20 Ordensreglement, bortvising og liknande

20.1 Gjeldande rett

20.1.1 Ordensreglement

Gsl. § 16 og lvgo. § 15 gir grunnskolar og vidaregåande skolar heimel til å fastsetje ordensreglement. Reglane gir alle skolane innanfor desse skoleslaga plikt til å utarbeide eit slikt reglement.

Etter lvgo. § 15 skal reglementet ha reglar om rettar og plikter for elevane, om åtferda til elevane, om refsingstiltak som skal kunne brukast, og om framgangsmåten når slike saker skal behandlast. For grunnskolane nøyer gsl. § 16 seg derimot med å avgjere at ordensreglementet kan ha reglar om desse forholda.

Etter gsl. § 16 og lvgo. § 15 har departementet heimel til å gi forskrifter om innhaldet i reglementet. Reglar om innhaldet i reglementet er fastsette i § 2-2 og § 2-3 i grunnskoleforskrifta og i forskrift av 18.08.1978 nr. 2 for vidaregåande skolar. Blant anna følgjer det av § 2-2 nr.1 i grunnskoleforskrifta at ordensreglementet skal ha reglar om dei refsingstiltaka som skal kunne brukast.

Det er elles opp til den enkelte skolen å avgjere kva for reglar som skal takast inn i ordensreglementet. Reglane må likevel liggje innanfor rammene av opplæringslovgivinga og anna generell lovgiving.

Gsl. § 16 avgjer at reglementet for grunnskolar skal godkjennast av kommunen. Etter § 2-2 nr. 1 i grunnskoleforskrifta skal kommunen, etter at elevane er tekne med på råd, vedta ordensreglement etter framlegg frå rådsorgana på skolen. Lov om vidaregåande opplæring gir ikkje særskilde reglar om vedtaksprosessen. Det følgjer av forskriftene om ordensreglement i den vidaregåande opplæringa at skoleutvalet har kompetanse til å vedta ordensreglement.

Etter § 2-2 nr. 2 andre leddet i grunnskoleforskrifta skal kommunen fastsetje ordensreglar for elevheimar etter dei same prinsippa som for skolane.

20.1.2 Generelt om refsingstiltak og fysisk maktbruk

Som nemnt skal ordensreglementet innehalde reglar om dei refsingstiltaka som skal kunne brukast dersom nokon bryt reglementet. Opplæringslovene fastset ikkje sjølve uttømmande reglar om kva for disiplinærreaksjonar som kan brukast i skolen.

Ofte står andre tiltak enn dei typiske refsingstiltaka fram som meir formålstenlege ved brot på ordensreglement eller andre normer for elevåtferd. Såleis nemner § 2-2 nr. 4 i grunnskoleforskrifta at skolen i slike situasjonar skal freiste å finne årsaka til problema, om nødvendig i samarbeid med PP-tenesta. Dessutan skal skolen vurdere om ein kan endre forhold som er årsak til problema, og skolen må freiste å bruke dei ressursane og hjelpemidla skolen rår over, på beste måte, jf. § 2-2 nr. 5 i grunnskoleforskrifta. Det er klart at forskrifta på dette punktet ikkje primært tek sikte på dei tradisjonelle refsingstiltaka, men på andre tiltak som til dømes rådgiving, spesialpedagogiske tiltak, skolemekling og tilbod om overflytting til ein annan klasse.

Gsl. § 16 fjerde leddet avgjer at «kroppsleg refsing eller anna krenkjande behandling ... ikkje [må] nyttast». Jamvel om lov om vidaregåande opplæring ikkje inneheld nokon tilsvarande regel, må det leggjast til grunn at det heller ikkje i vidaregåande skolar er lov å bruke kroppslege refsingstiltak.

Formuleringa «anna krenkjande behandling» i gsl. § 16 fjerde leddet forbyr ei behandling som er særleg fornedrande for elevane. Lova viser her til ei etisk vurdering av straffemetodane ut frå skjønn. Dersom ein lærar som straff skulle velje å latterleggjere ein elev, til dømes på grunn av fysiske skavankar, ville det vere ei form for behandling som klart kjem inn under forbodet i gsl. § 16 fjerde leddet.

Nærmare reglar om kva som er rekna som «kroppsleg refsing» eller «krenkjande behandling» er gitt i § 2-2 nr. 6 i grunnskoleforskrifta.

