2 Bruk av elektronisk datautveksling ved toll- deklarering mv

2.1 Bakgrunn

2.1.1 Generelt om nye elektroniske rutiner

Fortollingsrutinene har de senere år gjennomgått en omfattende omlegning. Elektroniske kommunikasjonsformer har erstattet papirbaserte systemer som grunnlag for varefortollingen ved inn- og utførsel. Lovforslaget tar sikte på å skape en mer hensiktsmessig og helhetlig rammeregulering for anvendelsen av elektroniske datautvekslingssystemer i tollforvaltningen. Forslaget vil gi utfyllende lovhjemler for forskriftsreguleringen av blant annet elektronisk tollekspedisjon i TVINN-systemet.

Uttrykket elektronisk datautveksling (electronic data interchange, EDI) vil i det følgende bli brukt om utveksling av data strukturert på en slik måte at disse kan mottas og behandles av datamaskiner. Databehandlingen kan i prinsippet være helautomatisk. Tollvesenets elektroniske informasjonssystem TVINN, som beskrives nærmere nedenfor, er et system som mottar, tollekspederer og sender melding tilbake til deklaranten uten at en tolltjenestemann må medvirke til dette. Det skal forøvrig bemerkes at lovforslaget er utformet slik at det i prinsippet vil omfatte såvel elektronisk tolldeklarering gjennom TVINN-systemet, som andre systemer. I det følgende vil TVINN-systemet bli brukt som eksempel.

Finanskomiteen uttalte i sin behandling av budsjettproposisjonen om tollavgifter for budsjettåret 1997, at spørsmål knyttet til avgifts- og deklarasjonsplikt for programvare mv som ikke er knyttet til et fysisk medium, men som er innført over Internett eller lignende, vil være nærliggende at behandles i lovproposisjonen om elektronisk datautveksling og tolldeklarering, se Budsjett-innst S nr 16 (1996-97) s 22. Dette spørsmålet gjelder primært merverdiavgift og har lite med de problemstillinger som tas opp i denne proposisjonen å gjøre. Det er derfor naturlig å vurdere disse spørsmålene nærmere som ledd i den pågående generelle vurdering av merverdiavgiften.

2.1.2 Elektronisk tollekspedisjon - TVINN-systemet

I det følgende beskrives de praktiske og tekniske sider ved tollvesenets elektroniske tollekspedisjonssystem. Som nevnt er lovforslaget gitt en generell utforming, slik at bestemmelsene vil omfatte ikke bare elektronisk tollekspedisjon, men også andre av tollvesenets systemer basert på elektronisk datautveksling. Beskrivelsen av TVINN-systemet utgjør imidlertid en bakgrunn for de rettslige spørsmål som skal behandles og de lovbestemmelser som foreslås.

Ved innførsel og utførsel av varer plikter vareeier eller hans representant å legge frem tolldeklarasjon for tollvesenet. Slik tolldeklarering kan gjøres ved manuell utfylling og oversendelse av et papirdokument. Alternativt kan deklarering skje ved hjelp av et datamaskinbasert tollekspedisjonssystem, i utgangspunktet uten fremleggelse av papirdokumenter. Vareeieren kan først disponere over varen når den er tollekspedert.

Et spesielt utviklet datamaskinbasert tollekspedisjonssystem ble tatt i bruk av tollvesenet i 1988. Systemet, som fikk navnet TVINN (Tollvesenets Informasjonssystem for Næringslivet), har senere fått bred anvendelse og er videreutviklet på flere måter. I 1995 ble anslagsvis 93 pst av samtlige tolldeklarasjoner deklarert over linje. De resterende 7 pst ble tastet manuelt inn av tolltjenestemenn, slik at 100 pst av deklarasjonene ble behandlet i TVINN. Totalt ble det i 1996 behandlet 4 044 849 inn- og utførselsdeklarasjoner. Dette utgjør ca 77 000 deklarasjoner i uken, i henhold til tollvesenets trafikkstatistikk. TVINN-deklarering forutsetter at deklaranten er gitt tillatelse til dette. Pr 1. januar 1997 er det utstedt 1 030 slike tillatelser.

Effektiviseringsgevinsten ved TVINN ble i sin tid beregnet til anslagsvis 215 årsverk for tollvesenet. Det vises forøvrig til St prp nr 82 (1990-91) s 56.

Noe forenklet kan TVINN-systemets hovedfunksjoner beskrives slik: opplysninger som er nødvendige ved tollekspedisjon overføres i form av en melding til tollvesenet, ved hjelp av elektronisk datautveksling. Videre skal de meldingene som ikke inneholder formelle feil sorteres i to grupper, nemlig de som i utgangspunktet kan passere uten ytterligere kontroll, og de som skal kontrolleres. Endelig skal de meldingene som utveksles lagres elektronisk (loggføres), både hos mellommannen og hos tollvesenet. Slik lagring skjer både ved fremsendelse av meldingen til tollvesenet og ved retur.

Systemet tillater også såkalt manuell registrering, det vil si at tolltjenestemenn utfører registreringen av deklarasjonen, på grunnlag av en fremlagt papirdeklarasjon. Deklarasjonene underkastes derved de kontroller som ligger i det elektroniske systemet, selv om deklaranten ikke har TVINN-tilknytning. I utgangspunktet vil deklaranten selv ha utfylt papirdeklarasjonen, og tolltjenestemannen vil her taste inn opplysningene slik de er angitt. Som nevnt er bare en liten del av det totale antall tolldeklarasjoner gjenstand for manuell registrering.

2.1.3 Nærmere om tolldeklarering over linje

Ved linjedeklarering blir alle meldinger generert i deklarantens datamaskinsystem på basis av de opplysninger deklaranten mater inn. Deklaranten kan være varemottager selv, speditør eller andre som deklarerer på varemottagers vegne. Deklaranten må imidlertid gjennomføre en prøveperiode med formidling av meldinger til TVINN før han får alminnelig adgang til linjedeklarering.

Det er i dag ikke adgang til å knytte seg direkte til TVINN. Formidling av meldinger må skje gjennom en mellommann,som stiller visse nettverks- og loggtjenester til disposisjon. I det følgende betegnes mellommannen nettverksleverandør.

