3 Prinsipp for styring av opplæringssektoren. Generelle utgangspunkt for lovutkastet
3.1 Vurderingar frå opplæringslovutvalet
3.1.1 Generelt om styringsmiddelbruken
I kapittel 6-10 i utgreiinga går opplæringslovutvalet gjennom og vurderer kort dei nasjonale styringsmidla som blir brukte i opplæringssektoren i dag.
Utvalet peiker på lover, forskrifter, tariffavtalar, instruksar, løyve, pålegg og vilkår knytte til løyve eller økonomisk støtte som viktige rettslege styringsmiddel i opplæringssektoren. Som andre aktuelle styringsmiddel trekkjer utvalet fram økonomiske tiltak, rettleiing og informasjon. Utvalet meiner at ein kan sjå på den rettslege reguleringa som eit overordna styringsmiddel som heimlar og regulerer dei andre styringsmidla.
Utvalet framhevar lovfeste rettar som viktige styringsmiddel. Det viser til at rettar bind pliktsubjekta (til dømes kommunane) når det gjeld å organisere og bruke dei tilgjengelege ressursane. Dessutan er dei lovfeste rettane med på å verne individa mot vilkårlege eller uventa endringar frå det offentlege. Rettane kan også til ein viss grad verne dei grunnleggjande behova hos individa mot brå økonomiske og politiske svingingar, og dei kan vere viktige i arbeidet for å sikre likskap i nasjonen utan omsyn til bustad, sosial status og liknande.
I vurderingane av trinnhøgda i den rettslege reguleringa konkluderer utvalet med at det krevst ei særleg grunngiving dersom ein ønskjer å gi Kongen eller departementet kompetanse til å fastsetje forskrifter. Ei slik grunngiving kan vere at det er nødvendig å endre reglane relativt ofte, at reglane må vere svært detaljerte eller at det krevst ei særleg fagleg innsikt for å forstå dei. Dessutan legg utvalet til grunn at forskriftsheimlar skal vere knytte til den enkelte lovregelen eller på annan måte gi mest mogleg klart og konsist uttrykk for kva det kan bli gitt forskrifter om.
Utvalet viser til rettleiing og informasjon som nyttige alternativ eller supplement til rettsleg bindande regulering. Denne typen verkemiddel kan i somme tilfelle gi god nok nasjonal styring samtidig som det blir mogleg å tilpasse reguleringa til lokale forhold. Utvalet peiker også på at rettleiing og informasjon kan styrkje effekten av den rettslege reguleringa gjennom råd om korleis krava i lova kan oppfyllast.
Utvalet understrekar at rettleiing og informasjon må presenterast på ein måte som gjer det klart at det her er tale om verkemiddel som rettsleg er uforpliktande.
Den samla statsstyringa bør også innehalde element av mål- og resultatstyring, kombinerte med rutinar for tilbakerapportering frå og evaluering av kommunar, fylkeskommunar og andre som driv opplæringsverksemd. Utvalet ser det som viktig at slike rapporterings- og evalueringssystem tener som instrument for samhandling mellom staten og skoleeigarane, og at systema blir utforma slik at alle partar får nytte av dei. Systema bør heller ikkje gjerast meir omfattande enn nødvendig. Endeleg peiker utvalet på at ein berre med heimel i lov kan påleggje kommunar, fylkeskommunar og private institusjonar plikt til å til dømes rapportere.
3.1.2 Forholdet mellom lov og tariffavtale
Utvalet meiner at tariffavtalane for skoleverket legg vesentlege organisatoriske og økonomiske bindingar på opplæringsverksemda i kommunar og fylkeskommunar. Særleg gjeld det kravet om nye stillingar og om fordelinga av arbeidet blant undervisningspersonalet.
Utvalet peiker på at mens avtalar om arbeidstid i skoleverket i hovudsak er knytte til leseplikter, som kan krevjast reforhandla dersom det er vesentlege endringar i læreplanane eller i andre rammevilkår, er avtalereglar om arbeidstid i arbeidslivet elles ei regulering av den ytre grensa for årsverk og arbeidsdagar.