Dessutan må det grunnleggjande prinsippet om at straff skal knytast til handlingar og skyld hjå den enkelte, også gjelde refsingstiltak i skolen. Det er derfor ikkje lov å refse ei gruppe elevar for det enkelte medlemmer av gruppa har gjort. Likevel må det trekkjast ei grense mot tiltak som primært er grunngitt i opplæringsforhold eller ordensforhold. Såleis kan enkeltståande episodar føre til tiltak frå skolen, til dømes i form av forbod mot visse typar aktivitetar, jamvel om elevane opplever det som ei form for kollektiv straff.

Eit anna generelt prinsipp er at straffa skal stå i eit rimeleg forhold til regelbrotet. Dersom skolen til dømes skulle reagere med bortvising for eit mindre regelbrot, til dømes småprat i enkelte timar, ville det opplagt vere i strid med prinsippet om eit rimeleg forhold mellom regelbrot og reaksjon.

Grunnskoleforskrifta har ikkje reglar om saksbehandlinga for refsingstiltak ut over dei meir generelle prinsippa i § 2-2 nr. 4 og 5. Avsnitt B nr. 10 a i forskriftene om skolereglement i den vidaregåande opplæringa slår fast at eleven skal få forklare seg før ein tek i bruk refsingstiltak. Dessutan heiter det at foreldra til umyndige elevar skal ha skriftleg melding dersom det blir sett i gang meir alvorlege refsingar. I den grad ein må rekne avgjerda om å refse som eit enkeltvedtak, gjeld reglane i forvaltningslova.

Nødrett og nødverje gir ein viss rett for personalet på skolen til å stoppe basketak og slåsting mellom elevar med fysisk makt og til å verje seg sjølv mot elevar som er trugande eller valdelege, jf. §§ 47 og 48 i straffelova. Det kan altså ut frå forholda vere lovleg å bruke fysisk makt for å hindre at elevane skader seg sjølv eller andre, eller skader eigedommen til skolen eller eigedommen til andre.

Skolepersonalet har dessutan ei særleg plikt til å ha omsorg for elevane på skolen. Personalet har såleis ikkje berre rett, men også plikt til å gripe inn for å hindre at elevar skader eller plagar andre elevar eller skader seg sjølv eller skoleeigedommen. At personalet i slike situasjonar har både rett og plikt til å gripe fysisk inn, er ein føresetnad i § 2-2 nr. 6 og 7 i grunnskoleforskrifta, som gir meir detaljerte reglar om framgangsmåten i slike tilfelle.

20.1.3 Bortvising i grunnskolen

Grunnskolelova inneheld ikkje reglar om når ein kan eller skal bruke bortvising, eller om framgangsmåten i bortvisingssaker. Forbodet i gsl. § 16 andre leddet mot å vise bort elevar i grunnskolen for meir enn tre dagar, byggjer likevel på ein føresetnad om at ordensreglementet på skolen kan innehalde reglar om bortvising.

Etter § 2-2 nr. 1 i grunnskoleforskrifta skal ordensreglementet ha reglar om at rektor ved skolen skal ta avgjerd om bortvising etter at han eller ho har rådført seg med lærarane til eleven. Det er altså ikkje lov å gi andre tilsette fullmakt til å vise bort elevar. Dessutan skal foreldra til eleven «så langt råd er» ha kunna uttale seg.

20.1.4 Bortvising og tap av rettar i den vidaregåande opplæringa

Lvgo. § 16 regulerer bortvising av elevar i den vidaregåande skolen. Jamvel om det ikkje går det fram av denne regelen, byggjer forskrifta om skolereglement for vidaregåande skolar på den føresetnaden at uttrykket bortvising i lova tek sikte på utestenging ut over fem dagar.

Om andre former for refsing enn bortvising ut over fem dagar fastslår forskrifta i avsnitt B, punkt 9 a og b at skolereglementet skal ha reglar om reaksjonar på brot på reglementet, anten i form av refsingstiltak eller i form av særskilde tiltak. Som døme på refsingstiltak nemner forskrifta utestenging frå timen eller for resten av dagen. Som døme på særskilde tiltak nemner forskrifta utestenging i inntil fem dagar.

Vilkåret for å vise bort ein elev er at han «... vedvarende har vist en oppførsel som i alvorlig grad går ut over orden og arbeidsro i skolen, eller når en elev i alvorlig grad forsømmer sitt arbeid eller sine plikter ...», jf. lvgo. § 16 andre leddet. Uttrykket «vedvarende» i lovregelen vil seie at enkeltståande episodar eller regelbrot ikkje gir grunnlag for bortvising. Dessutan er det berre regelbrot som er viktige for arbeidet til elevane i skolen, som kan føre til bortvising.