Hos nettverksleverandøren legges meldingen i en «elektronisk postkasse», det vil si et avgrenset område i nettverksleverandørens datamaskinsystem. Ved hjelp av et spesielt kommunikasjonsprogram sørger nettverksleverandøren for at meldingen sendes videre til tollvesenets datamaskiner. Den elektroniske postkassen hos nettverksleverandøren benyttes også for returmeldinger, slik som melding om feil, begjæring om utvidet kontroll og tollkvittering. I disse tilfeller er det tollvesenet som er avsender av meldingen til nettverksleverandøren. Til nettverksleverandørens datamaskinsystem er det knyttet en såkalt meldingslogg, det vil si et register som fortløpende lagrer fullstendige kopier av meldingene slik de er sendt og mottatt, med tilhørende konvoluttinformasjoner slik som adresse og tidspunkt for når meldingen er sendt og mottatt.

Når meldingen mottas i tollvesenets system, blir den underlagt en såkalt maskekontroll. Maskene kan være lagt inn sentralt av Toll- og avgiftsdirektoratet som faste masker, eller lokalt ved den enkelte ekspedisjonsenhet, som variable masker. I forbindelse med de faste maskene gjennomfører systemet enkelte statistiske kontroller. Dette gjelder blant annet der forholdet mellom oppgitt verdi og oppgitt mengde for det enkelte varenummer er uforholdsmessig.

Deklarasjoner som er avmerket under maskekontrollen må frigjøres enkeltvis, ved såkalt manuell kontroll. Utfallet av denne manuelle kontrollen kan være at tollvesenet begjærer utvidet kontroll, eller tjenestemannen kan velge å frigjøre deklarasjonen på basis av de opplysningene han har på skjermen. Dette kan for eksempel skje dersom deklarasjonen er merket med at innførsel av varen krever innførselstillatelse og tjenestemannen fra tidligere kontroller er kjent med at varemottager har de nødvendige tillatelser. Systemet gir mulighet for helautomatisk kontroll, slik at deklarasjonen og varen kan frigis døgnkontinuerlig. Dette gjelder for deklarasjoner som passerer uten anmerkninger. Deklarasjoner som ikke er avmerket under maskekontrollen frigjøres automatisk; utleveringsattest kan derved avgis også utenfor normal ekspedisjonstid.

Når den manuelle kontrollen er gjennomført, vil tolltjenestemannen i forbindelse med tollekspedisjonen sende returmelding til deklaranten. Fortollingen avsluttes med at tollvesenet sender en elektronisk utleveringattest, påført ekspedisjons- og løpenummer. Varen er derved frigjort fra tollvesenets befatning. Meldingen arkiveres i tollvesenets meldingslogg og blir deretter overført til nettverksleverandøren, som også arkiverer meldingen i sin meldingslogg. Kommunikasjonskjeden avsluttes med at meldingen overføres til deklaranten.

Tollvesenet kan iverksette en utvidet kontroll, det vil si en kontroll av papirdokumenter, slik som faktura og andre salgsdokumenter, opprinnelsesbevis mv. Det sendes da en elektronisk melding gjennom systemet til deklaranten med beskjed om at grunnlagsdokumentene skal legges frem for tollvesenet. Deklarasjonen frigjøres ikke før grunnlagsdokumentene er levert og kontrollert. Det kan også besluttes å foreta fysisk kontroll av varene.

Tollvesenet vil også kunne foreta virksomhetskontroller hos vareeieren i ettertid. Selv om fortollingen er avsluttet og varene således er brakt i fri omsetning, vil tollvesenet kunne kreve dokumentert de opplysninger som er gitt i tolldeklarasjonen. Vareeieren har plikt til å oppbevare grunnlagsdokumenter og dessuten fremlegge disse for tollvesenet. Dersom den fremlagte dokumentasjon er mangelfull, vil det etter forholdene være aktuelt å etterberegne toll og avgifter.

Det meldingsformatet som anvendes for overføring av opplysninger i TVINN-systemet er basert på internasjonale standarder for sending av meldinger mellom datamaskinsystemer. Den standard som er valgt er EDIFACT-standardene CUSDEC ( Customs Declaration) og CUSRES ( Customs Response). Disse gir anledning til å formidle alle de opplysninger som er angitt i tollovforskriften, samt andre opplysninger med egne rubrikker på enhetsblanketten. EDIFACT, som står for «Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport», er en standard som administreres og vedlikeholdes av EDIFACT Board, en organisasjon under FN.

2.1.4 Det svenske tolldatasystemet

Det svenske tolldatasystemet TDS ( Tulldatasystemet) har mange fellestrekk med TVINN. Også TDS er et system for levering av opplysninger til tollvesenet ved hjelp av elektronisk datautveksling. På samme måte som TVINN bygger TDS på bruken av EDIFACT-standarder. Meldingene i TDS formidles via telelinje til det svenske televerket, og meldingene blir loggført der. Meldingene anses å være kommet frem til tollvesenet når de er mottatt av televerket og skilt ut for tollvesenet. Televerkets mottagerfunksjon sender automatisk kvittering for mottatt melding til deklaranten. I TDS benyttes såkalt digital signatur, basert på at brukeren benytter en hemmelig personlig nøkkel samt en offentlig nøkkel.

Den svenske Generaltullstyrelsen opplyser at av det totale antall deklareringer skjer anslagsvis 70 % ved hjelp av elektronisk datautveksling (februar 1997). Det svenske systemet har således ikke oppnådd en såvidt høy brukeroppslutning som TVINN.

2.1.5 Sikkerhet ved meldingsoverføring i TVINN

Sikkerhetsnivået i TVINN-systemet, herunder særlig sikkerheten ved meldingsoverføringen, vil avhenge av flere forhold. Av sentral betydning er at meldingen som sendes, kommer uendret frem til mottageren (dataintegritet). Videre skal systemet gjøre det mulig for mottageren å fastslå hvem som sendte meldingen (identifikasjon), samt forhindre at avsenderen kan avvise meldingen som ukjent for ham (uavviselighet). Endelig er det avgjørende at systemets oppbevarings- og kvitteringsfunksjoner ivaretar hensynene til revisjon og kontroll mv i tilstrekkelig utstrekning (notoritet). En målsetning vil være at det elektroniske systemet ikke innebærer redusert sikkerhet, sammenlignet med det tilsvarende sikkerhetsnivå ved et papirbasert system.