Utvalet viser til at lover og forskrifter i større grad enn tariffavtalar er resultat av ein demokratisk prosess gjennom vedtak i eit folkevalt organ og/eller gjennom høyring av partane. Ut frå dette meiner utvalet at dei nasjonale og individuelle interessene i opplæringssektoren i første rekkje bør sikrast gjennom regulering i lover og forskrifter.
Når dei nasjonale og individuelle interessene ikkje gjer det nødvendig å gjere framlegg om lovregulering, meiner utvalet at eventuelle problem i forholdet mellom tariffavtalar og styringsretten til arbeidsgivaren må løysast gjennom nye forhandlingar mellom partane.
3.1.3 Hovudmål og hovudprinsipp
Mandatet til utvalet viste til hovudmåla for statleg forvaltning av opplæringssektoren, slik dei finst i ei rekkje offentlege dokument. For det første viste mandatet til prinsippa i formålsreglane til opplæringslovgivinga, med nærmare utdjuping i St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren:
«...
Lik rett til utdanning og opplæring for alle - uavhengig av sosial og økonomisk bakgrunn, bosted, kjønn, alder, funksjonsdyktighet eller etnisk bakgrunn.
Sikre et felles kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag i befolkningen.
Sørge for at utdanningssystemet formidler kunnskaper av høg kvalitet og relevans og bidrar til god utvikling og livskvalitet for den enkelte.
Gi gode muligheter for lokal tilpasning samtidig som et felles nasjonalt kunnskaps- og verdigrunnlag blir ivaretatt ...»
Mandatet viste også til St.meld. nr. 4 (1992-93) Langtidsprogrammet for 1994-97, som blant anna omtaler innføring av skolestart for 6-åringar, rett til 3-årig vidaregåande opplæring, tilrettelegging av vidare utbygging av skolefritidsordninga og satsing på livslang læring. Det slår fast lik rett til utdanning og opplæring for alle, uavhengig av bustad, kjønn, sosial og etnisk bakgrunn og funksjonsdugleik som eit viktig mål.
Dessutan skulle utvalet ta utgangspunkt i kommunelova og i prinsippa for å tilpasse særlovgivinga til systemet i kommunelova, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) og Ot.prp. nr. 59 (1992-93). Kommunelova byggjer blant anna på at primærkompetansen i kommunar og fylkeskommunar skal liggje hos kommunestyret og fylkestinget, som får stor grad av fridom til å avgjere den organisatoriske og administrative oppbygginga. Utvalet viser i denne samanhengen til det stortingskomiteen uttaler i Innst. S. nr. 18 (1992-93):
«Når det gjelder statens fremtidige styring av lokalforvaltningen, bør det stilles følgende krav til lov- og regelverk:
Det bør bli mer generell frihet for kommunene og fylkeskommunene til å løse sine oppgaver på en måte som kan tilpasses de lokale forhold. Likeverdige løsninger er viktigere enn likhet i organisasjons- og styringsformer.
Statlige påbud om hvordan kommunene og fylkeskommunene skal organisere sin virksomhet, må begrenses.
Den statlige styringen av kommunene og fylkeskommunene bør skje gjennom rammevedtak, ikke detaljstyring og detaljkontroll.
Mulighetene for helhetsløsninger på tvers av etatsgrenser og/eller forvaltningsnivåer styrkes.»
Utvalet skulle også leggje til grunn føringane i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom stat og kommune.
Endeleg tek utvalet utgangspunkt i andre hovudprinsipp i norsk utdanningspolitikk. Det gjeld først og fremst prinsippa om einskapsskolen, særleg at skolen som utgangspunkt skal vere ein møteplass for alle, uavhengig av sosial, kulturell og etnisk bakgrunn og funksjonsdugleik, og det såkalla nærleiksprinsippet, det vil seie prinsippet om at elevane - også elevar med særlege opplæringsbehov - som hovudregel skal gå på den lokale skolen. Utvalet går også ut frå at lovgivinga skal vere i samsvar med dei internasjonale pliktene som Noreg har.
3.1.4 Forholdet mellom nasjonal styring og kommunal handlefridom
Utvalet peiker på at forholdet mellom statleg styring og kommunal handlefridom står sentralt når det gjeld utforming av lovverk og andre styringsmiddel for opplæringsverksemda. På denne bakgrunnen gjer utvalet greie for tilpassingar og problemstillingar som er relevante i denne samanhengen.
Utvalet viser først til St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunene, som gjer greie for dei omsyna som ligg til grunn for det lokale sjølvstyret: Fridom, demokrati og deltaking, og effektivitet.
Utvalet meiner at omsynet til det kommunale sjølvstyret kan komme i konflikt med andre sentrale verdiar som gjer det nødvendig med statleg styring. Generelt er slike konfliktar sterkare når staten legg bindingar på verkemiddelbruken i kommunane, blant anna på organisering, bruk av undervisningspersonell og liknande, enn om det blir lagt bindingar på måla.
Blant dei interessene som nasjonale styresmakter særleg må ta seg av, er behovet for å sikre likeverdig opplæring for alle, det behovet landet har for kompetanse for å hevde seg internasjonalt, behovet for å halde oppe eit felles kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag i folket og den nasjonale interessa som ligg i å oppsede barn til deltakarar i eit demokratisk samfunn.
I tillegg peiker utvalet på at omsynet til mobilitet i folkesetnaden krev eit minstemål av nasjonal styring med opplæringssektoren. Det må såleis sikrast at ein elev kan byte skole ein eller fleire gonger i skolegangen sin og likevel få god nok progresjon og samanheng i opplæringa. Tilsvarande er nasjonal samordning nødvendig for å lette opptaket til vidaregåande opplæring.
Utvalet meiner at ein del av dei nasjonale interessene som er nemnde ovanfor, fell saman med lokale interesser. Det er blant anna også ei lokal interesse å oppsede barna til gode samfunnsdeltakarar i den enkelte kommunen og deltakarar i det lokale demokratiet. Tilsvarande byggjer det nasjonale kulturgrunnlaget i stor grad på eit lokalt kulturgrunnlag. Nasjonal identitet blir blant anna utvikla gjennom lokal tilhøyrsle.
Utvalet peiker også på at lokale ulikskapar, til dømes med omsyn til geografiske eller fysiske forhold eller til eigenskapar hjå elevane og lærarane, kan føre til at statleg pålagde standardløysingar gir eit dårlegare og mindre likeverdig tilbod enn om den lokale fridommen var større.
Slik utvalet ser det, må opplæringssektoren sjåast i samanheng med andre kommunale tenester. Såleis kan lovreglar som tek sikte på likskap innanfor undervisningssektoren, føre til større ulikskap på andre område, både i og utanfor skolen. Utvalet viser til at verdiar som likskap og rettstryggleik står sterkt også på andre område som kommunesektoren har ansvaret for, som helsesektoren og pleie- og omsorgssektoren.
Endeleg viser utvalet til drøftinga av St.meld. nr. 23 (1992-93) i kommunal- og miljøvernkomiteen i Stortinget. I denne samanhengen peikte komiteen blant anna på den potensielle konflikten som ligg i at kommunane og fylkeskommunane både skal forvalte lovfeste rettar og vere rasjoneringsorgan. Utvalet viser til denne fråsegna frå komiteen (Innst. S. nr. 156 (1992-93) s. 10):
«...for at konflikten i minst mulig grad skal bli aktuell og lokaldemokratiet ikke undergraves, bør staten for det første søke å begrense antall statlige pålegg; for det andre så langt som mulig fastsette slike minstestandarder, rettigheter osv. ved lov; for det tredje oppnå en bedre samordning av den statlige politikken overfor kommunene; og for det fjerde akseptere lokale variasjoner og ulikheter på områder der slike statlige pålegg ikke er gitt.»
3.1.5 Individuelle rettar og plikter
Utvalet framhevar individuelle rettar som sentrale ledd i den samla rettslege reguleringa av opplæringsverksemda i kommunar og fylkeskommunar. Eitt av måla for styringa av opplæringssektoren er retten for alle til eit gratis og likeverdig opplæringstilbod. For å gi den enkelte eleven eit likeverdig opplæringstilbod må dette tilbodet vere tilpassa føresetnadene til elevane.
