13 Organisering av undervisninga. Klasse- og skolestorleikar m.m.
13.1 Gjeldande rett
13.1.1 Grunnskolen
Etter gsl. § 5 nr. 2 er den maksimale klassestorleiken 28 elevar for barnetrinnet og 30 elevar for ungdomstrinnet når alle elevane i klassen høyrer til det same alderstrinnet. Gsl. § 5 nr. 2 tredje ledd slår fast at 1. klasse/førskolen med meir enn 18 elevar skal ha to lærarar i kvar undervisningstime. Vidare heiter det i samme leddet at «delar av undervisninga kan likevel gjevast med éin lærar, dersom det blir kompensert i andre delar av undervisninga». Det inneber at dette ikkje er ein regel om at 1. klasse/førskolen ikkje kan ha meir enn 18 elevar, men berre om at det må tilførast ytterlegare ressursar i form av ekstra lærar dersom elevtalet går over 18.
I grunnskolar under ein viss storleik er det høve til aldersblanding i klassane, jf. gsl. § 5 nr. 2 første leddet. I skolar med 12 eller færre elevar kan alle alderstrinn plasserast i den same klassen. Dersom skolen har 30 elevar eller færre, kan dei ulike årskulla plasserast i to klassar. Ein tredelt skole kan ha maksimalt 50 elevar, mens ein firedelt skole ikkje kan ha meir enn 84 elevar. I ein femdelt skole skal talet på elevar i kvart årskull i regelen ikkje vere over 15 elevar. Når skolen har fleire elevar, må han fulldelast, det vil seie at kvart alderstrinn må ha ein eigen klasse.
Ved aldersblanding fastset gsl. § 5 nr. 2 andre leddet desse maksimumsstorleikane for klassane: Dersom det er fire alderstrinn eller meir i klassen, er den maksimale klassestorleiken 12 elevar. I fall det er tre alderstrinn i klassen, er den maksimale klassestorleiken 18 elevar, og når det er to alderstrinn i klassen, er den maksimale klassestorleiken 24 elevar.
Klassen er ei grunneining som kan fråvikast i delar av undervisninga. Alle klassar skal ha ein klassestyrar. Dette går fram av gsl. § 5 nr.1:
Alle elevar har rett til å høyre til ein klasse. For bestemte delar av opplæringa kan elevane organiserast på andre måtar. Organiseringa skal til vanleg ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhøyrsel.
Kvar klasse skal ha ein klassestyrar med særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld klassen, m.a. kontakten med heimen.
Grunnskolelova § 2 nr. 2 inneheld ei tilråding om at fulldelte grunnskolar ikkje bør ha meir enn 450 elevar. Dersom det er mellom 20 og 60 elevar på kvart alderstrinn, bør skolen ha klassar på alle ni klassetrinna.
13.1.2 Vidaregåande opplæring
Etter lvgo § 9 b har departementet heimel til å gi nærmare forskrifter om maksimalt elevtal i klassar og grupper i den vidaregåande opplæringa. Det er gjort i rundskriv F-61/94: Det kan vere maksimalt 30 elevar i klassen i allmenne fag og maksimalt 15 elevar i klassen på studieretningsfag i yrkesfaglege studieretningar. I rundskrivet heiter det også:
«De ovennevnte bestemmelser (om maksimaltall) er ikke til hinder for at nåværende praksis med klasser/grupper utover maksimalrammene for bestemte formål, kan føres videre. Dette skal være grunngitt i en faglig/pedagogisk vurdering ved den enkelte skole. Det antas at timer som frigjøres ved slik samanslåing av klasser, nyttes for de samme elevene til gruppedeling og andre faglig/pedagogiske differensieringstiltak ut frå en faglig, pedagogisk og sikkerhetsmessig vurdering.»
Eit pålegg om at klassane i den vidaregåande skolen skal ha klassestyrar, følgjer som føresetnad av instruksen for klassestyraren frå departementet av juni 1977.
Lovgivinga om vidaregåande opplæring inneheld ikkje reglar om aldersblanding eller skolestorleikar.
