3 Meglingsordningen - arbeidstvistloven kapittel 3

3.1 Innledning

Den norske meglingsordningen ble etablert ved den første arbeidstvistloven i 1915, og hovedtrekkene i ordningen har vært lite endret siden. Megling er et virkemiddel for å redusere risikoen for arbeidskamp. Loven inneholder en del prosedyrebestemmelser, som skal sikre en ryddig meglingsprosess samt øke sannsynligheten for et fredelig utfall.

Utvalget for tarifforhandlingssystemet har i sitt arbeid brukt mye tid på meglingsordningen, og diskutert de fleste sider av både regelverk og praksis, se nærmere NOU 2001: 14 kapittel 8. Utvalget er i hovedsak fornøyd med dagens ordning, men foreslår likevel endringer på enkelte punkter.

3.2 Påbud om avstemning

3.2.1 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har foretatt en grundig gjennomgang av alle spørsmål knyttet til uravstemning og avstemningsprosedyrer, se NOU 2001: 14 s. 107-116.

Når det gjelder påbud om avstemning uttaler utvalget:

I Norge har det aldri vært aktuelt å sette som vilkår for å gå til streik at arbeidstakerorganisasjonen på forhånd avholder avstemning om og får tilslutning til en plassoppsigelse. Derimot har flere av etterkrigstidens riksmeglingsmenn hevdet og praktisert en rett til å påby avstemning over meglingsforslag (Stokke 1998:298). I 1982 ble spørsmålet prøvd for Arbeidsretten, som avviste at arbeidstvistloven hjemlet en slik rett (ARD 1982 s. 200). I den tvisten som dannet bakgrunn for Arbeidsrettens avgjørelse, ble det likevel holdt avstemning, og meglingsforslaget ble vedtatt på tross av manglende anbefaling fra forbundsledelsen (Høgsnes 1994:625-650).

I etterkant av Arbeidsrettsdommen i 1982 drøftet Arbeidsrettsrådet om loven skulle endres for å hjemle en slik rett, men rådet konkluderte ikke (Stokke 1998:313). For meglingens del kan det argumenteres for at en slik rett gir mulighet til å fremsette meglingsforslag som ikke anbefales, men som likevel underkastes avstemning. Det var ikke uvanlig at organisasjoner faktisk ba om en slik fremgangsmåte tidligere, men dette er blitt langt mer sjelden siden 1982. En rett for meglingsmannen til å påby avstemning kan øke fleksibiliteten i tariffrevisjonene, siden organisasjonenes ledelse avlastes fra å forsvare meglingsforslaget.

Arbeidsrettsrådet (NOU 1996:14) foreslo å lovfeste meglingsmannens rett til å pålegge avstemninger, men samtidig begrense retten til meglinger hvor frittstående forbund var part på arbeidstakersiden. En slik begrensning var begrunnet i å gi hovedorganisasjonene en sterkere formell posisjon i arbeidslivet, samtidig som det ble satt krav til en hovedorganisasjons vedtekter. Nytten av et slikt isolert pålegg kan være noe uklar, det er flere eksempler på at et forbund som må holde avstemning mot sin vilje oppnår store nei-flertall. I den sammenhengen kan det også vises til erfaringene fra Storbritannia (jf. kapittel 8.8.5 ). Utvalget har drøftet også andre mulige innskrenkninger av en rett til å pålegge avstemninger. Ett forslag er å begrense det til organisasjoner som ikke har «innstillingsrett» (arbeidstvistloven § 11 om hvem som kan komme med forslag til medlemmer av Arbeidsretten). I praksis vil det omfatte tre grupper som følger arbeidstvistloven: 1) Små arbeidsgiverforeninger med mindre enn 100 medlemmer som sysselsetter mindre enn 10000 arbeidstakere, 2) frittstående arbeidstakerorganisasjoner som har mindre enn 10000 yrkesaktive lønnstakermedlemmer og 3) forbund i en hovedorganisasjon som både har mindre enn 10000 yrkesaktive lønnstakermedlemmer og hvor hovedorganisasjonen ikke er part i den aktuelle tariffavtalen (er hovedorganisasjonen part, så har hovedorganisasjonen i denne sammenhengen innstillingsrett). Dette forslaget vil i praksis omfatte en del av de mindre frittstående forbundene, samt mindre YS-forbund hvor YS ikke er part i avtalene. Forslaget vil også omfatte mindre forbund i AF og Akademikerne. Hvis hovedorganisasjonene går inn som part i tariffavtalene, vil forslaget ikke få noen betydning. En slik følge kan imidlertid være et formål i seg selv, for å styrke hovedorganisasjonenes rolle.

