4 Særlig om gevinstautomater

4.1 Innledning

Gevinstautomater er den moderne versjon av de tidligere kroneautomater eller «knipsekasser» som har vært oppstilt siden 1930-tallet. Gjennom den teknologiske utviklingen på 1980- og - 90-tallet utviklet denne type automater seg til å bli mer avanserte elektroniske pengespill. Erfaringene de siste ti årene viser at regelverket for godkjenning og kontroll av de nye automatene ikke har kunnet forhindre at automatene utvikler seg i strid med myndighetenes forutsetninger og i strid med nasjonale tradisjoner i forhold til lotteri- og pengespillvirksomhet.

Resultatet av denne utviklingen er at gevinstautomatene gjennom flere år har hatt en langt sterkere stigning i omsetningen enn andre pengespill. Samtidig har det gjennom flere år vært registrert et stadig økende problem i forhold til at automatene tiltrekker seg barn og ungdom som spillere. Behandlingsinstitusjoner for rusmisbrukere har også merket en økende etterspørsel etter behandling for spilleavhengighet, først og fremst fra personer som har utviklet avhengighet av spill på automater. Den store omsetningen i automatmarkedet gjør det også fristende å utplassere ulovlige automater eller å betale ulovlig store andeler av overskuddet i automaten for å få tilgang til de beste oppstillingsplassene.

Departementet foreslår at Norsk Tipping gis enerett for drift av gevinstautomater i Norge, etter modell fra nylige omlegginger i Sverige. Hovedbegrunnelsen for forslaget er et ønske om å kunne forebygge og bekjempe spilleavhengighet og kriminalitet mer effektivt, å kunne håndheve 18 årsgrensen for spill på automater strengere og å få kontroll med misligheter i bransjen.

4.2 Regler i andre land

Sammenlignet med en del andre vestlige land er de norske reglene for gevinstautomater liberale, både med hensyn til automatenes virkemåte, hvor automatene kan stå oppstilt og hvor høye gevinster som utbetales. I tillegg skiller Norge seg ut ved at antall gevinstautomater i forhold til befolkningen er høyere enn i de fleste andre europeiske land.

Danmark har gitt tillatelser til oppstilling av 20000 automater, mens ca. 13 500 gevinstautomater er oppstilt. Automatene opereres av private næringsaktørerer i tillegg til Dansk Tipstjenste (tilsvarende Norsk Tipping i Danmark). Automatene kan stå i spillehaller, restauranter med alkoholbevilling, spillekafeer og godkjente kiosker og kan ikke utbetale gevinster over 300 danske kroner. I Danmark er i tillegg ca. 400 automater med høyere gevinstutbetaling oppstilt i kasinoer.

I Sverige er det gitt tillatelse til oppstilling av 7500 gevinstautomater i restauranter og bingohaller. De svenske automatene gir kun utbetaling i form av en kvittering som kan veksles i penger, og høyeste gevinstutbetaling tilsvarer ca. 500 svenske kroner. Automater med høyere gevinstutbetaling er under utplassering i kasinoer. Alle automatene opereres av det statlige spilleselskapet.

I Finland er det oppstilt ca. 16 700 gevinstautomater. Automater som står oppstilt i spillehaller og restauranter, kan gi gevinst på inntil 200 mark pr. spill (ca. 260 norske kroner). Automater som står oppstilt i kiosker, butikker og bensinstasjoner kan gi gevinster på inntil 100 mark. All oppstilling skjer i regi av det statlige spilleselskapet RAY. Barn under 15 år kan kun spille sammen med voksne.

4.3 Dagens situasjon

4.3.1 Bakgrunn for dagens regler

Ved lotteriloven 1995 ble definisjonen av hva som er lotteri utvidet til også å omfatte gevinster som fordeles ved delvis tilfeldighet, jf. lotteriloven § 1 første ledd bokstav a). Endringen innebar blant annet at de såkalte ferdighetsautomatene, hvor spilleren selv kunne påvirke gevinstmuligheten, ble ansett som lotteri. Slike automater var etter lotteriloven 1939 ikke ansett som lotterivirksomhet, og kunne etter tillatelse fra politiet oppstilles av såvel ideelle organisasjoner som private næringsinteresser.

Etter lotteriloven 1995 kan slike automater bare oppstilles til inntekt for samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner. Bakgrunnen for endringen var at ferdighetsautomatene på 80- og begynnelsen av 90-tallet utviklet seg fra å være mekaniske, lett kontrollerbare automater med små gevinstmuligheter og et reelt ferdighetselement, til å bli elektroniske automater som var vanskeligere å kontrollere i forhold til programvare og funksjonsmåte. Automatene utviklet seg i retning av rene pengespill hvor ferdighetselementet fikk en underordnet betydning for spilleappellen. Ferdighetsautomatene ble derfor inkorporert i lotteribegrepet og kalt gevinstautomater. Automatene ble dermed gjenstand for en mer omfattende regulering og kontroll, blant annet med sikte på å forebygge spilleavhengighet. Endringene ble gjennomført ved at det ble gitt anledning til å søke videreført tidligere gitte tillatelser for kommersielt oppstilte automater, under forutsetning av at 35 % av overskuddet (omsetning etter fradrag for gevinster) gikk til en samfunnsnyttig eller humanitær organisasjon, og tillatelsen ble overtatt av denne organisasjonen. Tidligere gitte tillatelser ble i praksis normalt videreført dersom det var søkt om videreføring innen fastsatte frister og gjeldende vilkår for øvrig var oppfylt. (De ideelle organisasjonenes andel av overskuddet er for øvrig nylig endret til 40 % for automater som gis oppstillingstillatelse 1. mars 2003 eller senere.)

Alle automattyper som blir utplassert må i dag godkjennes av Lotteritilsynet. Den tekniske utviklingen av gevinstautomatene på 1990-tallet har imidlertid gjort det stadig vanskeligere å kontrollere automatenes virkemåte. I 1998 ble det gitt en forskrift om typegodkjenning av gevinstautomater (forskrift 28.8.1998 nr. 853), som fastsatte klarere krav til automatene. Forskriften bygde på Justisdepartementets praksis fra 1997, og innebar at en del av de mest populære automatene som ble godkjent på midten av 1990-tallet, måtte fjernes fra markedet. De mest populære automatene inneholdt gevinstprogram som ikke ga tilfeldig utfall, blant annet slik at det ble utbetalt såkalte seriegevinster, hvor spilleren på kort tid kunne få utbetalt inntil 12-15 000 kroner gjennom en sammenhengende rekke gevinster. Typegodkjenningsforskriften inneholdt også krav om lavere hastighet på hvert spill samt strengere krav til lyd- og lysbruk, for å redusere faren for utvikling av spilleavhengighet.

Automatenes stadig mer offensive virkemåte hadde også satt fokus på hvor automatene står utplassert. Den økende andel barn og unge som ble tiltrukket av gevinstautomater medførte at Stortinget vedtok å innføre 18 års aldersgrense for spill på slike automater, med virkning fra 1. januar 2001. Siden automatene i dag står fritt tilgjengelige i kjøpesentra, dagligvarebutikker og andre deler av det offentlige rom, har det imidlertid vist seg vanskelig å føre effektiv kontroll med at 18 års grensen overholdes.

I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 84 (1998-99) om lov om lotterier mv. og Statens Lotteritilsyn(lotteriloven) høsten 1999 ble vilkårene for oppstilling av gevinstautomater tatt opp med justiskomiteen av en rekke samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner, samt de kommersielle aktørene som var knyttet til automatdriften. De tekniske kravene i typegodkjenningsforskriften ble derfor endret fra 1. oktober 2000 på bakgrunn av justiskomiteens merknader, blant annet slik at maksimalgevinsten ble øket fra 200,- kroner til 2000,- kroner og kravet til minimumshastigheten på hvert spill ble endret fra 3 sekunder til 1,5 sekund. Samtidig ble det forutsatt at eldre mer aggressive automater ble fjernet innen utgangen av 1.1.2004.

4.3.2 Behov for endring av dagens regler

Regjeringen Stoltenberg la blant annet følgende til grunn om situasjonen på automatmarkedet i Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2002, jf St.prp. nr 1 (2001-2002):

«Fra flere hold er det framholdt at det store omfanget av gevinstautomater utplassert i det offentlige rom representerer problemer for mange som ikke har et kontrollert forhold til det å spille. Fra f.eks. rusmiddelforskningen kjenner en fra før til sammenhengen mellom tilgjengelighet og forbruk. Det er også påpekt som uheldig at oppstilte spillautomater ofte er det første barn møter i butikker, bensinstasjoner etc. og at mange automater fortsatt står oppstilt uten tilstrekkelig tilsyn fra lokalinnehaveren.

Det er til nå ikke gjennomført omfattende undersøkelser av spilleavhengighet i Norge. Det nyopprettede Lotteritilsynet vil derfor i løpet av 2001 iverksette en bredt anlagt befolkningsundersøkelse med sikte på å skaffe representative data om spilleavhengighet. Både spilletilbudene fra Norsk Tipping AS, Norsk Rikstoto og de frivillige organisasjonene vil bli omfattet av undersøkelsen. Undersøkelsen ventes avsluttet våren 2003. Som ledd i det videre arbeid med gjennomgang av spill- og lotterifeltet vil departementet vurdere om utplassering av gevinstautomater bør begrenses til spillecaféer og andre særskilte lokaler, slik det er vanlig i våre naboland. Dette vil gjøre det lettere å håndheve aldersgrensen på 18 år.»

