2 Bakgrunnen for forslaget - Utvalget for tarifforhandlingssystemet

2.1 Sammensetning og mandat

Utvalget for tarifforhandlingssystemet ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 28. mai 1999 og var sammensatt av representanter fra Landsorganisasjonen i Norge (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Akademikerne, Akademikernes Fellesorganisasjon (AF), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Arbeidsgiverforeningen NAVO, Kommunenes Sentralforbund (KS) og Arbeidsgiveravdelingen i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Utvalget hadde i tillegg en nøytral leder og en uavhengig ekspert som medlem.

Utvalget hadde følgende mandat:

I forbindelse med fjorårets lønnsoppgjør [1998] er det fra flere hold hevdet at det er nødvendig med en fornyelse av forhandlingssystemet og endringer i de institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene. Samtidig viser de ulike oppfatninger av hvordan dagens system faktisk fungerer at det er behov for bedre kunnskap om vårt forhandlingssystem. Slik kunnskap er nødvendig før det kan tas stilling til om det bør foretas endringer i rammeverket.

Utvalget skal først foreta en bred analyse av hvordan dagens forhandlingsordning og rammeverk fungerer i praksis. Utvalget skal se på hele området, og ta for seg både privat, kommunal og statlig sektor. Siktemålet er å avdekke svake og sterke sider ved både rammeverket og forhandlingsordningen. En slik felles oppfatning blant organisasjonene om hvordan systemet fungerer, vil gi et godt grunnlag for å vurdere behovet for å foreta endringer.

Dersom analysen avdekker svakheter som etter utvalgets syn bør følges opp, skal utvalget vurdere hvilke endringer i rammeverket og forhandlingsordningen som kan avhjelpe disse, og komme med forslag til de forbedringer som utvalget finner hensiktsmessige. Utvalget bes i denne sammenheng også se nærmere på om forslagene fra Arbeidsrettsrådet (NOU 1996:14) vil være egnet til å løse de eventuelle problemer som avdekkes. Det understrekes at utvalget ellers står fritt mht hvilke alternative løsninger som skal vurderes. I debatten omkring gjennomføringen av lønnsoppgjøret i 1998 ble det fra ulike hold fremmet flere forslag til endringer i regelverket, slik som f eks endring av meklingsreglene, slik at arbeidskamp kan iverksettes umiddelbart etter forhandlingsbrudd, eller pendelvoldgift. Det er opp til utvalget om det vil utrede nærmere de ulike forslagene som har vært lansert, i forhold til de svakheter som måtte avdekkes. I den utstrekning utvalget foreslår lovendringer bør det utforme utkast til ny lovtekst.

Utvalget skal avgi sin innstilling innen utgangen av år 2000.

Utvalget fikk senere forlenget fristen til 1. april 2001.

2.2 Nærmere om innstillingen

2.2.1 Innledning

Lønnsoppgjøret i 1998 resulterte i de høyeste nominelle lønnstilleggene på lenge. Mange fryktet at det turbulente lønnsoppgjøret sammen med den generelle uroen i norsk økonomi var starten på en nedgangskonjunktur. På denne bakgrunn inviterte Bondevik-regjeringen i desember 1998 til en inntektspolitisk konferanse på Thorbjørnrud, hvor medlemmene i Regjeringens kontaktutvalg for lønnsoppgjørene (Kontaktutvalget) skulle drøfte både lønnsoppgjøret i 1998 og de langsiktige utfordringene i norsk økonomi. På konferansen ble det blant annet bestemt å nedsette fire utvalg. I tillegg til Utvalget for tarifforhandlingssystemet ble følgende utvalg besluttet nedsatt:

• Utvalget for forberedelse av lønnsoppgjøret i 1999 (ledet av Oluf Arntsen),

• Utvalget for sysselsetting og verdiskaping (ledet av Steinar Holden)

• og Arbeidslivsutvalget (ledet av Tom Colbjørnsen).

Arntsen-utvalget, som konkret tok sikte på å skape enighet om en strategi foran lønnsoppgjøret i 1999, la frem sin innstilling 1. mars 1999 (NOU 1999: 14). Holden-utvalget drøftet mer langsiktige strategier for en balansert utvikling i norsk økonomi, herunder hvilken rolle inntektspolitikken skal ha, og la frem innstilling 30. juni 2000 (NOU 2000: 21). Begge disse utvalgene hadde sammen med Utvalget for tarifforhandlingssystemet som hovedformål å forsøke å bevare og videreutvikle det inntektspolitiske samarbeidet. Arbeidslivsutvalget foretok en gjennomgang av enkelte spørsmål knyttet til arbeidsmiljøloven og la frem NOU 1999: 34 Nytt millennium - nytt arbeidsliv? 2. desember 1999.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet la frem NOU 2001: 14 Vårens vakreste eventyr...? 2. april 2001. Med bakgrunn i det brede mandatet har utvalget i innstillingen drøftet mange ulike problemstillinger, herunder også mange av de forslagene som ble lagt frem av Arbeidsrettsrådet i NOU 1996: 14 Prinsipper for ny arbeidstvistlov. Mange av drøftelsene konkluderes med at dagens ordninger er tilfredsstillende eller med at endringer vil ha for store konsekvenser. På noen punkter oppfordres partene til selv å finne løsninger. Myndighetene bes imidlertid om å foreta noen endringer i arbeidstvistloven og lønnsnemndloven. I tillegg foreslår utvalget enkelte endringer i tjenestetvistloven. Disse lovendringene forutsatte utvalget at skulle være gjennomført innen lønnsoppgjøret i 2002.

Nedenfor i punkt 2.2.3 til 2.2.8 følger en kort presentasjon av de problemstillingene som utvalget har drøftet, men hvor det ikke foreslås konkrete lovendringer. Forslagene til endringer i arbeidstvistloven og lønnsnemndloven presenteres i kapittel 3 til 5. Forslagene til endringer i tjenestetvistloven blir fulgt opp av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. For en fullstendig fremstilling av de ulike spørsmålene vises til NOU 2001: 14.

2.2.2 Høring

Innstillingen ble sendt på bred, alminnelig høring til organisasjonene i arbeidslivet, departementer, offentlige instanser og andre som innstillingens tema har særskilt interesse for. Høringsfristen var opprinnelig 1. oktober 2001. LO og KS fikk utsatt frist til 1. desember 2001. AF ble oppløst pr. 1. juli 2001. Det er derfor de enkelte medlemsforbund i AF som har avgitt uttalelser. En fullstendig oversikt over høringsinstansene samt uttalelsene fra de høringsinstanser som har kommet med merknader til innstillingen, er gjengitt i vedlegg til proposisjonen.