Et annet forslag er å kunne pålegge avstemning i situasjoner hvor det foreligger konkurrerende tariffavtaler. En variant av et slik forslag, er at meglingsmannen kan påby avstemning i en situasjon hvor det allerede foreligger et (anbefalt) forslag som dekker en vesentlig del av samme tariffområde. I motsetning til i Arbeidsrettsrådets utredning (NOU 1996:14), er forslaget her formulert uavhengig av om et forbund er medlem av en hovedorganisasjon eller ikke.

En vesentlig innvending mot disse forslagene til begrensning av pålegg, er etter utvalgets mening spørsmålet om de treffer et reelt og vedvarende behov i arbeidslivet. Begrensningen i forhold til innstillingsrett er vilkårlig, i den forstand at påbudskompetansen vil omfatte en rekke organisasjoner hvor det kanskje ikke er noe stort behov mens i andre situasjoner hvor påbud kan tenkes å ha en funksjon så vil organisasjonene ha innstillingsrett. Når det gjelder konkurrerende tariffavtaler, er utvalgets inntrykk at revisjonen av disse, særlig på funksjonærsiden i privat sektor, ikke utgjør noe vesentlig problem i dag (jf. kapittel 7). Videre er det ikke gitt at de problemene knyttet til konkurrerende tariffavtaler som blant annet Arbeidsrettsrådet var opptatt av, representerer et vedvarende problem i arbeidslivet.

Når det gjelder kommunal sektor, er utvalget enig i at særlige omstendigheter gjør seg gjeldende. Her forhandles det i dag om over 40 vertikale hovedtariffavtaler (jf. kapittel 12), og målsetningen så langt for de aller fleste partene har vært å beholde identitet mellom disse hovedtariffavtalene. Med dagens ordning risikerer man at et forslag til ny hovedtariffavtale er ute til avstemning i flertallet av organisasjoner mens det samme forslaget endres som resultat av arbeidskonflikter iverksatt av andre organisasjoner. Denne situasjonen er etter utvalgets mening ikke holdbar. Selv uten et ønske om identitet mellom hovedtariffavtalene, vil det vært problematisk at noen parter i kommunal sektor anbefaler meglingsforslag samtidig som andre iverksetter arbeidskamp. Det bør etter utvalgets mening være slik i kommunal sektor at en part skal ha mulighet til å si ja til et meglingsforslag ved å benytte uravstemning før forbund som ikke er med i en forhandlingssammenslutning får anledning til å si nei og iverksetter arbeidskamp mot det samme forslaget. (NOU 2001: 14 s. 116-117)

Utvalget har også foretatt en vurdering av de folkerettslige rammene for avstemning i forbindelse med tariffrevisjoner:

I den grad det i folkeretten finnes relevante prinsipper for avstemning i forbindelse med tariffrevisjoner, er de knyttet til eventuelle lovfestede påbud om avstemning og avstemningsregler. Slike prinsipper omtales, sammen med blant annet prinsipper om varsling og midlertidig fredsplikt, som prosessuelle begrensninger. Konvensjonstekster og lignende gir få holdepunkter for hva som er folkerettslig akseptert av slike begrensninger, i stedet er det gjennom klagesaker, rapporteringsrutiner og overvåking utviklet et nokså klart bilde. Den viktigste folkerettslige kilden er kontrollapparatet i ILO, og prinsippene er utviklet av Ekspertkomiteen og Organisasjonsfrihetskomiteen (jf. kapittel 4.6). De prinsippene som har relevans i forhold til avstemning, kan sammenfattes på følgende vis:

«In many countries legislation subordinates the exercise of the right to strike to prior approval by a certain percentage of workers. Although this requirement does not, in principle, raise problems of compatibility with the Convention [no 87], the ballot method, the quorum and the majority required should not be such that the exercise of the right to strike becomes very difficult, or even impossible in practice. The conditions established in the legislation of different countries vary considerably and their compatibility with the Convention may also depend on factual elements such as the scattering or geographical isolation of work centres or the structure of collective bargaining (by enterprise or industry), all of which require an examination on a case by case basis. If a member State deems it appropriate to establish in its legislation provisions which require a vote by workers before a strike can be held, it should ensure that account is taken only of the votes cast, and that the required quorum and majority are fixed at a reasonable level» (ILO 1994:74-75).

Uttalelsen er gitt av ILOs Ekspertkomité, og tilsvarende syn finnes i Ben-Israel (1988:118-119), ILO (1996:106-107) og Gernigon et al (1998:457-8). Det generelle utgangspunktet er med andre ord at krav om uravstemning er fullt ut akseptabelt etter folkeretten, forutsatt at det ikke stilles urimelige stemmekrav. Utvidelse av midlertidig fredsplikt til å også omfatte avstemningsperioden vil heller ikke by på problemer. Når det gjelder folkerettslige prinsipper av relevans for kobling eller samlet avstemning over meglingsforslag, er dette tatt opp under kapittel 8.8.8. (NOU 2001: 14 s. 116)

Utvalgets flertall, bestående av arbeidsgiverrepresentantene, representantene fra AF og Akademikerne og de to nøytrale, foreslår å innføre en rett for meglingsmannen til å påby avstemning uten begrensninger. Etter flertallets syn vil dette gi størst fleksibilitet for meglingsinstitusjonen, samtidig som det antas at en påbudskompetanse kun vil bli benyttet i rene unntakstilfeller. Flertallet foreslår også at det som alternativ til å pålegge uravstemning kan være hensiktsmessig for meglingsmannen å kunne pålegge organisasjonsmessig behandling av meglingsforslag. Slik behandling skulle kunne skje i et organ som er bredere sammensatt enn et forhandlingsutvalg, men som det ikke kreves store ressurser å sammenkalle.

Utvalgets mindretall, bestående av representantene fra LO og YS foreslår at en rett for meglingsmannen til å påby avstemning kun bør innføres i kommunal sektor. Etter deres syn kan en slik rett bare begrunnes ut i fra de særlige avtaleforholdene som eksisterer i denne sektoren i dag.

I sammenheng med både flertallets og mindretallets forslag, foreslår utvalget å lovfeste prosedyreregler for avstemning for organisasjoner som ikke har egne stemmeregler, og en regel om fredsplikt i avstemningsperioden. Utvalget uttaler om dette:

Det bør også gå klart frem at det skal være fredsplikt under avstemningsperioden. Arbeidsretten har kommet til at det også i dag gjelder fredsplikt i de tilfeller hvor en organisasjon holder avstemning etter arbeidstvistlovens regler (jf. ARD 1982 s. 200). Disse bestemmelsene knyttet til avstemning over meglingsforslag bør gjelde uavhengig av om avstemningen er pålagt eller frivillig. (NOU 2001: 14 s. 118)

3.2.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Helse- og Sosialforbund (NHS) uttaler om påbud om avstemning i sin høringsuttalelse bl.a:

NHS går mot forslaget om at Riksmeklingsmannen skal kunne pålegge uravstemning, både som generell ordning og som en ordning spesielt for kommunal sektor. Forslaget strider mot grunnleggende demokratiske rettigheter og bidrar til å undergrave organisasjons- og forhandlingsfriheten.