TVINN-systemet kjennetegnes ved at meldingen som overføres skal loggføres på tre steder. For det første loggfører deklaranten en fullstendig kopi av meldingen slik denne sendes og mottas, slik han er forpliktet til etter den tillatelse som er gitt. I tillatelsen stilles det krav om at loggen skal oppbevares i 10 år, og at den på oppfordring skal fremvises for kontrollmyndigheten. Videre loggfører tollvesenet alle meldinger som mottas og tilbakesendes. Endelig har nettverksleverandøren (mellommannen) gjennom avtale med tollvesenet en plikt til å logge alle meldinger i fullkopi, inklusiv tidsstempel og lignende tilleggsinformasjon. Dette gjelder både meldinger som fremsendes til tollvesenet, og meldinger som overføres fra tollvesenet til deklaranten. Nettverksleverandøren skal også oppbevare meldingsloggen uendret og betryggende i 10 år. Meldingene loggføres på et optisk lagret, stabilt medium. Dataene skal sikres lesbarhet, og vil kunne legges frem der det oppstår tvister omkring meldingsformidlingen mellom deklarant og tollvesen.

Så langt er det ikke tatt i bruk kryptering eller funksjoner for å avsløre om meldingen er endret underveis. I stedet har deklaranten i henhold til tillatelsen plikt til å kontrollere om visse nøkkeldata i den meldingen han mottar fra tollvesenet stemmer overens med de data deklaranten fremsendte. Heller ikke benytter TVINN-systemet digitale signaturer for å knytte avsenderen til innholdet i meldingen. I stedet benyttes en løsning der deklaranten identifiserer seg ved hjelp av en 8 sifret kode han har fått tildelt fra tollvesenet sammen med tillatelsen til å deklarere over linje. Det følger av regelverket at den som autoriseres skal inneha firmaets prokura, eller være spesielt bemyndiget. Etter TVINN-tillatelsen skal identifikasjonskoden sikres slik at den ikke tilfaller uvedkommende.

Melding som deklaranten sender til tollvesenet inneholder en identifikasjonskode. Når tollvesenet sender returmelding hentes vedkommende deklarants adresse ut fra tollvesenets database ved hjelp av identifikasjonskoden. Dette medfører at svarmeldingen blir sendt til avsenders oppgitte adresse i henhold til tillatelsen. Hvis identifikasjonskoden er misbrukt, vil returmeldingen fra tollvesenet dermed gi den rette innehaver av identifikasjonskoden en oppfordring til å reagere.

Det skal også nevnes at tilbakekallelse av tillatelse til linjedeklarering og ileggelse av tilleggstoll vil være viktige og effektive sanksjoner ved misbruk av TVINN-systemet. For deklaranter som opptrer på vegne av andre vil tilbakekallelse av tillatelsen kunne bety mulig ansvar overfor vareeiere og importører, og dessuten tap av trafikkgrunnlaget. Den preventive effekten av slike reaksjoner vil være betydelig. I de tilfellene der tillatelsen tilbakekalles forsvinner også muligheten for misbruk.

2.2 Gjeldende rett

Det er ikke gitt en generell lov om elektronisk datautveksling i norsk rett. En rekke lover omhandler imidlertid forhold og benytter begreper som har relevans ved bruk av elektronisk datautveksling. Nedenfor skal omtales enkelte sentrale begreper og relevante lovregler.

2.2.1 Begrepene dokument og melding

Tradisjonelt har handelsinformasjon vært formidlet ved hjelp av dokumenter. Disse er vanligvis signert av avsenderen. Papirdokumentet tjener her flere formål. Dels er det informasjonsbærer, og dessuten et direkte medium i den forstand at det kan leses uten spesielle hjelpemidler. Papiret skal også sikre bevis. Papir er også et stabilt medium, det endres ikke underveis og det kan lagres over lang tid. Videre bindes avsenderen til innholdet ved at originalen er påført avsenderens signatur. Papirdokumentet er dessuten en unik presentasjon av informasjonen, og kan kun befinne seg på ett sted ad gangen.

En rekke lovbestemmelser benytter uttrykket dokument. I tolloven er det blant annet benyttet i § 15, som hjemler forskrifter om hvilke dokumenter som skal legges frem i forbindelse med tollbehandlingen. Bestemmelsen definerer ikke nærmere hva den mener med begrepet dokument. Dette er heller ikke problematisert i forarbeidene. Likevel er det klart at det er papirdokumenter man har hatt i tankene.

Uttrykket dokument er benyttet i offentlighetsloven § 3. Med hjemmel i denne lov er det i forskrift gitt ved kgl res av 19. desember 1986 gitt en utfyllende definisjon av hva som skal anses som dokumenter av edb-lagret materiale, nemlig «den naturlige enhet av tekst eller opplysninger som på utskrift fra systemet fremstår som ett dokument». Dokumentbegrepet forekommer også i forvaltningsloven, som omtaler partenes innsyn i sakens dokumenter. Forvaltningsloven nevner ikke edb-lagret materiale eksplisitt. Lovens dokumentbegrep vil imidlertid i noen utstrekning samsvare med det tilsvarende begrep i offentlighetsloven. Videre sidestiller lov av 13. mai 1976 nr 35 om regnskapsplikt mv (regnskapsloven) og dennes forskrift av 16. desember 1992 (løsbladforskriften) mikrofilm og optiske medier, med papirdokumenter som løsblad, kartotekkort, lister av papir osv, jf løsbladforskriften § 1. Regnskapsloven er for tiden under revisjon. Det er også gitt en særlig dokumentdefinisjon i lov av 9. juni 1989 nr 32 om avleveringsplikt for allment tilgjengelege dokument (avleveringsloven), der det heter at begrepet omfatter ethvert eksemplar av et medium som lagrer informasjon for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring. Tilsvarende definisjon er inntatt i lov av 4. desember 1992 nr 126 om arkiv (arkivloven). Arkivloven er ennå ikke satt i kraft.