Kultur- og kirkedepartementet anser at utplasseringsmønster og virkemåte for dagens gevinstautomater i økende grad har medført uheldig spilleadferd. Etter dagens regelverk eksisterer det ingen begrensninger med hensyn til hvilke lokaler som kan benyttes til utplassering av gevinstautomater. Men politiet kan i sin vurdering av om en tillatelse skal gis eller ikke, ta hensyn til barn og unges oppvekstmiljø. Av de ca. 19 000 automater som var oppstilt i 2001 er det grunn til å anta at en overveiende andel sto og fortsatt står i lokaler uten adgangsbegrensning.

Behandlingsinstitusjoner for rusavhengige rapporterer om økende etterspørsel etter behandling for spilleavhengighet og at avhengigheten i de fleste tilfeller er knyttet til spill på gevinstautomater, jf. omtale tidligere under kap 3.2.4.

Det finnes ikke landsdekkende statistikk som viser antall oppstilte utbetalingsautomater gjennom 1990-tallet. Det er likevel grunn til å anta at det etter lovendringen i 1995 og fram til 1997 fant sted en økning i antall oppstilte automater. Den foran omtalte ekspertgruppen har anslått at organisasjonene Redningsselskapet, Norges Røde Kors, Den Norske Kreftforening og Nasjonalforeningen for Folkehelsen og Blindeforbundet i 1991 samlet sett hadde en netto omsetning (brutto omsetning minus fradrag for utbetalte gevinster) fra sin automatdrift på 126 mill. kroner. Tilsvarende tall for netto omsetning for de samme organisasjonene i årene 1994, 1997 og 2000 er anslått til henholdsvis 469, 891 og 1 043 mill. kroner.

Tall innhentet av Lotteritilsynet fra automatentreprenørene viser at det i 2001 ble overført 876 mill. kroner til ren samfunnsnyttig eller humanitær virksomhet. Lotteritilsynet antar at dette tallgrunnlaget ikke omfatter alle oppstilte automater. Lotteritilsynet har anslått at det i 2001 stod oppstilt ca. 19 000 gevinstautomater og at inntekten til samfunnsnyttig og humanitær virksomhet fra disse automatene var ca. 917 mill. kroner.

Lotteritilsynets anslag over antall oppstilte automater er lavere enn de anslag som tidligere er lagt til grunn. Tross nedgangen i antall automater tyder Lotteritilsynets tallgrunnlag på at omsetningen i de automater som står oppstilt har økt med over 1 mrd. kroner fra 2000 til 2001 og omlag 6 mrd. kroner i 2002.

Det er grunn til å tro at dette blant annet har sammenheng med utviklingen av nye automattyper etter endringen av typegodkjenningskravene fra 1. oktober 2000, skifte til mere attraktive oppstillingssteder, samt mer effektiv drift. Lotteritilsynet har påvist at flere automater som er utviklet med utgangspunkt i de nye kravene inneholder gevinstprogram som ikke tilfredsstiller typegodkjenningsforskriftens krav om tilfeldig fordeling av gevinstene. Erfaringen med praktisering av den nye forskriften viser at det er vanskelig å kontrollere og håndheve automatenes reelle funksjonsmåte i forhold til forskriftskravene. Dette forhold er ytterligere bekreftet ved et nylig fattet vedtak i Lotterinemnda som begrenser muligheten til å trekke tilbake godkjenninger av spillkonsepter som i ettertid viser seg å ha funksjonalitet utenfor forskriftskravene.

Leverandører av maskiner og maskinvare til spilleoperatører i Norge er dominert av store internasjonale selskap med rene kommersielle hensikter som setter press på tolkninger av forskrifter og tekniske spesifikasjoner, og i mindre grad tar inn over seg lovens intensjon om å begrense skadevirkningene. Det synes klart at det vil ligge et innebygget ønske om å utnytte forskriftskravene til det ytterste for derved å øke markedsandeler ved salg av maskiner til Norge.

Det har også vist seg vanskelig å gjennomføre innstramninger i automatenes funksjonsmåte, fordi slike endringer blir møtt med massiv motstand fra spilleoperatører av frykt for nedgang i omsetning i automatene.

Det er videre svært kostnadskrevende å etablere en fullstendig kontroll med at de automater som utplasseres ikke inneholder gevinstprogram som gir spillerne mulighet til å forutse når en automat vil utbetale gevinst. Til tross for at omsetningen og overskuddet pr. automat stadig øker synes det ikke som den økonomiske motivasjonen for å utplassere stadig mer aggressive automater flater tilsvarende ut. Etterspørselen etter nye og stadig mer attraktive automater gir dermed et kontinuerlig press mot de tekniske automatkravene som krever en tilsvarende oppbygging av kontrollberedskapen.

Departementet viser også til indikasjoner på en rekke brudd på vilkårene for oppstilling av gevinstautomater, blant annet i form av uregistrert omsetning, og kjøp av de mest lønnsomme oppstillingsplassene.

Det økende overskudd pr. automat gjør at tilgangen til oppstillingsplassene blir stadig mer verdifull. Dette har skapt problemer med kjøp av oppstillingsplasser, med den følge at innehaveren av oppstillingsplassen mottar tilleggsytelser på bekostning av den ideelle organisasjonen. Det krever omfattende kontrollaktivitet for å avdekke slike brudd. Til tross for et stadig økende fokus fra automatoperatørene mot forebyggelse av innbrudd, hærverk og tyveri fra automatene viser kriminalstatistikk innhentet fra Statistisk Sentralbyrå ingen entydig nedgang i kriminalitet knyttet til gevinstautomater. Registrerte grove eller simple tyverier fra automater i årene 1997 til 2001 er hhv. 3 929, 4 438, 4 276, 3 551 og 3 867.

En vil også vise til at OECD har nedsatt en spesialgruppe (Financial Action Task Force, FATF) til å belyse problemene med hvitvasking av penger. Spillindustrien er definert som et område der hvitvasking kan finne sted, og som dermed må belyses nærmere.

Erfaringene etter at det fra 1.1.2001 ble innført 18 års aldersgrense for spill på gevinstautomater tyder også på at det er vanskelig fullt ut å oppnå en effektiv håndheving av aldersgrensen.

I tillegg til de forhold som er nevnt over sikrer dagens regelverk i for liten grad at det reelle overskuddet fra automatvirksomheten kommer de ideelle organisasjonene til gode. Dersom de faktiske kostnadene for lokalinnehaver og entreprenør utgjør mindre enn de fastsatte 20 % og 45 % (40 % for automater som gis oppstillingstillatelse etter 1.3.2003) vil dette normalt ikke komme overskuddsformålene til gode. En mer rasjonell drift av automatene vil derfor ikke nødvendigvis gi økte inntekter til de ideelle organisasjonene.

4.4 Alternativer til enerettsforslaget

4.4.1 Innledning

Erfaringene med dagens regler for oppstilling av gevinstautomater nødvendiggjør grunnleggende endringer. Som ledd i arbeidet med å finne fram til en bedre organisering av dagens virksomhet har departementet vurdert ulike alternativer.

Et vurdert alternativ er justering av dagens modell med bl.a. skjerpelse av kravene til autorisasjon av entreprenører.Et annet vurdert alternativ er å innføre et konsesjonssystem for drift av gevinstautomater med èn eller noen få store konsesjonærer.

4.4.2 Justeringer innenfor dagens modell

De aller fleste høringsinstanser er enige med departementets målsetting om at rammebetingelsene for dagens automatmarked må justeres. I høringsrunden har Norsk Lotteridrift og Norsk Lotteri- og Automatbransjeforbund foreslått at dagens modell kan omstruktureres bl.a. ved at kravene til autorisasjon av entreprenørene skjerpes med det siktemål å redusere antall operatørselskap betraktelig. Norsk Lotteridrift påpeker også at det bør innføres tiltak mot kryss-eierskap.

Disse mener at det i dag er for enkelt å bli autorisert som entreprenør. Etter dagens bestemmelser må alle entreprenører som ønsker å avholde lotteri på vegne av organisasjoner og foreninger autoriseres av Lotteritilsynet og politiet i henhold til lotteriloven § 4. Krav til autorisasjon følger av forskrift om Lotteritilsynet og lotteriregisteret §§ 2-2 og 2-3. Overfor departementet er det anført at dette kan gjøres ved å stille strengere krav til selskapet, herunder vandel, og krav om bankgaranti. Vilkårene for drift av automatvirksomhet kan også skjerpes ved at det kan stilles bl.a. detaljerte krav til håndtering av penger i forbindelse med tømming og påfylling av automater og opprettelse av klientkonto. Det kan vurderes å intensivere kontrollen av automatene og oppstillingsstedene, samt strengere regnskapskontroll. Straffereaksjoner ved brudd på forutsetningene kan også skjerpes. I høringsbrev av 21. juni 2002 hadde også departementet forslag til innføring av et såkalt «spill i pott» system for å få økt «avstand» mellom operatør og organisasjon som mottar inntekter fra automatmarkedet.

En innføring av nettverks-overvåking av gevinstautomater vil også skjerpe rutinene til håndtering av penger og føre til sikrere oppstillinger av gevinstautomater.

Norsk Tipping AS kan også gå inn som en konkurrent til allerede eksisterende operatører på gevinstautomatmarkedet. Oppstillingsmønsteret for oppstilling av gevinstautomater kan også endres ved at det stilles strengere krav til hvilke lokaler automater kan stå utplassert i. Det kan også vurderes å justere typegodkjenningsvilkårene slik at spillene som tilbys blir mindre aggressive enn i dag.

4.4.3 Konsesjonssystem

En annen modell for gevinstautomatmarkedet er at det innføres et konsesjonssystem for drift av gevinstautomater.