Etter lvgo. § 16 første leddet har likevel fylkeskommunen plikt til først å «forsøke å hjelpe eleven gjennom pedagogisk-psykologisk og annen rådgivning, eller bistå med å skaffe annen sakkyndig hjelp utenfor skolen.»

Rektor gjer vedtak om bortvising, jf. lvgo. § 16 andre leddet. Når eleven ikkje er myndig, skal foreldra på førehand ha melding om forhold som kan føre til bortvising. Dessutan skal elevane få forklare seg munnleg før det blir gjort vedtak om bortvising, jf. § 16 fjerde leddet.

At bortvising ikkje automatisk vil seie at eleven mister alle rettane sine etter lvgo. § 8, følgjer av lvgo. § 16. Det går der fram at fylkestinget eller den fylkestinget gir fullmakt, gjer vedtak om tap av rettar etter lvgo. § 8. Tap av rettane etter lvgo. § 8 vil heller ikkje i seg sjølv seie at eleven er utestengd frå den vidaregåande skolen for alltid, berre at eleven taper den uavgrensa retten til vidaregåande opplæring som ligg i lvgo. § 8. Eleven kan søkje om plass på vidaregåande skolar i konkurranse med andre som ikkje har rettar etter lvgo. § 8. Eleven er eit ansvar for den fylkeskommunale oppfølgingstenesta, jf. § 16 andre leddet siste punktum.

20.1.5 Heving av lærekontrakt og tap av rettar

Etter lfa. § 16 andre leddet har lærlingar og lærebedrifter gjensidig rett til å heve kontrakten etter visse typar av misleghald. Kontrakten kan hevast dersom ein av partane vesentleg bryt pliktene sine eller er ute av stand til å halde fram i læreforholdet, eller dersom lærlingen skriftleg seier at det er ei urimeleg ulempe å halde fram ut kontrakttida. Heving av kontrakten krev samtykke frå fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda.

Dersom lærebedrifta krev at lærekontrakten skal hevast, har lærlingen framleis rettar etter lvgo. § 8, men yrkesopplæringsnemnda kan vedta særskilt at hevinga også fører til at rettane etter lvgo. § 8, jf. lfa. § 16 sjette leddet fell bort. Dersom lærlingen frivillig hevar lærekontrakten, er utgangspunktet derimot at rettane etter lvgo. § 8 fell bort med mindre yrkesopplæringsnemnda vedtek at dei framleis skal gjelde, jf. lfa. § 16 femte leddet.

Eit vedtak i yrkesopplæringsnemnda om tap av rett må reknast som eit enkeltvedtak med den følgja at reglane i kapittel IV-VI i forvaltningslova skal gjelde. Departementet eller den departementet gir kompetanse, er klageinstans for vedtak om tap av rett, jf. lfa. § 16 siste leddet.

20.2 Framlegget frå opplæringslovutvalet

20.2.1 Ordensreglement

Utvalet gjer framlegg om at ei ny opplæringslov gir kommunen og fylkeskommmunen kompetanse og plikt til å fastsetje ordensreglement.

Lovutkastet frå utvalet fører vidare dei krava om innhald i ordensreglementet som i dag går fram av psl. § 11 og lvgo. § 15, og gjer krava gjeldande for grunnskolen. Det vil seie at ordensreglementet også i framtida skal ha reglar om rettane og pliktene til elevane så langt dei ikkje er fastsette på annan måte, likeins reglar om åtferd, reglar om kva tiltak skolen skal kunne nytte overfor elevar som bryt ordensreglementet eller reglar om åtferda til elevane fastsette på annan måte, og reglar om framgangsmåten i desse sakene.

Utvalet går inn for at kommunen og fylkeskommunen skal fastsetje ordensreglement for offentlege grunnskolar og for vidaregåande skolar. Det blir da opp til kommunestyret eller fylkestinget å avgjere om og eventuelt til kven kompetansen skal delegerast. Utvalet peiker i den samanhengen på at ei ordning der den enkelte skolen får kompetansen sin delegert frå kommunestyret eller fylkestinget framfor å få kompetansen pålagd direkte gjennom lova, sikrar behovet for kommunen eller fylkeskommunen til å kunne gripe inn overfor skolane og eventuelt fastsetje felles reglar eller endre reglar ved ein skole når dei verkar urimelege eller mangelfulle. I tillegg kan kommunen eller fylkeskommunen da fastsetje normalreglement og liknande som skolane som hovudregel skal halde seg innanfor.