13.2 Framlegget frå opplæringslovutvalet
13.2.1 Klassen og andre undervisningsgrupper
Utvalet gjer framlegg om å føre vidare klassen som utgangspunkt for organiseringa av opplæringa, ved at kvar elev skal ha rett til å høyre til ein klasse. I grunngivinga viser utvalet blant anna til klassen som eining på tvers av sosiale og økonomiske forhold og på tvers av evner. I kvar klasse skal det vere ein klassestyrar, med særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld klassen, og for kontakten mellom skole og heim, sjå også om oppgåvene til klassestyraren i forhold til klasserådet i kapittel 10 om organ for brukarmedverknad i skolen.
Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om å føre vidare maksimumstalet for klassestorleikar slik dei er i dag, og at tala blir lovfeste både for grunnskolar og for vidaregåande skolar.
Fleirtalet opnar likevel for å overskride maksimumstala i særlege tilfelle, men peiker på at klassen i slike tilfelle ordinært bør få tilført ein ekstra ressurs. Eit vedtak om å gå over maksimumstalet skal kunne overprøvast av departementet etter eige initiativ eller etter klage frå elevane. Lovframlegget slår fast at ei slik klage frå elevane skal behandlast av statleg klageinstans etter reglane om klage i forvaltningslova.
Eit fleirtal i utvalet gjer også framlegg om å lovfeste ein standard om forsvarleg organisering av undervisninga. I vurderinga skal det leggjast vekt på nasjonale mål, i kor stor grad det er mogleg for undervisningspersonalet å ha kontakt med den enkelte eleven, kjensle av tryggleik og stabilitet for elevane og omsyn til tryggleik og miljø. Så lenge denne standarden blir følgd, skal visse delar av undervisninga - både i grunnskolen og i den vidaregåande skolen - framleis kunne organiserast på ein annan måte enn i den fast organiserte klassen. Fleirtalet stiller likevel ikkje konkrete krav om å føre tilbake timar når klassar i den vidaregåande skolen blir slått saman, slik det går fram av rundskriv F-61/94.
Lovutkastet inneheld dei same reglane for klasse og klassedeling for seksåringane som for resten av grunnskolen. Det er gjort framlegg om å lovfeste eit minste årsverk til undervisning pr. elev, som svarer til eitt lærarårsverk pr. 18 barn. Der det er aldersblanding og dei nye førsteklassingane er med, skal det vere sikra ein ekstraressurs gjennom dei generelt reduserte delingstala for aldersblanda klassar.
Eit mindretal går imot å føre klassedelingstala vidare. Dersom klassedelingstala likevel blir førte vidare, åtvarar mindretalet mot å kombinere dei med ein lovfest standard om forsvarleg organisering av undervisninga. Mindretalet meiner at ein slik regel, ved sida av dei meir presise klassedelingstala, vil vere uklar og vanskeleg å praktisere. Det bør heller ikkje givast nokon særregel som gir dei statlege styresmaktene høve til å gripe inn av eige initiativ når det etter konkret vurdering blir vedteke å overskride normene for maksimal klassestorleik.
Eit anna mindretal gjer framlegg om at departementet får heimel til å fastsetje eit minste lærartimetal pr. klasse for dei ulike skoleslaga, trinna og studieretningane. Mindretalet meiner også at det innanfor rammene av det mandatet utvalet fekk, burde vere rom for å redusere klassedelingstalet på ungdomstrinnet til 28. Mindretalet gjer dessutan framlegg om at klassedelingstala blir sette ned til 28 på allmennfaglege og 14 på yrkesfaglege studieretningar innanfor vidaregåande opplæring. Det same mindretalet peiker også på at det er uheldig å ha som praksis å slå saman klassar på yrkesfaglege studieretningar i allmenne fag.
Elles presiserer utvalet at reglane om klassedelingstal er reglar for den faste organiseringa av klassane når skoleåret tek til. Det skal såleis ordinært ikkje vere grunnlag for å kunne krevje klassedeling for elevar som kjem til etter at skoleåret tek til, og som kommunen eller fylkeskommunen ikkje kjende til. Den konkrete situasjonen må likevel sjåast i samanheng med den grunnleggjande norma om opplæring i forsvarlege einingar. Eit mindretal meiner det skal følgje ekstra ressursar med ein slik elev, tilsvarande ressursane pr. elev i den aktuelle klassen.