I høringsrunden har en gruppe på syv humanitære organisasjoner (7H) foreslått at det opprettes et humanitært automatselskap som skal ha en enerett til å drive gevinstautomater på vegne av formålene som mottar inntekter fra automatvirksomhet. Dette medfører at idretten ikke lenger skal motta midler fra automatoverskuddet.

Et slikt system kan tenkes etablert ved at retten til å drive gevinstautomater konkurranseutsettes ved utlysing av en eller flere konsesjoner for drift av gevinstautomater. En slik utlysning må inneholde klare kriterier for hvordan dette markedet skal opereres og dette må legges til grunn som vilkår for tildeling av konsesjon. Operatørselskapene kan konkurrere på fritt grunnlag om å få tildelt konsesjon, og tildelingsmyndigheten kan delegeres til Lotteritilsynet.

En slik forhåndsvurdering og konsesjonstildeling vil kunne sikre et begrenset antall aktører på markedet. Norsk Tipping kunne også konkurrere på lik linje med andre aktører om å få tildelt en konsesjon innenfor en slik modell.

4.4.4 Departementets vurdering

Spille- og lotterimarkedet generelt, herunder automatmarkedet, skal ikke være et ordinært konkurransemarkedet. Pengespill og lotterier er i utgangspunktet forbudt i Norge. Grunnlaget for regulering av spill og lotterier har alltid vært at dette er nødvendig for å beskytte borgerne mot utvikling av uheldig spilleatferd fra borgernes side. Det er departementets oppfatning at de uheldige sidene ved automatmarkedet langt på vei er forårsaket av den sterke og tiltagende konkurransen mellom de ulike aktørene, blant annet i forhold til å finne de beste automatene og få tilgang til de mest innbringende oppstillingsplassene. Entreprenørene konkurrerer om å ha de mest attraktive gevinstautomatene på de mest eksponerte oppstillingsstedene, dvs. der mange ferdes som f.eks butikker, kjøpesentra etc. Dette innebærer en uheldig eksponering av pengespill overfor blant annet mindreårige og personer med problematisk spilleatferd. Denne beskrivelsen understøttes av mange direkte tilbakemeldinger til departementet fra enkeltpersoner.

Det er departementets vurdering at en justering av dagens regler eller innføring av et konsesjonssystem med et mindre antall konsesjonærer ikke vil fjerne konkurranseelementet fra gevinstautomatmarkedet. Så lenge flere private aktører konkurrerer seg i mellom vil ønsket om den stadig mer aggressive automaten være tilstede, samtidig som den uheldige konkurransen om de beste oppstillingsplassene opprettholdes. Kontrollarbeid med å overvåke og avsløre ulovligheter vil være meget ressurskrevende. Erfaring viser at det er vanskelig for lotterimyndighetene å foreta nødvendige regulatoriske grep med hensyn til oppstillingssteder og automattyper på grunn av bransjens innsigelser om lavere inntjeningspotensial. Det er derfor også grunn til å tro at Norsk Tipping som en aktør i gevinstautomatmarkedet i konkurranse med eksisterende eller et fåtall nye aktører ikke vil kunne bidra til å redusere de negative effektene av konkurransen i markedet, fordi selskapet ville bli nødt til å forholde seg til og konkurrere på lik linje med andre aktører. Dette viser erfaringen fra Danmark der Dansk Tipstjenste konkurrerer med private operatører.

Etter departementets vurdering vil innføring av andre regler for fordeling av automatoverskuddet (f.eks såkalt «spill i pott») ikke løse de styrings- og kontrollproblemer som er beskrevet over. Dagens modell eller et nytt konsesjonsbasert system vil også kreve ytterligere regulering og kontroll for å håndtere de eksisterende problemene i tilknytning til krysseierskap mellom lokalinnehaver og operatør.

Et konsesjonssystem for automatdrift vil sannsynligvis også måtte forutsette at det gis tidsbegrensede konsesjoner, jf. blant annet til bestemmelsene i EØS-avtalens regler om fri flyt av tjenester og etableringsretten. Tidsbegrensede konsesjoner vil gi dårlig forutsigbarhet med hensyn til investeringer og fremtidige prosjekter med drift av gevinstautomater. Operatøren vil måtte avskrive investeringene innenfor den tidsavgrensede konsesjonsperioden. Et slikt system vil neppe fremme forsiktighet fra operatørens side i utplassering og drift av automater.

Departementet har ut fra ovenstående kommet til at det bør etableres ett operatørselskap med enerett til drift av automater. Denne vurderingen støttes av landets største og mest erfarne automatselskap Røde Kors som i sin høringsuttalelse bl.a. uttaler at:

«En modell der Norsk Tipping AS går inn i markedet som en av flere operatører vil etter organisasjonens oppfatning ikke fjerne de uheldige konsekvensene av dagens konkurransesituasjon. Enerettsmodellen er en forutsetning for å oppnå de nødvendige rasjonaliseringsgevinster for å kunne redusere antallet automater til 10000 og for å kunne innføre en ny type automater. Andre modeller som bygger på flere aktører som ikke driver etter non-profit prinsippet, vil opprettholde dagens problemer med at deler av overskuddet ikke kommer formålene til gode, vil være til hinder for å innføre nye automattyper, vil opprettholde den uheldige konkurransen om de beste oppstillingsplassene og vil ikke bidra vesentlig til bedre kontroll.»

----

«Det er Røde Kors oppfatning at den eksisterende lovgivning er årsaken til denne utviklingen. Så lenge det er åpnet for fri konkurranse på driften av automater vil private operatører og lokalinnehavere alltid søke å maksimere sin profitt. Resultatet er et stadig voksende, stadig mer konkurransepreget og til dels ukontrollerbart marked som ikke lenger er i takt med hva opinionen oppfatter som forsvarlig. Det har hele tiden vært Stortingets forutsetning at gevinstautomatmarkedet skal sikre inntektene til de humanitære og samfunnsnyttige organisasjonene innenfor en etisk forsvarlig ramme. Den eksisterende modellen for drift av gevinstautomater i Norge har vist seg å ikke være i stand til å møte begge disse forutsetningene.»

Departementet har også kommet til at en modell med èn stor privat konsesjonær ikke vil gi den nødvendige umiddelbare styrings- og kontrollmulighet. Ut fra de senere års erfaring på automatmarkedet både i Norge og i andre land anses en direkte styring av spilletilbudet som en nødvendig forutsetning for å unngå uklarhet rundt driftsvilkårene for automater, både i forhold til automatenes tekniske funksjonsmåte og i forhold til andre forutsetninger for automatoppstillingen. Selv i en enerettsmodell med bare èn privat konsesjonær vil denne ha egeninteresser knyttet til overskuddet fra virksomheten som naturlig vil være i konflikt med hensynet til forebyggelse av sosiale og samfunnsmessige skadevirkninger. Erfaring tyder på at almenhetens interesse av et kontrollert og forsvarlig spilltilbud ofte kommer til kort i en slik interessekonflikt.

Det er også grunn til å tro at en slik interessekonflikt vil kunne oppstå uavhengig av om konsesjonæren drives av kommersielle eller ideelle interesser. Erfaringen de senere år har i hvert fall vist at også ideelle organisasjoner ser seg nødt til å iverksette mottiltak og aktiv påvirkning av beslutningsprosessen når organisasjonenes inntektsutvikling føles truet som følge av innstramninger i lotteriregelverket.

Etter departementets mening tilsier ovennevnte forhold at hverken justeringer innenfor rammen av dagens modell eller et konsesjonssystem med èn eller flere aktører vil sikre en samfunnsmessig forsvarlig innretning av gevinstautomatvirksomheten i Norge. Departementet er kommet til at den eneste modell som vil gi full kontroll med det spilltilbud som gis via gevinstautomater, er en modell med èn heleid statlig operatør som er direkte styrt og kontrollert av staten.

Departementet mener en statlig eid enerettsoperatør best kan organiseres i tilknytning til Norsk Tipping, både på bakgrunn av selskapets generelle erfaring som spilloperatør og for å sikre en mest mulig direkte og oversiktlig styring av de statlige pengespill. Slik organisering vil også lette arbeidet med en enhetlig fordeling av overskuddet fra spillevirksomheten.

4.5 Enerett for Norsk Tipping

4.5.1 Nærmere om innholdet i forslaget

Generelle forutsetninger

Forslaget om enerett for Norsk Tipping AS innebærer at vilkårene for oppstilling, blant annet i forhold til automatenes funksjonsmåte, fastsettes av departementet med hjemmel i pengespilloven. Det forutsettes at alle oppstilte automater er knyttet sammen i et elektronisk nettverk. Nettverkstilknytningen gir løpende tilgang til opplysninger om pengestrømmen og automatenes funksjonsmåte. Videre vil premieutbetalingen skje ved at automaten gir en papirkvittering som så må veksles inn hos lokalinnehaveren i stedet for direkte kontantutbetaling fra automaten som i dag. Forslaget vil gi et vesentlig bedre grunnlag for en forsvarlig politisk styring med regelverksutviklingen, et klart plassert ansvar for automatdriften og en mer effektiv håndheving av 18 års grensen. Det forutsettes samtidig at antall oppstilte automater vil bli redusert til ca. 10 000. Positive effekter ved andre typer automater, papirkvittering og nettverkstilknytning kan også oppnås ved private entreprenører. Det vises imidlertid til drøfting under pkt. 4.4.4.

Forslaget forutsetter videre at automatene oppstilles i kontrollerbare lokaler med hovedvekt på storkiosker, samt i serveringssteder som restauranter, puber og barer. I tillegg vil automater bli oppstilt i tilknytning til bingohaller/travbaner, i spillekafeer og i et fåtall større spillehaller. Oppstilling i dagligvarebutikker og kjøpesentra etter dagens mønster vil dermed bortfalle.