Utvalet meiner at dei gruppene som har eit særskilt behov for tilpassa opplæring, er blant dei som har størst behov for å få visse minimumsytingar sikra gjennom nasjonalt fastsette rettsreglar. Jamvel om det er grunn til å tru at kommunar og fylkeskommunar er opptekne av å sikre særskilde behov for opplæring også for slike grupper, finn utvalet det ønskjeleg å føre vidare ein særleg lovfest rett til spesialundervisning for elevar som på grunn av funksjonshemming eller andre særlege forhold ikkje får eit tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet. Utvalet gjer også framlegg om å føre vidare den retten barn i førskolealderen med særlege behov for spesialpedagogiske tiltak har i dag.
Utvalet peiker på at også spesielle behov og forhold hjå andre grupper kan gjere at dei bør sikrast særlege rettar gjennom lov. Blant anna meiner utvalet at den særlege stillinga samane har som urfolk og det ansvaret staten har etter § 110 a i Grunnlova, taler for å føre vidare og eventuelt styrkje dei rettane den samiske folkegruppa har etter opplæringslovgivinga i dag.
3.1.6 Statleg styring av privat opplæring
Utvalet viser til mandatet og går ut frå at det ikkje er grunnlag for å komme med framlegg om vesentlege endringar i den avveginga mellom nasjonale interesser og omsynet til valfridommen hjå foreldra som i dag ligg bak lovreguleringa av privat opplæring. Privatskolane skal såleis framleis kunne vere eit supplement til offentlege skolar, samtidig som den offentlege grunnskolen blir sikra som ein møteplass for fleirtalet av barn og unge i lokalmiljøet, på tvers av kulturelle og sosiale skiljelinjer.
Utvalet peiker også på privat vaksenopplæring som ein viktig del av den private opplæringssektoren.
3.1.7 Hovudområde for styring av opplæringsverksemda
I tråd med mandatet legg utvalet til grunn at det er nødvendig med statleg styring av hovudtrekka i det faglege innhaldet av opplæringa for å sikre nasjonale og individuelle omsyn. Ei slik styring er med på å sikre eit felles kultur-, verdi- og kunnskapsgrunnlag, eit høgt kunnskapsnivå hjå folk og eit likeverdig opplæringstilbod for alle. Utvalet viser også til at saman med ei felles elevvurdering kan nasjonale læreplanar gi den felles progresjonen og det felles faglege innhaldet som er nødvendig for at elevane lettare skal kunne byte skole når dei flytter og når dei blir tekne opp til vidaregåande opplæring og til høgare utdanning.
Utvalet meiner også at høg lærar- og skoleleiarkompetanse og felles lærarutdanning er med på å sikre fellesinteressene fordi det legg til rette for god formidling av eit felles fagleg innhald og eit felles kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag.
Utvalet legg dessutan til grunn at tilgangen til livslang læring framleis skal vere eitt av hovudområda for den statlege styringa av opplæringssektoren.
3.2 Høyringsinstansane
3.2.1 Departementa
Kommunal- og arbeidsdepartementet (KAD) meiner at utgreiinga frå utvalet inneheld framlegg som på viktige punkt legg forholda betre til rette for lokale prioriteringar og vegval enn det dei gjeldande opplæringslovene gjer. På somme punkt meiner KAD likevel at framlegga fører til bindingar som går lenger enn det ein må rekne som nødvendig for å sikre dei nasjonale omsyna. KAD støttar elles at tilgangen til livslang læring skal vere eit hovudområde for statleg styring.
Utanriksdepartementet peiker blant anna på at omsynet til å få gjennomført dei internasjonale pliktene best mogleg gjer at menneskerettar i konvensjonar som Noreg er bunde av så langt råd er bør bli omforma til individuelle rettar i lovgivinga.