13.2.2 Aldersblanding
Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om høve til aldersblanda klassar i alle grunnskolar, ikkje berre i små skolar slik ordninga er i dag. Det skal likevel framleis vere færre elevar i klassen når klassen har elevar frå fleire årskull. Her skal reglane i grunnskolelova om klassestorleikar ved fleire årskull i den same klassen framleis gjelde.
Framlegget om aldersblanding er blant anna grunngitt med at både forsøk med aldersblanda grupper i fulldelt skole og lang og omfattande røynsle frå fådelte skolar kan tyde på at elevar kan ha like godt utbytte av å vere i ei aldersblanda gruppe som i ei aldersdelt gruppe. I grunngivinga er det dessutan vist til at aldersblanding ser ut å fremje gode sosiale samhandlingsmønster mellom barn og kan dermed blant anna motverke mobbing, og at aldersblanda grupper kan gi lærarane opning for ei fagleg tilnærming som ikkje er mogleg i aldershomogene grupper. Framlegget om aldersblanding er også grunngitt med økonomiske og administrative forhold.
Mindretalet går imot å opne for permanent organisering av aldersblanda klassar i fulldelte skolar.
Utvalet peiker på at å opne generelt for aldersblanding stiller kommunesektoren overfor ei rekkje utfordringar. Ei slik utfordring er å unngå uheldig organisering, til dømes i form av lite fagleg underbygde «restklassar» på elles fulldelte skolar, med dei problema det kan skape i forhold til elevsosialisering, fellesprogresjon og liknande.
13.2.3 Skolen
Utvalet ønskjer ikkje å føre vidare den rettleiande regelen om maksimal storleik på fulldelte grunnskolar. Eit mindretal gjer framlegg om å lovfeste ein maksimumsstorleik for grunnskolar på 450 elevar og for vidaregåande skolar på 750 elevar.
Mindretalet meiner også at det bør bli lovfest ein regel om den enkelte skolen skal vere geografisk avgrensa. Ein skole bør vere eit samla bygningsanlegg der det er gangavstand mellom dei ulike delane av anlegget, slik at elevane kan gå mellom dei på eit vanleg friminutt. Reglane bør likevel formast ut slik at departementet kan gi dispensasjonar i særskilde tilfelle.
13.3 Høyringsinstansane
13.3.1 Departementa
Kommunal- og arbeidsdepartementet (KAD) og Finansdepartementet (FIN) går imot maksimaltal for klassestorleikar. Det blir blant anna vist til at resten av regelverket er nok for å sikre ein minimumsstandard på undervisninga. Dersom klassedelingstala skal haldast oppe, er FIN positivt til framlegget om retten til å overskride maksimal klassestorleik.
KAD og FIN meiner at det i alle tilfelle ikkje bør vere nokon heimel for departementet til av eige tiltak å setje til side vedtak om å gå over klassedelingstala.
Sosial- og helsedepartementet støttar aldersblanding i alle grunnskolar og viser til den faglege og menneskelege vinsten i form av tryggleik, ansvar og samarbeid mellom små og store barn. Dessutan blir det vist til at aldersblanding synest å fremje gode sosiale samhandlingsmønster og dermed blant anna kan motverke mobbing.
Barne- og familiedepartementet (BFD) sluttar seg i hovudsak til fleirtalet i utvalet når det gjeld klassestorleikar. BFD meiner likevel at ein klassestorleik på 30 elevar i 8.-10. klasse kan synast urimeleg stor.
13.3.2 Kommunar, fylkeskommunar og Kommunenes Sentralforbund
Kommunenes Sentralforbund (KS) meiner at konsekvensen av den mål- og resultatstyringa som er innført i staten, må vere at staten fastset måla for og innhaldet i undervisninga, mens kommunen og fylkeskommunen får som oppgåve å leggje undervisningstilbodet best mogleg til rette for å nå dei nasjonale måla. KS meiner primært at kommunen og fylkeskommunen bør fastsetje klassestorleiken, sekundært at det blir utforma ein eventuell lovregel med større rom for lokal tilpassing.