Dessutan gjer utvalet framlegg om ein lovregel om at framgangsmåten ved fastsetjing av ordensreglement skal følgje reglane om forskrifter i forvaltningslova, men at det blir gjort unntak for § 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend. I staden gjer utvalet framlegg om å ta inn ein regel om at ordensreglementet skal gjerast kjent for elevane og foreldra.

Lovutkastet frå utvalet har ikkje ført vidare forskriftskompetansen for departementet på dette feltet, men meiner at dersom departementet ønskjer å påverke innhaldet og utforminga av ordensreglementet, bør det gjerast gjennom uforpliktande rettleiingar eller rundskriv.

20.2.2 Bortvising, heving av lærekontrakt, tap av rettar og liknande

Utvalet meiner det også i framtida bør vere ulike reglar om bortvising i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa. Utvalet meiner at ordninga i dag om å vise bort grunnskoleelevar for fleire dagar alt frå første klasse, går for langt. Ein så alvorleg reaksjon som bortvising for meir enn resten av dagen bør derfor berre gjelde 8.-10. skoleåret. Dessutan meiner utvalet at det bør takast inn ein regel om at foreldra skal varslast før elevar på 1.-7. klassetrinnet blir viste bort for resten av dagen. Med uttrykket «frå undervisninga» i samband med bortvising ønskjer utvalet å gjere det klart at skolen kan tilby andre tiltak for elevar som er bortviste.

Utvalet gjer framlegg om ein lovregel om at rektor på skolen, etter å ha rådført seg med lærarane til eleven, kan vise bort ein elev på 8.-10. klassetrinnet for inntil tre dagar etter alvorlege regelbrot. For elevar på lågare klassesteg bør kompetansen avgrensast til å gjelde bortvising for resten av timen eller dagen. Lovutkastet gir ikkje nokon sjølvstendig heimel for å vise bort, men gir kommunen heimel til å fastsetje ein slik regel i ordensreglementet for den enkelte skolen. Dersom kommunen meiner det er behov for ein slik bortvisingsregel, må han innarbeidast i ordensreglementet, med ei nærmare avgrensing av i kva tilfelle ein skal kunne bruke bortvising.

Utvalet går inn for at det i ein ny regel for den vidaregåande skolen blir skilt klart mellom utestenging for inntil fem dagar, bortvising frå skolen for resten av skoleåret og tap av retten til vidaregåande opplæring. For å sikre ein mest mogleg einsarta terminologi bør ordet «bortvising» brukast anten utestenginga skal gjelde mindre enn eller meir enn fem dagar.

Utvalet går dessutan inn for å føre vidare ordninga med at rektor har kompetansen til å vedta bortvising frå den vidaregåande skolen for resten av dagen. Utvalet meiner også at rektor bør ha kompetansen til å vise bort for fleire dagar.

Utvalet meiner at eit vedtak om bortvising for resten av skoleåret og tap av retten til vidaregåande opplæring er så alvorlege avgjerder for eleven at vedtaket ikkje bør gjerast av skolane. Utvalet gjer derfor framlegg om uttrykkjeleg å forby at fylkeskommunen delegerer denne retten til organ på skolane.

Når det gjeld heving av lærekontrakt etter lfa. § 16 andre leddet, peiker utvalet på at denne kompetansen alt i dag er lagd til fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda, og såleis ligg hos eit fylkeskommunalt organ over skolenivå. Lfa. § 16 inneheld også reglar om frivillig heving av lærekontrakt og heving på grunn av forhold i lærebedrifta. Utvalet går inn for å føre vidare lfa. § 16 uendra i ei ny opplæringslov.

Utvalet gjer framlegg om at prinsippet om at eleven skal få forklare seg munnleg før det blir teke avgjerd om refsing, skal gjelde for alle former for refsingstiltak, både i grunnskolen og i den vidaregåande skolen.

Utvalet går inn for å føre vidare forbodet mot kroppsleg refsing og anna krenkjande behandling i gsl. § 16 i ein ny regel om skolereglement, og at forbodet skal gjelde både grunnskolen og den vidaregåande skolen. Forbodet mot kroppsleg og anna krenkjande refsing skal primært rette seg mot skolepersonalet og vere ein skranke for kva refsingstiltak som kan brukast.

Ut over dette gjer utvalet ikkje framlegg om særlege reglar om retten til å bruke makt eller til ransaking i skolen.

