2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Innledning
I løpet av noen år har vi sett en rivende utvikling innen lotteri og pengespillområdet. Utviklingen har vært preget av markerte organisatoriske, markedsmessige og teknologiske endringer.
Lotteriloven av 1995 ga samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner eksklusiv rett til oppstilling av såkalte gevinstautomater. Sammen med den teknologiske utvikling førte dette til enorm økning i omsetningen på gevinstautomatene i løpet av 1990-tallet. Dette var en vesentlig årsak til at Lotteritilsynet fra 1.1.2001 ble opprettet som forvaltnings- og kontrollmyndighet i forhold til lotteri og pengespill. Samtidig ble ansvaret for forvaltning av lotteriloven overført fra Justisdepartementet til Kulturdepartementet.
Fra sist halvdel av 1990-tallet har den nasjonale kontrollen med pengespilltilbudet gradvis blitt svekket bl.a. som følge av et økende tilbud av pengespill formidlet fra utlandet til Norge via elektroniske kanaler som f.eks Internett. Det er anslått at omsetningen av utenlandske pengespill i Norge via Internett utgjorde ca. 600 mill. kroner i 2001. Dette gir kontrollinstansene store utfordringer både når det gjelder bruk, men også i forhold til å sikre spilleoverskuddet til samfunnsnyttige formål.
I forbindelse med etablering av Lotteritilsynet fremmet Justisdepartementet i 1999 forslag om at lotteriloven 1995 ble erstattet av en ny lotterilov, jf. Ot.prp.nr. 84 (1998-99). Under behandlingen av proposisjonen fant justiskomiteen at en rekke forhold burde vurderes nærmere før det ble vedtatt en ny lotterilov, jf Innst.O.nr.33 (1999-2000). Odelstinget besluttet derfor i desember 1999 å returnere proposisjonen til Regjeringen, samtidig som det støttet forslaget om opprettelsen av et lotteritilsyn. I mai 2000 ble det fremmet forslag om de nødvendige endringer i lotteriloven av 1995 i forbindelse med etableringen av Lotteritilsynet, jf. Ot.prp.nr. 49 (1999-2000). I forbindelse med behandlingen av endringsforslagene forutsatte justiskomiteen blant annet i Innst.O.nr. 12 (1999-2000):
«....at Regjeringa kjem attende til Stortinget på ein egna måte om fordelinga av spelemarknaden mellom private og statlege spel og eventuelle lovendringar i samband med dette.»
Som et ledd i arbeidet med gjennomgang av spill- og lotterifeltet, nedsatte Kulturdepartementet i mars 2001 en ekspertgruppe for å kartlegge ulike sider ved det norske pengespillmarkedet. Ekspertgruppens rapport forelå 19. november 2001 og er vedlagt proposisjonen som særskilt vedlegg.
2.2 Høringsbrevet 21. juni 2002
Som et forsøk på å komme dagens utfordringer i møte, sendte departementet 21. juni 2002 ut på høring et forslag om endringer i lotteri- og pengespillovgivningen. Blant annet ønsket en å endre situasjonen i forhold til gevinstautomater. Det ble foreslått at gevinstautomater kun skal stå oppstilt i lokaler med adgangsbegrensning, samt nye regler for fordeling av overskuddet fra automatene. Det ble samtidig foreslått en klargjøring av hovedprinsippene for norske pengespill, samt forenklinger i lotteriloven slik at smålotterier kan avholdes av en utvidet krets samfunnsnyttige organisasjoner. Det ble også foreslått at flere mindre lotterier kan avholdes uten tillatelse.
Både private automatoperatører og berørte organisasjoner uttrykte i sine høringsuttalelser sterk motstand mot forslaget om endrete betingelser for gevinstautomatene, fordi det ble antatt at strengere begrensninger i forhold til hvor automatene kunne stå oppstilt ville medføre reduksjoner i inntektene. De største aktørene anslo i sine høringsuttalelser at forslaget vil innebære en reduksjon av humanitære og samfunnsnyttige organisasjoners automatinntekter fra 880 mill. kroner i 2001 til mellom 200 og 400 mill. kroner i året. Adressater for høringsbrevet var 21. juni 2002 var:
Entreprenører:
Bingo- og Lotteriforbundet
Holland Bingo
Humanitære spill
Norsk Automatbransjeforening (NOAF)
Norsk cirkus- og tivoliforening
Norsk lokalradioforbund
Norsk Lotteridrift AS
Samarbeidsutvalg for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA)
Tippekommisjonærenes landsforening
Organisasjoner:
Bellona
Care Norge
Den Norske Kreftforening
Den norske sjømannsmisjon
Flyktningerådet
Handicappede barns foreldreforening
Juvente
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke
Landsforeningen for kvinner med bekkenløsning
Landsforeningen for polioskadde
Landsforeningen for støtte ved krybbedød
Landsforeningen for trafikkskadde
Motorførernes avholdsforbund
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Astma- og allergiforbund
Norges Automobilforbund
Norges Bokseforbund
Norges Blindeforbund
Norges Bordtennisforbund
Norges Bryteforbund
Norges Bygdeungdomslag
Norges Døve-Ungdomsforbund
Norges Fotballforbund
Norges Friidrettsforbund
Norges Handicapforbund
Norges Håndballforbund
Norges Idrettsforbund
Norges Ishockeyforbund
Norges KFUK-KFUM
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Røde Kors
Norges Seilerforbund
Norges Skiforbund
Norges Svømmeforbund
Norges Volleyballforbund
Norsk Dysleksiforbund
Norsk Folkehjelp
Norsk forbund for psykisk utviklingshemmede
Norsk Foreldrelag for funksjonshemmede
Norsk Organisasjon for Asylsøkere
Norsk Psoriasisforbund
Norsk Revmatikerforbund
Norske kvinners sanitetsforening
Orienteringsforbundet
Oslo Idrettskrets
Redd Barna
Redningsselskapet
Regnskogsfondet
Rådet for barn og familie
Rådet for psykisk helse
SOS Rasisme
Stiftelsen Fadderbarnas Fremtid
Stiftelsen helse og rehabilitering
Stiftelsen Sofielund
Stiftelsen SOS barnebyer Norge
Ungdom mot narkotika
Voksne for barn
Andre:
Barneombudet
Barne- og familiedepartementet
Brønnøysundregistrene
Finansdepartementet
Helsedepartementet
Innsamlingskontrollen i Norge
Justisdepartementet
Landbruksdepartementet
Landets politidistrikt
Lotteritilsynet
Norsk Forening for pengespillproblematikk
Norsk Rikstoto
Norsk Tipping AS
Norske Trekningslister
Nærings- og handelsdepartementet
NHO
Politidirektoratet
Riksrevisjonen
Sosialdepartementet
Statens Innkrevingssentral
Øst-norsk kompetansesenter
2.3 Høringsbrevet 25.oktober 2002
De sterke reaksjonene gjorde det klart at forslagene departementet framsatte, bare delvis kunne løse de aktuelle problemene i forhold til forvaltning og kontroll. På denne bakgrunn sendte departementet ut et nytt forslag på høring den 25. oktober 2002.
Det nye forslaget innebar at retten til oppstilling av gevinstautomater fra 1. januar 2006 etableres som en enerett for Norsk Tipping AS med hjemmel i pengespilloven. Forslaget innebærer at inntektene til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner sikres ved at disse blir overskuddsmottakere fra Norsk Tipping AS på linje med idrett og kultur. Adressater for høringsbrevet 25. oktober 2002 var de samme som for høringsbrevet 21. juni 2002 med tillegg av Norges klatreforbund og Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon.