3 Samlet gjennomgang av pengespill og lotterier i Norge

3.1 Innledning

3.1.1 Historikk

Etter norsk rett er spill med penger forbudt. Forbudet mot pengespill har vært et prinsipp i norsk lovgivning i flere hundre år, og har sin bakgrunn i ønsket om å beskytte borgerne fra «lykkespillenes fordervelighet». Det har likevel vært åpnet for begrensede tillatelser, dels ut fra den tankegang at det ikke er mulig å hindre spill og dels for å skaffe midler til samfunnsnyttige formål.

Etter foreningstiden med Danmark ble lotterivirksomheten regulert i lov av 14. juni 1851 om lotterier og andre lykkespill. Loven inneholdt med få unntak et alminnelig forbud mot lotteri og tombola av enhver art. Etter lovens § 1 var det forbudt:

«at oprette Lotterier eller overhodet ved Lodtrækning, Tombola og andre Lykkespil at bortlodde Penge, Varer eller Værdier af hvilkensomhelst Slags, saavelsom at sælge eller fallbyde Lodsedler til Lotterier eller Bortlodninger, enten disse er bestemte til at foregaa her i Riget eller udenlands».

Fra det alminnelige forbud mot alle arter av lotterier og lykkespill, ble det i § 2 bl.a. gjort unntak for bortlodninger av gjenstander til inntekt for veldedig eller allmennyttig formål. For slike utlodninger ble det ikke krevd tillatelse fra offentlig myndighet, og lotteriene var ikke underkastet offentlig kontroll.

Loven ble stående uforandret i nesten 100 år med unntak for en skjerpelse som ble foretatt 27. juli 1895 med sikte på å hindre utenlandske lotteriers virksomhet her i landet. I 1879 henla Stortinget enstemmig et forslag om at regjeringen skulle utarbeide lovforslag om opprettelse av et statslotteri. I 1889 forkastet Odelstinget et forslag om å åpne adgang for et privat selskap til å opprette og drive et norsk pengelotteri.

Først ved lov av 2. mai 1912 ble det gitt tillatelse til opprettelse av et pengelotteri under offentlig kontroll for et tidsrom av 15 år, hvis inntekt skulle anvendes til fremme av skogsaken og bekjempelse av tuberkulosen. Loven ble senere avløst av lov av 17. juli 1925.

Lotterilovgivningen

Straffeloven § 298 første ledd fastsetter at «Den som gjør sig en Næringsvei af Lykkespil, som ikke ved særskilt Lov er tilladt, eller af at forlede dertil, straffes med Fængsel indtil 1 Aar.» I straffeloven § 299 defineres lykkespill som «... alle Spil om Penge eller Penges Værd, ved hvilke paa Grund af Spillets Art eller Indsatsernes Høide det vindesyge Øiemed fremtræder som fremherskende. Som Lykkespil ansees ogsaa Væddemaal og Terminspil (Differenshandel) ved hvilke det samme er Tilfældet»

Etter følgende lover åpnes det likevel for tillatelse til pengespill og lotterier til visse aktører og på visse vilkår:

• lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator

• lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v.

• lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v.

Med utgangspunkt i de tre spesiallovene framstår lotteriloven som den generelle regulering av pengespill i Norge, mens totalisatorloven og pengespilloven gir hjemmel for de særlige monopolrettigheter på pengespillområdet, tillagt hhv. Norsk Rikstoto (hestespill) og Norsk Tipping AS (øvrige sportsspill og visse tallspill).

Definisjonene av lotteri i lotteriloven § 1 første ledd bokstav a) omfatter etter sin ordlyd også den virksomhet som er regulert i totalisatorloven og pengespilloven. Med dette utgangspunkt kan pengespill defineres som «virksomhet der deltakerne mot innskudd kan erverve gevinst som følge av trekning, gjetting eller annen framgangsmåte som helt eller delvis gir et tilfeldig utfall».

I 1979 ble det oppnevnt et utvalg til å gjennomgå og vurdere behovet for endringer i lov av 12. mai 1939 nr. 3 om lotterier m.v. Bakgrunnen for oppnevnelsen var at misligheter ble avdekket i forbindelse med bruk av bingo og spilleautomater. Utvalget avga i februar 1980 en delutredning om slotmaskiner, NOU 1980:9, og i juni 1985 en delutredning om spilleautomater, NOU 1986:16. I mai 1988 kom en utredning om ny lotterilov, NOU 1988:14 «Ny lotterilov». På bakgrunn av dette arbeidet fremmet Justisdepartemtentet Ot.prp.nr. 58 (1993-94) Om lov om lotterier m.v., der det blant annet ble foreslått å utvide definisjonen av lotteri til også å omfatte såkalte ferdighetsautomater med gevinstmulighet, som etter daværende regelverk kunne oppstilles som ren næringsvirksomhet etter tillatelse fra politiet. Forslaget innebar at slike automater bare skulle kunne oppstilles til inntekt for humanitære organisasjoner og at ansvaret for forvaltning og utferdigelse av oppstillingstillatelser skulle overføres fra politiet til kommunene. Forslaget resulterte i lov av 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. Lovvedtaket innebar at ferdighetsautomater med gevinstmulighet ble ansett som lotteri, og at samfunnsnyttige organisasjoner i tillegg til de humanitære organisasjonene skulle kunne ha slike automater oppstilt til inntekt for sin virksomhet.

Veddemål ved totalisator

Ved lov av 1. juli 1927 om veddemål ved totalisatorble Kongen gitt myndighet til å anordne veddemål ved totalisator i forbindelse med hesteveddeløp. Bevilling kunne gis til lag hvis lover er godkjent av Landbruksdepartementet og hvis formål bl.a. var å støtte hestesport, hestehold og hesteavl. Formålet er det samme i dag. Landbruksdepartementet er i medhold av loven gitt kompetanse til å utferdige nærmere bestemmelser om gjennomføring av loven.

Frem til 1982 foregikk totalisatorspillet på den enkelte bane. I 1981 ble det åpnet for spill utenfor banene. Det Norske Travselskap (DNT) og Norsk Jockeyklubb (NJ) opprettet i 1982 en selveiende stiftelse, Norsk Rikstoto. Denne stiftelsen ble gitt konsesjon til å drive riksspillet V6. (igangsatt i 1982) I 1991 fikk Norsk Rikstoto også riksspillet Dagens Dobbel, som kjøres hver dag.

Fra 1983 fikk sporten teknologisk utstyr som medførte at det kunne spilles krysspill, dvs. spill mellom banene og fra enkelte krysspillsteder. Det førte til at banespillene økte omsetningen og Norsk Rikstoto tapte omsetning. Samtidig økte staten sin avgift på spillet fra 4,5 % i 1982 til 17 % i 1983 på grunn av den høye omsetningen. I løpet av 80-tallet sank omsetningen vesentlig og i 1989 var statsavgiften redusert til 1,5 %.

I Ot.prp.nr. 10 (1995-96) Om lov om endringer i lov av 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator foreslo Landbruksdepartementet blant annet:

Det opprettes egne driftsselskaper ved alle totalisatorbaner. Disse har ansvar for driften ved sine baner innenfor de fastsatte rammevilkår.

Stiftelsen Norsk Rikstoto opprettholdes, og har overordnet ansvar for alt totalisatorspill og overordnet økonomistyring.

Konsesjonene for alt totalisatorspill legges til Norsk Rikstoto, som på sin side oppretter avtaler med det enkelte driftsselskap. Avtalen må være slik at det enkelte totalisatorkjørende selskap inspireres til å drive aktivt for fremme av både sport og spill på sin bane og i sin region.

Norsk Rikstotos økonomiske ansvar for galoppsport og Norsk Hestesenter fastlegges i forskrift om totalisator.»

Næringskomiteen støttet konklusjonene i Ot.prp.nr. 10 (1995-96) i Innst.O.nr. 41. (1995-96).

Norsk Rikstoto tok i bruk on-line teknologi i 1983 og såkalte totomater knyttet til Rikstotos dataanlegg ble etter hvert utplassert på banene og gradvis ute hos en del private kommisjonærer. Fra 1994 var dette nettet utbygd til å omfatte alle de private kommisjonærer som derved var «on-line». I 1995 ble spillet V6 erstattet med V75.

Pengespillovgivningen

Spørsmålet om å tillate veddemål ved idrettskamper ble lagt fram for Stortinget i 1937, men ble den gang forkastet. Etter frigjøringen i 1945 ble det igjen satt ned et utvalg til å utrede spørsmålet. Utvalget leverte sin innstilling 12. desember 1945 med fremlegg til lov om tipping i samband med idrettskonkurranser. Etter krigen var det behov for å bygge idrettsanlegg for å kunne fremme idretten og fysisk fostring. Finansieringen av de ekstraordinære tiltakene med bygging av idrettsanlegg ble foreslått fremmet ved å gi tillatelse til drift av et tippeselskap som skulle formidle tipping i samband med idrettskonkurranser. Noe av overskuddet skulle også gå til andre formål av samfunnsnyttig betydning. Det ble foreslått vitenskapelig formål.

Lovforslaget ble fremmet av Sosialdepartementet, og resulterte i lov av 21. juni 1946 nr. 2. om tipping i samband med idrettskonkurranser (fotballtipping). Loven åpnet for at det kunne opprettes et tippeselskap, organisert som et aksjeselskap, hvor staten var eier sammen med idrettsorganisasjonene. Norsk Tipping AS ble etablert i 1946 og det første spilleåret var i 1948.

Senere kom det flere statlige kontrollerte pengespill blant annet tallspillet Lotto som ble opprettet ved lov av 20. desember 1985 nr. 92. På denne tiden ble de statlig kontrollerte pengespillene administrert av tre ulike departementer: Kulturdepartementet (fotballspill), Landbruksdepartementet (hestespill) og Finansdepartementet (Lotto, Pengelotteriet og etterhvert Flaxspillene).

I St.prp.nr. 1 Tillegg nr. 13 for (1991-92) (salderingsproposisjonen) uttalte Regjeringen at den ville legge frem forslag for Stortinget i vårsesjonen 1992 om samordning av de statlige pengespill, med bl.a. innføring av en ny lov om fotballtipping og Lotto. En forutsetning for samordningen var at særlovene om fotballtipping og Lotto ble opphevet og erstattet av en ny lov. Videre ble det forutsatt at det ble opprettet et nytt og felles styre for spillene. Det ble lagt til grunn at Norsk Tipping AS skulle fortsette som ansvarlig operatør for fotballspillene og Lotto.

Samordningen innebar imidlertid at eierforholdet i Norsk Tipping AS som tidligere var 40 % eid av Staten, 40 % eid av Norges Idrettsforbund og 20 % eid av Norges Fotballforbund, ble endret slik at selskapet ble 100 % statlig eid. Forslaget resulterte i at lov om tipping av 1946 og lov om Lotto av 1985 ble opphevet og erstattet med lov av 28. august 1992 nr. 103 om pengespill. Pengelotteriet opphørte ved at lov av 4. juni 1976 nr. 39 om pengelotteri ble opphevet 22. januar 1999. Fra samme tidspunkt ble de ulike Flaxspillene overført til Kulturdepartementet og innlemmet i Norsk Tipping AS' spilleportefølje.

3.1.2 Gjeldende hovedprinsipper i spille- og lotteripolitikken

Bakgrunn

En samlet gjennomgang av lotteri- og pengespillområdet ble sist presentert for Stortinget av daværende regjering Brundtland i Revidert nasjonalbudsjett 1991, jf. pkt. 9.4 i St.meld.nr. 2 (1990-91). Bakgrunnen for denne gjennomgangen var blant annet innføringen av de statlige pengespillene Lotto og Flax som hadde medført misnøye i frivillige organisasjoner som drev egen lotterivirksomhet, fordi en mente de nye statlige spilltilbudene førte til inntektssvikt i private lotterier. I redegjørelsen for Stortinget ble det konkludert med at det ikke kunne påvises inntektsnedgang for private lotterier som følge av innføringen av de nye statlige spillene. Det ble videre konkludert med at hovedproblemet for private lotterier var sterk kostnadsøkning og samordningsproblemer på lotterimarkedet. Samtidig ble det blant annet gjort gjeldende følgende generelle målsettinger for spill- og lotterisektoren:

• «Hovedfundamentet i den statlige spille- og lotteripolitikken skal fortsatt være de offentlig kontrollerte pengespill. Regjeringen vil ikke åpne for en liberalisering av spill med penger som medfører en generell alminneliggjøring av alle typer pengespill.

• Veksten i den samlede spillevirksomheten i samfunnet bør begrenses uavhengig av om statlige spill eller private lotterier er operatører. Regjeringen vil utvise forsiktighet når det gjelder ekspansjon av de statlige pengespill. En vil heller ikke gå inn på forslag som svekker statens inntekter av spillene.

• Lotterimarkedet skal gi plass til både private lotterier og de offentlige pengespill. De frivillige organisasjonene utfører en betydelig innsats i samfunnet og lotteriinntektene er en viktig finansieringskilde. Regjeringen vil legge vekt på at rammebetingelsene tilrettelegges slik at organisasjonene kan skaffe seg egne inntekter.»

Ved Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett for 1991 fremkom det ikke innvendinger mot å legge disse mål til grunn, jf. Budsjettinnstilling S IV for 1990-91.

Det har tidvis vært reist krav bl.a. fra frivillige organisasjoner om like rammebetingelser mellom statlige spill og private lotterier. Dette bryter med de hovedprinsipper som spill- og lotteripolitikken til nå har vært tuftet på. Det vises i den forbindelse til daværende regjering Brundtlands prinsipielle syn i Revidert nasjonalbudsjett i 1991 hvor det bl.a. er uttalt:

«Statlige spill og private lotterier har alltid hatt ulike rammebetingelser. Helt fra Lov angående lotterier og andre lykkespill av 14. juni 1851, og senere lover på dette området, blant annet Lotteriloven av 12. mai 1939 har moralske hensyn vært det bærende prinsipp i lovgivningen for spill- og lotterier. Det har vært bred politisk enighet om at adgangen til pengespill er positivt regulert d.v.s. at det som ikke er eksplisitt tillatt er forbudt. Samtidig har de politiske myndigheter til alle tider erkjent at det vil være en viss interesse for spill i samfunnet. Kanalisering av spillelyst gjennom offentlig selskap er blitt ansett som den mest tjenelige organisering av pengespill, fordi det skjer i betryggende former under full offentlig kontroll og innsyn innenfor et fastsatt lovverk.»

Dette er ytterligere understreket ved at Norsk Tipping som eneste statlige selskap har Riksrevisjonen som revisor. De statlige pengespillenes omsetningsvolum og markedsdominans i forhold til de private lotteriene er derfor en følge av en slik bred politisk enighet og ikke uttrykk for en tilfeldig utvikling. Organisering av pengespill gjennom offentlige selskaper er også hovedmodellen i de fleste europeiske land.

Lotteri- og pengespillområdet i Norge er et marked med begrenset konkurranse. Helt siden Pengelotteriet ble etablert i 1912 har de statlig kontrollerte pengespill vært myndighetenes viktigste verktøy i utformingen av lotteri- og pengespillpolitikken. Den positive avgrensingen av tillatte pengespill springer ut av ønsket om et forsvarlig pengespilltilbud, og skaper et marked med sterkt betinget konkurranse. Disse særlige hensyn gjenspeiles også i begrunnelsen for at pengespillene er unntatt fra prinsippet om fri konkurranse innen EU/EØS-området.

Selv om de private lotterier i stor grad er regulert gjennom lov og forskrift har de senere år vist at innslaget av kommersielle virksomheter og den økende konkurransen mellom de ulike organisasjoners lotteritilbud, gjør det vanskeligere å drive direkte politisk styring av markedsutviklingen. De senere års drakamp om utformingen og forståelsen av vilkårene for lotteri som avholdes ved gevinstautomater illustrerer at lover og forskrifter ikke alltid sikrer politisk kontroll med pengespillutviklingen. Sammen med det økende tilbudet av elektroniske pengespill over landegrensene innebærer dette at den statlige og politiske kontroll med utviklingen av pengespilltilbudet må ansees svekket til tross for økt kontrollfokus fra Lotteritilsynet.

På denne bakgrunn blir det en stor politisk utfordring å sikre opprettholdelsen av en forsvarlig og kontrollert utvikling av de norske pengespillene under den pågående utvikling med økende markeds- og teknologibasert styring av pengespilltilbudet.

3.2 Dagens spill- og lotterimarked i Norge

3.2.1 Organisering og aktører

Norsk Tipping AS

Selskapet ble opprettet i 1946 og har fra 1993 vært et heleid statlig aksjeselskap. Selskapet har enerett til å tilby sportsspill og visse tallspill med hjemmel i lov 28. august 1992 nr. 106 om pengespill mv. Spilleregler for de enkelte spill vedtas av Kultur- og kirkedepartementet. Etter endring av spilleloven våren 2002 skal overskuddet fra 2005 fordeles likt på kulturformål og idrettsformål.

Norsk Rikstoto

Stiftelsen Norsk Rikstoto ble opprettet i 1982 av Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb, og har i dag enerett til å drive hesteveddeløp med hjemmel i lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator og tilhørende regelverk fastsatt av Landbruksdepartementet.

Samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner

Private organisasjoner kan arrangere lotterier i henhold til lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. Automatdrift, bingovirksomhet og lotterier med omsetning over kr 100 000,- krever tillatelse fra offentlig myndighet. Organisasjoner som vil avholde lotteri som krever tillatelse må godkjennes av Lotteritilsynet.

Politiet

Politiet gir tillatelse til å avholde lotterier, blant annet oppstillingstillatelser til de ca. 19 000 gevinstautomatene som Lotteritilsynet antar regner var oppstilt i 2001, jf. Lotteritilsynets statistikkrapport for 2001. Politiet gir i tillegg autorisasjon til alle innehavere av lokaler hvor det drives lotterivirksomhet.

Lotteritilsynet

Lotteritilsynet ble opprettet fra 1. januar 2001 som statlig forvaltnings- og kontrollorgan for lotterivirksomheten. Lotteritilsynet godkjenner organisasjoner som vil avholde lotterier, autoriserer private selskap som vil drive lotterivirksomhet på vegne av organisasjonene (operatører), og er klageorgan for politiets vedtak i saker etter lotteriloven. Lotteritilsynet har ansvar for forvaltningsmessig kontroll av lotterivirksomheten, og har blant annet inngått samarbeidsavtale med Justervesenet om kontroll av oppstilte gevinstautomater.

Lotteritilsynet har også ansvar for kontroll av spilltilbudet til Norsk Tipping AS og Norsk Rikstoto. Lotteritilsynet er underlagt Kultur- og kirkedepartementet som fagorgan på lotteriområdet. Virksomheten er finansiert av gebyrer og avgifter i tilknytning til lotteri og pengespill.

Lotteriregisteret ble vedtatt opprettet fra 1. januar 2001 (jf. lotteriloven § 4d) som et sentralt register der godkjenning og autorisasjon samt tillatelser til oppstilling av gevinstautomater og underholdningsautomater skal registreres.

Lotteriregisteret er et felles saksbehandlingssystem og register for både politiet og Lotteritilsynet, og opplysningene i registeret danner grunnlaget for innkreving av avgifter og gebyrer fra aktører i lotterimarkedet. Lotteriregisteret som ble satt i drift høsten 2002, er utviklet av Brønnøysundregistrene og Lotteritilsynet i fellesskap, og driftes av Brønnøysundregistrene.

Lotterinemnda

Lotterinemnda ble fra 1. januar 2001 opprettet som klageorgan for Lotteritilsynets vedtak etter lotteriloven i første instans, jf lotteriloven § 4a.

Andre aktører

En stor del av de lotterier som avholdes gjennomføres i praksis av private selskap på oppdrag fra den organisasjon som innehar tillatelsen. De fleste bingohaller og nærmere halvparten av de oppstilte gevinstautomatene eies og drives av private firma etter avtale med organisasjoner som har lotteritillatelse. Disse selskapene mottar andeler av lotterioverskuddet som godtgjørelse for sin virksomhet. På samme måte mottar innehaveren av lokaler hvor det er oppstilt gevinstautomater, andeler av overskuddet i automaten.

De senere år har distribusjonsmulighetene via Internett medført en økning i antallet lotteritilbud fra utlandet. Også norske eierinteresser har etablert spilleselskap i utlandet, som blant annet tilbyr pengespill på Internett i tilknytning til norske idrettsarrangement.

3.2.2 Oversikt over omsetning i lotterier og pengespill

Den mest markante endring i spille- og lotterilovgivningen de siste årene er endringen av lotteridefinisjonen i den nye lotteriloven i 1995, som innebar at de tidligere kommersielt oppstilte ferdighetsautomatene nå ble å anse som lotterier. Samtidig gjorde den teknologiske utvikling at de tradisjonelle knipsekassene ble erstattet av nye moderne automater som ga økt omsetning og økte inntekter til de frivillige organisasjonene. Endringene i dette markedet medførte at et stort antall frivillige organisasjoner ønsket inntekter fra slik automatvirksomhet. I 1994 anslo Norsk Tipping AS omsetningen i slike automater til ca. 3,8 mrd. kroner. Lotteritilsynet har anslått omsetningen i 2001 til ca. 9 mrd. kroner. Samtidig har tilbudet av internasjonale pengespill via Internett økt.

Omsetningen i norske pengespill har således samlet sett vært økende fra 1990 og fram til dag, også når man tar prisstigningen i betraktning. Blant lotteriene står gevinstautomatene for den vesentlige del av omsetningsøkningen. Tradisjonelle forhåndstrukne og etterhåndstrukne lotterier, samt bingo har stagnert eller hatt en tilbakegang.

Norsk Tippings spill har samlet sett hatt en årlig omsetningsøkning. Tallspillene Lotto og Viking Lotto har stått for mye av denne utviklingen, mens den tradisjonelle fotballtippingen har stagnert. De siste årene har imidlertid Oddsen hatt en forholdsvis stor vekst.

Norsk Rikstotos spill har hatt en mer ujevn utvikling, og har etter en økende etterspørsel på 1990-tallet opplevd en reell omsetningsnedgang det siste året (år 2002). Dette på tross av en omfattende utvikling av spilltilbudet og innføring av «Rikstoto Direkte» sine sendinger til kommisjonærer. Nedgangen antas å ha sammenheng med at Norsk Rikstoto i stadig sterkere grad merker konkurransen fra internasjonale spill.

Det er vanskelig å angi utviklingen presist særlig for de private lotteriene siden det her ikke systematisk har vært innhentet regnskapstall. For årene 2000 og 2001 har Lotteritilsynet innhentet regnskapstall og anslår følgende utvikling, se tabell 3.1:

Totalt sett regner Lotteritilsynet med at pengespill- og lotterimarkedet gjennom år 2001 hadde en samlet økning på omlag 8 %.

De statlige spillene økte med 3,5 %. Norsk Tippings vekst var 4 %, mens automatene hadde en vekst på hele 14 %. Lotteritilsynet har i sin årsmelding for 2002 anslått at automatmarkedet i 2002 hadde en brutto omsetning på ca. 15 mrd. kroner, hvilket tilsvarer en vekst på 67 % i forhold til 2001.

Bruttoomsetning for 2001 kan illustreres på følgende måte:

Kilde: Lotteritilsynet

Samlet omsetning for spill- og lotterier i 2001 var vel 22 mrd. kroner, herav nærmere 9 milliarder kroner på gevinstautomater. Norsk Tippings egne spill omsatte for 7,9 mrd. kroner, og 0,75 mrd. kroner på Extralotteriet, som også opereres av selskapet. Hestespill utgjorde om lag 2,6 mrd. kroner gjennom Norsk Rikstoto.

I tillegg til gevinstautomater er det bingo og lotteri som utgjør den private delen av markedet. Bingo hadde en omsetning på ca. 1,6 mrd. kroner, der entreprenør-bingoen utgjør størsteparten, vel 1,3 mrd. kroner. Her inngår også papirsidespill, bingoautomater og databingo. Bingo uten entreprenør er estimert til nær 0,3 mrd. kroner. Blant lotteriene er det landslotteri som har hatt størst omsetning, nesten 0,5 mrd. kroner. For andre lotteri er omsetningen estimert til 0,1 mrd. kroner.

Gevinstandel

Av en samlet omsetning på 22,4 mrd. kroner vant spillerne tilbake 62 %, eller 13,9 mrd. kroner. Høyest gevinstandel har automater og bingo med entreprenør (72 %). Landslotteri og lokale lotteri har laveste gevinstprosent (hhv. 15 % og 20 %).

Administrative kostnader

Administrative kostnader utgjorde totalt 4 mrd. kroner. Dette er operatør, entreprenør og ev. tredjepart, f.eks. kommisjonærer. Beløpet utgjorde totalt 47 % av samlet netto omsetning. Fra statlige spill gikk 1,6 mrd. kroner (35 % av netto omsetning) til administrative kostnader, mens disse kostnadene for de private spill og lotteri utgjorde 2,4 mrd. kroner (62 % av netto omsetning).

Overskudd til formålene

Nær 4,5 mrd. kroner gikk til ulike formål, som utgjør 53 % av samlet netto spilleomsetning.

De statlige spillene tilførte over 3 mrd. kroner, tilsvarende 66 % av netto omsetning - 2 575 mill. kroner fra Norsk Tipping AS og 483 mill. kroner fra Norsk Rikstoto (hhv. 69 % og 54 % av netto omsetning) til formålene. De private lotteriene overførte nær 1,5 mrd. kroner, tilsvarende 36 % av netto omsetning til formålene.

Ovennevnte tabeller viser at det er stor forskjell mellom private lotterier og statlige spill når det gjelder overskuddsprosenten til formålet. Statlige pengespill hadde i 2001 ca. 1,5 mrd. kroner lavere bruttoomsetning enn private lotterier (inkludert Extra og automater), mens overskuddet som gikk til formålet var dobbelt så stort i statlige pengespill som i private lotterier. Dette er også situasjonen dersom en sammenligner kun tradisjonelle private lotterier (automater og bingo er holdt utenfor) med de tradisjonelle statlige spill.

Overskudd til formålene fordeler seg på følgende måte på kategorier av formål som mottar spill- og lotteriinntekter:

Kilde: Lotteritilsynet

3.2.3 Teknologisk utvikling og tilbud om pengespill fra utlandet

E-handelstilbud av pengespill har skapt nye utfordringer for de nasjonale pengespillmarkedene i hele Europa. Ingen land har til nå funnet en effektiv beskyttelse for nasjonale pengespill mot konkurrerende tilbud på Internett.

Teknologisk utvikling og bruk av Internett har endret distribusjon av spill og lotterier og utvikling av disse. Bruk av Internett og digitalteknologien åpner for interaktive spill som særlig appellerer til kommende generasjoner spillere.

Noen land, også i Europa, stimulerer til vekst i pengespillindustrien ved å tillate og samtidig øke antall lisenser til oddspill og kasino på Internett. Særlig har bookingindustrien i flere land (England, Malta, Australia og mindre jurisdiksjoner) innført gunstigere avgiftsbestemmelser som skal bidra til å fremme etablering av slik virksomhet. Selskapet Euromat i Brussel opplyste høsten 2002 at det er ca. 1800 Internett-kasino og andre spilletilbud i drift på Internett. Det er anslått at nordmenn i 2001 spilte for 600 mill. kroner på utenlandske pengespill. Lotteritilsynets tilsvarende anslag for 2002 er ca. 1 mrd. kroner.

Meningsmålingen som Lotteritilsynet fikk laget i desember 2002 (foretatt av Opinion) viste at 4 % av de spurte over 18 år svarte at de i løpet av det siste året hadde deltatt i pengespill på Internett. Fire prosent av befolkningen over 18 år utgjør ca. 140 000 personer. I tillegg svarte om lag like mange at det er sannsynlig at de vil delta i pengespill på nettet i 2003, slik at tallet på Internettspillere kan bli doblet på ca ett år.

I meningsmålingen ble spillerne spurt om hvor ofte de benytter seg av pengespill på nettet, hvor mye de satset siste gangen de spilte og hvilke nettsteder de benyttet. Svarene viser at 16 % av de spurte spilte flere ganger i uken.

Hele 46 % av de spurte svarte at de spilte for mellom 100 og 249 kroner sist de spilte på Internett, mens 13 % svarte at de spilte for over 1000 kroner.

Målingen viste også at det i 2002 var et flertall av de spurte som svarte at de utelukkende spilte på utenlandske nettsteder.

Den teknologiske utviklingen fører til at en får et større skille mellom spillene i seg selv og kanalen det distribueres over. En vil i framtiden se mer og mer av spill som distribueres i flere forskjellige kanaler. Dette kan skape problemer siden dagens regelverk knytter de forskjellige spill til den distribusjonskanalen som spillet tradisjonelt har benyttet. Ny teknologi, for eksempel SMS, har medført at spill og konkurranser har endret karakter. Mange av disse konkurransene faller i dag under lotterilovens begrep «lotteri» gjennom at konkurransene inneholder innskudd (SMS-avgift) og gevinst som fordeles ved hel eller delvis tilfeldighet, jf. lotteriloven § 1 første ledd bokstav a). Det er et særtrekk ved disse konkurranser og lotteri at de fullbyrdes i løpet av kort tid. Videre endres navn på aktører, lotterikonsepter og distribusjonsmåte fortløpende.

Disse konkurransene innebærer en risiko for at lotteribegrepet utvannes, og kan på sikt svekke det privilegium som fram til i dag har vært forbeholdt de samfunnsnyttige og humanitære formål. Lotteritilsynet reagerte i 2002 overfor en rekke TV-selskap, aviser, ukeblader og radiostasjoner som avholdt slike lotteri uten tillatelse. Omfanget av denne typen konkurranser synes å være sterkt økende, og dette vil over tid kunne medføre omsetningssvikt for de mer tradisjonelle lotteriaktørene.

Blant en rekke europeiske land synes holdningen å være at den sikreste strategi mot pengespillkonkurranse fra Internett er å bygge opp sikre og nasjonale tilbud med trygg betalingsformidling. Målsettingen er at slike sikre og nasjonale tilbud skal minimalisere lekkasjen av spill til utlandet via Internett.

