5 Andre endringer i regelverket for pengespill og lotterier

5.1 Presisering av formålet med lotteri- og pengespillovgivningen

En klar og uttrykkelig formulering av formålet med et lovvedtak vil normalt kunne medvirke til en stabil og enhetlig forståelse av siktemålet med loven både i forhold til offentlige myndigheter og i forhold til andre berørte aktører. Utviklingen de senere år har gitt en stadig større omsetning av pengespill, samtidig som stadig flere aktører er involvert i omsetningen. Den teknologiske utvikling åpner for nye spilltyper og har åpnet for tilbud av pengespill på tvers av landegrensene i større grad en tidligere. Disse utviklingstrekk skaper et behov for en enhetlig og klar forståelse av formålet med lotteri- og pengespillovgivningen. Det foreslås derfor uttrykkelige formålsbestemmelser inntatt i lotteriloven og pengespilloven.

I St.meld. nr. 2 (1990-1991) er det lagt til grunn at hovedfundamentet i den statlige spille- og lotteripolitikken fortsatt skal være de offentlig kontrollerte pengespill, og det er uttalt at Regjeringen ikke vil åpne for en liberalisering av spill med penger som medfører en generell alminneliggjøring av alle typer pengespill. Dette er også i den nåværende regjeringens politikk.

Den totale omsetningen på pengespill i 2001 i Norge var nærmere 23 mrd. kroner. Hver nordmann spilte i 2001 for ca. 5 000 kr. Samtidig er det anslått at nordmenn i 2001 spilte for 600 mill. kroner på utenlandske pengespill. Tallene for 2002 viser betydelig økning, jf. omtaler under avsnitt 3.2.2 og 3.2.3.

Departementet og Lotteritilsynet har den siste tiden fått en rekke henvendelser om nye lotterikonsepter. Henvendelsene dreier seg oftest om ulike former for internettspill/SMS-spill, men også større nasjonale lotterier med høye gevinster og omsetningsrammer utover reglene som gjelder i dag i lotteriloven. Denne form for lotteri er også ønsket fra TV-stasjoner som vil tilrettelegge det hele som underholdning via eteren. I påvente av en samlet stortingsbehandling av spill- og lotteriområdet, er det ikke tatt stilling til innføring av slike nye former for pengespill.

Departementet mener at omsetningen på lotteri- og pengespill ikke bør økes ut over dagens nivå. Samtidig fremstår omsetningen i Norge på utenlandske pengespill på Internett som en omsetningslekkasje i forhold til norske pengespill, herunder som en konkurrent til norske organisasjoners inntektsmuligheter fra pengespill. Som motvekt til denne utviklingen bør det etter departementets mening åpnes opp for å følge utviklingen innen nye former for pengespill også i Norge. Først og fremst vil dette gjelde pengespill på elektroniske plattformer som Internett m.v. Departementet vil evaluere igangsatte prøveprosjekter og på bakgrunn av dette vurdere å legge til rette for spill på Internett og andre elektroniske kanaler jf. pkt. 3.2.3. Samtidig, av hensyn til ønsket om en mer styrt utvikling av omsetningen på pengespill og av hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmulighetene fra pengespill, mener departementet at det bør utvises forsiktighet med å åpne opp for nye former for nasjonale pengespill.

5.2 Hvem bør få tilgang på inntekter fra pengespill og lotterier

De tre lover som i dag hjemler pengespill er ikke basert på en samordnet vurdering av hvem som bør få tilgang på inntekter fra norske pengespill. Justiskomiteen ba i Innst. O. nr. 33 (1999-2000)

«...Regjeringen legge fram et forslag om hvordan man i framtiden skal dele dette markedet mellom private og statlige spill og organisasjoner.»

Stortinget vedtok våren 2002 i forbindelse med behandlingen av Dok. 8:16 (2001-2002) Fordeling av tippenøkkelen, jf. Innst. O. nr. 44 (2001-2002) den framtidige fordeling av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping med en halvdel til idrettsformål og en halvdel til kulturformål fra 2005. Ut over den endring som foreslås i foreliggende proposisjon, anser departementet dette spørsmål som avklart hva angår spillemidler fra Norsk Tipping.

Det legges ikke opp til noen endring i overskuddsanvendelsen for Norsk Rikstotos spill.

Spørsmålet om hvem som skal få inntekter fra pengespill og lotterier når det gjelder de private lotterier reiser to hovedproblemstillinger: For det første hvem som skal få tillatelse til å avholde pengespill og lotterier. For det andre hvordan inntektene bør fordeles mellom de formål som skal tilgodeses gjennom slik virksomhet. I tillegg kan det reises spørsmål om hvordan en best kan sikre at inntekter fra pengespill og lotterier i størst mulig grad kommer de samfunnsnyttige og humanitære formål til gode, og ikke tilfaller profesjonelle medhjelpere i større grad enn nødvendig.

Gjeldende rett

Etter lotteriloven § 5 er hovedregelen at lotteri bare kan avholdes til inntekt for et humanitært eller samfunnsnyttig formål. Tillatelse gis til landsdekkende, regionale eller lokale organisasjoner eller foreninger som i sin virksomhet ivaretar et humanitært eller samfunnsnyttig formål innenfor det området lotteriet foregår, jf. lotteriloven § 6 annet ledd, første punktum.

Begrepet humanitært formål har i praksis bydd på få avgrensningsproblemer. Det ligger i begrepet at inntektene skal gå til hjelpevirksomhet av ulik art, som f.eks. redningsarbeid og nødhjelp i inn- og utland.

Begrepet samfunnsnyttig gir mulighet for en vid fortolkning. I forarbeider og praksis etter lotteriloven har det utviklet seg visse retningslinjer for hvilke formål som anses samfunnsnyttige etter lotteriloven. Følgende hensyn er lagt til grunn i praktiseringen av loven:

• Organisasjoner eller foreninger som ivaretar privatøkonomiske tiltak eller har et kommersielt tilsnitt, blir ikke regnet for å ivareta et samfunnsnyttig formål etter lotteriloven. Det gis ikke lotteritillatelse til f.eks. lotteri til inntekt for en bedrift, selv om bedriften trues av konkurs med bl.a tap av arbeidsplasser og skatteinntekter til følge. Det gis heller ikke tillatelse til foreninger, organisasjoner eller sammenslutninger som har ivaretakelse av medlemmenes økonomiske interesser som formål som f.eks. næringslivsorganisasjoner som NHO og LO.

• Typiske offentlige oppgaver som bygging og vedlikehold og drift av barnehager, skoler, sykehus, aldershjem, rehabiliteringssentre, kirker m.m. blir heller ikke regnet som samfunnsnyttige formål. Etter fast praksis regnes heller ikke drift av slike bygninger eller anlegg som samfunnsnyttige etter lotteriloven. Det er vanligvis heller ikke adgang til å finansiere erverv av grunn til offentlige formål eller rekreasjonsområder som hestehager, naturiststrender e.l. med lotteriinntekter. Det er likevel blitt gitt lotteritillatelse til inntekt for spesielle anskaffelser f.eks. instrumenter, utstyr eller utsmykning til sykehus, syke- og aldershjem, kirker, skoler og barnehager o.l. Våren 2002 ble det foretatt en endring i praksis slik at private skoler likevel kan gis lotteritillatelse. Bakgrunnen for dette var et ønske om å bedre finansieringsmulighetene for slik virksomhet som ofte gir ungdom et alternativt utdanningstilbud i forhold til det offentlige skoler kan tilby.