3.2.2 Kommunane, fylkeskommunane og Kommunenes Sentralforbund
Kommunenes Sentralforbund (KS) er i stor grad positivt til intensjonane bak og framlegga til endringar av opplæringslovgivinga i NOU 1995:18. KS hevdar at norsk skole også i framtida skal vere basert på einskapsskoleprinsippet, og at det skal vere eit mål å gi alle elevar eit likeverdig skoletilbod. KS meiner at utgreiinga frå utvalet, med dei endringane KS har gjort framlegg om, representerer ei riktig avveging mellom behovet for sentral styring av utdanningssektoren og nødvendig fridom for lokale skolestyresmakter til å kunne gjere tilpassingar ut frå forholda i den enkelte kommunen og fylkeskommunen.
KS ser det dessutan som viktig at utvalet har følgt opp intensjonane i kommunelova og retningslinjene for særlovsharmoniseringa, i og med at det gjer framlegg om å ta ut fleire av dei forskriftsheimlane som i dag finst i opplæringslovgivinga.
KS peiker også på at avtaleverket i stor grad blir brukt som styringsreiskap i skolen utan at det er forankra i lovverket. Svært mange av dei avtalane som gjeld mellom staten og arbeidstakarorganisasjonane i skoleverket, er resultat av forhandlingar med brot og etterfølgjande behandling i nemnder. KS meiner det må stillast eit stort spørsmål ved om resultatet av slike behandlingar i nemnder representerer ei nasjonal styring av skolen, jamvel om desse avtalane like fullt styrer arbeidet i skolen.
Både Finnmark, Akershus, Rogaland og Vest-Agder fylkeskommunar meiner lovutkastet i for liten grad opnar for regional handlefridom. Vest-Agder fylkeskommune meiner at utvalet ikkje har vurdert grundig nok kva som kan avtalast mellom partane og kva som må uttrykkjast i lover eller forskrifter. I den samanhengen peiker fylkeskommunen på at det med det forhandlingssystemet vi har i dag, er viktig for den kommunale sektoren å få sett klare grenser for kva det skal kunne forhandlast om.
Vestfold fylkeskommune er positiv til at bruken av rettslege standardar i lovutkastet gjer det mogleg å finne lokale løysingar til dømes når det gjeld leiing. Men fylkeskommunen peiker også på at ei slik lovregulering kan føre til skilnader i opplæringa, slik at elevar, foreldre, lærarar og skolar kan reise spørsmål om likeverd.
Nord-Trøndelag fylkeskommune peiker på at lovframlegget ikkje må bli ei for sterk binding av den fylkeskommunale fridommen, og at det er viktig å sikre det lokale handlingsrommet.
Hedmark fylkeskommune framhevar at lovverket må sikre ein likeverdig skole med eit tilbod som held nasjonal standard, og at det krev einskaplege standardar som blir følgde opp med løyvingar.
Sør-Trøndelag fylkeskommune er i hovudsak positiv til framlegget frå utvalet til lovendringar, men peiker på at nasjonale mål og minstestandardar må sikrast og utviklast. Fylkeskommunen støttar framlegget frå utvalet om å forenkle lovstrukturen, noko Vestfold fylkeskommune også sluttar seg til.
Vest-Agder fylkeskommune sluttar seg til framlegget om ei felles lov og til hovudprinsippa i den nye lova.
Mange kommunar er i utgangspunktet positive til utkastet til ny opplæringslov, og fleire av dei meiner utkastet kjem til å forenkle regelverket. Hovudinntrykket av merknadene frå kommunane er likevel uvisse om innhaldet i lova kan sikre eit forsvarleg og likeverdig opplæringstilbod for alle elevar uavhengig av kva for kommune dei høyrer til. Mange ønskjer fleire minstestandardar for å sikre ei forsvarleg opplæring. Fleire kommunar understrekar også at reglar som gir kommunane ekstra utgifter, må følgjast opp med statlege overføringar.
Storbyane Oslo, Bergen og Trondheim skil seg ut frå det generelle inntrykket fordi dei støttar dei framlegga i lovutkastet som gir kommunane og fylkeskommunane større administrativ og organisatorisk fridom.
3.2.3 Lærarorganisasjonane og LO
Landsorganisasjonen i Norge og Norsk Lærarlag peiker på at det er nødvendig at skolane har tilfredsstillande ressursar og rammevilkår. Organisasjonane hevdar at lova må ha klare reglar om minstestandardar på viktige område for å sikre dette. Organisasjonane meiner at fleirtalet i utvalet i for stor grad har tolka mandatet til å skulle komme med framlegg om å desentralisere fullmakter som følgje av kommunelova. Organisasjonane viser til at skole og opplæring er ei så viktig nasjonal oppgave at det krevst sterkare statleg styring på dette området enn på dei fleste andre der driftsansvaret er delegert til kommuneforvaltninga. Organisasjonane hevdar også at utviklinga dei siste åra har ført til større ressursskilnader mellom kommunar og mellom fylkeskommunar.
Også Lærarforbundet meiner at skole og anna opplæring må ha sterkare statleg styring enn dei fleste andre kommunale ansvarsområda. Lærarforbundet meiner dessutan at rettslege standardar som skal sikre individuelle rettar og interesser, må supplerast med klart formulerte nasjonale standardar som sikrar eit minste ressursnivå for den enkelte klassen og skolen. Det gjeld spesielt reglar om maksimal skole- og klassestorleik, minimumstal på lærartimar pr. klasse og nasjonale reglar om skolefaglege stillingar, funksjonar og tenester.
Lærerforbundet meiner dessutan at bruk av øyremerkte statlege overføringar til grunnskolen og den vidaregåande opplæringa må lovfestast på linje med rammeoverføringar.
Akademikernes Fellesorganisasjon sluttar seg til fråsegna frå Lærarforbundet.
3.2.4 Andre
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) ser eit velfungerande opplæringssystem med høgt kvalitetsnivå som ein av dei beste konkurransefordelane for norske bedrifter. NHO seier vidare:
«Også innen utdanningssektoren er det spenningsforhold mellom kommuners og fylkeskommuners lokale styringsrett på den ene side og nasjonale målsetninger på den andre. Utvalget har, etter NHOs oppfatning, ikke omtalt på en tilfredsstillende måte hvordan systemansvaret for å nå nasjonale mål skal ivaretas på kommunalt og fylkeskommunalt nivå.»
NHO reiser vidare «spørsmål om Stortinget ved innføringen av rammeoverføringer i stedet for øremerkede tilskudd har gitt fra seg en fundamental styringsmulighet.» NHO peiker også på at ein berre kan nå hovudmåla for opplæringssektoren «ved å etablere et nasjonalt system for tilbakerapportering, evaluering og resultatstyring innen utdanningssektoren.»
Fylkesmennene har denne generelle fråsegna:
«Fylkesmennene ser framlegget frå utdanningslovutvalet som eit skritt for å gjere skuleverket til ei allmenn kommunal og fylkeskommunal verksemd. Utvalet legg vekt på fridomen kommunane og fylkeskommunane har til å organisere skuleverket, samstundes som lovframlegget stiller krav til forvaltninga. Særleg gjeld det krav til kommunale føresegner for visse sider av grunnskulen si verksemd. Det gjeld og krav til sakshandsaming ved tildeling av ressursar til spesialundervisning. Dette er eit framskritt i høve til rettstryggleik og brukarinnverknad.
Lovframlegget er eit viktig oppryddingsarbeid, og gir god samanheng mellom grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring. Til dømes blir spesialopplæring og enkeltvedtak omtala med omgrep med eins tyding på dei to nivåa.»
Foreldreutvalet for grunnskolen meiner at lova i sin ytste konsekvens kan svekkje det likeverdige skoletilbodet i Noreg. Utvalet viser blant anna til framlegget om å oppheve forskriftsheimlar.
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund ser det slik at utgreiinga godtek hovudmålet i mandatet om eit klarare lovverk som sikrar omsynet til nasjonale mål, samtidig som kommunar og fylkeskommunar er sikra den nødvendige fridommen til å finne lokale løysingar for ressursutnytting.
Barneombodet meiner framlegget kan gjere regelverket klarare og lettare tilgjengeleg for brukarane og for dei tilsette.