Mens Sogn og Fjordane og Akershus fylkeskommunar meiner fylkeskommunen bør stillast friare til å fastsetje klassestorleikane, vil Hedmark fylkeskommune framleis ha nasjonale standardar for talet på elevar i klassen. Nord-Trøndelag fylkeskommune meiner det er positivt at det blir opna for større fleksibilitet når det gjeld organiseringa og meiner det er viktig at ansvaret til klassestyraren blir understreka i lova.
Nokre kommunar går inn for at det blir fastsett eit minste lærartimetal. Det blir vist til skilnader i skoletilbodet mellom kommunane og skolane. Dessutan går ein del kommunar inn for at det blir fastsett lovreglar om maksimal skolestorleik. Det blir blant anna vist til at det er miljøførebyggjande og gir nokolunde oversiktlege og trygge forhold for både elevar og lærarar.
De fleste av dei kommunane som uttaler seg om aldersblanding, meiner at aldersblanda grupper i fulldelte skolar ikkje bør tillatast, eventuelt at det må grunngivast ut frå pedagogiske synspunkt. Motstanden mot framlegget er blant anna grunngitt med ei uro for at økonomiske vurderingar kan bli avgjerande for aldersblandinga.
Svært mange kommunar ønskjer lågare klassedelingstal. Særleg gjeld det for ungdomstrinnet, der mange gjer framlegg om det same klassedelingstalet som på barnetrinnet. Av dei kommunane som har uttalt seg om opninga i lovutkastet til å fråvike klassedelingstala i særlege tilfelle, er fleirtalet negativt til ei slik ordning.
Somme kommunar etterlyser endra reglar for klassedeling i fådelte skolar som følgje av grunnskolereforma.
13.3.3 Lærarorganisasjonane og LO
LO/Norsk Lærarlag og Lærarforbundet meiner at lova må innehalde ein regel om at departementet skal gi forskrifter om minste lærartimetal pr. klasse for dei ulike skoleslaga, klassestega og studieretningane. Det blir blant anna vist til føresetnaden i lova, om at elevane har krav på tilpassa opplæring.
Desse organisasjonane ønskjer også å redusere klassedelingstala, og vil ha lovreglar om at grunnskolar ikkje skal ha meir enn 450 elevar, vidaregåande skolar høgst 750 elevar.
Dessutan vil desse organisasjonane føre vidare den ordninga skolane alt har til pedagogisk motivert aldersblanding, men går imot ein meir generell rett til aldersblanding.
Desse organisasjonane går ut frå at elevar som tek til i ein full klasse i skoleåret, ikkje nødvendigvis skal kunne føre til klassedeling. I slike tilfelle meiner dei at ein må kunne gå ut over klassedelingstalet i resten av skoleåret, mot at det da blir løyvd ekstra midlar til klassen, ut over budsjettet for skolen.
Lærerforbundet meiner at lova også må innehalde lovreglar om største geografiske utstrekning for både grunnskolar og vidaregåande skolar.
Norsk Skolelederforbund støttar kravet om reglar om maksimal skolestorleik i den vidaregåande opplæringa, men vil at desse storleikane skal knytast til talet på tilsette. Norsk Skolelederforbund støttar elles pedagogisk grunngitt aldersblanding.
Kristent Pedagogisk Forbund går imot dispensasjonsheimel for klassedelingstal. Norske Sivilingeniørers Forenings etatsforening ved tekniske fagskoler/videregående skoler vil ha redusert tal på elevar i klassen og at det blir fastsett lærartimetal pr. klasse i vidaregåande skolar.
13.3.4 Andre
Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG) gjer framlegg om at klassedelingstalet for ungdomsskolen blir redusert frå 30 til 28. FUG er uroa over at det blir opna for at kommunen eller fylkeskommunen kan overskride klassedelingstalet. FUG meiner at dette berre kan tillatast når nye elevar på grunn av flytting tek til i klassar som alt har nådd maksimumstalet for klassestorleik. I slike tilfelle skal overskridinga berre gjelde for resten av skoleåret. FUG er tilfreds med at departementet kan overprøve avgjerder om overskriding av klassedelingstalet etter eige initiativ eller etter klage frå elevane.
For å unngå uforsvarleg store grunnskolar meiner FUG at lova må ha reglar om skolestorleik og om utstrekninga av skoleanlegget.