Lov- og forskriftsregulering vil generelt forutsette et egnet begrep som kan vise til den informasjonsmengde som tilsammen utgjør en tekststruktur eller naturlig tekstenhet. Som nevnt ovenfor, benytter tollovgivningen begrepet dokument for de papirbaserte rutiner. Når det skal formuleres regler om utveksling av elektroniske meldinger, vil det være nødvendig å anvende begreper som avgrenser og identifiserer de løpende informasjonsmengder som overføres. I TVINN-systemet er det behov for et begrep som betegner de data som til sammen tilfredsstiller kravene til en tolldeklarasjon. For å unngå sammenblanding med de uttrykk som benyttes i papirbaserte rutiner, vil det være en fordel å anvende selvstendige begreper. I lovutkastet er benyttet uttrykket tolldeklarasjon om den samling av data som tilfredsstiller lovens krav til deklarasjonsplikt. Videre er uttrykket melding brukt som samlebegrep for enhver opplysning, forespørsel eller erklæring, typisk deklarasjoner, kvitteringer og andre meddelelser mellom deklarant og tollvesen. De ulike meldings typer vil samsvare med de blanketter og skjemaer som idag forefinnes. De forskjellige typer av meldinger vil bli nærmere beskrevet i forskrifter, slik som det gjøres i tollovforskriften pkt 5.1.1 i det papirbaserte systemet idag.

2.2.2 Deklarasjonsplikten

Plikten til å tolldeklarere følger av tolloven § 32. Bestemmelsen hører under lovens kapittel V, som omhandler tollekspedisjon av varer. Det heter i paragrafens første ledd at den som vil disponere over en vare som ikke er tollekspedert, må legge frem for tollvesenet en søknad med tilhørende opplysninger. Den søknad som loven refererer til, er typisk tolldeklarasjonsdokumentet. Deklarasjonsplikten ble presisert ved at lovteksten ble noe endret i forbindelse med revisjonen av tolloven i 1994, se Ot prp nr 108 (1992-93), s 35.

Med hjemmel i tolloven §§ 32 og 15 er det i tollovforskriften punkt 5.1.1 bestemt at opplysningene skal innleveres på fastsatt formular, den såkalte enhetsblanketten. Av forskriften punkt 5.1.1 og 5.1.2 følger det at en rekke, spesifiserte opplysninger skal oppgis i de respektive rubrikker, blant annet varens slag, samlet mengde og verdi i norske kroner, opprinnelsesland, leveringsvilkår osv.

Selvdeklareringsprinsippet bygger på at deklaranten selv skaffer seg kunnskap om en rekke forhold av både faktisk og rettslig art, blant annet klassifikasjon og verdsettelse av varen, og utregning av toll- og avgiftsbeløpet. Deklaranten vil selv ha risikoen for at opplysningene er korrekte, og ordningen hviler for såvidt på et tillitsforhold mellom tollvesenet og vareeieren. I rettspraksis har det vært lagt til grunn en relativt streng aktsomhetsnorm med hensyn til deklarantens plikt til å gi riktige opplysninger.

2.2.3 Oppbevarings- og fremleggelsesplikten

Plikten til å oppbevare grunnlagsdokumenter og erklæringer mv er fastsatt i tolloven § 15 nr 3. Lovregelen ble ved endringslov av 26. juni 1992 nr 72 utvidet til også å omfatte dokumenter og erklæringer "... som er overført ved hjelp av elektronisk databehandling". Det heter i forarbeidene til endringsloven at regelen er begrunnet i behovet for å pålegge vareeiere som tollekspederer i TVINN-systemet plikt til å oppbevare og arkivere tolldokumenter, se Ot prp nr 88 (1991-92) s 1 flg.

Nærmere regler om oppbevaring er gitt i tollovforskriften punkt 5.13. Vareeieren pålegges her å oppbevare kopi av deklarasjonen som overføres ved hjelp av datautveksling i minst 10 år, med mindre annet er bestemt i lov eller forskrift. Fristen gjelder fra utgangen av det år hvor vareførselen finner sted. Kopien kan etter reglene også oppbevares på annet medium enn papir, dog i henhold til de krav som stilles i regnskapsloven.

Regnskapsloven av 13. mai 1977 nr 35 gir i § 11 pliktregler om blant annet oppbevaring av regnskapsbøker og bilag. Regler om lagringsmedier, herunder elektronisk lagring av dokumenter er gitt i forskriftene til regnskapsloven, blant annet i den såkalte løsbladforskriften § 5-3, se Finansdepartementets forskrift nr 1156, av 16. desember 1992. Regnskapslovgivningen er for tiden under revisjon, se NOU 1995: 30.

Oppbevaringsplikten korresponderer med en tilsvarende plikt til å fremlegge opplysningene overfor tollvesenet. Opplysningsplikten er nærmere regulert i tolloven § 15 første ledd nr 2, jf § 17, med utfyllende regler i tollovforskriften. Fremleggelsesplikten aktualiseres dels i ekspedisjonsfasen, og dels der tollvesenet senere begjærer dokumenter fremlagt i forbindelse med en etterfølgende kontroll.

2.2.4 Taushetsplikten

Tolltjenestemenns taushetsplikt er regulert i tolloven § 8, som ble vesentlig endret i forbindelse med siste lovrevisjon, se Ot prp nr 108 (1992-93) s 23 ff. Personkretsen som omfattes er enhver som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til tollvesenet. Taushetsplikten er saklig avgrenset med en henvisning til de opplysninger som vedkommende får i sitt arbeid om noens drifts- eller forretningshemmeligheter, eller andre økonomiske eller personlige forhold.

Når det gjelder elektronisk datautveksling vil det ha særlig interesse å fastslå i hvilken utstrekning taushetsplikten også omfatter personer som ikke er tolltjenestemenn, og som i tilknytning til betjening av datamaskinsystemene kan tenkes å få tilgang til opplysninger. Veiledning vil finnes i lovens ordlyd «verv, stilling eller oppdrag». Det er i motivene til bestemmelsen ikke gått nærmere inn på hvorledes den personkrets som omfattes, skal avgrenses. Det følger imidlertid av forarbeidene til den tidligere bestemmelse, som på dette punkt ikke skiller seg vesentlig fra den foreliggende, at uttrykket «verv» ikke skal tas i snever mening, se Ot prp nr 108 (1992-93) s 26, Ot prp nr 19 (1965-66) s 22 og innstilling fra Tollovkomiteen av 1959, s 67. Det må etter dette antas at leverandører av tjenester som nettverkskapasitet og mellommannsfunksjoner vil være omfattet av taushetsplikten, for såvidt som de står i et oppdragsforhold til tollvesenet. Det samme gjelder de ansatte som arbeider for disse oppdragstagere.