2.2.3 Tidligere forslag

Utvalget for tarifforhandlingssystemet ble i mandatet bedt om å vurdere om Arbeidsrettsrådets forslag i NOU 1996: 14 var egnet til å løse eventuelle problemer i rammeverket eller forhandlingsordningen. I tillegg ble utvalget spesielt bedt om å vurdere to forslag som fremkom i diskusjonene i forbindelse med lønnsoppgjøret i 1998, nemlig daværende leder i LO Yngve Hågensens forslag om at arbeidskamp skulle kunne iverksettes umiddelbart etter forhandlingsbrudd, såkalt streik før megling, og pendelvoldgift som en alternativ voldgiftsform.

NOU 1996: 14 Prinsipper for ny arbeidstvistlov

De endringer rådet foreslo, bygget alle på den hovedtanke at arbeidslivets hovedorganisasjoner burde gis sterkere og mer avgjørende formelle posisjoner i tariffavtalesystemet. Utvalget for tarifforhandlingssystemet har drøftet følgende av de forslag som Arbeidsrettsrådet fremmet (se NOU 2001: 14 s. 59-63):

- Styrking av hovedorganisasjonene

Som følge av at visse organisasjoner på arbeidstakersiden i egenskap av å være hovedorganisasjoner skulle ha spesielle posisjoner i tariffavtalesystemet, ble begrepet hovedorganisasjon foreslått definert i arbeidstvistloven.

Det ble foreslått å innføre formell forhandlingsrett for hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden og en tilsvarende forhandlingsplikt for arbeidsgiversiden.

Retten til å innstille medlemmer til Arbeidsretten på arbeidstakersiden skulle forbeholdes hovedorganisasjoner.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet ønsker ikke å gå videre med forslaget om en lovfestet definisjon av hovedorganisasjoner (se NOU 2001: 14 s. 143). Etter utvalgets mening har dagens hovedorganisasjoner allerede en sterk posisjon gjennom avtaleverket, en posisjon som kan bli ytterligere styrket ved et tettere og mer forpliktende inntektspolitisk samarbeid. En lovfestet definisjon av hovedorganisasjon vil for øvrig ikke ha betydning for de endringene utvalget foreslår.

- Ufravikelighet

Tariffavtaler inngått av hovedorganisasjoner på arbeidstakersiden skulle etter Arbeidsrettsrådets forslag være ufravikelige for motparten på arbeidsgiversiden og for enkeltstående organisasjoner uten formell forhandlingsrett på arbeidstakersiden som inngår tariffavtaler med samme arbeidsgiverpart på det samme området. Brudd på ufravikelighetsnormen skulle medføre ugyldighet.

Det ble ikke foreslått noen ufravikelighetsregel mellom tariffavtaler inngått av konkurrerende hovedorganisasjoner.

I forhold til ufravikelighetsnormer mellom tariffavtaler uttaler utvalget at slik disse normene har vært utledet etter ulovfestet rett og slik Arbeidsrettsrådet formulerte sitt forslag, forutsettes det en sammenlikning mellom avtalenes vilkår. En slik sammenlikning, i hvert fall innenfor en del tariffområder, kan være vanskelig fordi stadig flere av tariffavtalene er minstelønnsavtaler eller ikke har bestemmelser om lønn i det hele tatt. Ufravikelighetsprinsippet vil således kunne være vanskelig å praktisere.

For et styrket inntektspolitisk samarbeid kunne det hatt stor betydning dersom enighet om en økonomisk ramme, for eksempel slik man fikk i Arntsen-utvalget, hadde ufravikelighetsvirkninger. Dette er imidlertid ikke situasjonen etter gjeldende rett, og å innføre en slik regel ved lov vil være klart i strid med organisasjons- og forhandlingsfriheten. Utvalget ønsker blant annet av den grunn ikke å foreslå en slik regel.

Dersom Arbeidsrettsrådets forslag hadde vært gjennomført, ville det etter utvalgets mening ikke hatt vesentlig betydning for konfliktomfanget de senere år, særlig fordi ufravikelighetsregelen ikke skulle gjelde mellom hovedorganisasjoners tariffavtaler.

Utvalget ser derfor ikke noen grunn til å gå videre med Arbeidsrettsrådets forslag. Utvalget legger i tillegg vekt på at det ikke er ønskelig å følge opp forslag som med stor sannsynlighet vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser (se NOU 2001: 14 s. 88).

- Sympatiaksjoner

Det ble foreslått at adgangen til å iverksette sympatiaksjoner skulle reguleres. Vilkår for hva hovedkonflikten kunne gjelde, organisasjonstilslutning, forholdsmessighet og prosedyreregler burde vurderes.

Utvalget diskuterte omfanget av andre aksjonsformer enn streik og lockout, særlig politiske demonstrasjonsaksjoner og sympatiaksjoner (se NOU 2001: 14 s. 136). Sympatiaksjoner omfattes av arbeidstvistloven § 1 nr. 5 og 6 og er i tillegg regulert i partenes hovedavtaler. Utvalget foreslår ikke noen ytterligere lovregulering.

- Riksmeglingsmannen

Det ble foreslått at riksmeglingsmannen overfor enkeltstående organisasjoner skulle gis kompetanse til å gi pålegg om å stemme over forslag til tariffavtale. Etter at slikt pålegg var gitt og frem til avstemningsresultatet foreligger, skulle det være fredsplikt. Den foreslåtte kompetansen skulle ikke gjelde overfor hovedorganisasjoner, slik disse ble foreslått definert.

- Kommunal sektor

Spesielt for kommunesektoren ble det foreslått at det innen den enkelte hovedsammenslutning skulle være samlet avstemning over forslag til tariffavtale.

Når det gjelder disse to siste forslagene viser departementet til drøftingene nedenfor.

Arbeidskamp før megling

Et forslag som ble lansert høsten 1998 av LOs daværende leder Yngve Hågensen, er å tillate at resultatløse forhandlinger ender direkte i arbeidskamp, og at partene kalles til megling først etter at konflikten har vart en stund (for eksempel 8-9 dager).

Hovedregelen i dag er at når riksmeglingsmannen får varsel om plassoppsigelse i tvister på riksplan, så nedlegges det forbud mot arbeidsstans og partene innkalles til tvungen megling. Etter tjenestetvistloven er det forbud mot arbeidsstans ved forhandlingsbrudd inntil megling er gjennomført. Forslaget om arbeidskamp ved forhandlingsbrudd bryter dermed fundamentalt med en meget sterk tradisjon for megling i Norge.

Etter en grundig drøfting konkluderer utvalget med at det ikke vil anbefale en ordning med arbeidskamp før megling, blant annet fordi forslaget går for langt, og vil føre til flere arbeidskonflikter enn i dag. Videre er utvalget av den oppfatning at forslaget ikke løser problemene med konkurrerende organisasjoner og tariffavtaler (se NOU 2001: 14 s. 99-101).