Dette synspunktet støttes av alle arbeidstakerorganisasjoner som ikke er tilsluttet en hovedorganisasjon og som uttaler seg om spørsmålet. Motstanden blant disse høringsinstansene gjelder både flertallets og mindretallets forslag.

LO tar i sin uttalelse på det sterkeste avstand fra utvalgets forslag om å gi riksmeglingsmannen en generell adgang til å påby avstemning. Etter LOs syn innebærer forslaget et direkte inngrep i partenes forhandlingsrett og demokratiske rett til å benytte arbeidskamp. LO mener også at en slik regel kan være folkerettsstridig fordi en så lang utsettelse av adgangen til å iverksette arbeidskamp kan medføre en vesentlig uthuling av retten til arbeidskamp.

YS støtter mindretallets forslag om at riksmeglingsmannen bare skal kunne påby avstemning over meglingsforslag i kommunal sektor. YS presiserer imidlertid sitt synspunkt:

Når det gjelder forslaget vedrørende påbud i kommunal sektor er det en klar forutsetning for YS at dette ikke gjøres gjeldende overfor forbund tilsluttet en hovedorganisasjon (forhandlingssammenslutning) og at dette enten presiseres i loven eller lovproposisjonen. For øvrig vises til det som er uttalt til kap. 12.

Akademikerne gir en betinget støtte til forslaget om at riksmeglingsmannen skal kunne påby avstemning over meglingsforslag, og at det skal gjelde fredsplikt i avstemningsperioden. Organisasjonen antar at påbudskompetansen kun vil bli benyttet i unntakstilfeller. Etter Akademikernes syn er det nødvendig, slik utvalget foreslår, å åpne for alternativ behandling av meglingsforslag i organisasjonenes representative organer. Akademikerne ser ikke at det er tilstrekkelig begrunnelse for å begrense adgangen til kommunal sektor.

Akademikerne uttaler videre:

Den betingede støtte til en påbudskompetanse er imidlertid avhengig av at den nåværende regel i Arbeidstvistlovens § 35, nr. 7 om kobling av avstemning blir modifisert i samsvar med den anbefaling utvalget fikk fra ILOs sekretariat, dvs en organisasjon må ha anledning til å motsette seg å bli tatt med i en samlet avstemning over meglingsforslag.

Alle arbeidsgiverorganisasjonene støtter flertallsforslaget. Det samme gjør Arbeidsgiveravdelingen i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. KS er fornøyd med at et enstemmig utvalg ser behovet for at meglingsmannen får kompetanse til å påby avstemning i det kommunale tariffområdet. KS støtter imidlertid også flertallets forslag om at meglingsmannens kompetanse gjøres gjeldende også i andre sektorer.

Riksmeglingsmann Reidar Webster er av den oppfatning at kompetanse til å påby en organisasjon å sende ut et meglingsforslag til avstemning er et godt virkemiddel for meglingsmannen.

Professor Stein Evju mener at i forhold til folkeretten er utvalgets standpunkt når det gjelder regler om påbudskompetanse, i utgangspunktet forsvarlig. Etter hans syn er imidlertid utvalgets drøftelse på dette punktet for knapp:

Riktignok er det krav til deltagelse og stemmeflertall som har stått i fokus i ILOs praksis. Men i forhold til ESP art 6(4) har ECSR også rettet oppmerksomhet mot den samlede varighet av slike «avkjølingsperioder» som ellers kan være akseptable. Grunnsynspunktet er at «avkjølingsperioder» kan aksepteres så lenge de ikke «impose a real restriction on the right to collective action». Komitéen har reservert seg overfor en samlet «avkjølingsperiode» på 45--60 dager.

Professor Stein Evju stiller spørsmål ved utvalgets uttalelse om at de ser det som usannsynlig at en meglingsmann under normale forhold vil pålegge avstemning mot en hovedorganisasjons klare vilje. Etter Evjus syn legger uttalelsen seg åpen for en tolkning om at det forutsettes organisasjonsdiskriminering. Uttalelsen er etter hans mening ikke særlig heldig.

