart skal avvises, til utvalgets leder eller et av utvalgets øvrige medlemmer, jf. nærmere om dette nedenfor under pkt. 11.5.15

• Det må være adgang til å delegere myndighet til å avgjøre klager som er åpenbart grunnløse til utvalgets leder eller et av utvalgets øvrige medlemmer, jf. pkt. 11.5.15

Fristen for å klage bør fastsettes slik at den både hensyntar den potensielle klager, som kanskje trenger tid på å områ seg, og den dommer saken gjelder, som har interesse i at saken reises innen rimelig tid. Antakelig vil en klagefrist på tre måneder balansere disse hensyn. Utgangspunktet for fristen kan imidlertid avhenge av det forhold som klagen gjelder, og bør fastsettes ved forskrift. Kommer en klage etter fristens utløp bør Tilsynsutvalget fortsatt ha adgang, men ikke plikt til å realitetsbehandle den innen en absolutt frist på 1 år. Ved vurderingen av om klagen skal realitetsbehandles, kan utvalget bl.a. vektlegge om klager hadde rimelig grunn til å oversitte fristen. En forutsetning for å ta en forsinket klage til realitetsbehandling, er at klagen er fremsatt så snart det forhold som umuliggjorde eller sterkt vanskeliggjorde klagen er opphørt.

Av hensyn til klage- og disiplinærordningens legitimitet, bør det være offentlighetrundt de avgjørelser som treffes. Spørsmålet er hvor langt offentligheten skal gå, idet hensynet til den innklagede dommer kan tilsi enkelte begrensninger. Departementet vil anbefale at allmennhetens innsynsrett i sakens dokumenter reguleres av offentlighetslovens regler. Utvalgets møter bør som hovedregel foregå for lukkede dører, men slik at utvalget kan bestemme åpne dører så fremt dette ikke motsies av hensynet til partene. Avgjørelsene utvalget treffer bør være offentlige, men i anonymisert form, og bør publiseres i Tilsynsutvalgets årsmelding.

11.5.15 Adgangen til å avvise klager

Basert på Justisdepartementets erfaring med klager på dommere, er det grunn til å tro at også de fremtidige klagene fra publikum i stor grad vil gjelde spørsmål det etter våre prosessregler må brukes rettsmidler mot (anke eller kjæremål). Dette er spørsmål som faller utenfor klage- og disiplinærsystemet. Det er et åpenbart praktisk behov for å ha adgang til å avvise slike klager uten realitetsbehandling.

Justisdepartementet foreslår i tillegg at det åpnes for at Tilsynsutvalget på en enkel måte kan avgjøre åpenbart ubegrunnede klager, uten unødig realitetsbehandling. Adgangen til å avvise klager og avgjøre åpenbart grunnløse klager bør kunne tillegges utvalgets leder eller et annet medlem.

11.5.16 Overprøving av Tilsynsutvalgets avgjørelser

Departementet mener at både dommeren saken gjelder og klageren må gis adgang til å få overprøvet Tilsynsutvalgets vedtak. Rettslig prøving er den eneste aktuelle adgangen til å få disiplinærvedtakene prøvet, da hensynet til Tilsynsutvalgets uavhengighet som nevnt tilsier at det ikke etableres en administrativ klageadgang. Ved behandlingen av slike saker bør retten settes med meddommere, slik at inntrykket av selvdømme reduseres.

For ordens skyld nevnes at de fleste klagesaker antakelig vil finne sin endelige avgjørelse i Tilsynsutvalget, og ikke vil bli brakt inn for domstolene.

Ved rettslig prøving oppstår spørsmålet om domstolene bør ha full prøvingsrett. Alternativet er å la domstolene prøve kun saksbehandlingen, rettsanvendelsen og det faktiske grunnlaget for vedtaket, slik vanlig er ved overprøving av forvaltningsorganers vedtak. Kommisjonen er som nevnt delt i synet på omfanget av den rettslige prøving. Flertallet mener at det bør være adgang til å få utvalgets avgjørelser overprøvd, men denne adgangen bør begrenses til prøving av rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for vedtaket, i tråd med de alminnelige regler som gjelder for overprøving av forvaltningsorganers vedtak. Det er bl.a. vist til at en full overprøving av Tilsynsutvalgets vedtak vil bidra til at utviklingen av normer for god dommerskikk i stor grad blir overført til domstolene. Utviklingen av slike normer bør tilligge Tilsynsutvalget, som har en bred sammensetning og som i stor grad er uavhengig.