I lys av dette har departementet i 2001/2002 gitt prøvekonsesjon til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto for distribusjon av eksisterende spill over Internett. I tillegg er det gitt prøvekonsesjon for utprøving av forskjellige lykkespill på Internett til Norskespill.no (gruppering av 10 humanitære organisasjoner), samt prøvekonsesjon for forhåndstrukket lotteri over SMS til Norsk Restaurantcasinodrift på vegne av 10 frivillige organisasjoner. Prøvekonsesjonene er gyldige ut 2003. Alle ovennevnte prøvekonsesjoner har vilkår om kun å levere spill til nordmenn over 18 år bosatt i Norge. I de internasjonale pengespillene over Internett er det fra lisensgiver stort sett ikke satt slike begrensninger.

Igangsatte prøveprosjekter vil bli evaluert i løpet av prøveperioden. Departementet vil bl.a. med bakgrunn i en evaluering av prøveprosjektene vurdere å legge til rette for spill på Internett og andre elektroniske kanaler. Det må imidlertid tas i betraktning at Internett gir lett tilgjengelighet til å spille fra «egen stue», noe som kan legge til rette for uheldig spillatferd. I lys av dette vil myndighetene under alle omstendigheter utvise forsiktighet med å tillate nye pengespill skreddersydd for Internett og andre elektroniske kanaler.

Departementet vil samtidig arbeide videre med tiltak for å kontrollere veksten i spill på utenlandske Internett spill.

3.2.4 Særlig om spilleavhengighet

Med spilleavhengighet menes både problematisk spillatferd og patologisk (sykelig) avhengighet.

Spilleavhengighet som problem har fått økende oppmerksomhet i Norge de siste årene. Det har resultert i en bred offentlig debatt som særlig har dreid seg om gevinstautomater og konsekvenser av overdrevet pengespill. Signaler fra flere kilder tyder på at spilleavhengighet øker i befolkningen, blant annet er det kommet flere nye selvhjelpsgrupper organisert av Anonyme Gamblere slik at det i dag er ni slike grupper fordelt over hele Sør-Norge. Nylig ble også den første gruppen som tilbyr hjelp til pårørende etablert.

Fra institusjoner som tilbyr behandling til spilleavhengige blir det rapportert om økt pågang av personer som ønsker å gjøre noe med sin spilleatferd.

I samsvar med forutsetningene i Ot.prp. nr. 49 (1999-2000) har departementet gitt Lotteritilsynet et ansvar for oppfølging av negative sider ved spill og lotterier, blant annet gjennom å stimulere til forskning, men også ved å informere om og utarbeide forslag til nødvendige tiltak. På denne bakgrunn igangsatte Lotteritilsynet høsten 2001 et forskningsprosjekt med det formål å kartlegge omfanget av og årsakene til spilleavhengighet i Norge.

Til å gjennomføre kartleggingen har Lotteritilsynet engasjert Statens Institutt for Rusmiddelforskning (SIRUS) og Norsk Institutt for Oppvekst, Velferd og Aldring (NOVA). I prosjektet inngår en større befolkningsundersøkelse for å kartlegge omfanget av spilleproblem og årsaker til spilleavhengighet i den norske befolkningen. I tillegg inneholder prosjektet en kartlegging av omfanget av spill blant nærmere 13 000 skoleelever i alderen 13-19 år som en del av undersøkelsen «Ung i Norge 2002».

Resultatene fra befolkningsundersøkelsen er ventet å foreligge i månedsskiftet mai/juni d.å.

Resultatene fra ungdomsundersøkelsen var klar 5.mars, og viste at 3,2 % av ungdommene har spilleproblemer basert på det NOVA karakteriserer som en streng vurdering, jf. NOVAs rapport 1/03. Dette utgjør totalt 11 000 tenåringer med spilleproblemer, og anslaget må ifølge NOVA anses å være et minstetall. Tall fra ungdomsundersøkelsen viser at 78,5 % av ungdommene det siste året hadde deltatt i ulike former for pengespill.

Det å satse penger på gevinstautomater er den mest utbredde spilleformen blant ungdom. Dette kan også illustreres ved å se på fordelingen mellom hvor mange ganger de har satset penger på ulike spill i løpet av det siste året. Av det beregnede totale antall ganger ungdommene oppgir å ha satset penger på pengespill det siste året, står spill på gevinstautomater for 32 %. Undersøkelsen viser at det er like vanlig for ungdom under 18 år å spille på gevinstautomater som for ungdom som er 18 eller 19 år.

Undersøkelsen har også kartlagt forbruk på gevinstautomater, og viser at det blant ungdom under 18 år (som er aldersgrensen for å spille på gevinstautomater), var gjennomsnittlig antall kroner brukt siste uke drøyt 12 kroner.

Dersom 'siste uke' er en gjennomsnittlig uke og dette utvalget er representativt for ungdom i aldersgruppen 13-17 år, betyr dette at ungdom under 18 år i Norge bruker mer enn 170 mill. kroner på gevinstautomater pr. år. Undersøkelsen fant også at ungdom med spilleproblemer oftere er involvert i kriminelle aktiviteter enn annen ungdom.

Spilleatferden som ungdommene her viser er urovekkende og krever en gjennomtenkt tiltaksplan med tanke på informasjon om farer knyttet til pengespill og forebygging av spilleavhengighet.

Spilleavhengighet, særlig med fokus på avhengighet skapt av spill på gevinstautomater, har også vært tema i Stortinget, jf. Dok 8:53 (2001-2002) fra representantene Magnar Lund Bergo, Ågot Valle og Karin Andersen, jf. Inst.S.nr. 153 (2001-2002). En samlet komite uttrykte bekymring over det økende omfanget av automater i Norge, samt at avhengighet til automatspill ser ut til å være tiltagende. Komiteen viste til at det er en svært uheldig utvikling og komiteen ønsker tiltak som kan begrense skadeomfanget. Om behovet for kunnskap om spilleavhengighet, uttalte familie, - kultur og administrasjonskomiteen følgende:

«Komiteen har også merket seg at det er lite forskning på dette området og at de fremste på dette området i Norge strides om hvilke tiltak som har virkning i forhold til å begrense spilleavhengighet. Det er viktig at departementet benytter seg av forskningskompetente miljøer til å skaffe kunnskap om dette»

Noen institusjoner har erfaring med behandling av spilleavhengige de siste årene. I årene 1997-2000 gjennomgikk 86 personer behandling mot spilleavhengighet ved Stiftelsen Renåvangen i Østerdalen. Ved Blå Kors i Oslo har det i en tid vært et tilbud med gruppebehandling av spilleavhengige der over 200 så langt har deltatt. De to behandlingsinstitusjonene har gjort en felles erfaring når det gjelder hvilket pengespill som sterkest utvikler avhengighet hos spilleren. Både Renåvangen og Blå Kors opplyser at ca. 90 % av alle som kom til behandling sa at spill på gevinstautomater var hovedproblemet.