Endeleg viser utvalet til at grunnskolar og vidaregåande skolar også har ansvaret for å lære opp elevar med psykiske utviklingshemmingar. Utvalet har ikkje teke standpunkt til om framlegget til reglar om tvang og maktbruk overfor menneske med psykiske utviklingshemmingar i Ot.prp. nr. 58 (1994-95), også bør gjelde i grunnskolar og vidaregåande skolar. Det blir tilrådd å vurdere dette spørsmålet på eit seinare tidspunkt.

20.3 Høyringsinstansane

Berre nokre få av høyringsinstansane har synspunkt på innstillinga frå utvalet kapittel 30 om ordensreglement, bortvising og liknande.

Frå dei få kommunane som har uttalt seg om framlegga, er det blant anna gitt uttrykk for at bortvising for resten av dagen berre bør gjelde ungdomstrinnet. Somme kommunar har uttrykt ønske om reglar som klargjer at plikta til å varsle foreldra også gjeld i samband med bortvising av elevar på ungdomstrinnet.

Norges Gymnasiastsamband (NGS) vil føre vidare forskriftskompetansen for departementet i samband med skolereglementet. Det kan hindre ulikskapar. NGS vil også ha inn ei formulering om retten for elevane til å få informasjon om korleis dei kan klage på refsing, også på bortvising eller tap av rettar. NGS meiner det er behov for å avklare om bortvising i inntil fem dagar skal få innverknad på fråværet eller karaktergrunnlaget til eleven.

Sosialistisk Ungdom vil at skolereglementet skal vedtakast i eit organ der elevane er representerte, og at elevrådet har vedtaksrett eller vetorett for dei delane av reglementet som direkte gjeld arbeidssituasjonen til elevane.

Norsk Skolelederforbund meiner at rektor i den vidaregåande skolen skal kunne vise bort for resten av skoleåret.

Barne- og familiedepartementet (BFD) er samd i framlegget frå utvalet om at bortvising for meir enn resten av dagen berre skal gjelde elevar i 8.-10. klasse. Dessutan meiner BFD at ein ikkje bør bruke bortvising som eit isolert verkemiddel, men kople det til andre og meir konstruktive tiltak.

20.4 Vurderingar og framlegg frå departementet

Departementet er samd i framlegget frå utvalet når det gjeld lovreglar om ordensreglement og bortvising, og om heving av lærekontrakt og tap av rettar i den vidaregåande opplæringa. Departementet sluttar seg også til dei grunngivingane som er gitt i innstillinga frå utvalet.

På same måten som utvalet går departementet inn for å avgrense ordninga med bortvising for fleire dagar i grunnskolen til 8.-10. klassetrinnet. Departementet framhevar at også for dei eldste årskulla i grunnskolen kan andre reaksjonar eller tiltak enn bortvising normalt vere meir formålstenlege. Bortvising bør såleis berre gjelde dei heilt spesielle unntakstilfella. I formuleringa om at eleven kan visast bort frå undervisninga, ligg det også at det i mange tilfelle er formålstenleg å gi eleven ei alternativ opplæring eller eit anna tilbod i den perioden bortvisinga varer.

Departementet har ikkje funne grunn til å fastsetje reglar om saksbehandlinga i disiplinærsaker ut over dei reglane utvalet har gjort framlegg om. Departementet understrekar likevel at dei meir alvorlege disiplinærreaksjonane er enkeltvedtak, slik at reglane i forvaltningslova om blant anna førehandsvarsling og klage skal gjelde. Ut over dette må det vere skolereglementet som fastset framgangsmåten. Som utslag av det generelle prinsippet om samarbeid mellom skolen og heimen er det som regel naturleg at foreldra får melding om at det blir brukt displinærtiltak også der det er tale om mindre alvorlege tiltak som ikkje kan reknast som enkeltvedtak etter forvaltningslova.

På same måten som opplæringslovutvalet gjer departementet ikkje framlegg om særreglar for bruk av fysisk makt, ransaking eller liknande.

Kapittel 6A i lov 13. desember 1991 nr. 91 om sosiale tjenester har særlege reglar om rett til, avgrensing av og kontroll med bruk av tvang og makt m.v overfor enkeltpersonar med psykisk utviklingshemming. Tilsvarande reglar er vedtatt i § 6-10 i kommunehelsetenestelova. Departementet har komme til at desse reglane ikkje bør gjelde for tenester gitt etter lovutkastet her. Departementet har særleg lagt vekt på at dette er nye reglar som ein enno ikkje har erfaring frå i sosialtenesta eller kommunehelsetenesta, og at bruken av desse reglane i desse tenestene skal evaluerast.