• Hobby- og fritidsforeninger for voksne blir som hovedregel ikke ansett som samfunnsnyttig virksomhet etter lotteriloven. Bridgeklubber, sjakklubber, småbåtforeninger, modelljernbaner, hundeklubber, katteklubber o.l. faller dermed utenfor ut fra den tanke at voksen mennesker selv skal finansiere sine fritidsaktiviteter. Det er likevel gjort unntak for virksomheter som er til nytte eller har en sosial eller samfunnsmessig betydning av et visst omfang for andre enn medlemmene, slik at det i visse tilfeller er gitt lotteritillatelse til for eksempel lavinehundklubber og musikkorps med kun voksne medlemmer. Hobby- og fritidsforeninger for barn og unge får normalt lotteritillatelse fordi barn og unge vanligvis ikke har økonomisk evne til å betale selv for å sikre seg et variert fritidstilbud.

• De fleste idrettslag anses som samfunnsnyttig virksomhet etter lotteriloven, uten hensyn til om aktiviteten også omfatter voksne. Etter praksis faller likevel idrettslag som bare driver idrett på elitenivå eller bare for voksne utenfor. Det samme gjelder for bedriftsidrettslag. Begrunnelsen er at slike idrettslag ikke har alminnelig medlemsadgang og at inntektene vil gå til en lukket krets av personer.

• I vurderingen av om det skal gis tillatelse til å avholde lotteri kan det tas hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av mulighetene for inntekter fra lotterivirksomheten, jf. lotteriloven § 6 tredje ledd. I kommentarene til § 6 tredje ledd i Ot.prp. nr. 58 (1993-94) fremgår det at «tillatelsesmyndigheten ut fra markeds- og konkurransehensyn kan foreta en nærmer regulering m.h.t. hvilke foreninger og organisasjoner som skal gis lotteritillatelse.».... «... ved avgjørelsen om lotteritillatelse skal nektes, eventuelt tillates med en begrenset omsetningsramme, vil foreningens størrelse - herunder behovene hos den gruppe som skal understøttes gjennom lotteriinntekter - kunne stå sentralt.»

• Lotterilovgivningen åpner i dag også for at visse lotteri kan avholdes uten tillatelse. Dette gjelder såkalte basarer hvor trekning foregår i nærvær av loddkjøper og i umiddelbar tilknytning til loddsalget, og fra 1.1.2001 for tradisjonelle forhåndstrukne og etterhåndstrukne lotterier hvor omsetningen ikke overstiger 100.000,- kroner. Etter dagens lovgivning gjelder imidlertid forutsetningen om at lotteriet bare kan avholdes til inntekt for samfunnsnyttige eller humanitære formål også for disse lotteriene.

Med utgangspunkt i ovennevnte praksis har Lotteritilsynet ved utgangen av januar 2003 foretatt en registrering og godkjenning av i alt 4 341 organisasjoner som kan avholde lotteri som krever tillatelse. I tillegg kommer visse lokale lag og foreninger som godkjennes og registreres av politiet for bingovirksomhet som drives for egen regning og risiko.

Departementets ekspertgruppe mener at en utvidelse av lotterimarkedet i større grad vil sikre mangfoldet i organisasjonslivet, særlig på mindre steder. En utvidelse kan likevel føre til økt konkurranse mellom de ulike lotteriverdige organisasjonene i lotterimarkedet. For å sikre mangfoldet i organisasjonssamfunnet tilrår Ekspertgruppen at adgangen til å arrangere smålotterier/meldingslotteri, d.v.s tradisjonelle forhånds- og etterhåndstrukne lotteri med omsetning inntil kroner 100 000,- bør utvides. Blant annet bør diverse lokale og regionale voksenaktiviteter som sangkor, musikkorps, teater, kulturminnevern, drift av grendehus uten kommersielle tilsnitt få tilgang på lotteriinntekter. Ekspertgruppen tilrår at omsetningsrammen for lotterier med meldingsplikt blir økt til 150 000,- kroner.