Pendelvoldgift

Utvalget har gitt en grundig presentasjon av voldgiftsformen og de erfaringer som er vunnet i andre land.

Pendelvoldgift er en konfliktløsningsform hvor voldgiftsinstitusjonen kun kan velge mellom partenes endelige påstander. Det kan skilles mellom pendelvoldgift etter samlet krav og pendelvoldgift etter tema. Pendelvoldgift er enkel i utforming, og har sin historiske opprinnelse i offentlig sektor i USA, som et alternativ til tradisjonell eller «konvensjonell» voldgift i interessetvister. I Storbritannia finnes det også eksempler på pendelvoldgift på bedriftsnivå i privat sektor, ellers er voldgiftsordningen lite utbredt.

I forhold til å innføre pendelvoldgift i norske tarifforhandlinger, uttaler utvalget følgende:

Utvalget mener voldgiftsmetoden bør kunne inngå blant de virkemidler partene i dag har til rådighet når det gjelder løsning av interessetvister. Rettslig sett er det ingen ting i veien for å avtale pendelvoldgift i for eksempel lokale forhandlinger, særavtaleforhandlinger i offentlig sektor eller for så vidt overordnede tariffrevisjoner. Utvalget vil i den sammenhengen oppfordre parter som søker etter nye forhandlingsordninger, til også å vurdere forhandlingsmodeller hvor pendelvoldgift inngår som ett element. Utvalget vil spesielt nevne at hvis det i noen av de områdene hvor det i dag praktiseres konvensjonell voldgift ved uenighet, erfares at evnen til å komme frem forhandlingsveien er svak, gir det ytterligere argument for å prøve ut pendelvoldgift.

Utvalget mener det foreløpig ikke er grunnlag for å etablere noe offentlig tilbud om pendelvoldgift. Det finnes i dag et tilbud om frivillig voldgift i Rikslønnsnemnda, dette benyttes imidlertid nokså sjeldent. Hvis det imidlertid fremkommer overveiende positive erfaringer med pendelvoldgift, kan det være et argument for å vurdere et offentlig tilbud på ny. (se NOU 2001: 14 s. 155-164)

2.2.4 Det inntektspolitiske samarbeidet

Det inntektspolitiske samarbeidet har lange tradisjoner i Norge, og Utvalget for tarifforhandlingssystemet peker på at spesielt i økonomiske lavkonjunkturer har inntektspolitikken spilt en avgjørende rolle ved at man har greid å kombinere reallønnsvekst med varig høy sysselsetting.

Utvalget støtter synspunktene på det inntektspolitiske samarbeidet som Utvalget for sysselsetting og verdiskaping gir uttrykk for i sin innstilling (NOU 2000: 21) når det gjelder koordinert lønnsdannelse, en troverdig frontfagsmodell, hvordan profilen på oppgjørene skal bestemmes og hvordan sosiale reformer bør gjennomføres.

Utvalget for sysselsetting og verdiskaping går i liten grad inn på det institusjonelle rammeverket rundt lønnsforhandlingene, som i denne sammenheng vil si arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, men overlater dette til Utvalget for tarifforhandlingssystemet. Utvalget for tarifforhandlingssystemet legger i utgangspunktet til grunn at det norske forhandlingssystemet, med tilhørende regler for løsning av retts- og interessetvister, er godt egnet til å støtte opp om et inntektspolitisk samarbeid. De endringene som foreslås, bl.a. i meglingsreglene, vil etter utvalgets mening i noen grad stimulere til fortsatt oppslutning om det inntektspolitisk samarbeidet. Utvalget mener likevel at det er grenser for hvor langt de institusjonelle rammene kan endres for ytterligere å støtte opp om en koordinert lønnsdannelse. Blant annet pekes det på at hensynet til en koordinert lønnsdannelse må balanseres mot retten til frie forhandlinger og organisasjonenes behov for demokratisk forankring av forhandlingsmandat og forhandlingsutfall. Folkerettslige forpliktelser må også respekteres.

På bakgrunn av disse vurderingene og i forlengelse av de drøftinger som Utvalget for sysselsetting og verdiskaping foretok, skisserer Utvalget for tarifforhandlingssystemet en fempunktsmodell for videreføring av det inntektspolitiske samarbeidet som et samlet utvalg slutter opp om. Blant annet ønskes det en styrket rolle for Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (DTB), at Regjeringens kontaktutvalg (Kontaktutvalget) skal ha en mer koordinerende rolle, bl. a. ved drøfting av sosiale reformer, og at det skal utarbeides mer realistiske anslag for lønnsglidningen. Ingen av tiltakene i den skisserte modellen krever oppfølging i form av lovendringer.

Utvalget er delt i synet på hvor forpliktende det inntektspolitiske samarbeidet bør være. Arbeidsgiverne, med unntak av staten, mener at fempunktsmodellen ikke går langt nok i å forplikte partene. Etter deres syn vil dette føre til at lønnsdannelsen på sikt vil legges om i sterkt desentralisert retning. LO og YS tar avstand fra et slikt syn og mener at det blir vanskelig å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet og en målrettet tariffpolitikk hvis hele lønnsdannelsen skal skje lokalt. Akademikerne støtter fempunktsmodellen, men er av den oppfatning at lønnsdannelsen i privat sektor bør være mest mulig desentral, og at også lønnsdannelsen i offentlig sektor i større grad må skje lokalt. AFs medlem i utvalget viser i utgangspunktet til AFs forslag til forhandlingsmodell som er presentert i NOU 2000: 21 s. 287. AF understreker at fempunktsmodellen ikke må praktiseres slik at den frie forhandlingsretten begrenses. AF mener at et inntektspolitisk samarbeid også må angi troverdige løsninger i forhold til de utfordringer som ligger i den dokumenterte mindrelønnsutviklingen i offentlig sektor, spesielt for utdanningsgruppene. Det må også kunne angis hvordan en fornyet, troverdig frontfagsmodell skal fungere (se NOU 2001: 14 s. 16-19).

2.2.5 Tvungen lønnsnemnd

Praksisen med bruk av tvungen lønnsnemnd er et særnorsk fenomen der Stortinget ved lov eller regjeringen ved provisorisk anordning vedtar at avgjørelsen i en tvist skal overlates til Rikslønnsnemnda. Samtidig nedlegges det forbud mot arbeidskamp. Selv om bruken av tvungen lønnsnemnd i perioder har vært omstridt, var det frem til begynnelsen av 1980-tallet beskjeden kritikk mot myndighetenes inngrep i konflikter. Etter hvert har forholdet til folkeretten kommet mer i fokus, noe som har vært med på å bidra til at det ikke lenger gripes inn så raskt og at inngrepslovene knyttes nærmere opp til det som kan aksepteres etter folkeretten.

Utvalget legger til grunn at det er på det rene at Norge i forhold til lønnsnemndpraksisen beveger seg i yttergrensene av hva som er tillatt etter ILO-konvensjonene, og at vi muligens også i noen tilfeller har overtrådt disse grensene. De senere årene er det også av organene som overvåker Den europeiske sosialpakt stadig stilt spørsmål ved Norges lønnsnemndbruk, og i siste rapporteringsperiode ble det gitt en advarsel (warning) til Norge. Etter utvalgets syn er dette en politisk vanskelig sak fordi Norge er opptatt av å oppfylle landets folkerettslige forpliktelser.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet er av den oppfatning at bruk av tvungen lønnsnemnd i strid med det som kan aksepteres av hensyn til liv og helse, er uheldig, i forhold til både Norges folkerettslige forpliktelser og de konsekvenser bruken kan ha for vårt forhandlingssystem. Samtidig kan tvungen lønnsnemnd være et viktig virkemiddel i et system som det norske, med få begrensninger i retten til å bruke arbeidskamp og små krav for å anerkjennes som organisasjon med rett til å iverksette arbeidskamp for krav om tariffavtale. Det sentrale må derfor være å komme frem til tiltak som kan redusere behovet for å benytte tvungen lønnsnemnd.

På denne bakgrunn drøfter utvalget flere mulige tiltak for å begrense lønnsnemndbruken:

• Arbeidsrettsrådets forslag i NOU 1996: 14, som også tok opp problemstillingene knyttet til bruken av tvungen lønnsnemnd.

• Lovfeste kriterier for bruk av tvungen lønnsnemnd i tråd med de kriterier for begrensninger i streikeretten som er tillatt etter ILOs praksis.

• Lovfestet eller avtalebasert rådgivende nemnd med mandat til å vurdere om en arbeidskamp er samfunnsskadelig.

• Åpne for at myndighetene kan stanse deler av en streik.

• Åpne opp for andre typer arbeidskamp enn full arbeidsnedleggelse.

• Avtaler eller lovfesting av et system med minimumsbemanning, eventuelt bedre utbygget system for dispensasjoner under en pågående arbeidskamp.

Utvalget foreslår ikke å iverksette noen av disse tiltakene. Ved vurderingen av de ulike forslagene har utvalget pekt på at en ordning med en partssammensatt nemnd for å vurdere en konflikts samfunnsfare og komme med eventuelle anbefalinger, er et forslag som eventuelt kan utredes nærmere dersom situasjonen skulle tilsi det. Når det gjelder forslaget om å åpne for andre typer arbeidskamp enn full arbeidsnedleggelse, så ønsker ikke utvalgets flertall noen endring i dagens system.

Et mindretall i utvalget har imidlertid et annet syn på dette punktet. Akademikerne og AF viser til at arbeidstakere med høyere utdanning i offentlig sektor har hatt en noenlunde kontinuerlig tilbakegang i relativt lønnsnivå og mener at dette bl.a. skyldes den manglende likevekt mellom partene. Etter deres syn ville det være mulig å gjøre arbeidskamp til et mer reelt virkemiddel for f.eks. akademikere dersom en i Norge følger eksempelet fra Sverige og Finland og tillater kamptiltak uten nødvendigvis å kreve full plassoppsigelse og -fratredelse. AF og Akademikerne anbefaler at de svenske reglene for arbeidskamp blir nærmere vurdert i den videre behandling av utvalgets innstilling. YS ser også behov for en nærmere utredning av andre kampmidler, særlig sett i lys av at utviklingen synes å gå i retning av mer lokal lønnsdannelse uten konfliktrett (se NOU 2001: 14 s. 138-149).

2.2.6 Særlig om statlig sektor

I tråd med mandatet har utvalget også gjennomgått forhandlingsordningen og rammeverket i statlig sektor. På bakgrunn av denne gjennomgangen konkluderer utvalget bl.a. som følger (NOU 2001: 14 s. 173):

Bortsett fra en endring i 1969, har tjenestetvistlovens bestemmelser om forhandlingsrett stått uendret siden loven kom i 1958. På organisasjonssiden så vel som i samfunnet for øvrig, har det skjedd vesentlige endringer etter dette. Intensjonene i tjenestetvistloven har hele tiden vært at hovedsammenslutningene skal ha en sentral plass og posisjon i forhold til de frittstående organisasjonene når det gjelder å utøve forhandlingsretten. Utvalget ser det som hensiktsmessig at denne intensjonen fortsatt ivaretas og at det stilles krav for forhandlingsrett tilpasset den utviklingen som har skjedd, med det mål å sikre samordning både når det gjelder lønnsvekst, sosiale reformer og tiltak av felles karakter.

Forhandlingsordningen og regelverket for lønnsforhandlinger og tvisteløsning i statlig sektor forvaltes av Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD). Utvalget ber AAD om å utrede og foreslå endringer i tjenestetvistloven som kan støtte opp om utvalgets syn. På denne bakgrunn sendte AAD 1. juni 2001 ut en høringsrapport med utvalgets forslag og enkelte andre forslag til endringer i tjenestetvistloven.

2.2.7 Særlig om kommunal sektor

I tråd med mandatet ble også forholdene i kommunal sektor utredet og vurdert.

Da arbeidstvistloven i 1957 ble utvidet til også å omfatte kommunale tjenestemenn, ble det vurdert å innta regler i loven som skulle sikre en viss samordning av forhandlingene for de kommunale arbeidstakerne. Dette ble ikke gjort, og departementet uttalte at man ville komme tilbake til spørsmålet etter behandlingen av ny tjenestetvistlov. Arbeidsrettsrådet tok spørsmålene opp til vurdering i 1965, men konkluderte med at det på det tidspunktet ikke var forhold som tilsa å lovfeste regler for en forhandlingsordning i kommunal sektor. I NOU 1996: 14 tok Arbeidsrettsrådet spørsmålet opp på nytt. Partene i kommunal sektor hadde da inngått en avtale om forhandlingsordningen, men rådet foreslo likevel å innta en regel i arbeidstvistloven som skulle sikre samordnet opptreden innen forhandlingssammenslutningene til ny tariffavtale var inngått, i likhet med den ordningen man har i staten. Forslaget ble ikke fulgt opp.

På bakgrunn av gjennomgangen av forholdene i kommunal sektor er Utvalget for tarifforhandlingssystemet samstemt om at forhandlingsordningen i det kommunale tariffområdet bør reguleres på en fastere måte. Etter utvalgets syn gjør de særlige forhold som ligger til grunn for forhandlingsrett- og plikt i det statlige tariffområde seg også gjeldende i kommunal sektor. Det er flere momenter som tilsier en høy grad av samordning, bl.a. er det svært mange arbeidstakerorganisasjoner (ca. 40) som forhandler om tariffavtaler, og forhandlingene skjer innenfor én økonomisk totalramme. Videre må rettighets-, plikt- og forhandlingsbestemmelser for så mange arbeidstakere nødvendigvis ha en generell karakter, og det er store krav og forventninger til koordinering i forhandlingene. I tillegg pekes det på at en stor del av arbeidstakerne også i kommunal sektor enten utøver forvaltningsmyndighet eller produserer livs- eller samfunnsnødvendige tjenester.