2.2.5 Fremmed rett

I svensk rett er det gitt særlige regler om elektronisk tollbehandling i den nye tullagen, som ble utferdiget 15. desember 1994, rett før Sverige trådte inn i EUs tollunion (se SFS 1994: 1550). Loven inneholder således kompletterende bestemmelser til de relevante EF-bestemmelser. I tullagen 12 § er bestemt at tollmyndighetene kan gi tillatelse til at tolldeklarasjoner og andre opplysninger som skal avgis til tollvesenet, avgis ved hjelp av et «elektroniskt dokument til tulldatasystemet», eller på annen måte ved hjelp av automatisk databehandling.

I dansk rett er det gitt særregler om såkalt toldangivelse i § 32 i bekendtgørelse nr 181 av 10. mars 1994 til den danske toldlov nr 1116 av 22. desember 1993. Tolldeklarering ved hjelp av edb er betinget av en særlig tillatelse. Reglene om elektronisk tolldeklarering utfyller EFs rettsakter på området. En ny, dansk lov om digitale signaturer er under utredning i Danmark. Det legges opp til en generell regulering, der enhver skal ha adgang til å kunne benytte datamaskinassistert kommunikasjon overfor offentlige myndigheter. Imidlertid synes det som om gjeldende regler om tolldeklarering mv i utgangspunktet ikke vil berøres.

I EU er fellesskapsrettslige regler på tollområdet fastsatt dels i EFs tollkodeks (Rådsforordning 2913/92 av 12 oktober 1992) og dels i tollkodeksens gjennomføringsbestemmelser (Kommisjonsforordning 2454/93 av 2. juli 1993). I tollkodeksen artikkel 61, jf artikkel 77 er det åpnet for at tolldeklarering kan skje ved hjelp av elektronisk databehandling. I gjennomføringsbestemmelsenes utfyllende regler i artikkel 222 flg, er det blant annet fastsatt at de nasjonale tollmyndigheter kan gi tillatelse til at opplysningene i en skriftlig tolldeklarasjon erstattes av koder eller annen form som kan overføres til tollstedet for der å bli databehandlet. De nevnte rettsakter er gitt i forordnings form, og vil ha direkte anvendelighet i medlemslandenes nasjonale rett.

Det bør nevnes at det pågår et løpende internasjonalt lovutviklingsarbeide på området for elektronisk datautveksling. I regi av FNs komite for handelslovgivning (United Nations Commission on International Trade Law, UNCITRAL) ble det i 1996 fremlagt et utkast til moddellov.

2.3 Høringsrunden

Et førsteutkast til lovregulering ble i 1995 sendt visse adressater for kommentar, blant annet departementene og Datatilsynet. Utkastet bygget blant annet på en studie utført av Institutt for rettsinformatikk, Universitetet i Oslo.

Finansdepartementet sendte deretter ut et høringsnotat 22. februar 1996, der det relativt utførlig ble beskrevet det elektroniske deklareringssystem som benyttes, og de enkelte sider ved en fremtidig lovregulering, herunder et forslag til lovtekst. Notatet ble sendt til berørte institusjoner og organisasjoner. Departementet har mottatt høringsuttalelser fra:

Administrasjonsdepartementet,

Advokatforeningen,

Barne- og familiedepartementet,

Bilimportørenes Landsforening,

Fiskeridepartementet,

Forsvarsdepartementet,

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon,

Justisdepartementet,

Kulturdepartementet,

Landbruksdepartementet,

Miljøverndepartementet,

Norges Bank,

Norges Bondelag,

Norges Speditørforbund,

Norsk EDIPRO ( Norwegian Center for EDI and Trade Procedures),

Norsk Informasjonsteknologi (NIT),

Nærings- og energidepartementet,

Riksadvokaten,

Riksarkivaren,

Riksrevisjonen,

Samferdselsdepartementet,

Skattedirektoratet,

Sosialdepartementet,

Statens datasentral (SDS),

Statistisk sentralbyrå,

Toll- og avgiftsdirektoratet og

Utenriksdepartementet.

2.4 Høringsuttalelsene og departementets vurderinger

2.4.1 Tillatelse til bruk av elektronisk datautveksling mv

I høringsnotatet er foreslått som alminnelig reguleringsform en fullmaktsbestemmelse der det kan gis tillatelse til bruk av elektronisk datautveksling, i de tilfeller der private rettsubjekter kan eller skal avgi opplysninger til tollvesenet, herunder tolldeklarasjon. De opplysninger det er tale om, er gitt betegnelsen «melding». Videre er det foreslått en legaldefinisjon av uttrykket «elektronisk datautveksling». Høringsutkastets forslag svarer i hovedtrekkene til lovutkastet § 40, med visse omredigeringer.

Advokatforeningen (foreningens permanente lovutvalg for edb og telekommunikasjon) uttaler:

«Advokatforeningen er enig i departementets konklusjon. Av rettssikkerhetshensyn er det imidlertid helt nødvendig at kriteriene for å få tillatelser er objektive og generelt tilgjengelige, og at de vilkår som fastsettes for den enkelte tillatelse utformes på en konsekvent og enhetlig måte. Lovutkastet inneholder ikke klare kriterier på dette området, men svært vide fullmakter til å fastsette slike vilkår i forskrifts- eller enkeltvedtaks form.»

Videre finner Advokatforeningen at adgangen til tilbakekallelse av en gitt tillatelse er uheldig. Foreningen uttaler:

«Det fremgår (...) at tillatelsen kan endres eller tilbakekalles hvor tillitsforholdet mellom innehaveren av tillatelsen og tollvesenet er svekket som følge av vesentlige eller gjentatte brudd på tillatelsens vilkår eller tilsvarende overtredelser av tollovgivningen.»