Departementets vurdering

Departementet er enig med Ekspertgruppen i at kretsen av organisasjoner og foreninger som får avholde smålotterier bør kunne utvides, blant annet for å sikre mangfoldet i organisasjonslivet. Departementet tar også sikte på at beløpstaket for smålotterier heves til 150 000 kroner. Kravet om et humanitært eller samfunnsnyttig formål vil fortsatt gjelde for disse lotteriene, men departementet legger opp til at det i forskrift åpnes for at lokale og regionale voksenaktiviteter som sangkor, musikkorps, teater, kulturminnevern, drift av grendehus og lignende får adgang til å avholde slike lotteri som nevnt i endringsforslagets § 7 bokstav b). Det bør imidlertid fortsatt være et vilkår også for disse lotterier at inntekten ikke går til kommersielt basert virksomhet eller til finansiering av offentlige oppgaver.

Samtidig foreslår departementet at basarer, ikke lenger skal være forbeholdt samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner, men fritt kan avholdes uten tillatelse. Slike lotterier gir normalt en begrenset omsetning. Departementet anser det ikke problematisk at det i forhold til slike lotterier overlates til loddkjøper å vurdere om lotteriet avholdes på en betryggende måte, og om lotteriet avholdes til inntekt for et støtteverdig formål. Endringen vil innebære en praktisk forenkling, og betyr blant annet at barnehager og skoleklasser vil kunne avholde kakelotterier uten at dette skjer i strid med lotterilovgivningen.

Lotteritilsynet tar for øvrig sikte på en snarlig justering av praksis som vil gi lettelser i regnskapsplikten etter lotteriloven. Endringen vil innebære at organisasjoner med lotteriinntekter under 100 000,- kroner pr. år, etter søknad vil kunne få dispensasjon fra regnskaps- og revisjonsplikten etter lotteriloven § 4 f.

5.3 Særlig om spill på skip

5.3.1 Gjeldende rett

Spørsmålet om lotteri om bord på norske skip i rute mellom norsk og utenlandsk havn er tidligere drøftet i forbindelse med lotterilovutvalgets innstilling, jf. NOU 1988: 14 Ny lotterilov. Utvalget konkluderte med at lotteriloven som utgangspunkt bør gjelde for slike skip, men at hensynet til norsk skipsfarts konkurransevilkår burde åpne for unntak fra lovens regler. Utvalget mente bl.a. at rulett og bingo med beskjedne pengepremier burde tillates og at lykkespill og lotterier burde kunne drives til inntekt for skipet selv og uten at det ble innhentet tillatelse. Justisdepartementet sluttet seg til utvalgets innstilling på dette punkt, jf. Ot. prp. nr. 58 (1993-94). Justiskomiteen støttet departementets holdning, jf. Innst.O. nr. 9 (1994-95).

I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 84 (1998-99), uttaler et flertall i justiskomiteen i Innst. O. nr. 33 (1999-2000)at det bør fastsettes forskrifter som gir adgang til lotteri på norske skip i rute mellom Norge og utlandet. Komiteflertallet uttaler blant annet at

«utgangspunktet må være slik at konkurransesituasjonen ikke skal bli forverret i forhold til utenlandske rederier som har spillevirksomhet om bord. Flertallet mener den nye loven skal gi uttrykk for at norske fergeselskaper skal ha dette som et tilbud som bidrar til å opprettholde dagens rutestruktur.»

I forlengelsen av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 84 (1998-99) og Ot.prp. nr. 49 (1999-2000) ble det på denne bakgrunn gitt en midlertidig forskrift av 15. desember 2000 nr. 1336 om lotterivirksomhet om bord på norske skip i rute mellom norsk og utenlands havn. Forskriften gir unntak fra enkelte av bestemmelsene i lotteriloven ut 2003, slik at lotteritilbudet på de aktuelle skip inntil videre kan opprettholdes som før. I Ot.prp. nr. 49 (1999-2000) forutsettes det at spørsmålet om den framtidige reguleringen av pengespill ombord på slike skip vurderes på nytt i lys av en samlede gjennomgang av spill og lotterier.