Utvalget kommer likevel til at det ikke er nødvendig eller ønskelig med en egen permanent lov om forhandlingsordningen i kommunal sektor, og at en slik løsning bør unngås til fordel for de reguleringer partene selv kan foreta ved avtale. Det vises i den sammenheng til at Kommunenes Sentralforbund (KS) og arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor (utenom Oslo kommune) står foran revisjon av Hovedavtalen og Rammeavtalen om forhandlingsordningen, og at denne avtalerevisjonen gir partene god anledning til å supplere arbeidstvistloven med nødvendige spilleregler for at forhandlinger, megling og avtaleslutning kan bli samordnet på en hensiktsmessig måte. Utvalget understreker at det innenfor rammen av et samordnet system likevel må være muligheter for å utvikle løsninger tilpasset virksomheter med særlige behov. Det forutsettes at Oslo kommune må samarbeide og samordne seg med KS under tariffoppgjørene.

Utvalget har bl.a. følgende anbefalinger til partene i kommunal sektor:

• Forhandlingsordningen formaliseres gjennom tariffavtalebestemmelser.

• De enkelte organisasjoner som er medlem i forhandlingssammenslutningen, og sammenslutningen som sådan må være part/overordnet part i tariffavtalen.

• Sammenslutningen må ha en enhetlig og samordnet opptreden i forhandlinger, megling og konflikt.

• Det etableres én felles hovedavtale som også omfatter forhandlingsordningen.

• KS forpliktes til å sluttføre forhandlinger om tariffavtaler med forhandlingssammenslutningene før det forhandles med organisasjoner som ikke er bundet av medlemskap i eller forpliktende samarbeidsavtale med en sammenslutning.

Forslagene om en harmonisering av meglingsfristene (se punkt 3.4) og påbud om avstemning (se punkt 3.2) vil etter utvalgets syn støtte opp om en fastere forhandlingsordning.

AF er uenig i flertallets vurderinger og anbefalinger i forhold til en avtalebasert forhandlingsordning for kommunal sektor. AF fremmer et alternativt forslag til prinsipper for en avtalebasert forhandlingsløsning, som AF bl.a. mener bedre ivaretar organisasjonsfriheten og den frie forhandlings- og streikeretten. Forslaget har i likhet med flertallets forslag som målsetting å sikre en mer samordnet opptreden, men uten at forhandlingssammenslutningen blir part i tariffavtalen. Også AF mener at forhandlingssammenslutningen bør favoriseres på den måten at utløpsdatoen for frittstående organisasjoners tariffavtaler er en måned senere enn avtaler med medlemsorganisasjoner i en forhandlingssammenslutning (NOU 2001: 14 s. 184-185).

2.2.8 Gjennomgang av lovverket - arbeidstvistlov og tjenestetvistlov

Arbeidsrettsrådet startet opp arbeidet med en regelteknisk revisjon av arbeidstvistloven, men dette arbeidet ble stanset da rådet i 1993 fikk i oppdrag å vurdere også de grunnleggende prinsippene for vår arbeidstvistlovgivning. Arbeidet ble ikke senere gjenopptatt.

Det er bred enighet i Utvalget for tarifforhandlingssystemet om at det er behov for en teknisk og språklig modernisering av arbeidstvistloven. I den sammenheng vil det etter utvalgets syn også være naturlig å vurdere om bestemmelsene i loven kan gjøres kjønnsnøytrale, noe som også bør vurderes i forhold til lønnsnemndloven og tjenestetvistloven.

Utvalget slutter seg til et forslag fra Arbeidsrettens formann om at det bør nedsettes et særskilt utvalg for dette revisjonsarbeidet, der Arbeidsretten og hovedorganisasjonene gis en sentral plass. Et slikt utvalg bør gis et mandat og sammensettes på en slik måte at det kan vurdere hele arbeidstvistloven og lønnsnemndloven. Utvalget ser det som naturlig at et tilsvarende moderniseringsarbeid gjøres i forhold til tjenestetvistloven.

2.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser mener at Utvalget for tariffforhandlingssystemet i innstillingen gir en god og grundig gjennomgang av systemet og rammeverket for lønnsforhandlinger, og at den har langt bedre empirisk grunnlag enn f.eks. NOU 1996: 14. Svært mange er fornøyd med at utvalget har hatt en bredere sammensetning enn Arbeidsrettsrådet. Enkelte mener likevel at representanter for organisasjoner som ikke er tilsluttet en hovedorganisasjon burde vært med, og at forslagene i innstillingen bærer preg av fraværet av disse organisasjonene.

LO er av den oppfatning at utvalgets innstilling må ses i sammenheng med tidligere utvalgsinnstillinger, som Sysselsettingsutvalget (NOU 1992: 26), Arbeidsrettsrådets innstilling (NOU 1996: 14), Arbeidslivsutvalget (NOU 1999: 34) og Holden-utvalget (NOU 2000: 21). Etter LOs syn har utvalget i liten grad fremmet forslag til endringer i tråd med politiske føringer fra tidligere utvalg.

Et flertall av arbeidstakerorganisasjonene som ikke er tilsluttet en av hovedorganisasjonene, er opptatt av at det ikke må gjøres endringer som kan innskrenke deres selvstendighet. Enkelte er av den oppfatning at utvalget for å sikre det inntektspolitiske samarbeidet kommer med forslag som innebærer en begrensning av demokratiske rettigheter. Flere av arbeidstakerorganisasjonene som særlig har medlemmer innenfor offentlig sektor, mener at forslagene ikke er egnet til å løse denne sektorens utfordringer.

Et flertall av arbeidsgiverorganisasjonene støtter de enstemmige forslagene i innstillingen og gir også sin støtte til særmerknadene som de fleste av arbeidsgiverrepresentantene i utvalget står bak. Særlig gjelder dette spørsmålet om uravstemning, der mange ønsker en endring i dagens praksis. Også når det gjelder bruken av arbeidskamp, etterlyser arbeidsgiversiden en bredere debatt om alternative virkemidler, f.eks. en mer utstrakt bruk av ulike voldgiftsordninger.

Svært mange av høringsinstansene er opptatt av at norsk rett må være i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser, og at endringer som gjøres ikke må komme i konflikt med folkeretten. Utenriksdepartementet understreker i sin høringsuttalelse at menneskerettighetene er minimumsstandarder, og at siktemålet for Norge bør være å sikre at våre menneskerettighetsforpliktelser blir oppfylt med god margin. Tidligere formann i Arbeidsretten professor Stein Evju viser til at utvalget innledningsvis understreker at folkerettslige forpliktelser må respekteres og mener at utvalget i sine forslag i hovedsak har innrettet seg etter det.