FUG er samd i vurderingane frå fleirtalet om at aldersblanda grupper kan opne for faglege tilnærmingar som ikkje er moglege i aldersdelte grupper, og at aldersblanding kan fremje gode samhandlingsmønster og motverke mobbing. FUG ber likevel om at lova får formuleringar som presiserer at aldersblanda klassar berre er tillatne for ein kortare del av skoleåret, og at ordninga i kvart enkelt tilfelle må grunngivast ut frå faglege omsyn.
Norges Gymnasiastsamband vil ha reglar for skolestorleik. Det blir blant anna vist til at sosiale problem aukar i takt med storleiken på skolen når skolen har for stort elevtal. Dessutan ønskjer Norges Gymnasiastsamband og Norsk Elevorganisasjon reduserte klassedelingstal.
Norges Husmorforbund går imot dispensasjonsheimel i forhold til klassedelingstala og meiner at maksimaltalet for klassedeling bør setjast ned til 26 for barnetrinnet og 28 for ungdomstrinnet. Husmorforbundet går også imot ei generell opning for aldersblanding. Dessutan vil forbundet at kvar klasse skal få tildelt timar til klassedeling, og timar til å gi enkeltelevar spesielle opplegg.
Barneombodet støttar dispensasjonsheimel dersom klassedelingstalet blir sett ned til 28 på ungdomstrinnet. Ombodet støttar også pedagogisk grunngitt aldersblanding.
Somme høgskolar uttrykkjer støtte til nasjonale standardar for talet på lærartimar og skolestorleikar, og pedagogisk grunngitt aldersblanding.
13.4 Vurderingar og framlegg frå departementet
13.4.1 Klassen og andre undervisningsgrupper
Departementet er samd i vurderinga frå utvalet om klassane som samlande einingar på den enkelte skolen, og gjer på same måten som utvalet framlegg om at alle elevar - både i grunnskolen og i vidaregåande skole - skal ha rett til å høyre til ein klasse. Eit viktig omsyn bak klassen er at han skal vere ein møteplass på tvers av sosiale, økonomiske og evnemessige forhold og kjønn. Klassen skal på den måten utvikle den gjensidige respekten og toleransen elevane skal ha for kvarandre. Klasseinndelinga skal framleis skje med utgangspunkt i aldersmessige forhold. Blant anna skal kjønn og føresetnadene til den enkelte eleven som hovudregel ikkje vere relevante for organiseringa av undervisninga.
Ein slik regel vil også vere i tråd med prinsippet om at spesialundervisning så langt råd er, skal gjennomførast i vanleg klasse, sjå innstillinga frå utvalet punkt 20.4.4.4. Sjølv om det kan finnast tilfelle der det ikkje er mogleg å gi eit forsvarleg tilbod i vanleg klasse, skal hovudregelen vere at også elevar med lærevanskar skal gå i vanleg klasse. Det er såleis spørsmålet om å gi opplæring i ein annan klasse som må undergivast særskild vurdering og grunngiving, ikkje omvendt. Departementet meiner dette prinsippet også må gjelde for elevar i vidaregåande skole.
Departementet er vidare samd i framlegget om at bestemde delar av opplæringa skal kunne organiserast på ein annan måte enn i den fast organiserte klassen. Det skal gjelde både i grunnskolen og i den vidaregåande skolen. Departementet vil ikkje - med unntak for 1. klasse/førskolen - gjere framlegg om at lova skal innehalde konkrete krav om tilbakeføring av lærartimar. Departementet sluttar seg også til framlegga og vurderingane frå utvalet om klassestyraren.
Dei ovennemnde framlegga er også i samsvar med lovvedtak 19.06.1997 nr. 83, jf. Innst. O. nr. 95 (1996-97). Lovvedtaket gjeld berre grunnskolen.
Dessutan er departementet samd i framlegget frå fleirtalet i utvalet om klassedelingsreglar. Klassedelingstala både i grunnskolen og i den vidaregåande skolen blir såleis førte vidare i lovutkastet frå departementet.