Lotterivirksomhet som omfattes av den aktuelle forskriften tilbys i dag av rederiene Color Line og Fjord Line. Omsetningstall innsendt til Lotteritilsynet for 2001 viser følgende:

Color Line:

• Gevinstautomater ca 415 mill kroner i omsetning

• Kasinolignende spill ca 36,5 mill. kroner i omsetning

Fjord Line:

• Gevinstautomater ca 12,3 mill. kroner i omsetning

• Kasinolignende spill ca 4,2 mill. kroner i omsetning

5.3.2 Forholdet til Danmark og Sverige

I Danmark er det ikke tillatt å tilby kasinospill på danske skip. Utenlandsk skip kan heller ikke tilby pengespill når de ligger i dansk havn. Det er i dag ikke oppstilt gevinstautomater ombord i danske skip, men dette er ikke forbudt etter dansk rett.

Ihht. til konvensjon med Finland kan svenske skip i rute mellom Sverige og Finland ha lotterier ombord. Ombord på svenske skip i rute mellom Sverige og andre land tillates ikke slike spilltilbud. Svensk rett regulerer imidlertid ikke spill/lotteri om bord i svenske skip som går i rute mellom utenlandske havner. Det svenske rederiet Stena Line har derfor pengespilltilbud om bord i sine skip i rute mellom Danmark og Norge.

5.3.3 Behovet for nye regler

Med hjemmel i dagens midlertidige forskrift om lotterivirksomhet om bord på norske skip i rute mellom norsk og utenlands havn kan berørte ferjerederi avholde lotteri uten godkjenning av spille- og gevinstregler eller kontroll av automater og andre trekningsinnretninger. Ombord på disse skipene tilbys også pengespill som black-jack og rulett, som ikke lovlig kan avholdes på land.

Etter departementets vurdering taler flere forhold for at det gjennomføres endringer som bringer regelverket for skip mer i samsvar med det som gjelder for lotteri på land. Utgangspunktet i Norge er at pengespill og lotterier skal gi inntekter til ideelle formål. Det er derfor naturlig at samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner også får en andel av overskuddet fra lotterivirksomhet om bord i de aktuelle skipene. Videre anser departementet det ønskelig at regelverk og spilleregler for de spill som tilbys ombord er tilpasset regelverket på land, blant annet mht. til tekniske krav, og gevinst- og innskuddsgrenser. Dersom det i framtiden fortsatt skal gis tillatelse til slik spillevirksomhet vil det også være nødvendig med en bedre oversikt over og kontroll med de spill som tilbys. Også konkurransehensynet i forhold til lotteritilbudet på land tilsier en harmonisering av gjeldende regler. Departementet tar derfor sikte på at det gjennomføres en harmonisering av de alminnelige regler for lotterier på land og forskriften om spill på norske skip m.v. I samsvar med departementets forslag under kap. 4 innebærer dette at Norsk Tipping overtar ansvaret for driften av automatene fra 1.1.2006.

5.3.4 Økonomiske konsekvenser

Det er ikke opplyst hvor stor andel av overskuddet fra automatvirksomheten i de to rederier som i dag går til drift av automatene. Det understrekes imidlertid at en harmonisering med reglene på land vil medføre en ikke uvesentlig reduksjon av dagens gevinstgrenser. Dette kan redusere omsetningen i automatene. På den annen side vil en nedbygging av det øvrige spilltilbudet ombord (black-jack og rulett) kunne motvirke dette noe.

De berørte rederier har ikke ønsket å oppgi hvor stor andel av inntektene som rederiene mottar fra de operatørselskap som driver virksomheten om bord. Dersom det med utgangspunkt i de tilgjengelige tall legges til grunn at rederiene i dag mottar ca 50 % av overskuddet fra automatene vil en endring av reglene som skissert over innebære et direkte inntektstap for rederiene (medregnet inntektene fra andre pengespill enn automater)på ca 15-20 mill. kroner pr år.