LO uttaler:

Det synes som utvalget legger til grunn at folkeretten er til hinder for å gjøre hensiktsmessige endringer i arbeidstvistloven. LO vil minne om at en hovedinnvending mot dagens modell for lønnsdannelse er at utstrakt bruk av tvungen lønnsnemnd - eller risiko for lønnsnemnd - griper inn i den frie forhandlings- og streikeretten, og ofte på folkerettsstridig måte.

Når utvalget så sterkt har latt folkerettslige synspunkter dominere sitt arbeid, ville det vært ønskelig om utvalget også hadde vurdert nærmere hvilke endringer som kunne være mulige innenfor folkeretten basert på anerkjente ufravikelighetsnormer og representativitet. LO har for øvrig klare motforestillinger til enkelte av de folkerettslige vurderinger utvalget har lagt til grunn.

Et flertall av høringsinstansene er fornøyd med at utvalget ikke ønsker å gå videre med forslagene fra NOU 1996: 14 Prinsipper for ny arbeidstvistlov, særlig gjelder dette Arbeidsrettsrådets forslag om lovfestet ufravikelighet.

Det er ingen av høringsinstansene som ønsker å gå videre med forslaget om arbeidskamp før megling. Både Utenriksdepartementet og professor Stein Evju mener at en slik ordning ville vært problematisk folkerettslig sett. Det er heller ingen av høringsinstansene som ønsker å innføre pendelvoldgift som en offentlig ordning. Noen mener at denne voldgiftsformen overhode ikke lar seg innpasse fordi den norske lønnsforhandlingsmodellen er svært sentralisert. Andre er av den oppfatning at pendelvoldgift bør kunne utprøves i mindre skala.

Arbeidstakerorganisasjonene som ikke er tilsluttet en hovedorganisasjon, er opptatt av at det inntektspolitiske samarbeidet ikke må frata partene retten til å forhandle om den økonomiske rammen for lønnsoppgjørene, og at samarbeidet heller ikke må begrense den frie forhandlingsretten på andre måter. Flere mener at den modellen som utvalget skisserer går for langt når det gjelder å koordinere oppgjøret forut for forhandlingene, og enkelte kan ikke se forskjellen på den skisserte modellen og et permanent Arntsen-utvalg. Mange er likevel fornøyd med utvalgets forslag om det skal være opp til den enkelte sektor å bestemme profilen på lønnsoppgjørene.

Hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden og arbeidsgiverorganisasjonene støtter utvalgets modell til videreføring av det inntektspolitiske samarbeidet. LO støtter innstillingen fra det samlede utvalg og særmerknaden fra Bjørndalen, Øye og Gjerding. LO forutsetter at det ikke fremmes lovforslag som griper inn i dagens forhandlingssystem. YS understreker behovet for å få etablert en mer troverdig frontfagsmodell, noe som også påpekes av andre arbeidstakerorganisasjoner. Mange av arbeidsgiverorganisasjonene støtter i tillegg arbeidsgivernes særmerknad i kapittelet om det inntektspolitiske samarbeidet, som går ut på at den skisserte modellen ikke går langt nok, og at man dermed vil se en utvikling bort fra sentraliserte lønnsoppgjør til et system der lønnsdannelsen vil foregå lokalt (NOU 2001: 14 s. 18-19). Arbeidstakerorganisasjonene tar avstand fra dette synet og mener at avgjørelsen av om lønnsdannelsen skal skje lokalt eller sentralt må tas på bakgrunn av hva som er mest hensiktsmessig.

KS viser i sin høringsuttalelse også til arbeidsgivernes særmerknad, men mener at offentlig sektor står overfor spesielle utfordringer. KS foreslår i den sammenheng en reguleringsordning eller etterjustering av lønningene for de statlige og kommunalt ansatte for å sikre at disse arbeidstakerne får del i en eventuelt høyere lønnsutvikling i privat sektor. KS uttaler bl.a.:

Historisk er det enten LO-NHO oppgjør eller frontfag som har etablert rammen for lønnsveksten, som så er videreført i offentlig sektor og øvrig privat sektor. KS har støttet denne modellen. Den senere tiden har vi imidlertid registrert flere aktører som har tatt til orde for at offentlig sektor bør ha høyere rammer enn de mest konkurranseutsatte næringer, og flere utviklingstrekk kan peke i retning av en økende opposisjon mot frontfagsmodellen. KS mener at innføring av en reguleringsordning etter tilsvarende modell som den danske vil kunne dempe en slik utvikling og sikre at grunnstammen i inntektspolitikken, representert ved hovedkursen for lønnsdannelse, består.

KS vil også peke på at måten rammen for lønnsvekst i praksis har blitt etablert på i Norge kan representere et problem for offentlig sektor: Blant annet har funksjonærene i privat sektor relativt systematisk hatt en høyere lønnsvekst enn arbeiderne. (For de to siste årene 1999 og 2000 viser riktig nok lønnsstatistikken at arbeidere og funksjonærer har hatt en mer lik årslønnsvekst.) Funksjonærenes lønnsvekst er ikke kjent ved forhandlingstidspunktet fordi de i det alt vesentlige får fastsatt sine lønninger lokalt noe senere. Dermed blir hovedkursmodellen mindre normativ, og mister legitimitet. KS' tariffområde er over tid nødt til å være konkurransedyktig også i forhold til den arbeidskraften som i privat sektor får fastsatt sin lønnsutvikling lokalt. En reguleringsordning vil kunne bidra til dette.

Med en reguleringsordning vil også andre tariffområder gis en sikkerhet knyttet til at lønnsveksten i offentlig sektor totalt ikke blir høyere enn i privat sektor.

Oslo kommune og Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon støtter en slik etterreguleringsordning.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) støtter utvalgets modell, men tar forbehold for forslaget om at Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (DTB) skal få i oppgave å kostnadsberegne sosiale reformer. Etter deres syn ligger dette utenfor DTBs mandat og kan bidra til å svekke utvalgets posisjon som ekspertorgan. DTBs sekretariat har heller ikke ressurser eller kompetanse til å påta seg en slik oppgave.

Svært mange av høringsinstansene er skeptiske til den norske praksisen med bruk av tvungen lønnsnemnd, særlig på bakgrunn av at denne praksisen er tvilsom folkerettslig sett. Uavhengige Fagforeningers Forumer av den oppfatning at bruk eller trussel om bruk av tvungen lønnsnemnd er det største hinderet mot utvikling av likelønn. Utenriksdepartementet stiller spørsmål ved om utvalget i tilstrekkelig grad har vektlagt de folkerettslige hensyn i den nærmere vurderingen av de ulike tiltakene som kunne begrense lønnsnemndbruken. Departementet uttaler videre:

Det er ønskelig at en i det videre arbeidet med revisjon av tarifforhandlingssystemet ser nærmere på tiltak for å sikre at tvungen lønnsnemnd bare benyttes i den utstrekning dette uten tvil kan anses å være i samsvar med våre folkerettslige forpliktelser.