I dag er det et betydelig problem med kriminalitet rundt spilleautomater. Det begås bl.a. omlag 4000 innbrudd i automater pr.år. I den foreslåtte enerettsmodellen vil dette problemet i stor grad bli eliminert. I og med at alle automatene vil være sammenknyttet i datanettverk, vil Norsk Tipping til enhver tid ha kontroll med pengestrømmen i den enkelte automat. Det blir dermed den enkelte lokalinnehavers ansvar å ta hånd om pengene. Dette er en ansvarsfordeling som spilleselskapet i dag anvender i forhold til sine kommisjonærer. Lokalinnehaveren vil i likhet med dagens kommisjonærer i ettertid bli belastet via bank for korrekt beløp. Dette vil i stor grad forebygge både underslag og tyveri av kontantbeholdningen, fordi lokalinnehaveren vil ha en direkte egeninteresse i å ta hånd om kontantbeløpet i automaten på en mest mulig forsvarlig måte.

Forslag til retningslinjer for oppstillingen vil bli utarbeidet i samarbeid mellom Lotteritilsynet og Norsk Tipping AS. Et vesentlig siktemål for retningslinjene vil være effektiv håndheving av aldersgrensen på 18 år for spill på automater. Slik håndheving vil uansett bli vesentlig enklere i den nye modellen fordi de nye automatene vil utbetale gevinstene i form av papirkvitteringer som må veksles inn over disk. Lokalinnehaveren har også anledning til å nekte spillere adgang til lokalet dersom de ikke kan dokumentere at de er fylt 18 år.

Ved at Norsk Tipping gis enerett til drift av gevinstautomater, vil også automatoverskuddet inngå som en del av det samlede overskuddet til Norsk Tipping. Samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner gis en øremerket andel av spilleoverskuddet (18 %) og blir et tredje overskuddsformål ved siden av idrettsformål og kulturformål. Denne modellen vil styrke den politiske styring og kontroll av det samlede spillmarked, herunder den spillportefølje som tilbys i markedet( fra selskapets side). Dette gir politiske myndigheter muligheten til å styre den samlede spillporteføljen bort fra spill som gir risiko for uheldige sosiale konsekvenser. Dersom myndighetene eksempelvis etter en tid ut fra hensyn til uheldig spillatferd finner at antall gevinstautomater bør reduseres ytterligere (fra 10 000), så kan dette besluttes av departementet som eier samtidig som en i stedet kan gi Norsk Tipping tillatelse til å stimulere/opprette lavrisikospill til erstatning for gevinstautomatene, slik at samlet overskudd til formålene likevel ikke reduseres. All erfaring tilsier at overskuddsformålene også må hensyntas for å kunne gjennomføre denne typen forslag. En slik samordnende regulering og kontroll fra myndighetenes side kan ikke oppnås med enerett til andre aktører enn Norsk Tipping.

Beregninger foretatt av Norsk Tipping AS som blant annet bygger på erfaringene fra Sverige viser at en enerettsmodell basert på et non-profit selskap vil gi vesentlig lavere driftskostnader enn i dagens marked. Et nytt driftssystem vil i følge Norsk Tipping kunne gi et like stort overskudd fra automatene som i dag, selv om den totale automatomsetningen reduseres med inntil 40 %.

Organisasjon og økonomi

Norsk Tipping har overfor departementet foreslått at automatvirksomheten organiseres som et heleiet datterselskap adskilt fra Norsk Tippings tradisjonelle virksomhet. Norsk Tipping uttaler i den forbindelse.

«Formålet er å sikre et ryddig skille mellom virksomhetene med en så rasjonell og oversiktelig organisasjon av virksomheten som mulig, både for morselskapet, styret og for staten som eier. Automatvirksomheten vil ikke bli koblet til vår tradisjonelle virksomhet da den er av en annen karakter og delvis krever annen kompetanse. Samtidig ser vi muligheten av å tilby betydelige tjenester fra morselskapet i likhet med hva vi i dag yter til øvrige datterselskap. Dette innebærer en større rendyrking av en konsernmodell, med de konserndriftsfordeler dette kan gi.»

Departementet er enig i dette.

Når det gjelder regnskaps- og revisjonsmessige konsekvenser av dette er Riksrevisjonen forelagt begge tidligere nevnte høringsbrev. Riksrevisjonen har i sin høringsuttalelse lagt vekt på at regnskapene til Norsk Tipping fortsatt bør revideres av Riksrevisjonen, men slik at dette også omfatter heleide datterselskaper som driver spillevirksomhet. Dette foreslås presisert ved en ny § 9 a i lov om pengespill.

De økonomiske analyser som ligger til grunn for forslaget er basert på at Norsk Tipping AS starter utplassering av automater 1. august 2004 og at det utplasseres 1500 automater i 2004, 5000 i 2005 og 3 500 i 2006. I en overgangsperiode fra 2004 til 2006 vil automatdrift ihht. dagens regler gradvis avvikles, etter hvert som de tidsavgrensede oppstillingstillatelsene bortfaller. For å unngå at det samlet sett vil stå oppstilt et økende antall automater i løpet av 2005 har departementet i forbindelse med utsendelsen av høringsbrevet gitt pålegg til politiet om å begrense varigheten av nye oppstillingstillatelser som utstedes med hjemmel i dagens regler, slik at nye tillatelser som utstedes etter 1.11.2002 ikke gis varighet ut over 31.12.2004. Departementets instruks er senere forskriftsfestet. I 2005 vil det dermed stå utplassert et gradvis økende antall automater i Norsk Tipping AS sin regi, og et begrenset antall automater med 3-årige tillatelser utstedt før 1.11.2002.

Norsk Tipping AS nye automatvirksomhet vil kreve investeringer i størrelsesorden 1,2 mrd. kroner fram til utgangen av 2007. I tillegg kommer kompensasjon for nedgang i de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonenes automatinntekter i overgangsperioden fra 2004-2005.

I perioden 2004-2007 er det beregnet at Norsk Tippings automatvirksomhet vil ha et samlet likviditetsoverskudd fra driften på 2 mrd. kroner. Inntektene ventes å komme mot slutten av perioden. Automatvirksomhetens totale kapitalbehov i den samme periode er beregnet til 2 mrd. kroner med hovedtyngde i startfasen. Det tas sikte på at kapitalbehovet kan dekkes inn gjennom overskudd fra driften og gjennom midlertidig omdisponering av fondsmidler tilknyttet Norsk Tippings eksisterende spillevirksomhet. Dersom kapitalbehovet i en overgangsperiode ikke kan dekkes gjennom automatinntekter og fondsmidler vil finansieringen skje gjennom lånopptak. Opptak av lån fra Norsk Tippings egne midler (spilleinntekter som ikke er fordelt) vil skje til normal rente.

Ovennevnte investerings- og driftsøkonomitall er basert på beregninger fra Norsk Tipping AS. Tallene må oppfattes som anslag og slik at både utplasseringstakten for nye automater, investeringsomfang, driftsøkonomi o.s.v. vil kunne avvike fra de refererte anslagene.

4.5.2 Forholdet til Grunnloven

I forbindelse med vedtakelsen av lotteriloven 1995 ble det lagt til grunn at det ikke ville være i strid med grunnlovsfestede rettigheter å frata private næringsdrivende retten til å oppstille gevinstautomater til inntekt for seg selv, jf. Ot.prp. nr 58 (1993-94) side 23. I forbindelse med utarbeidelsen av forslaget om enerett for Norsk Tipping til drift av gevinstautomater innhentet departementet uttalelse fra Lovavdelingen i Justisdepartementet vedrørende forholdet til Grunnloven. I brev 18. oktober 2002 konkluderte Lovavdelingen med at Grunnloven ikke inneholdt bestemmelser som ville gi grunnlag for erstatningssøksmål mot staten dersom forslaget ble gjennomført, jf vedlegg 2.

Norsk Lotteridrift ASAhar i sin høringsuttalelse gjort gjeldende at enerettsforslaget kan innebære en rådighetsinnskrenking som vil kunne gi grunnlag for erstatningskrav basert på Grunnloven § 105. Det er samtidig lagt til grunn at myndighetenes opptreden i forhold til gevinstautomatmarkedet de senere år kan ha gitt grunn til forventning om stabil langsiktig drift for private entreprenører, og at dette i seg selv kan gi grunnlag for erstatning ut fra et såkalt forespeilingsansvar.

Departementet har forelagt disse synspunkter for Lovavdelingen som i brev 4. februar 2002 har konkludert med at forslaget ikke vil gi grunnlag for krav om erstatning, hverken for rådighetsinnskrenkninger etter Grunnloven § 105 eller ut fra et eventuelt forespeilingsansvar, jf vedlegg 3.

4.5.3 Forholdet til EØS-avtalen

I forbindelse med vedtakelsen av lotteriloven 1995 ble det, blant annet under henvisning til EF-domstolens praksis, lagt til grunn at forslaget om å frata private næringsdrivende retten til å oppstille gevinstautomater til inntekt for seg selv, ikke ville være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, jf. Ot.prp. nr 58 (1993-94) side 16. Dette ble også lagt til grunn av Oslo byrett i sak nr 95-1629 A/20, dom 30. november 2001. Saken gjelder nettopp om lotteriloven 1995 er i strid med grunnlovfestede rettigheter eller forpliktelser etter EØS-avtalen. Byrettens dom er påanket og ny hovedforhandling er berammet for Borgarting lagmannsrett i mars 2003. EFTAs overvåkingsorgan ESA har imidlertid i en avgjørelse 19. desember 2002 kommet til at gjeldende regler etter lotteriloven ikke anses i strid med Norges EØS-forpliktelser.