Justisdepartementet slutter seg til forslaget om at tillatelsesformen bør foretrekkes. Det heter i uttalelsen:

«Det er nødvendig med en nærmere avklaring av hvilke saksbehandlingsregler i forvaltningsloven som får anvendelse ved behandling av søknader om å få benytte elektronisk datautveksling. (...) Et sentralt spørsmål er om Tollvesenets avgjørelse av søknaden om å få benytte elektronisk datautveksling er et enkeltvedtak (...).»

Justisdepartementet drøfter deretter nærmere forholdet mellom prosessuelle rettigheter og enkeltvedtak og konkluderer med at hvordan denne typen avgjørelser skal klassifiseres, bør drøftes nærmere i forarbeidene.

Norges Speditørforbund uttaler:

«[Høringsutkastet] inneholder avslutningsvis en bestemmelse om at Tollvesenet kan tillate at man i enkelttilfeller gis adgang til å levere papirdeklarasjoner, på tross av at man benytter elektronisk datautveksling. Det man i henhold til forarbeidene tenker på, er tilfeller hvor systemet svikter hos Tollvesenet. Vi er meget skeptisk til at man må søke om adgang til papirdeklarasjoner. Det strider mot det alminnelige prinsipp om at enhver i utgangspunktet skal ha adgang til å deklarere på denne måten. Vi har hatt dårlig erfaring med Tollvesenet i de tilfeller hvor det er systemsvikt og hvor man må søke om å få levere en papirdeklarajon. Det har tatt lang tid og det har vært vanskelig å få tillatelse til å levere inn en papirdeklarasjon. Regelverket bør derfor åpne for en automatisk adgang, uansett årsak, dersom det er svikt med dataoverføringen, enten det er mellom deklaranten og nettverksleverandøren eller om det er Tollvesenet som er skyld i forholdet».

Riksrevisjonengår i sin høringsuttalelse inn for at begrepet elektronisk datautveksling bør lovdefineres som «utveksling av dokumenter mellom ulike juridiske parters datamaskiner basert på et standard meldingsformat», og at meldingene bør benevnes «elektroniske tolldeklarasjoner». Dette begrunnes blant annet med at de tidligere papirbaserte tolldeklarasjoner blir erstattet med elektroniske deklarasjoner, og at det er knyttet samme rettsvirkning til de nye deklarasjoner som til de gamle, herunder straffebestemmelser ved uaktsom feildeklarering.

Departementethar i lovutkastet beholdt tillatelsesformen, og de definisjonsforslag som var inntatt i høringsnotatet. Departementet finner imidlertid på bakgrunn av høringsinstansenes bemerkninger, at det kan være hensiktsmessig å foreta en viss omredigering av de enkelte ledd i bestemmelsen, og dessuten en justering av ordlyden for såvidt gjelder adgangen til tilbakekallelse og endring av gitte tillatelser. Justeringen innebærer at tillatelsen kan endres eller tilbakekalles dersom innehaveren av tillatelsen gjør seg skyldig i vesentlige eller gjentatte brudd på tillatelsens vilkår, eller tilsvarende gjør seg skyldig i vesentlige eller gjentatte overtredelser av tollovgivningen. Henvisningen til at det skal foreligge en svekkelse av tillitsforholdet utgår derved fra lovteksten. Det vises forøvrig til omtalen i spesialmotivene.

Departementet legger videre til grunn at behandlingen av søknader om å få benytte elektronisk datautveksling, vil omfattes av forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Alminnelige forvaltningsrettslige regler vil dessuten gi veiledning der forvaltningsloven ikke gir positive regler. Departementet antar således at tollvesenets avgjørelse om å tillate bruk av elektronisk datautveksling vil anses som et enkeltvedtak etter fvl § 2 første ledd litra b). Som Justisdepartementet påpeker, vil avgjørelse i disse saker kunne være av stor økonomisk betydning for søkeren.

Departementet viser forøvrig til omtalen av § 40 i spesialmotivene, og dessuten hva som en anført ovenfor om dokumentbegrepet. Det vises også til at departementet i et avklaringsmøte med Riksrevisjonen har redegjort for de lovtekniske sider ved legaldefinisjonene.

2.4.2 Krav til meldingssikkerhet

I høringsnotatet er foreslått en særlig forskriftsfullmakt, der det kan fastsettes nærmere krav til bruken av elektronisk datautveksling som det er gitt tillatelse til. Høringsnotatets forslag svarer i hovedsak til lovutkastet § 41.

Advokatforeningen bemerker at det synes uklart om forskriftshjemmelen er ment å dekke krav til både deklaranten og til tredjepart. Dette bør klargjøres nærmere. Foreningen påpeker i denne forbindelse at de krav som stilles til brukeren og de krav som stilles til nettverksleverandøren som mellommann, bør koordineres i større grad.

Norsk EDIPRO går inn for at det i loven bør settes krav til nettverksleverandør om plikt til tilstrekkelig sikkerhet (meldingsintegritet og konfidensialitet) for meldinger, logger og den elektroniske utvekslingen. Det bemerkes videre at alle registre som ikke er hjemlet i lov må ha konsesjon, og dette eventuelt kan unngås ved å benytte lovs form og ikke som forskrift.

Riksrevisjonen bemerker at det i høringsutkastet ikke er tatt standpunkt til om etterprøving skal bygge på digital signatur eller en tredjeparts logg. Digitale signaturer bør imidlertid etter Riksrevisjonens syn vurderes tatt i bruk såsnart den nødvendige infrastruktur (uavhengige tredjeparter) er etablert.

Statens datasentralpeker på at løsninger som bygger på digitale signaturer er under rask utvikling og sier seg enige i at denne teknologien på sikt bør innføres for å sikre meldingens integritet og kommunikasjonspartenes autensitet etterhvert som en i større grad tar i bruk «åpne nettverk».

Departementet legger til grunn at forskriftshjemmelen i utkastets § 41, om vilkår for bruken av elektronisk datautveksling, etter sitt innhold vil få anvendelse både på deklaranten og nettverksleverandøren som mellommann. Departementet antar at den nærmere koordinering av pliktregler mv mellom disse to kategorier av brukere vil tas hensyn til ved fastsettelse av forskriftsbestemmelser.