Kristne Friskolers Forbund finn innstillinga gjennomsyra av einskapsskoletenkinga på heile det området grunnskolen og den vidaregåande skolen skal dekkje. Forbundet ser det som uråd for privatskolane å drive i samsvar med den einskapsskoletenkinga som kjem til uttrykk gjennom framlegga i innstillinga.
Sosialistisk Ungdom er motstandarar av privatskolar fordi desse skolane fører til større skilnader mellom elevane på bakgrunn av den økonomiske situasjonen til elevane og til familiane. Human-Etisk Forbund er også imot statsstøtte til private skolar. Forbundet viser til at skoleelevar ikkje skal skiljast på religiøst grunnlag.
3.3 Vurderingar frå departementet
3.3.1 Generelt om styringsmiddelbruken
Departementet er i hovudsak samd i dei vurderingane utvalet gjer om styringsmidla i opplæringssektoren. På same måten som utvalet meiner departementet det er viktig at grensene mellom dei rettslege og informative styringsmidla er klare. Departementet sluttar seg også til dei vurderingane utvalet gjer av trinnhøgda til rettsreglane. Utgangspunktet bør såleis vere at den rettslege reguleringa blir gitt som lov, og at forskriftsheimlar berre blir gitt der det er særlege grunnar for det. Dessutan bør forskriftsheimlane ha mest mogleg klare og konsise rammer, blant anna slik at heimlane er knytte til konkrete lovparagrafar.
3.3.2 Tariffavtalar
Foredraget til kgl. res. 10.11.93 om oppnemning av opplæringslovutvalet inneheldt dette avsnittet om tariffavtalar som styringsinstrument:
«Det vil bl.a. være behov for vurdering med sikte på grenseoppgang mellom forhold som mest hensiktsmessig skal være tariffgjenstand og forhold som skal reguleres i lov eller gjennom andre virkemiddel.
I utdanningssektoren foreligger i dag ca 240 ulike tariffavtaler (selv etter at 224 avtaler nylig ble sanert ). Mange av dem griper inn i det som er arbeidsgivers styringsrett i andre sektorer. Utdanningssektoren er således i stor grad - og mer enn ellers i offentlig virksomhet - bundet opp gjennom avtaleverket.»
Med dette som bakgrunn vart utvalet i mandatet bede om å vurdere
«... det någjeldende lovverk, og det någjeldende avtaleverk for undervisningspersonale, med sikte på en grenseoppgang mellom styringsredskapene lov, budsjettvedtak, avtaler eller kommunal/fylkeskommunal styring.»
Utvalet har vurdert og drøfta denne delen av mandatet i kapittel 7 (Rettslige reguleringer), kapittel 27 (Krav om stillinger, funksjoner og tjenester) og kapittel 29 (Undervisningspersonalets og skoleledernes arbeidsrettslige stilling). Departementet viser til kapittel 17 og 19 i proposisjonen, der dei to siste tema er drøfta.
Departementet er i hovudsak samd i dei vurderingane utvalet gjer av forholdet mellom lov eller forskrifter og tariffavtalar som styringsmiddel. Særleg blir det framheva at lover og forskrifter bør brukast framfor tariffavtalar når ein skal sikre nasjonale standardar og individuelle rettar. Departementet er også i utgangspunktet samd i at når slike omsyn ikkje ligg føre, bør problem i forholdet mellom tariffavtalar og styringsretten til arbeidsgivaren løysast i nye forhandlingar mellom partane. Det er viktig å sørgje for at tariffavtalane i skolen ikkje hindrar at ein kan utnytte den lokale arbeidskrafta og dei lokale ressursane best mogleg og til beste for elevane.
3.3.3 Hovudområde for den statlege styringa av opplæringssektoren
Ei av hovudutfordringane i mandatet til opplæringslovutvalet var å komme med framlegg om eit lovverk som sikrar omsynet til nasjonale mål, og som samtidig sikrar at kommunar og fylkeskommunar i stor nok grad har fridom til å finne gode løysingar og å utnytte ressursane best mogleg. Dei prinsipielle vurderingane var i stor grad gitt i mandatet, blant anna at utvalet skulle leggje til grunn dokument som St.meld. nr. 37 (1991-92) om organisering og styring av utdanningssektoren, St.meld. nr. 23 (1992-93) om forholdet mellom staten og kommunane og Ot.prp. nr. 42 (1991-92) om ny kommunelov. Departementet meiner at utvalet har arbeidd i tråd med mandatet når det gjeld å ta omsyn til nasjonale og individuelle interesser og det lokale sjølvstyret.