I tilknytning til utsendelsen av høringsbrev 25. oktober 2002 om enerett for Norsk Tipping konkluderte Justisdepartementets Lovavdeling i brev 18. oktober 2002 med «at det ikke vil være i strid med EØS-avtalens regler å gi Norsk Tipping enerett på drift av gevinstautomater.», jf vedlegg 2.

Høringsinstansenes synspunkt

Norsk Lotteridrift ASA har i sin høringsuttalelse gjort gjeldende at enerettsforslaget vil være i strid med EØS-avtalen. Det vises til at formålet med forslaget ikke først og fremst synes å være forebyggelse av spilleavhengighet eller kriminalitet, men at statlig enerett først og fremst er foreslått for å sikre organisasjonenes inntekter. Under henvisning til EF-domstolens praksis i slike saker hevdes det at den begrunnelse som er angitt i høringsbrevet ikke gir grunnlag for unntak fra prinsippet om fri etableringsrett og fri flyt av varer og tjenester innenfor EØS-området, jf. EØS art. 31 og 36.

Selv om reglene om fri bevegelighet for tjenester eller reglene om etableringsadgangen ikke skulle være til hinder for å innføre monopol på adgangen til å drive gevinstautomater, hevdes det videre at forslaget vil kunne være i strid med andre deler av EØS-avtalen, blant annet EØS art. 59 og 54 om eksklusive rettigheter og misbruk av dominerende markedsadgang, samt EØS-baserte regler om offentlige anskaffelser.

Departementets vurdering

Departementet er uenig i den vurdering av forholdet til EØS-avtalen som er lagt til grunn i høringsuttalelsen fra Norsk Lotteridrift ASA. Det er departementets oppfatning at EF-domstolens praksis i saker vedrørende lotteri og pengespill innebærer at norske myndigheter innenfor EØS-avtalen har en stor grad av frihet i valget av virkemidler i pengespillpolitikken, inklusive totalforbud, så lenge formålet er å forebygge sosialt skadelige konsekvenser for den enkelte eller risikoen for forbrytelser og bedragerier i tilknytning til spillevirksomheten. Det må imidlertid forutsettes at de virkemidler som benyttes er egnet til å sikre de hensyn som skal beskyttes, og ikke går lenger enn nødvendig for å nå de aktuelle mål.

Både i Sverige og Finland har statlige selskap enerett til drift av automater. I begge land er en slik driftsmodell vurdert i forhold til EU-rettslige forpliktelser. Den finske modellen er også vurdert av EF-domstolen i den såkalte Läärä-saken (Domstolens sak C-124/97) hvor domstolen kom til at de finske reglene om enerett til en statlig automatoperatør ikke var i strid med EU-retten. Under premiss 35 i dommen uttalte domstolen følgende om de nasjonale myndigheters handlerom i forhold til organisering av lotteritilbudet:

«Fastleggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at yde på sit område med hensyn til lotterier og andre pengespill, er omfattet af det skøn, som ifølge Domstolen tilkommer de nationale myndigheter, jf. præmis 61 i Schindler-dommen. Det tilkommer således disse at vurdere, hvorvidt det med henblik på de forfulgte mål er nødvendig helt eller delvis at forbyde virksomhet af denne art eller blot delvis at begrænse den og herved fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger.»

Departementets enerettsforslag er basert på den forutsetning at det er behov for en mer kontrollert utvikling av spill på gevinstautomater. Hovedbegrunnelsen for departementets forslag er et ønske om å kunne forebygge og bekjempe spilleavhengighet og kriminalitet mer effektivt, få bedre kontroll med misligheter i bransjen, og å kunne håndheve 18 års grensen for spill på gevinstautomater strengere. Forslaget om enerett for Norsk Tipping vil etter departementets vurdering gi den klart mest effektive kontroll med automatmarkedet sammenlignet med andre alternative driftsmodeller. At forslaget også innebærer en mer effektiv organisering av automattilbudet slik at de ideelle formål sikres en større andel av omsetningen i de automater som tillates oppstilt, må anses som en positiv sideeffekt av forslaget.

Pengespill og lotterier er i utgangspunktet forbudt i Norge og kan normalt bare tilbys etter tillatelser og til inntekt for ideell virksomhet. For næringsdrivende som yter tjenester til ideelle organisasjoner i forbindelse med avvikling av lotterier er derfor utgangspunktet at virksomheten er forbudt med mindre det er gitt særskilt tillatelse. Bakgrunnen for dette er ønsket om at lotterier og pengespill i den grad de tillates skal tilbys i kontrollerte former som ikke skaper grunnlag for kriminalitet eller økonomiske eller sosiale problemer for spilleren.

Etter departementets vurdering framgår det klart av høringsforslaget som ble utsendt 25. oktober 2002 at målsettingen med forslaget er å sikre bedre kontroll med både innholdet i og formidlingen av det lotteritilbudet som gis gjennom oppstilling av gevinstautomater. Blant annet gjelder dette i forhold til godkjenning og kontroll av automatenes tekniske funksjonsmåte, hvor det gjentatte ganger siden iverksettelsen av lotteriloven 1995 har vist seg vanskelig både å kartlegge automatenes reelle funksjonsmåte i forbindelse med godkjenning av automattyper, og i ettertid å kontrollere at godkjenningskravene overholdes. Dette problemet har vist seg aktuelt og vanskelig å håndtere også etter opprettelsen av Lotteritilsynet som en teknisk kompetent fagmyndighet og etter vedtakelsen av nye tekniske automatkrav i 2000. Våren 2002 vedtok Lotteritilsynet å trekket tilbake typegodkjenningen for tre godkjente automattyper på grunn av nye opplysninger om automatenes virkemåte. Begrunnelsen var at automatenes programvare etter Lotteritilsynets vurdering brøt med prinsippet om at automatens utbetaling av gevinster skal være basert på tilfeldighet. Vedtaket ble av importør påklaget til Lotterinemnda for å få avklart myndighetenes rett til å trekke tilbake gitte tillatelser, samt for å få avklart de tekniske spørsmål saken reiste.

Lotterinemnda vedtok i januar 2003 at det i denne saken ikke kunne gjennomføres tilbaketrekking av gitte godkjenninger. De aktuelle automatene kan derfor fortsatt stå utplassert i det norske markedet med det som fagmyndighetene mener er regelstridig virkemåte.

Med en statlig eneoperatør av automater unngår en at det utplasseres automater i strid med myndighetens forutsetninger. Dersom uforutsette feil oppstår i spilletilbudet vil feilen uansett kunne bli rettet eller tilbudet trukket tilbake med umiddelbar virkning. En sak som nevnt over vil dermed ikke kunne oppstå i en modell med statlig eneoperatør.

Innenfor nåværende organisering har det i tillegg til håndhevingsproblemer som nevnt over, også vist seg vanskelig å stramme inn reglene for automatenes funksjonsmåte. Det viser seg at både ideelle organisasjoner og private virksomheter som blir direkte berørt av slike forslag setter store ressurser inn på å motarbeide forslaget av frykt for nedgang i automatinntektene. Det vises her blant annet til at den liberalisering av kravene til automatenes virkemåte som ble vedtatt med virkning fra 1. oktober 2000 skjedde etter massive påvirkningskampanjer fra de aktører som er nevnt over, jf. bl.a merknader om dette fra Stortingets justiskomite i Innst. O. nr 33 (1999-2000). Etter departementets vurdering vil modellen med enerett for en statlig eid eneoperatør innebære at automatenes funksjonsmåte raskt kan endres etter hvert som kunnskapen øker i forhold til hvilke faktorer som øker risikoen for utvikling av spilleavhengighet. I en slik modell vil departementet kunne endre retningslinjene for automatenes virkemåte uten omfattende prosesser og lange overgangsperioder. Ny kunnskap vil dermed raskere få direkte følger for utformingen av lotteritilbudet.

Dette gjelder også i forhold til regler for hvor og hvordan automaten skal kunne stå oppstilt. Departementets høringsbrev 21. juni 2002 inneholdt forslag om vesentlige endringer i reglene for hvor automaten skal kunne stå. Forslagene møtte massiv motstand fra alle aktører i automatmarkedet ut fra en forventning om at det vil medføre en dramatisk inntektsnedgang. Automatbransjens holdning til departementets forslag illustrerer hvor vanskelig det er å oppnå forståelse for de vedtak som anses nødvendige for å sikre en forsvarlig utvikling av pengespilltilbudet, så lenge virksomheten til de berørte aktører er knyttet direkte til automatinntektene. Den mangel på forståelse for slike innstramningsbehov som lett oppstår hos aktører med direkte interesse av pengespillenes inntjening, vil etter departementets vurdering kunne oppstå enten aktørene er en eller flere og uavhengig av om operatøren drives av kommersielle eiere eller av ideelle organisasjoner.Dette taler for enerett til en statseid non-profittbasert aktør.

I forhold til Norsk Tippings rolle i enerettsmodellen finner departementet i den forbindelse grunn til å understreke betydningen av at Norsk Tipping som et styringsredskap i pengespillpolitikken er underlagt direkte politisk kontroll både gjennom utferdigelse av regelverk for de enkelte spill og gjennom departementets funksjon som generalforsamling for selskapet. Samtidig fører departementets kontrollorgan Lotteritilsynet løpende tilsyn med avviklingen av de spill som tilbys. Denne organiseringen gir i særlig grad en effektiv kontrollmulighet som etter departementets vurdering er nødvendig for å forebygge spilleavhengighet og kriminalitet i forhold til denne type pengespill.