Departementet finner videre at spørsmålet om bruk av digitale signaturer, slik dette tas opp blant annet i Riksrevisjonens høringsuttalelse, gjør det nødvendig å vurdere nærmere de sikkerhetsmessige sider ved denne teknologien, sammenholdt med de løsninger som for tiden benyttes. Et særtrekk ved digitale signaturer er at metoden innebærer at avsenders navn og brukeridentifikasjon gjøres til endel av meldingen som overføres. Metoden gjør det således mulig å spore meldingen tilbake til avsenderen. Digitale signaturer åpner for kryptering, det vil si at informasjonsmengden gjøres uforståelig etter en særlig fremgangsmåte. En slik kryptert tekst kan bare «låses opp» av den som kjenner krypteringsnøkkelen. Systemet er asymmetrisk, det vil si at det benyttes både private og offentlige nøkler. Disse nøklene vil oppbevares i et datamaskinsystem, og typisk vil et elektronisk kort (smart-kort med pin-kode) utgjøre den private nøkkelen.

Det kan innvendes at et system med digitale signaturer er sårbart dersom de private nøklene kommer på avveie. Sikkerheten vil avhenge av hvorledes den digitale signaturen oppbevares. Det kan neppe forutsettes at den personlige koden aldri blir nedskrevet eller kommer på avveie. Dersom pin-koden eller smart-kortet blir misbrukt eller passordsperrene i datamaskinsystemet blir brutt, vil den uautoriserte bruker kunne generere signaturen uten at det vil være mulig å skille den fra en som er avgitt av den rette person. En slik situasjon må vurderes på bakgrunn av de faktiske bevis som måtte foreligge, og troverdigheten av påstanden om signaturmisbruk. Teknologien med digitale signaturer er relativt kostbar, og generering av signaturene krever tid og kapasitet. Den nødvendige infrastruktur, i form av såkalte tiltrodde tredjeparter som forestår sertifiseringstjenester mv, er foreløpig ikke etablert her i landet.

Departementet antar på bakgrunn av de forhold som er beskrevet foran, at de løsninger som er valgt i TVINN-systemet med hensyn til meldingsintegritet, identifikasjon og uavviselighet, gir tilstrekkelig sikkerhet - sett i forhold til de generelle krav som stilles i forvaltningen. Likeledes må det antas at de opplysninger som overføres i forbindelse med tolldeklarering ikke er av en slik art at kryptering er nødvendig. Den fremtidige utvikling av alternative teknikker kan imidlertid tilsi at de løsninger som er i bruk i dag, bør endres.

Departementet vil videre bemerke at det neppe er hensiktsmessig at en overgang til et system med digitale signaturer skal følge av at det stilles et eksplisitt krav om dette i lov. Det kan derimot være gode grunner til at lovtekst bør utformes uavhengig av teknologi og systemløsning. Departementet legger til grunn at disse spørsmål blir tatt i betraktning når det fastsettes forskrifter. I denne forbindelse bør det vurderes, slik som nevnt i Riksrevisjonens uttalelse, om og når en slik overgang vil være formålstjenlig, sett på bakgrunn av blant annet teknologisk og kommersiell utvikling av slike systemer.

Det vises forøvrig til spesialmotivene til § 41.

2.4.3 Oppbevaring av meldinger, dokumenter mv

I høringsnotatet foreslås en regel om fremleggelses- og oppbevaringsplikt for de tilfeller der det benyttes elektronisk datautveksling. Oppbevaringsregelen gjenfinnes noe omformulert i lovutkastet § 42.

Norges Speditørforbundpeker på at det i henhold til regnskapsloven og tolloven er vareeieren som har plikt til å oppbevare de nødvendige dokumenter og deklarasjoner i inntil 10 år, og tollvesenet og nettverksleverandøren i tillegg vil ha et historisk register. Forbundet uttaler:

«Det synes derfor helt unødvendig at deklaranten i tillegg skal ha et slikt historisk register. Det bør være en frivillig sak om deklaranten ønsker å oppbevare dette i så lang tid. I bransjen har vi særlig fått reaksjoner da avtalen som man i dag har med TVINN-deklarantene, nylig ensidig ble endret av tollmyndighetene. Tollmyndighetene henviste til at pålegget hadde kommet fra Riksrevisjonen. Vi finner det helt unødvendig at det skal forlanges et historisk register ut over 3 år også for denne deklaranten. Det vil både være tungvint og dyrt og det kan være problemer om data faktisk kan oppbevares i så lang tid.»

Departementet vil bemerke at regnskapslovens regler om oppbevaring for tiden er under revisjon, og at det i denne forbindelse er foreslått en alminnelig regel om 10 års oppbevaringstid for regnskapsmateriale. Selv om pliktsubjektet etter regnskapsloven ikke nødvendigvis vil sammenfalle med det tilsvarende etter tolloven, vil det være nærliggende at regler om selve oppbevaringstidens lengde harmonerer i de to lover.

En endring av fremleggelsesplikten etter § 15 vil måtte vurderes på bakgrunn av blant annet den revisjon av regnskapsloven som nå pågår, blant annet for å oppnå en viss parallellitet. I regnskapsloven oppstilles et funksjonelt krav, idet oppbevaringsplikten vil omfatte alle dokumenter som har betydning for beregning av toll og avgifter. I dette ligger at det ikke tilsiktes en uttømmende oppregning av dokumentkategorier mv. Tollovens regler kommer til anvendelse uten hensyn til om vedkommende er regnskapspliktig etter regnskapslovgivningen. Særlige hensyn, herunder hensynet til kontroll med ulovlige varer, kan imidlertid tilsi at tollovens oppbevaringsregler på enkelte områder bør gis en rekkevidde utover de tilsvarende bestemmelser i regnskapsloven.

Det vises forøvrig til spesialmotivene til henholdsvis § 42 og § 15 første ledd nr 3.

2.4.4 Når melding er lagt frem

I høringsutkastet foreslås en særlig «kommet-frem»-regel, som angir hva som skal til for at melding skal anses å være fremsendt til tollvesenet. Regelen gjenfinnes i lovutkastet § 43.