Det kan være komplisert å gjennomføre pålitelige undersøkelser som viser omfanget av problematisk spilleatferd og spilleavhengighet i en befolkning. En svensk undersøkelse gjennomført i 1997-98 under ledelse av Sten Rönnberg, konkluderte med opp mot 1,7 % av befolkningen kan klassifiseres som akutte problemspillere. Nærmere 0,8 % ble klassifisert som patologiske spillere, det vil si at de har et sykelig forhold til pengespill.

Konklusjonen var derfor at minst 25 000 svensker mellom 15 og 74 år ble klassifisert som patologiske spillere, mens tallet på akutte problemspillere ifølge undersøkelsen lå omkring 100 000.

Den svenske undersøkelsen som her er omtalt viser også at det er gevinstautomater som utgjør den største faren for utvikling av spilleavhengighet i forhold til andre typer pengespill. Dette samsvarer også med andre internasjonale undersøkelser om problematisk spilleatferd.

Fart og intensitet i spillene har fra spilleindustrien vært viktig for utvikling av automatens spilleappell. Det er også åpenbart at de hurtig repeterende spill på automatene, i forhold til lotterier som f.eks. trekkes to ganger i uken, er de som genererer mest spilleproblemer.

Tiltak mot spilleavhengighet i Sverige og Danmark

Sverige

I Sverige er Statens folkhälsoinstitut (FHI) pålagt ansvaret med å følge opp negative sider ved spill og lotterier og å informere om spilleproblem. FHI har siden 1999 fått årlige bevilgninger over statsbudsjettet (via Socialdepartementet) på mellom 4 og 6 mill. SEK. I 2001 gikk midlene blant annet til drift av en hjelpetelefon og forskning.

FHI overleverte i januar d.å. et forslag til handlingsprogram til den svenske regjeringen. Hensikten med forslaget er å forebygge spilleavhengighet og redusere de skadelige effektene av overdrevent pengespill.

For å behandle og forebygge mot spilleavhengighet, konkluderer FHI med at det trengs både en offensiv og langsiktig satsing. For å gjennomføre handlingsprogrammet som foreslås, trengs det 40-50 millioner SEK i året. FHIs forslag har blant annet følgende konklusjoner:

• Satsing på forebygging ved å øke den almene bevisstheten om risikoen ved å spille og skadevirkninger som kan oppstå

• Krav til aktørene i markedet om at risikoen ved å spille skal være en del av markedsføringen, og at de skal skolere sine markedsfolk i å ta spilleansvar

• Barn og unge skal beskyttes gjennom bedre kontroll av aldersgrenser på gevinstautomater

• Bedre muligheter for behandling av spilleavhengige

• Kunnskapssentra i Stockholm, Gøteborg og Malmø

• Forskningsinnsats for å finne omfanget av problemet og pengespillenes rolle i samfunnet

Danmark

Danmark innførte i januar 2002 en avgift på 1 % av spilleinntekt fra gevinstautomatene (etter fradrag for utbetalte gevinster). Det er ventet at avgiften vil utgjøre 10 -13 millioner DKK årlig. To tredjedeler av disse pengene er øremerket behandling av spilleavhengighet, mens resten går til forskning om spilleavhengighet (ludomani).

En del av behandlingspengene blir kanalisert videre til behandlingssenteret Ringgaarden, som blant annet har et behandlingstilbud og kontakttelefon til dansker med spilleproblem.

3.2.5 Pengespill i andre land

De nasjonale reguleringer av pengespill varierer fra land til land. I de fleste land dekkes etterspørselen gjennom offentlig regulert og kontrollerte tilbud. Bakgrunnen for denne tilnærmingen er som i Norge faren for spilleavhengighet og kriminalitet i tilknytning til pengespillene. I enkelte land er spillene regulert som ren næringsvirksomhet hvor deler av overskuddet forbeholdes det offentlige eller ideelle organisasjoner gjennom skatter eller avgifter. Generelt i Europa har tendensen vært at nasjonale lotterier, tallspill og sportsspill drives gjennom statlige selskaper eller statlig kontrollerte foretak, mens kasinodrift, automatvirksomhet, og mindre regionale og lokale lotterier i større grad drives som privat næringsvirksomhet under offentlig kontroll og regulering.

De fleste europeiske land har tradisjonelt hatt en restriktiv holdning til pengespill, slik at utenlandske pengespill enten har vært forbudt eller sterkt begrenset. Framveksten av internasjonale Internettbaserte pengespill har imidlertid vist seg vanskelig å håndheve innenfor rammen av de nasjonale reguleringer. En rekke av de Internettbaserte spilleselskapene er lokalisert i mindre jurisdiksjoner med liberal regulering og kontroll av pengespilltilbudet. For å møte den økende internasjonale konkurransen har dette ført til at enkelte land i Europa nå åpner for at de nasjonale spilltilbud via Internett også skal kunne tilbys spillere i andre land. Slik liberalisering av nasjonal lovgivning er blant annet behandlet i det britiske parlamentet. En rekke nye tiltak er her vedtatt, men ikke alle er iverksett ennå.

De nordiske land har alle tradisjon for sterk statlig styring og stor grad av statlig monopolvirksomhet på pengespillområdet. Også i de nordiske land har en imidlertid private landsdekkende og regionale lotterier til inntekt for særskilt samfunnsnyttig og humanitær virksomhet. Finland har lang tradisjon for at automater med gevinstmulighet drives av et statlig monopolselskap. I Sverige har det statseide spilleselskapet Svenska Spel overtatt og er gitt enerett til all drift av gevinstautomater. Også i Danmark er statlige myndigheter gjennom det statseide spilleselskapet Dansk Tipstjeneste nå ansvarlig for automatdriften i større grad enn tidligere. Her skjer imidlertid driften i konkurranse med private aktører i markedet.