Det er lagt til grunn i St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlige eierskap, at organiseringen av Norsk Tipping AS bør opprettholdes innenfor dagens modell. Justisdepartementets lovavdelingen har også tidligere kommet til at inhabilitetsregler eller beslektede synspunkter ikke er til hinder for at departementet er ansvarlig for Norsk Tippings virksomhet innenfor dagens modell, samtidig som departementet har forvaltnings- og kontrollansvar i forhold til andre pengespill og lotterier som tilbys av private organisasjoner, jf. Ot.prp. nr 49 (1999-2000).

Departementets forslag innebærer at inntektene fra gevinstautomatene inkorporeres i Norsk Tippings øvrige inntekter samtidig som det etableres et nytt overskuddsformål - samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner. I den nye fordelingsnøkkelen vil de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene motta 18 % av Norsk Tippings samlete spilleoverskudd (jf. avsnitt 4.6). En slik fast andel av Norsk Tippings totale overskudd innebærer at inntektene til organisasjonene i mye mindre grad vil bli avhengig av svingninger i inntektene fra gevinstautomatene. Dette vil gjøre det vesentlig enklere for lotterimyndighetene å operere en effektiv pengespillpolitikk - en ønsket innstramning i regelverket for f.eks. gevinstautomatdriften kan foretas uten at dette får dramatiske konsekvenser for organisasjonenes inntekter.

Ved utarbeidelsen av forslaget om en enerettsmodell er det også lagt vekt på at det innenfor dagens organisering av automatmarkedet er en omfattende konkurranse om de oppstillingsplasser som gir størst inntjening. Mens automatene i dagens marked i 2001 ga en gjennomsnittlig inntekt på ca. 130 000 kroner etter fradrag for gevinster, kan en automat som står oppstilt på en av de mest lønnsomme oppstillingsplassene gi en inntekt etter fradrag for gevinster på opptil en million kroner pr. år. For å sikre de ideelle organisasjonene en størst mulig andel av inntekten fra automatene er det derfor fastsatt begrensninger i hvor stor andel av automatinntekten som kan tilfalle innehaveren av oppstillingslokalet. Departementet er kjent med at aktører i dagens marked systematisk har sikret seg tilgang til attraktive oppstillingssteder gjennom tilleggsgodtgjørelse til lokalinnehaverne. Effektiv håndheving av dette problemet vil kreve omfattende oppbygging av kontrollressursene. Innenfor en enerettsmodell vil imidlertid problemet bortfalle.

Ut fra de momenter som er nevnt over er det departementets vurdering at etableringen av en statlig eneoperatør av gevinstautomater vil gi en betydelig bedre styring og kontroll av det pengespilltilbudet som gis gjennom oppstilling av gevinstautomater. Det er også departementets vurdering at de ovennevnte vanskeligheter i forbindelse med styring og kontroll av gevinstautomatene etter iverksettelsen av lotteriloven 1995 i stor grad har foranlediget økningen i etterspørselen etter behandlingstilbud for spilleavhengige de senere år. Undersøkelser viser at de fleste som søker profesjonell bistand for slik behandling angir at gevinstautomatene er det spill de selv anser seg mest avhengige av.

I lys av EF-domstolens praksis i blant annet Schindler-saken (Sak C-275/92) og Läärä-saken (C-124/97) anser departementet at forslaget om enerett for Norsk Tipping ligger innenfor de virkemidler som kan benyttes for å forebygge de sosialt skadelige konsekvenser som manglende kontroll av pengespill kan medføre. Det er også departementets vurdering at forslaget ikke kan anses som et uforholdsmessig virkemiddel i forhold til det bortfall av arbeidsplasser og private næringsinntekter som forslaget innebærer, blant annet fordi andre modeller for organisering av et slikt marked ikke vil gi det offentlige den mulighet til direkte styring og kontroll som er nødvendig. Departementet kan på denne bakgrunn heller ikke se at forslaget er i strid med andre deler av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

4.5.4 Kontrollansvar - Lotteritilsynets og politiets oppgaver

Lotteritilsynet er forvaltnings- og kontrollorgan i henhold til lotteriloven og har blant annet ansvar for godkjenning og kontroll av gevinstautomater. Fra 1.1.2001 overtok Lotteritilsynet også ansvar for kontroll av Norsk Tippings og Norsk Rikstotos spill.

Arbeidet med kontroll av gevinstautomater skjer i dag i samarbeid med politiet og Justervesenet. Etablering av enerett for Norsk Tipping forutsetter kontroll av automatenes tekniske virkemåte, kontroll av pengestrømmen i automatene og kontroll av oppstillingsstedet, blant annet i forhold til overholdelse av aldersgrensen på 18 år. I tillegg vil det, særlig i en overgangsperiode, være behov for kontroll med sikte på å påse at automater som skal fases ut av markedet, ikke blir stående oppstilt ulovlig.

Departementets forslag forutsetter at Lotteritilsynet viderefører kontrollen av gevinstautomatene også etter at Norsk Tipping overtar driftsansvaret for slik virksomhet. Kontrollarbeidet må baseres på retningslinjer for automatenes virkemåte og oppstilling som vedtas av departementet med sikte på å sikre en forsvarlig gjennomføring av de spill som tilbys. Kontrollen skal både påse at trekning skjer på korrekt måte i forhold til forutsetningene, og at spillets utforming reduserer faren for utvikling av spilleavhengighet.

Innføring av et elektronisk nettverk for drift av automater i regi av Norsk Tipping nødvendiggjør også en gjennomgang av Lotteritilsynets kontroll med Norsk Tippings spillvirksomhet. Departementet tar derfor sikte på at Lotteritilsynet utarbeider et samlet system for utvikling og kontroll av de retningslinjer som til en hver tid er fastsatt i forhold til Norsk Tippings spilletilbud. I tillegg til kontrollen av Norsk Tippings spillevirksomhet anser departementet det naturlig at Lotteritilsynet, gjennom delegasjon av myndighet fra departementet, får ansvar for kontroll og oppfølging av alle typer brudd på pengespilloven, blant annet i forhold til formidling og bekjentgjørelse av pengespill i strid med Norsk Tippings enerett.

Med tanke på automatenes store inntjeningspotensialet vil det også være nødvendig med en særskilt beredskap og kontroll i forhold til at gamle automater ikke utplasseres ulovlig i tillegg til Norsk Tippings automater.

For politiet innebærer forslaget bortfall av alt ansvar for forvaltning av rettigheter i forhold til samtlige gevinstautomater (19 000 i 2001). Dagens ressursbruk i slike saker i politiet anslås i gjennomsnitt til mellom ½ og 1 stilling pr. år i hvert politidistrikt, eller ca 20 årsverk totalt for politiet. Departementet tar sikte på å igangsatte en prosess hvor gjenværende lotteriforvaltning i politiet på sikt overføres til Lotteritilsynet. Dette vil avlaste politiet ytterligere.

4.6 Fordeling av overskudd

4.6.1 Fordelingsmodell i overgangsperioden 2004 til 2006

Innledning

Forslaget om enerett for Norsk Tipping forutsetter en overgangsperiode fra 2004 fram til 2006 hvor organisasjonenes oppstillingstillatelser gradvis faller bort uten å bli fornyet, samtidig som Norsk Tipping starter utplasseringen av sine automater fra august 2004. Som ledd i en styrt avvikling av dagens automatmarked har det fra 1. november 2002 ikke vært anledning for politiet til å gi oppstillingstillatelser med varighet ut over 31.desember 2004. Lotteritilsynet har opplyst at det før 1. november 2002 var gitt ca. 900 oppstillingstillatelser med varighet inn i 2005. Dette innebærer at organisasjoner som har oppstillingstillatelse, normalt vil kunne få disse fornyet ut 2004, men at bare et fåtall organisasjoner vil ha automatinntekter i 2005.

Det legges til grunn at organisasjoner som i 2002 har oppstilt automater og som mister oppstillingstillatelsen sin som følge av de nye reglene, skal sikres kompensasjon for sitt inntektsbortfall i overgangsperioden fram til 2006. Departementet legger til grunn av kompensasjonsordningen i praksis kun vil få virkning i 2005 da eksisterende tillatelser normalt vil kunne forlenges ut 2004. Departementet har i høringsbrevet forutsatt at kompensasjonen skal baseres på antall automater organisasjonene hadde oppstilt i 2002 og størrelsen på de samlede automatinntektene i 2001. Dette vil innebære en reduksjon i forhold til automatinntektene i 2002.

Basert på beregninger fra Lotteritilsynet la departementet i høringsbrev 25. oktober 2002 til grunn at organisasjonenes overskudd (netto inntekt) fra automatdriften i 2001 utgjorde 880 mill. kroner. Nye anslag fra Lotteritilsynet publisert i desember 2002 i Lotteritilsynets statistikkrapport for 2001 konkluderer med at organisasjonenes inntekter utgjorde 917 mill. kroner i 2001. I tillegg har departementet etter nye opplysninger lagt til grunn 216 mill kroner som 2001 regnskapstall for Røde Kors og ikke 200 mill kroner som framgikk av høringsbrevet. Departementet legger derfor 933 mill. kroner til grunn for forslaget om kompensasjon i overgangsperioden.

Kompensasjonen i overgangsperioden dekkes inn ved midlertidig omdisponering av Norsk Tippings fondsportefølje.

Høringsinstansenes merknader

Nesten samtlige høringsinstanser mener det er viktig at organisasjonenes inntekter i overgangsperioden sikres et beløp tilsvarende det reelle tapet av automatinntekter.

Redningsselskapet mener det er viktig at oppstillingstillatelser gis varighet til utgangen av 2004, og at det gis rimelig frist for demontering av automatene etter 31. desember 2004. Det mener også at kompensasjonsbeløpet skal tilsvare reelt tapte inntekter, og at beløpet utbetales hver måned.