Departementet tar sikte på at den midlertidige forskriften forlenges ut 2005, og at et harmonisert regelverk med en overgangsperiode på 1 år (2005) trer i kraft fra 1.1.2006. Forutsatt Stortingets tilslutning vil forslaget bli sendt på høring i forbindelse med at forslag om overgangsregler og forlengelse av gjeldende forskrift sendes på høring høsten 2003.

5.4 Særlig om spilleavhengighet

I tillegg til den iverksatte kartlegging av spilleavhengighet, vil departementet i løpet av våren 2003 etablere en egen døgnkontinuerlig kontakttelefon for spørsmål vedrørende spilleavhengighet. Tilbudet vil bli etablert i samarbeid mellom Lotteritilsynet og Sykehuset innlandet, Sanderud (SIS). Lotteritilsynet er ansvarlig for gjennomføring og markedsføring av prosjektet, mens telefontjenesten skal utføres på (SIS).

Et slikt telefontilbud vil gi berørte spillere og pårørende direkte tilgang til informasjon om spilleavhengighet og hvilke behandlingstilbud som finnes i dag. Gjennom den nye telefontjenesten vil myndighetene få en ny og viktig informasjonskilde som blant annet vil fortelle en del om problemets omfang. På bakgrunn av signalene som er kommet, blant annet fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, vil departementet ta initiativ til at det utarbeides en handlingsplan med sikte på å forebygge spilleavhengighet og redusere skader fra overdrevet pengespill i Norge. Det er naturlig at den ferske svenske handlingsplanen blir utgangspunkt for arbeidet, og at også behandlingssiden blir belyst. Lotteritilsynet bør ha det operative ansvaret for utarbeidelse av planen. Arbeidet med planen bør gjennomføres i samarbeid med bl.a. Sosialdepartementet.

I den svenske handlingsplanen går det klart fram at økt satsing på informasjon, forebyggende arbeid og behandling har en betydelig kostnadsside. Derfor er det naturlig å se konklusjonene i en handlingsplan i sammenheng med forslaget om i framtiden å øremerke en del av overskuddet i pengespillmarkedet. Departementet foreslår at det gjennom en endring i pengespilloven gis hjemmel for å avsette inntil 0,5 % av det årlige spilleoverskuddet til formål som informasjon, forebygging, forskning og behandling i tilknytning til spilleproblemer. Det er innført 18 års aldersgrense for spill på gevinstautomater og 16 års aldersgrense for totalisatorspill i forhold til spill på banene. Det er videre innført 18 års aldersgrense for deltakelse i prøveprosjekt for spill via Internett og SMS.

Formålet med aldersgrensene er å beskytte visse grupper mot uønsket spilleatferd. Aldersgrenser kan også ha en markedsregulerende effekt ved at visse kundegrupper ekskluderes fra visse spilltyper. Til nå har aldersgrenser kun vært innført i forhold til spilltyper hvor erfaring tyder på at uønsket spilleadferd er overrepresentert, eller hvor tilbyderen av spillet selv ønsker aldersgrenser innført.

Det synes som en alminnelig oppfatning at det knytter seg en viss fare for utvikling av spilleavhengighet til spill på gevinstautomater og spill på hest, men også spill på oddsen synes å representere en økt fare for utvikling av uheldig spilleatferd.

Dagens aldersgrenser for gevinstautomater og spill på hest på baneområdet er i stor grad basert på antakelser om skadevirkningen ved at barn eksponeres for slike spill. Norsk Tipping AS hadde fram til 1986 aldersgrense på 18 år for sine spill. Aldersgrensen ble opphevet 1. januar 1986 blant annet fordi den var vanskelig å håndheve hos kommisjonærene.

Norsk Tipping har overfor departementet tatt til orde for innføring av 18 års grense på Oddsen. Departementet er enig i spilleselskapets vurdering og vil med det første innta en slik aldersgrense i spillereglene. Det anses ikke nødvendig med tilsvarende aldersgrense i forhold til andre av Norsk Tippings spill, med mindre spilleren deltar via Internett.