Nærmere om spill og lotterier i Danmark

I Danmark som i Norge er spill og lotterier i utgangspunktet forbudt. Ansvaret for regulering av det danske spillemarkedet er fordelt mellom Skatteministeriet, Justitsministeriet og Ervervsministeriet. Regjeringen arbeider imidlertid med å samle spilleansvaret herunder kontrollansvaret under Skatteministeriet.

Med hjemmel i lotteriforbudsloven av 6. mars 1869 kan ideelle organisasjoner mv. gis tillatelse til å avholde offentlige lotterier.

Lov om gevinstgivende spilleautomater fastsetter 18 års aldersgrense og begrenser oppstillingsstedene for slike automater til restauranter med alkoholbevilling, spillekafeer, private spillehaller, godkjente kiosker og spillehaller med offentlig adgang. Det betales en prosentvis avgift til staten basert på automatens overskudd. Satsene varierer i henhold til automatens inntjening og oppstillingssted. I Danmark er det gitt tillatelse til oppstilling av 20 000 spilleautomater, mens det i mai 2002 var oppstilt ca. 13 500 automater. Automatene kan utbetale gevinster på inntil 300,- DKK pr. spill.

Det er i dag 6 privatdrevne kasinoer i drift i Danmark. Disse hadde i 2001 en inntekt på 335 mill. DKK etter fradrag for gevinstutbetaling.

Tips- og lottoloven (lov nr. 7665 av 14. august 2000) gir Dansk Tipstjeneste AS rett til å tilby veddemål, spill, konkurranser, bortlodninger o.l. Dansk Tipstjenestes virksomhet tilsvarer i stor grad Norsk Tipping AS spill i Norge, bortsett fra at tipstjenesten også har ansvaret for heste- og hundeveddeløp. Å tilby eller formidle deltakelse i utenlandske spill i Danmark, er forbudt og straffbart. Det er heller ikke tillatt å benytte spilleresultater som bevillingshaver har rettigheter til. Regjeringen har lagt fram et lovforslag som moderniserer straffebestemmelsene, inklusiv reklameforbud.

Omsetning på pengespill i Danmark er oppgitt til ca. 13,3 mrd. DKK i 2001. Tallet er ikke helt sammenlignbart med tall for samlet brutto spillomsetning i Norge (22,4. mrd. NOK) og Sverige (ca. 33,6 mrd. SEK. I Danmarks omsetningstall for kasino er gevinstutbetalingen fratrukket.

Overskuddet fra pengespill i Danmark inngår i stor grad i statskassen uten øremerking gjennom direkte avgifter eller som overskudd i statlige foretak.

Nærmere om spill og lotterier i Sverige

Den svenske lotterilov regulerer all pengespillvirksomhet inklusive gratislotteri, med unntak av kasinovirksomhet som er regulert i egen kasinolov.

Tillatelse til å avholde lotteri kan etter den svenske lotteriloven kun gis til ideelle foreninger. En vesentlig del av foreningenes landsdekkende lotterivirksomhet (rikslotteri) skjer gjennom sammenslutningen Folkspel.

Totalt er det åpnet fire kasinoer i Sverige i løpet av 2001/2002. Alle blir drevet av Casino Cosmopol AB som er et datterselskap av det statseide AB Svenska Spel. Kasinoene skal spille til inntekt for staten gjennom Svenska Spel. Den svenske debatt om kasinovirksomhet har først og fremst dreid seg om spilleavhengighet og sideordnet kriminalitet (hvitvasking/mafiainnfiltrering). Anslått totalomsetning for 4 kasinoer 700 mill. SEK. pr. år. Samlet overskudd er anslått til 200-300 mill. SEK. pr. år.

AB Svenska Spel er Sveriges største spilleselskap og står for 46 % av det svenske spillemarkedet (år 2001). Foretaket eies av staten og er underlagt Finansdepartementet. Svenska Spels spillportefølje består i hovedsak av sportsspill, skrapespill, tallspill og spilleautomater. Selskapets rolle i det svenske markedet tilsvarer i stor grad Norsk Tipping AS» rolle i Norge. I år 2001 var selskapets overskudd på 3,8 mrd. SEK.

Det er i Sverige gitt tillatelse til oppstilling av 7500 gevinstautomater, som i 2001 hadde en omsetning på 4,2 mrd. SEK. Automatene drives av Svenska Spel og står oppstilt i restauranter og bingohaller. Automatene gir kun utbetaling i form av en kvittering som kan veksles i penger, og høyeste gevinstutbetaling på et spill tilsvarer ca. 500,- NOK. Etter § 28 i lotteriloven må man ha tillatelse for å inneha lotteriautomater. Det meste av overskuddet fra gevinstautomatene er øremerket barn- og ungdomsaktiviteter (mest via Riksidrottsförbundet) og utgjorde 449 mill. SEK i år 2001.

Med hjemmel i lotteriloven er det også gitt konsesjon for totalisatorspill i forbindelse med hesteløp til AB Trav og Galopp (ATG). Selskapet omsatte i 2001 for ca. 10,7 mrd. SEK. Gjennom avtaler med de øvrige skandinaviske totalisatorselskapene, har man også i Sverige gitt tillatelse til spille på andre lands løp. Tilsvarende tillatelse er gitt Norsk Rikstoto i Norge.

Med bakgrunn i en målsetning om at størst mulig andel av midler brukt på spill i Sverige skal forbli i Sverige har en gitt tillatelse til spill på Internett. Dette gjelder både for Svenska Spel og ATGs spill. For deltakelse via Internett kreves egen spillekonto og bosted i Sverige.

Kontrollansvaret for svensk spill- og lotterivirksomhet er tillagt Lotteriinspektionensom etter lotterilovgivningen skal føre et effektivt tilsyn med markedet for å oppnå sikker og lovlig gjennomføring av svenske spilltilbud. Ved siden av kontrollarbeidet utsteder Lotteriinspektionen lotteritillatelser og typegodkjenner loddsedler og trekningsutstyr. Lotteriinspektionen er regjeringens fagorgan på spillområdet og er underlagt Finansdepartementet.

Nettoverskuddet fra pengespill i Sverige framkommer i stor grad som overskudd i statlige foretak, og inngår i statskassen uten øremerking. Tallene nedenfor gir uttrykk for bruttoomsetning i det svenske pengespillmarkedet uten fradrag for gevinstutbetaling.