Mindretallet mener at alle lengst mulig bør ha krav på at avgjørelser som er vesentlige for dem, skal kunne overprøves fullt ut en gang. Når kommisjonen avskjærer muligheten for overprøving av annet forvaltningsorgan - som ellers gjelder for ordensstraff etter tjenestemannsloven - bør full overprøving kunne skje ved domstolene. Mindretallet viser til at en full gjennomgang av saken også vil være mest positivt av hensyn til folks alminnelige tillit til domstolene. Faren for at en slik rettslig prøving vil fremstå som en form for selvdømme, kan avhjelpes ved å lovfeste at retten skal settes med meddommere.

Det har også vært delte meninger om omfanget av prøvingsretten blant høringsinstansene, jf. ovenfor under pkt. 11.4.

Det foreligger en rekke argumenter så vel for som mot full prøvingsrett. Følgende argumenter kan etter departementets syn anføres for full prøving:

• Kritikk og advarsel har en viss pønal karakter

• Full prøving vil være en rettssikkerhetsgaranti for dommeren

• En fullstendig gjennomgang av saken vil være positivt av hensyn til folks tillit til domstolene og dommerne

• Vurderingstemaets art er egnet for full rettslig overprøving

Følgende argumenter kan anføres mot full rettslig prøving:

• Disiplinærsaken har fått en grundig behandling av et organ som har en bred sammensetning, og som i stor grad er uavhengig

• De fleste saker vil være av mindre alvorlig karakter, og av rettssikkerhetsmessige hensyn er behovet for overprøving dermed ikke særlig stort

• Det er ikke domstolene, men Tilsynsutvalget som skal utforme retningslinjene for god dommeratferd

Departementet foreslår at overprøvingen begrenses til prøving av rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for vedtaket. Dette bringer instituttet i overensstemmelse med det som er vanlig ved domstolsprøving av forvaltningsvedtak, noe som må være tilstrekkelig. I og med at også subsumsjonen er gjenstand for prøving, foreslår departementet at retten skal settes med meddommere for å unngå inntrykk av selvdømme. Det som ikke er gjenstand for prøving, er om - og i tilfelle hvilken - reaksjon som skal tildeles.

11.5.17 Hvilke dommere bør omfattes av klage- og disiplinærordningen?

Juridiske dommere

Justisdepartementet mener at alle juridiske dommere bør omfattes av disiplinærordningen, uavhengig av instanstilknytning og uavhengig av om de er faste eller midlertidige. Kritikkverdig atferd fra en dommers side bør kunne møtes med adekvate reaksjoner, uansett instans.

Ved vurderingen av om dommerne i Høyesterett bør omfattes, har departementet merket seg at så vel Domstolkommisjonen som dommerne i Høyesterett har vært i tvil om dette på grunn av den konstitusjonelle stilling Høyesterett har. Det er alminnelig antatt at bare Riksretten har myndighet til å straffe, fjerne dommeren fra stillingen og ilegge erstatningsansvar. Riksrettens myndighet antas imidlertid ikke eksklusiv og uttømmende. Kongen antas å ha myndighet til å suspendere, gi advarsel og å føre det tilsyn som utøves av Justisdepartementet også overfor høyesterettsdommere. På denne bakgrunn har kommisjonen konkludert med at det neppe er utelukket etter Grunnloven å lovfeste at også høyesterettsdommere kan gis «kritikk» etter de retningslinjer kommisjonen har trukket opp. Justisdepartementet slutter seg til dette.

Lekdommere

Departementet er imidlertid mer i tvil om det er hensiktsmessig å la lekdommere(dvs. meddommere, lagrettemedlemmer, skjønnsmenn, forliksrådets medlemmer og en del dommere i særdomstoler som eksempelvis jordskifterettene) bli omfattet av disiplinærordningen, slik kommisjonen foreslår. Kritikkverdig atferd fra lekdommeres side kan utvilsomt forekomme, eksempelvis ved insinuerende spørsmål under hovedforhandlingen eller uteblivelse fra rettsmøter. Det er imidlertid grunn til å anta at det ikke er ofte lekdommere vil komme i den situasjon at de vil kunne opptre kritikkverdig. Med unntak for særdomstolene og forliksrådene, er lekdommere ikke med under saksforberedelsen. Kritikkverdig atferd utvist på dette stadium i saksbehandlingen, eksempelvis sen saksforberedelse, er av den grunn ikke aktuelt. Dernest kommer at lekdommere, igjen med unntak av dommere i særdomstolene og forliksrådet, ikke har noe eget ansvar for domsskrivningen, slik at forsinkelser her heller ikke kan tilskrives dem.