Den Norske Kreftforening, Flyktningerådet, Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke, Nasjonalforeningen for folkehelse, Norges Blindeforbund, Norsk Folkehjelpog Redd Barna (7 H) mener at den foreslåtte overgangsordningen vil slå tilfeldig ut for en rekke formål siden det benyttes ulik praksis tilknyttet oppstillingstillatelsenes varighet. De viser til at det vil bli tilfeldig hvilke formål som får beholde sine tillatelser etter den 1. januar 2005 og de som får beholde sine tillatelser lengst inn i overgangsperioden vil få vesentlig større økonomisk gevinst enn de formål som må forholde seg til departementets kompensasjon basert på 2001-nivå.

Norsk Lotteridrift ASA (NLD) og Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund (NOAF) mener det vil være tilfeldig hvilke formål og entreprenører som pr. 1. november 2002 var i besittelse av langvarige tillatelser og som vil være sikret inntekter i 2004/2005. NOAF mener også at forslaget vil slå vilkårlig ut mht. hvilke entreprenører som forsatt kan opprettholde automater i overgangsperioden fra 2004 til 2006.

Norges Idrettsforbund og Olympiske Komite (NOK) mener prinsipielt at de beløpsmessige garantiene som gis, bør basere seg på siste år før omleggingen d.v.s. 2003. NOK mener videre at tillatelsene bør kunne løpe ut i 2005, da dette vil gi Norsk Tipping AS mer tid til å skaffe det nødvendige antall automater og til å utvikle sitt system. NOK uttaler videre at det er en forutsetning at de nye bestemmelsene ikke innskrenker idrettens muligheter til selv å definere overgangsordninger internt i idretten også utover 31. desember 2005 om idretten skulle finne det nødvendig.

Norsk Tipping AS (NT) forutsetter at forslaget iverksettes etter planen 1. januar 2004 med en overgangsperiode frem til 31. desember 2005. NT påpeker at eventuelle endringer i tidsplanen kan få store konsekvenser for automatselskapets etablering og økonomi.

Departementets vurdering

Det legges til grunn at kompensasjonen for inntektsbortfallet til organisasjonene i overgangsperioden skal være frie midler som tildeles på bakgrunn av antall automater organisasjonene hadde oppstilt i 2002 og størrelsen på automatinntektene i 2001 (917 mill kr + 16 mill kr til Røde Kors = 933 mill kr). Det forutsettes at kompensasjonsordningen i minst mulig grad medfører endringer i forhold til dagens fordeling av automatinntekter. Det legges videre til grunn at tildeling av kompensasjon skal gis etter søknad fra den enkelte organisasjon og på grunnlag av dokumentasjon. Departementet mener Lotteritilsynet bør ha ansvar for forvaltning av kompensasjonsordningen. Lotteritilsynet administrerer det nasjonale lotteriregisteret som blant annet viser hvilke organisasjoner som har oppstilt automater og hvor mange automater hver organisasjon har.

Departementet forutsetter at vekst i omsetning og fordeling til formål i perioden frem til 2005 ikke skal kompenseres, og at det ikke blir behov for kompensasjon i 2004. Det forutsettes videre at de nærmere vilkår for tildeling av kompensasjonen i overgangsperioden fastsettes i en egen forskrift. Forslag til slik forskrift vil kunne sendes på høring innen utgangen av august 2003, forutsatt at Stortingets vedtak foreligger.

Departementet legger til grunn at kompensasjoner i overgangsperioden baseres på faktiske dokumenterte inntekter for 2001. Organisasjonene kan da etter søknad og dokumentasjon av faktiske inntekter i 2001 få kompensert bortfall av inntekter fra automatene. Det må imidlertid påregnes at prinsippene for regnskapsførsel i de organisasjoner som søker kompensasjon varierer noe, slik at det kan oppstå tvil om kompensasjonsgrunnlaget. Lotteritilsynet har nylig sendt ut retningslinjer for føring av slike inntekter. En mulighet vil derfor være at automatinntekten for 2002 legges til grunn i søknaden og at kompensasjonsbeløpet deretter justeres forholdsvis for samtlige organisasjoner i forhold til samlet overskudd i 2001 (933 mill kr). Eventuelt kan entreprenørene pålegges meldingsplikt til Lotteritilsynet vedrørende formålstildelingen i 2001.

Det var i 2002 ca. 2000 organisasjoner som hadde fått godkjenning av Lotteritilsynet og hadde oppstilt automater. Det må antas at søknadsmengden for kompensasjonsordningen vil måtte omfatte et tilnærmet like stort antall organisasjoner. Saksbehandling og utbetaling vil derfor kreve en del ressurser av Lotteritilsynet. På grunn av de endringer i Lotteritilsynets forvaltningsoppgaver vedrørende automater som enerettsforslaget innebærer, antas det at saksbehandling i tilknytning til kompensasjonsordningen vil kunne skje uten endringer i Lotteritilsynets budsjettrammer. I forbindelse med utarbeidelse av en midlertidig forskrift om kompensasjonsordningen vil det imidlertid kunne vurderes om Lotteritilsynets vedtak i slike saker bør unntas fra klagerett etter forvaltningsloven. Overføringen av kompensasjonene vil kunne skje i form av et engangsbeløp eller i halvårlige eller kvartalsvise rater.

4.6.2 Ny tippenøkkel og fordelingsmodell fra 2006

Departementets høringsforslag 25.oktober 2002

Etter at § 10 i pengespilloven ble endret i 2002 fordeles det samlede overskuddet fra Norsk Tippings spill fra 1. januar 2005 likt mellom idrett- og kulturformål. Den foreslåtte enerettsmodellen innebærer at samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fra 1. januar 2006 også blir overskuddsmottakere fra Norsk Tippings spilleoverskudd sammen med idrett og kultur, dvs som et tredje overskuddsformål. Overskuddet fra automatdriften vil således på like linje med overskudd fra selskapets øvrige spill (Lotto, Tipping, Flax etc) inngå som en del av det samlede overskudd fra spilleselskapet til fordeling til lovbestemte formål etter ny fordelingsnøkkel.

For idretten innebærer departementets forslag at andelen av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping AS slås sammen med idrettens andel av automatoverskuddet slik at ny fordelingsnøkkel beregnes ut fra det. Det forutsettes at den andel av idrettens framtidig spilleoverskudd som tilsvarer automatoverskuddet skal fordeles til idrettslag og foreninger som har idrett som hovedaktivitet.

Det nye overskuddsformålet til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner gis en andel av Norsk Tippings samlede overskudd tilsvarende automatoverskuddets andel av Norsk Tippings overskudd for 2001, dvs. tilnærmet 18 %. Innenfor denne andel foreslås det at de tre organisasjoner som i dag driver sin egen automatvirksomhet (Norges Røde Kors, Redningsselskapet og Norges Handikapforbund) sikres en øremerket andel (frie midler) tilsvarende disse organisasjonenes andel av automatoverskuddet i 2001. Disse tre organisasjonene har foretatt egne investeringer i operatørvirksomhet av automater og personell, og vil få betydelige kostnader knyttet til avviklingen av automatvirksomheten. Disse bør derfor sikres en mest mulig stabil inntektssituasjon i forbindelse med innføringen av en enerettsmodell. Norges Røde Kors og Redningsselskapet har historisk sett basert stadig økende andeler av sin inntekt på automatvirksomhet og er i en særposisjon med tradisjoner tilbake til hhv. 1930- og 1960-tallet. Den øremerkede andelen til de tre organisasjonene fordeles som frie midler. For de øvrige organisasjonene er automatinntekter kommet som en tilleggsinntekt etter lovendringen i 1995. Disse bør også sikres stabilitet i sin inntektsutvikling. Den resterende del av det nye overskuddsformålet til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner etter at Røde Kors, Redningsselskapet og Norges Handikapforbunds tildelinger er trukket i fra, foreslås fordelt som frie midler (grunnstøtte), etter nærmere retningslinjer fastsatt i forskrift.

Høringsinstansenes merknader

Norges Røde Kors (RK) uttaler at ved å benytte 2001 tall i stedet for 2002 tall for beregningen av andel til tippenøkkelen, kommer de humanitære og samfunnsnyttige organisasjonene dårligere ut i forhold til idrettsformål og kulturformål, fordi inntekten fra automatene har økt relativt mer enn inntektene for Norsk Tipping i 2002. RK mener derfor at det er naturlig å øke den andelen av tippenøkkelen som øremerkes til humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner fra 17 til minimum 20 prosent. Dette vil gi en økning som kan benyttes til fordeling av midler etter søknad til de organisasjonene som i dag av ulike grunner ikke har inntekter fra automater. RK forutsetter at de organisasjoner som selv driver sin egen operatørvirksomhet og som har foretatt egne investeringer både i automater og personell, sikres en øremerket andel av frie midler tilsvarende den andel disse organisasjonene hadde i 2001.

Redningsselskapet uttaler også at det bør gis garantier for at tippeoverskuddet opprettholdes minst på dagens nivå inkludert innspilling fra automatene, og at det bør vurderes å øke andelen til de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonen fra 17 % til 20 % av det totale tippeoverskuddet.

Norges Handikapforbund (NHF) uttaler at dersom departementets forslag skulle få tilslutning i Stortinget, finner det det helt påkrevet og rettferdig at de tre organisasjonene med egen automatdrift må ha krav på en særlig kompensasjon i forhold til de øvrige formålene. NHF mener imidlertid at regnskapsåret 2002 skal legges til grunn, slik at de involverte får like forutsetninger til å sette opp resultatregnskapene etter samme mal og prinsipper.