Departementet sluttar seg til den vekta utvalet legg på individuelle rettar og statleg styring av innhaldet i opplæringa og av kompetansen til undervisningspersonalet. Samstundes som statleg styring i positiv forstand gir kontroll og einskap, må den lokale tilpassinga og det lokale initiativ få rom inanfor rammene slik at skulen kan avspegla det mangfaldet lokalsamfunnet og skulesamfunnet kan utvikla i godt samspel mellom elev, lærar og nærmiljø. Eit likeverdig opplæringstilbod bør i første rekkje sikrast gjennom individuelle rettar. Dessutan må den statlege styringa sikre eit felles kunnskaps-, kultur- og verdigrunnlag gjennom nasjonalt fastsatte læreplanar og nasjonale krav til kompetansen hjå undervisningspersonalet. Nasjonale læreplanar og kompetansekrav er verkemiddel for å nå målet om likeverdig opplæring.
Organisatoriske bindingar kan komme i strid med grunngivinga for mål- og resultatstyringa. Dersom verkemidla i for stor grad blir fastsette sentralt, kan ei satsing på mål- og resultatstyring miste mykje av meininga. Dei som skal realisera planar og arbeida for å nå sentralt gitte mål, må oppleva at det er handlingsrom i kvardagen og den pedagogiske situasjonen. Dette gir motivasjon, noko som i seg sjølv ofte er vilkår for å finna dei gode løysingane.
Departementet ser det likevel som viktig at eit likeverdig opplæringstilbod også er sikra gjennom nasjonale krav til ressursinnsats, til dømes klassedelingstal. Sjå også merknadene frå fleirtalet i kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen i Innst. S. nr. 15 (1995-96). Reglane må ikkje komme i strid med eller motverke ei fordeling av ressursar med bakgrunn i det behovet den enkelte eleven har. Slike reglar må også gjere det mogleg å tilpasse opplæringstilbodet til lokale skilnader, til dømes når det gjeld geografi, elevgrunnlag og tilgang på undervisningspersonale. Ein må også ta omsyn til at det er vanskeleg å løyse nasjonale oppgåver utan aktiv interesse og deltaking frå dei som bur i lokalmiljøet, kommunen eller fylkeskommunen.
Omsynet til lokale og individuelle skilnader og vekt på mål- og resultatstyring fører til at anna organisering av opplæringsverksemda i stor grad bør bli overlaten til skoleeigaren. Departementet viser i denne samanhengen til dei prinsippa som ligg til grunn for første delen av særlovstilpassinga, jf. Ot.prp. nr. 59 (1992-93). Det vil i første rekkje seie at kommunar og fylkeskommunar som utgangspunkt skal stå fritt til å fastsetje den organisatoriske og administrative oppbygginga av opplæringssektoren. Nasjonale omsyn kan vere god nok grunn til å gjere unntak frå dette utgangspunktet, blant anna når det gjeld spesifiserte krav til skoleleiinga.
Dei lov- og forskriftsfeste krava til likeverdig og felles opplæring med høg kvalitet må gjerast effektive gjennom statleg overprøving i enkeltsaker. Departementet går derfor inn for at staten skal vere klageinstans der det er særleg viktig å sikre ein likeverdig rett til opplæring. Sjå også kapittel 29 om forholdet til den allmenne forvaltningsretten. I tillegg må det statlege tilsynet klargjerast, sjå kapittel 26 om tilsyn og kontroll.
Departementet har ikkje merknader til dei generelle vurderingane utvalet gjer av den statlege styringa av privat opplæring. Departementet viser likevel til at fleirtalet i utvalet gjer framlegg om endringar i lovreguleringa av tilskota til private skolar, det gjeld både lovstruktur og vilkår. Departementet sluttar seg ikkje til desse framlegga.