Kritikkverdig atferd under hovedforhandlingen i herreds-, by- og lagmannsrett må antas å ha sin hovedårsak i at lekdommeren ikke har fått tilstrekkelig informasjon om hvordan man er forventet å skulle opptre som dommer. På denne bakgrunn kan det synes urimelig å ty til disiplinærtiltak mot dommere som eksempelvis gjennom sine spørsmål til tiltalte markerer at han/hun har tatt stilling til realiteten i saken. Rettens administrator under hovedforhandlingen i herreds- og byrett og lagmannsrett har også en rett og plikt til å veilede, og eventuelt korrigere, lekdommeres atferd. Lekdommere som opptrer i strid med normene for god dommerskikk, skal få sin atferd korrigert der og da. Større vekt på opplæringen av meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn fremstår som et mer egnet virkemiddel enn en disiplinærordning.

I forbindelse med høringen er det dessuten reist spørsmål om innføringen av en disiplinærordning for lekdommere vil svekke lekdommerinstituttet. Det er konkret vist til at lekdommere vil velge å avstå fra å la seg oppnevne dersom de undergis et skremmende klage- og disiplinærsystem. Dette må i så fall gjelde fagkyndige meddommere, idet lekdommere som velges til det alminnelige utvalget kun har begrensede muligheter for å be seg fritatt. Dersom det virkelig blir slik enkelte høringsinstanser frykter, vil dette innebære en uheldig svekkelse av det fagkyndige element i rettspleien. For meddommerne i det alminnelige utvalg vil det antakelig representere en ekstra belastning når de i tillegg til å bli valgt som meddommer, også skal undergis et klage- og disiplinærsystem. Etter Justisdepartementets vurdering vil domstolenes legitimitet neppe lide under at det ikke kan reises disiplinærsaker mot meddommere i det alminnelige og det særskilte utvalg. Departementet konkluderer på bakgrunn av dette med at man foreløpig ikke bør gjøre den nye klage- og disiplinærordningen gjeldende overfor lekdommere ved de ordinære domstolene.

På den annen side synes det korrekt å stille krav til god dommerskikk hos lekdommere i særdomstolene, eksempelvis jordskifterettene. Dommerne er brakt inn i sin dommergjerning på en helt annen måte enn de øvrige lekdommere og behandler et mye større antall saker. De hever lønn og har stort sett de samme rettigheter som ordinære dommere. Domstolkommisjonen har foreslått at dommerne i jordskifterettene omfattes av disiplinærsystemet. Jordskifterettens stilling og funksjoner er under utredning, og Justisdepartementet legger til grunn at de ulike dommerrelaterte spørsmål, herunder spørsmålet om disiplinærordningen skal omfatte disse dommerne, vil bli vurdert i den forbindelse.

For de øvrige særdomstolenes vedkommende har Domstolkommisjonen anbefalt at man avventer en utredning av Arbeidsrettens administrasjonsordning før man eventuelt lar disse omfattes av disiplinærsystemet. Departementet finner på denne bakgrunn ikke tilstrekkelig grunn til å gå nærmere inn på denne problemstilling nå, da den forutsettes vurdert i en slik utredning.

Etter Justisdepartementet vurdering bør disiplinærordningen heller ikke omfatte de ca. 450 forliksråd som finnes i Norge, før man har høstet erfaringer med klage- og disiplinærordningen.

11.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Tilsynsutvalget må - innenfor de rammer som settes for dets virksomhet - finne fram til hensiktsmessige arbeidsformer. Blant annet må det utvikles rutiner for samarbeid med sekretariatet. Sekretariatet må forberede saker for behandling i utvalget, i tillegg til å utøve ordinære sekretariatsfunksjoner som møteinnkalling, oppsett av saksliste for møtene, ekspedering av utvalgets vedtak og annen oppfølgning.

Sakstilfanget vil være avgjørende for hvor mange møter det blir nødvendig å avholde pr. år. Det er imidlertid vanskelig å komme med sikre antagelser om antall klagesaker. Dersom det avholdes 5 møter pr. år i Tilsynsutvalget, foreligger en kalkyle basert på 5 medlemmer spredt jevnt utover landet som indikerer at kostnadene ved å samle alle medlemmene til møte vil være ca. kr 20.000 pr. møte. Hvis man baserer seg på 5 møter i året, vil årskostnadene bli ca. kr 100.000. Antakelig blir kostnadene noe høyere enn dette i en startfase.

Man må dessuten beregne kostnadene ved sekretærbistand til Tilsynsutvalget, ca. kr 150.000 pr. år. Sekretariatet forutsettes knyttet til den nye domstoladministrasjonen.

Samlede personalkostnader anslås etter dette til omkring kr 250.000 pr. år.