Enkelte av arbeidstakerorganisasjonene som ikke er tilsluttet en hovedorganisasjon, mener primært at streikeretten burde få grunnlovsvern, subsidiært at den bør sikres ved en lov som begrenser inngrep i streikeretten til det som kan aksepteres etter folkeretten. Et tredje alternativ er å inkorporere i norsk rett de konvensjoner som verner streikeretten. LO advarer på det sterkeste mot å foreslå endringer i arbeidstvistloven som griper inn i hovedorganisasjonenes forhandlings- og streikerett, og forutsetter at bruk av lønnsnemnd skjer i samsvar med folkeretten. YS støtter hovedsakelig utvalgets konklusjoner når det gjelder tvungen lønnsnemnd, men mener at det er nødvendig med en betydelig strengere inngrepspraksis. Dersom man ikke får dette til, bør det vurderes på nytt å lovfeste kriterier for når inngrep i streikeretten skal være tillatt.

Akademikerne viser til sin særmerknad i innstillingen med forslag om å vurdere det svenske systemet for arbeidskamp som et virkemiddel for å begrense lønnsnemndbruken. Svært mange av arbeidstakerorganisasjonene støtter dette forslaget, enkelte mener at det allerede nå bør åpnes opp for arbeidskamp som ikke forutsetter full plassoppsigelse/-fratredelse.

Akademikerne er heller ikke enige i utvalgets avvisning av forslaget om å stanse bare de deler av en streik som truer liv og helse og la resten av konflikten fortsette.

Når det gjelder spørsmålet om partiell arbeidskamp eller andre kampmidler, viser LOtil flertallets synspunkter i forhold til å foreslå endringer i dagens system. Etter LOs syn må eventuelle endringsforslag utredes vesentlig grundigere.

Alle arbeidsgiverorganisasjonene går mot å åpne for andre former for arbeidskamp, bl.a. på bakgrunn av at dette ville forrykke en allerede skjev balanse mellom partene når det gjelder kampmidler. Enkelte peker på at alternativer til streik bør kunne diskuteres, f.eks. ulike former for voldgift.

Når det gjelder statlig sektor, så har de aktuelle høringsinstansene avgitt sine uttalelser til AAD i forbindelse med departementets høringsrapport om endringer i tjenestetvistloven. YSog Akademikerne peker imidlertid i sin høringsuttalelse til Kommunal- og regionaldepartementet på at det etter deres syn er uheldig at tjenestetvistloven forvaltes av det departement som representerer staten som arbeidsgiver i forhandlinger med organisasjonene, og mener at dette forholdet bør vurderes i det videre arbeidet med lovrevisjonen. Etter Akademikernes syn bør ansvaret for tjenestetvistloven overføres til Kommunal- og regionaldepartementet fordi en slik løsning vil gi en mer helhetlig forståelse for arbeidstvistlovgivningen. NITO deler dette synet.

Et flertall av arbeidstakerorganisasjonene støtter utvalget når det ikke foreslår en egen lov om forhandlingsordningen i kommunal sektor. Det er imidlertid svært ulike syn på avtaleløsningen som utvalget foreslår. LO ønsker ikke å kommentere utvalgets forslag vedrørende kommunal sektor på det nåværende tidspunktet [pr. desember 2001] og forutsetter at det ikke fremmes forslag før de pågående hovedavtaleforhandlingene er avsluttet. Etter LOs mening må forholdene i kommunal sektor søkes løst gjennom avtale mellom partene. Svært mange av arbeidstakerorganisasjonene som ikke er tilsluttet en hovedorganisasjon, mener utvalgets forslag vil frata de frittstående organisasjonene selvstendig streikerett, og enkelte, f.eks. Norsk Lærerlag, mener at dette spesielt vil ramme de kvinnedominerte forbundene. Noen av organisasjonene hevder at en avtaleløsning i tråd med forslaget fra utvalget vil være i strid med folkeretten. Flere av arbeidstakerorganisasjonene som tidligere var tilsluttet AF, gir sin støtte til den løsning som foreslås i AFs særmerknad, som beskrevet ovenfor i punkt 2.2.7.

De arbeidsgiverorganisasjonene som kommenterer kommunal sektor, støtter utvalgets forslag til avtalt forhandlingsordning, men mener at spørsmålet om lovregulering av forhandlingsordningen må tas opp på nytt dersom partene ikke lykkes med å få i stand en avtale.

KS finner det ikke naturlig å kommentere utvalgets anbefalinger. KS er i forhandlinger med partene hvor disse problemstillingene er tema. KS mener imidlertid at det kan være nødvendig å komme tilbake med et tilleggsnotat vedrørende disse spørsmålene dersom forhandlingene ikke fører frem.

De som uttaler seg om forslaget om å nedsette et eget utvalg for teknisk revisjon av arbeidstvistloven, ser behovet for en slik revisjon og støtter forslaget. Flere av arbeidstakerorganisasjonene og også noen av arbeidsgiverorganisasjonene som ikke var med i Utvalget for tarifforhandlingssystemet, ønsker å være med i et lovrevisjonsutvalg. Arbeidsrettens formann presiserer i sin uttalelse at når han overfor utvalget foreslo et særskilt utvalg for teknisk revisjon av arbeidstvistloven, så var dette særlig myntet på lovens kap. 2 om Arbeidsretten og enkelte prosessuelle bestemmelser i kap. 4 og 5.

Professor Stein Evju er skeptisk til at revisjon av arbeidstvistloven og tjenestetvistloven deles mellom to departementer fordi det er slik sammenheng mellom disse reglene at arbeidet bør skje samlet eller i hvert fall koordinert.

2.4 Oppsummering

Kommunal- og regionalministeren fikk overlevert NOU 2001: 14 fra utvalgets leder 2. april 2001. I tråd med mandatet har utvalget analysert forhandlingsordningen og rammeverket for lønnsforhandlinger i kommunal, statlig og privat sektor. Utvalget har også valgt å gå grundigere inn på enkelte områder.

Problemstillingene som presenteres i punkt 2.2.3 til 2.2.8 krever ikke oppfølging fra Kommunal- og regionaldepartementet i form av forslag om lovendringer. Enkelte av temaene har likevel avgjørende betydning for et velfungerende system for lønnsforhandlinger. Det er derfor av stor interesse også for myndighetene hvilket syn partene har og hvilke forslag til løsninger som presenteres.