Departementet er derimot ikkje samd i framlegget frå fleirtalet om eit lovfest krav om forsvarleg standard i tillegg til dei faste klassedelingstala. Framlegget frå fleirtalet må på dette punktet sjåast i samanheng med den relativt vide opninga fleirtalet gir for å overskride klassedelingstala. Departementet innskjerpar dette til berre å gjelde dei tilfella der det er spørsmål om å vidareføre ein klasse som er blitt større fordi det har komme til elevar i løpet av året eller i perioden mellom to skoleår. Regelen skal såleis avgrensast til å ivareta omsynet til elevane, ved at godt fungerande klassar ikkje treng delast. Av den grunn meiner departementet at det ikkje er behov for ein meir generell regel om forsvarleg standard i tillegg til klassedelingstala. Departementet meiner dessutan at ein slik regel, ved sida av dei meir presise klassedelingstala, vil vere uklår og vanskeleg å praktisere.
Departementet viser elles til lov 28.06.1996 nr. 53 om endringar i grunnskolelova, der det er fastsett auka lærarressurs i 1. klasse/førskolen. Lovvedtaket blir lagt til grunn i lovutkastet frå departementet.
13.4.2 Lærartimar
Eit mindretal i utvalet gjer framlegg om at departementet får forskriftsheimel til å fastsetje eit minste lærartimetal pr. klasse for dei ulike skoleslaga, trinna og studieretningane. I Innst. S. nr. 15 (1995-96) Om prinsipper og retningslinjer for tiårig grunnskole - ny læreplan, går fleirtalet i komiteen inn for at det skal vere nasjonale standardar om «antall lærertimer pr. klasse/antall elever pr. pedagog». Komitéfleirtalet går ikkje nærmare inn på kva det fører til av konkrete lovreglar. Det same fleirtalet understrekar likevel «at likeverdig tilbud ikke skal være det samme som et likt tilbud». Skolen må - etter komitéfleirtalet sin meining - alltid ha stort rom for lokal og individuell tilpassing.
Med unntak for den nye 1.-klassen/førskolen er det i dag ikkje bindande standardar for talet på lærartimar pr. klasse eller talet på elevar pr. pedagog, verken for grunnskolen eller for den vidaregåande opplæringa, ut over det som følgjer av minste undervisningstimetal og klassedelingstala. For vidaregåande opplæring har departementet gitt retningslinjer i rundskriv F-28-95 Minste lærertimetall for drift av den videregående skolen. Desse retningslinjene er ikkje rettsleg forpliktande.
Departementet har i denne omgang ikkje teke stilling til spørsmålet om innføring av lov- eller forskrifter om lærartimar.
13.4.3 Aldersblanding
Departementet er samd i framlegget frå utvalet om å føre vidare dei reglane om aldersblanding som følgjer av grunnskolelova i dag. Departementet er derimot ikkje samd i framlegget frå fleirtalet som opnar generelt for aldersblanding i alle grunnskolar.
Departementet er samd i vurderingane frå fleirtalet når det gjeld den positive stimuleringa barn kan vere for kvarandre på tvers av alderstrinna, til dømes når det gjeld språkutvikling. Fleire høyringsinstansar har likevel peikt på at den regelen utvalsfleirtalet har gjort framlegg om, ikkje har klare nok vilkår for når aldersblanding kan brukast, og at han såleis opnar for at aldersblanding i elles fulldelte skolar kan bli brukt berre som innsparingstiltak.
Etter departementet sitt syn bør aldersblanding i elles fulldelte skolar berre kunne brukast ut frå omsynet til elevane, og da berre innanfor hovudtrinna, dvs. småskoletrinnet, mellomtrinnet og ungdomstrinnet. Departementet vil peike på at dette også er i tråd med fråsegna frå fleirtalet i kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen i Innst. S. nr. 15 (1995-96), der det heiter at aldersblanding berre bør vere tillate ut frå pedagogiske omsyn. Departementet gjer på den bakgrunn framlegg om ein regel som opnar for aldersblanding i fulldelte skolar innanfor småskoletrinnet, mellomtrinnet og ungdomstrinnet dersom omsynet til dei elevane som blir aldersblanda, taler for det.
13.4.4 Skolen
Departementet går imot framlegget frå fleirtalet i utvalet om å oppheve lovregelen som tilrår at grunnskolar ikkje skal skipast med meir enn 450 elevar.