Den Norske Kreftforening, Flyktningerådet, Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke, Nasjonalforeningen for folkehelse, Norges Blindeforbund, Norsk Folkehjelp og Redd Barna (7 H)mener at de 7 formålene har en like selvfølgelig rett til en fast andel av tippenøkkelen som Norges Røde Kors, Redningsselskapet og Handikapforbundet. De uttaler at den foreslåtte begrunnelsen for forskjellsbehandling er både diskriminerende og urettferdig, og foreslår følgende fordeling av tippenøkkelen dersom enerettsmodellen vedtas:

«Fordelingsprosenten til de humanitære og samfunnsnyttige økes fra 17 til 20 prosent (= en økning på 111 millioner kroner). Fordelingen av inntektene (880 + 111 = 991 millioner kroner) fordeles gjennom 3 potter:

Pott 1: Idrettens automatmidler samles og legges inn i den totale overføringen til norsk idrett. (= 300 millioner kroner)

Pott 2: De 10 humanitære organisasjonene i 10H gis en øremerket andel av midlene tilsvarende de respektive organisasjonenes inntekter i 2001 (= 491,5 millioner kroner) pluss et utjevningstillegg på 62 millioner kroner.

Pott 3 Midlene fra de andre organisasjonene som i dag henter inntekter fra automater (88,5 millioner kroner) samt de resterende fra økningen på tippenøkkelen (49 millioner kroner) samles i en pott (137,5 millioner kroner) og fordeles som frie midler.»

Norsk Forening For Pengespillproblematikk (NFP) uttaler at det er urettferdig å permanent honorere de organisasjoner som har opptrådt aggressivt på automatmarkedet. NFP mener forslaget synes å permanent ville utelate fra den statlige støtteordningen de organisasjonene som av etiske grunner har holdt seg unna automater, og uttaler videre at en full kompensasjon til de som har hatt store automatinntekter vil sementere store urettferdigheter i organisasjons-Norge.

Kirkens Nødhjelp, Kirkens Bymisjon, Blå Kors Norge, Rusfeltets Samarbeidsorgan, Det Hvite Bånd, IOGT i Norge, Frelsesarmeen, Den Norske Misjonsalliansen, Det Norske Misjonsselskap, Normisjon, Kirkens SOS i Norge og Kirkens Sosialtjenesteuttaler at det etter overgangsperioden ikke må drives forskjellsbehandling av frivillige organisasjoner mht. midler fra Norsk Tippings overskudd. Etter dette bør de tildeles midler på linje med øvrige frivillige organisasjoner. De mener videre at dette også bør gjelde de organisasjonene som kom inn i markedet etter lovendringen i 1995, og at disse bør likestilles med alle andre humanitære organisasjoner, også i overgangsperioden.

Plan Norge mener forslaget legger opp til en forfordeling av overskuddet, ikke bare mellom aktørene som allerede er inne i automatmarkedet, men også mellom dem som er innenfor markedet og dem som av forskjellige årsaker er på utsiden. Plan Norge mener at alle organisasjoner må komme inn under den nye fordelingsnøkkelen for tippemidlene. Plan Norge er av den oppfatning av 25% av overskuddet bør tilfalle humanitære/frivillige organisasjoner. De mener videre at fordelingen bør legges til et Fordelingsutvalg.

Østnorsk Kompetansesenter uttaler at de er meget fornøyd med en avsetning av midler til forskning, informasjon, forebygging og behandling. Det uttaler videre at det vil være behov for midler til dette arbeidet tidligere, og foreslår derfor at det avsettes midler fra 2003.

Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at fordelingen til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner bør skje etter søknad fra den enkelte organisasjon, og at retningslinjene for tildeling bør utformes i en særskilt forskrift. Tildelingen bør være frie midler som ikke knyttes opp til særskilt aktivitet i organisasjonen. Basert på ny dokumentasjon har departementet, som endringer i premissgrunnlaget i forhold til høringsbrevet, lagt til grunn at automatoverskuddet i 2001 utgjorde 917 mill. kroner (ikke 880), at Røde Kors mottok et overskudd fra automatvirksomhet på 216. mill kroner (ikke 200), og at Idretten samlet mottok 314 mill kroner (ikke 300) samme år. 933 mill. kroner er dermed brukt som kompensasjonsgrunnlag. Departementet vil understreke den samfunnsmessige betydningen av det arbeid som utføres av de organisasjoner som i dag mottar midler fra automatvirksomheten. Det legges derfor til grunn at det i denne omgang ikke bør tas sikte på en vesentlig endring i fordelingen av automatinntekter slik de har utviklet seg fram til 2001, men at det på sikt bør vurderes en omfordeling i lys av veksten i Norsk Tippings samlede spilleoverskudd.

Som i høringsbrevet legges det til grunn at de tre organisasjonene, Norges Røde Kors, Redningsselskapet og Norges Handikapforbund, som i dag driver sine egne automater, bør ha en fast andel av spilleoverskuddet for å sikre inntektsutviklingen. Disse tre organisasjonene har foretatt egne investeringer i operatørvirksomhet av automater og personell, og bør derfor sikres en mest mulig stabil inntektssituasjon i forbindelse med innføringen av enerettsmodellen. Norges Røde Kors og Redningsselskapet har i siste halvdel av 1900-tallet basert stadig økende andeler av sin inntekt på automatvirksomhet, og er også av denne grunn i en særposisjon.

Basert på ovennevnte foreslår departementet følgende fordeling av Norsk Tipping spilleoverskudd fra 2006 (Beløpsanslaget i parantes er basert på 2001-tall):

Et alternativ vil imidlertid kunne være at alle de 10 største humanitære organisasjonene får tildelt en fast andel av tippenøkkelen. Dette vil gi følgende fordelingsnøkkel:

Som et hovedvilkår bør imidlertid tildelingen forbeholdes landsdekkende samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner som er godkjent av Lotteritilsynet ihht. til lotteriloven § 4b. Dette er likevel ikke til hinder for at regionale og lokale organisasjoner også skal kunne motta slike midler. Utbetalingen til overskuddsmottakerne vil kunne skje hvert kvartal.

Etter departementets vurdering bør tildelingen til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner skje årlig etter vedtak i en egen nemnd og med Lotteritilsynet som saksforberedende sekretariat. Det bør vurderes nærmere i hvilken grad nemndas vedtak skal være gjenstand for klageadgang.

Departementet foreslår også det inntas en særskilt hjemmel i pengespilloven § 10 for å avsette en årlige andel på inntil 0,5 % av spilleoverskuddet til forskning, informasjon, forebygging og behandling i forhold til spilleavhengighet. Den årlige andelen fastsettes etter vedtak av Kongen.

Den delen av idrettens framtidige spilleoverskudd som tilsvarer automatoverskuddet skal gå til aktivitet for barn og ungdom på lokalt nivå. Departementet vil etter samråd med berørte parter vurdere innretningen på tildelingen av midlene.

4.7 Konsekvenser i forhold til andre pengespill og lotterier

Norsk Tippings nye posisjon som den største markedsaktør vil styrke selskapets rolle som sektorpolitisk instrument for myndighetene. Dette vil gjøre det enklere å vurdere de forskjellige spilleformene opp mot hverandre med hensyn til inntjeningspotensial og samfunnsmessige konsekvenser. Statlig eierskap vil styrke kontrollen og gjøre det lettere å foreta nødvendige regulatoriske grep i markedet ved behov.

Forslaget om enerett for Norsk Tipping vil ikke direkte berøre spillene i regi av Norsk Rikstoto.

Bingo

Bingoautomater er etter sin funksjonsmåte å anses som gevinstautomater, men tilbyr kun bingolignende spill og kan bare oppstilles i bingolokaler. Forslaget om enerett for Norsk Tipping vil innebære at bingoautomatene må fjernes.

Bingoautomater står ofte for en vesentlig del av inntektene i et bingolokale. Departementet ønsker å ivareta bingo som spillform blant annet ut fra hensynet til de mange små og lokale organisasjoner som mottar slike spillinntekter. I forbindelse med den pågående revisjon av reglene for bingo tar departementet sikte på at det åpnes for en utvikling og rasjonalisering av de tradisjonelle hovedspillene. En vil vurdere større fleksibilitet i reglene for de såkalte sidespillene, som i stor grad vil kunne kompensere for bortfallet av inntektene fra bingoautomater. Dette arbeidet vil skje i dialog med de berørte aktører. Det er også grunn til å understreke at forslaget om enerett for Norsk Tipping innebærer at gevinstautomater vil kunne utplasseres i bingolokaler og at dette vil gi inntekter til driften av lokalet.

Departementet viser også til Lotteritilsynets arbeid med justering av praksis i forhold til regnskapsplikten etter lotteriloven, jf. nærmere under pkt 5.2.

Tivoli

I forbindelse med tradisjonell tivolivirksomhet avholdes det lotteri i form av mindre lykkespill og ved oppstilling av varegevinstautomater. Etter at det ble innført 18 års grense for spill på gevinstautomater med pengegevinster er disse fjernet fra de fleste tivoliene.

Departementets forslag vil således ikke ha noen betydning for tivolibransjen. Bransjens drift av varegevinstautomater vil heller ikke bli berørt i det det er foreslått at slike automater bare kan stå oppstilt på omreisende tivoli.

Landslotteriene og andre regionale/lokale lotterier

Forslaget om enerettsmodell vil ikke direkte berøre inntektsmulighetene for disse lotteriene.

Underholdningsautomater defineres ikke som lotteri, men bestemmelsene om oppstillingstillatelse i lotteriloven er gjort gjeldene for disse automatene.

Departementet har ikke foreslått endringer for oppstilling av underholdningsautomater, og de kan fortsatt drives som privat næringsvirksomhet. Forslaget om enerett for Norsk Tipping vil således ikke berøre underholdningsautomater.