Norges Speditørforbundviser til paralleller i bl a offentlighetsloven og uttaler:

«For vår del finner vi sammenligningen større med domstolens § 146 som sier at frister osv. avbrytes ved innlevering til post. Det bør derfor være fristavbrytende at deklaranten har sendt melding til nettverksleverandøren. Om det deretter skal være nettverksleverandørens eller Tollvesenet ansvar om tolldeklarasjonen ikke når frem, bør være deklaranten uvedkommende. Det vil også avstedkomme en rettsteknisk vanskeligere løsning ved det som er foreslått, ved at man må oppklare forholdet mellom Tollvesenet og nettverksleverandøren. Selv om deklaranten skal få tilbakemelding og kan sjekke om tilbakemelding er gitt, vil det være viktig at datautveksling til nettverksleverandørene er fristavbrytende. Særlig gjelder det da man i henhold til dette lovutkast kan bli nektet adgang til å levere en papirdeklarasjon. Det vil da være helt urimelig om at man skal gå glipp av tollkvoter o.l. for at man må vente på at utstyr blir reparert.»

Bilimportørenes Landsforeninguttaler:

«I dagens system får deklaranten en kvittering på at nettverksleverandøren har mottatt og sendt deklarasjonen videre i TVINN til tollvesenet. Utfra [høringsutkastet] leser vi dette ikke er godt nok for å få godkjent at tollvesenet har mottatt deklarasjonen.

Ved eventuelle linjebrudd el.l. som fører til at melding ikke kommer frem til tollvesenet, sitter deklaranten igjen i god tro om at tollvesenet har mottatt deklarasjonen.

Her bør det sikres at enten kvittering fra nettverksleverandøren om at deklarasjonen er sendt videre til TVINN er nok, eller deklaranten må få en kvittering fra tollvesenet på at de har mottatt deklarasjonen.»

Departementet legger vesentlig vekt på rettstekniske hensyn, og at løsningen bør skape klarhet om når en melding skal anses å ha nådd frem til tollvesenet. Slik klarhet kan etter departementets syn best oppnås ved at skjæringspunktet settes til tiden da meldingen mottas i tollvesenets datamaskinsystem. Situasjonen vil for såvidt ha likhetstrekk med det alminnelige utgangspunkt i handelslivet, der en aksept anses fremkommet først når mottageren kan påregnes å gjøre seg kjent med den.

Det vises forøvrig til spesialmotivene til § 43.

2.4.5 Nettverksleverandøren som mellommann

I høringsnotatet foreslås en forskriftsfullmakt om de nærmere bestemmelser som kan gis vedrørende nettverksleverandøren, der denne opptrer som mellommann overfor tollvesenet i forbindelse med bruk av elektronisk datautveksling. Høringsnotatets forslag svarer til lovutkastet § 44.

Advokatforeningen uttaler:

«Dersom departementet mener at mellommann alltid skal brukes (bl.a. for å sikre bevis mv som nærmere angitt i høringsnotatet (...)), mener Advokatforeningen det kan være ønskelig å lovfeste slik bruk av mellommann. (...) Dersom [§ 41] først og fremst retter seg mot deklaranten, kan det være grunn til å gjøre tilsvarende krav gjeldende overfor nettverksleverandøren, som både vil ha en rolle som formidler av meldinger mellom deklaranten og tollvesenet, og en rolle som «nøytral tredjepart» som skal sikre bevis og notoritet for de meldinger som faktisk er utvekslet mellom tollvesenet og deklaranten. Det er derfor grunn til å stille tilsvarende krav til nettverksleverandøren med hensyn til meldingsintegritet og forebygging av feil mv som stilles overfor deklaranten.»

Advokatforeningens lovutvalg reiser også spørsmål om det bør innføres en egen «godkjenningsordning» for mellommenn. Utvalget uttaler:

«Advokatforeningen mener det bør vurderes om lovutkastet bør legge opp til en egen autorisasjonsordning hvoretter nettverksleverandører blir autorisert på grunnlag av objektive-, ikke-diskriminerende kriteria.»

Norsk EDIPROanbefaler at det utarbeides en forskrift for meldingssikkerhet parallelt med lovarbeidet. Det gås også inn for at alle aktører - både tollvesenet, mellommannen og deklaranten - bør underlegges en slik forskrift.

Departementet vil påpeke at den løsning som er valgt med nettverksleverandør som mellommann overfor tollvesenet, har sin bakgrunn i behovet for å skape sikkerhet og notoritet ved den elektroniske datautvekslingen. Etterhvert som den teknologiske utvikling skaper muligheter for at slik sikkerhet og notoritet også kan ivaretas på andre måter, vil det imidlertid være nærliggende å vurdere alternative løsninger. Etter departementets syn vil det imidlertid ikke være formålstjenlig å la lovteksten oppstille definitive krav til systemløsningene, for eksempel slik at bare mellommannsordninger skal tillates.

Det vises forøvrig til spesialmotivene til § 44.

2.5 Bestemmelsenes redaksjonelle plassering

I gjeldende lov § 32 første ledd er fastsatt at den som vil disponere over en vare som ikke er tollekspedert må legge frem en søknad med tilhørende opplysninger (tolldeklarasjon) om det. Som det fremgår, er § 32 utformet med sikte på den tradisjonelle papirdeklarering, der vareeieren eller hans representant legger frem tolldeklarasjon som grunnlag for fortolling. De nærmere bestemmelser om tolldeklarering og bruk av enhetsblanketten er fastsatt i tollovforskriften punkt 5.1.1, og disse er hjemlet i tolloven §§ 15 og 32.

Bestemmelsene om elektronisk datautveksling vil ha en viss sammenheng med lovens øvrige bestemmelser om tollekspedisjon i kapittel V. Å samle bestemmelsene om elektronisk datautveksling i et eget, påfølgende kapittel, synes således å gi god redaksjonell oversikt. I utkastet er dette gjennomført ved at kapittel VI, som inneholder endel paragrafer med tidligere opphevede bestemmelser, er gitt ny overskrift «Bruk av elektronisk datautveksling mv». Løsningen innebærer at tre bestemmelser i gjeldende lov, nemlig §§ 40, 41 og 42, må flyttes til ledig plass i kapittel V, til henholdsvis §§ 38, 39 og 34. Videre foreslås kapitteloppdelingen endret, slik at kapittel VI vil inneholde paragrafene 40 til 44.