Kommunal- og regionaldepartementet tar til etterretning at utvalget ikke ønsker å gå videre med Arbeidsrettsrådets forslag i NOU 1996: 14, og at dette i hovedsak også får bred oppslutning blant høringsinstansene.

Kommunal- og regionaldepartementet konstaterer at utvalget legger stor vekt på et fortsatt inntektspolitisk samarbeid, og at det et langt stykke på vei også er enighet om hvordan samarbeidet skal videreføres. Dette er likevel et spørsmål der et flertall av arbeidsgiverne har et noe annet syn enn arbeidstakerne, noe som kommer frem både i innstillingen og i høringsuttalelsene. Det er imidlertid enighet om at det inntektspolitiske samarbeidet må utvikles videre i samarbeid mellom partene og myndighetene.

Spørsmålet om tvungen lønnsnemnd er problematisk. Utvalget vurderer flere forslag som kan være egnet til å redusere behovet for tvungen lønnsnemnd, men foreslår ikke konkrete tiltak. Et flertall av høringsinstansene er kritiske til bruken av tvungen lønnsnemnd og til at utvalget ikke kommer med forslag som kan bidra til å endre den norske praksisen. Svært mange er av den oppfatning at en ordning, f.eks. i tråd med den svenske, som tillater mer begrensede former for arbeidskamp, kan være et alternativ for å redusere lønnsnemndbruken. Flere ber om at dette alternativet vurderes nærmere i arbeidet med oppfølging av utvalget.

Utvalgets flertall har følgende konklusjon på dette punktet:

Utvalgets flertall, utvalgsleder Ingse Stabel og utvalgsmedlemmene Torgeir Aarvaag Stokke (nøytral), Kjell Bjørndalen (LO), Morten Øye (LO), Lars Chr. Berge(NHO), Erik Bartnes (KS), Randulf Riderbo (HSH), Ingvild Elden (NAVO) og Randi Stensaker (AAD),er av den oppfatning at det ikke bør skje en endring av det norske systemet i retning av å i større grad åpne for partiell arbeidskamp eller «andre kampmidler». En slik endring vil forrykke likevekten mellom partene i en tvist og gjøre konfliktsituasjonen mer uklar. (NOU 2001: 14 s.147)

Kommunal- og regionaldepartementet tar konklusjonen til etterretning. Et eventuelt nytt initiativ i forhold til spørsmålet om det bør åpnes for annen arbeidskamp enn full streik eller lockout, bør etter departementets oppfatning komme fra partene.

Etter hvert som forholdet til folkeretten har kommet mer i fokus har den norske praksisen for når det gripes inn i arbeidskonflikter endret seg på den måten at inngrep ikke lenger kommer så raskt, og ved at inngrepslovene forsøkes knyttet nærmere opp til kriterier som aksepteres etter folkeretten. Etter en gjennomgang av den internasjonale kritikken mot lønnsnemndpraksisen uttaler utvalget:

Det er imidlertid på det rene at Norge her beveger seg i yttergrensene for hva som er tillatt etter ILO-konvensjonene, og at vi muligens i noen tilfeller kan ha overtrådt disse grensene. De senere årene er det også av organene som overvåker Sosialpakten stadig stilt spørsmål ved Norges lønnsnemndbruk, og i siste rapporteringsperiode ble det gitt en advarsel (warning) til Norge. (NOU 2001: 14 s. 142)

I sin høringsuttalelse sier professor Stein Evju at utvalgets karakteristikk av tidligere lønnsnemndpraksis mildest talt er et «understatement».

Som også utvalget peker på så er den internasjonale kritikken av norsk lønnsnemndpraksis en politisk vanskelig sak fordi Norge er opptatt av å oppfylle landets folkerettslige forpliktelser. Dette blir også vektlagt av Utenriksdepartementet i deres høringsuttalelse. I tillegg må det også vektlegges hvilke ulemper lønnsnemndbruken medfører for forhandlingssystemet ved at ansvaret for virkningene av en arbeidskonflikt i noen grad flyttes fra partene til myndighetene. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor i forhold til fremtidige arbeidskonflikter måtte vurdere om det foreligger alternative virkemidler som kan være mer hensiktsmessige, og som ikke er tvilsomme folkerettslig sett. Et slikt virkemiddel kan f.eks. være å videreføre den fremgangsmåten som ble benyttet i arbeidskonflikten i KS-området under lønnsoppgjøret i 1998. Da ble det ikke grepet inn overfor hele forhandlingssammenslutningen, men bare overfor de deler av konflikten som truet liv og helse.

Kommunal- og regionaldepartementet tar til etterretning at utvalget ikke foreslår en lovfestet forhandlingsordning for kommunal sektor, men at partene ønsker å regulere forhandlingsordningen i Hovedavtalen eller annen tariffavtale. Mange av høringsinstansene er kritiske til modellen for en forhandlingsordning som et flertall i utvalget foreslår, bl.a. mener enkelte at den vil være i strid med forhandlings- og streikeretten etter de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av.

Adgangen til å forhandle og inngå tariffavtaler er sentrale deler av organisasjonsfriheten. I hovedsak er det bare staten som blir folkerettslig forpliktet. Det grunnleggende krav er at staten skal respektere rettighetene og sikre at nasjonal lovgivning ikke utformes eller anvendes på en slik måte at rettighetene hindres eller vanskeliggjøres. Dette betyr at staten skal legge forholdene til rette for at slike forhandlinger kan føres. ILOs komité for organisasjonsfrihet har gjennom sin praksis utformet en rekke prinsipper for forhandlings- og avtalefriheten. Konvensjonsvernet innebærer ikke direkte en rett/plikt til å forhandle, og det vil f.eks. ikke være konvensjonsstridig om arbeidsgiver nekter å forhandle med arbeidstakerne. En avtale mellom en arbeidstaker- og en arbeidsgiverorganisasjon som regulerer forhandlingsordningen mellom partene vil ikke være konvensjonsstridig, selv om avtalen skulle innebære en form for diskriminering av andre enn avtalens parter. Avtalen vil ikke frata andre arbeidstakerorganisasjoner retten til å kreve forhandlinger eller retten til å benytte kampmidler for å presse igjennom sine krav.

Når det gjelder utvalgets forslag om en teknisk og språklig modernisering av arbeidstvistloven, vil departementet foreta en nærmere vurdering av hvor omfattende en slik revisjon bør være, og på hvilken måte et eventuelt revisjonsarbeid skal gjennomføres. Det er ikke sannsynlig at en teknisk og språklig modernisering vil kunne foretas uten at det til en viss grad også får følger for lovens materielle innhold. Dette vil nødvendigvis bli et langsiktig arbeid som må skje i samarbeid med Arbeidsretten og dens brukere. En slik revisjon av arbeidstvistloven må dessuten foretas i nær sammenheng med en tilsvarende revisjon av tjenestetvistloven, noe som vil komplisere revisjonsarbeidet ytterligere.