Regjeringsadvokaten mener at påbudskompetanse vil være et hensiktsmessig virkemiddel for riksmeglingsmannen, og at en uinnskrenket kompetanse vil være mest fleksibel. De finner imidlertid grunn til å påpeke at ikke enhver, om enn midlertidig, utvidelse av fredsplikten vil være folkerettslig akseptabel. Etter Regjeringsadvokatens syn kan det derfor være en fordel at lovgiver, enten i lovteksten eller i forarbeider, gir retningslinjer for tidsbruken ved pålagt avstemning.

Advokatforeningens lovutvalg for arbeidsrett støtter forslaget fra utvalgets flertall.

3.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert Utvalget for tarifforhandlingssystemets flertalls- og mindretallsforslag om at meglingsmannen skal kunne påby en organisasjon å sende meglingsforslag til uravstemning, henholdsvis uten begrensninger eller begrenset til kommunal sektor. Departementet har merket seg at utvalget er enige om at særlige omstendigheter gjør seg gjeldende i kommunal sektor, hvor det forhandles om mer enn 40 nærmest identiske hovedtariffavtaler.

Alle arbeidstakerorganisasjoner som ikke er tilknyttet en hovedorganisasjon, går i mot både flertallets og mindretallets forslag, hovedsakelig med den begrunnelse at det vil svekke organisasjons- og forhandlingsfriheten. Av hovedorganisasjonene er det bare Akademikerne som støtter en ubegrenset adgang for meglingsmannen til å påby avstemning. Det samme gjør YS, forutsatt at det presiseres at påbud ikke skal brukes mot hovedorganisasjonene. Alle arbeidsgiverorganisasjonene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter en ubegrenset påbudskompetanse. LO støtter ikke utvalgets forslag om en generell påbudskompetanse for riksmeglingsmannen.

Kommunal- og regionaldepartementet har valgt å ikke fremme forslag om rett for meglingsmannen til å påby organisasjonene å sende meglingsforslag til uravstemning blant medlemmene, verken ubegrenset eller i kommunal sektor.

Departementet ser at det kunne være god grunn til å legge vekt på Utvalget for tarifforhandlingssystemets vurderinger når det gjelder hensiktsmessigheten av å gi meglingsinstitusjonen dette virkemidlet, særlig i kommunal sektor. Også flere høringsinstanser, bl.a. riksmeglingsmannen, mener at slik påbudskompetanse kan være et godt virkemiddel. Det er videre viktig å understreke at formålet med forslaget ikke var å frata organisasjoner organisasjons-, forhandlings- eller streikerett. Etter departementets syn ville disse rettighetene være i behold selv om meglingsmannen hadde kunnet pålegge uravstemning. Formålet var å legge til rette for en mer håndterlig situasjon under lønnsoppgjørene. Forslaget støter heller ikke på avgjørende folkerettslige skranker, forutsatt at uravstemningen og den derav følgende fredsplikt for partene, ikke hadde strakt seg utover et akseptabelt tidsrom.

Når Kommunal- og regionaldepartementet likevel velger å ikke fremme forslaget, er det på bakgrunn av den sterke motstanden forslaget har møtt i høringsrunden. Blant arbeidstakerorganisasjonene er det bare Akademikerne som støtter forslaget, og da bare under forutsetning av at bestemmelsen i arbeidstvistloven § 35 nr. 7 endres (se nærmere om dette nedenfor). På arbeidstvistlovgivningens område bør endringer ha partenes tilslutning, hvis ikke andre tungtveiende hensyn likevel taler for.

I forbindelse med forslaget om å gi meglingsmannen kompetanse til å påby avstemning foreslo utvalget også å ta inn i loven en bestemmelse om fredsplikt i avstemningsperioden, jf. ovenfor i pkt. 3.2.1. Etter departementets syn er det ikke nødvendig å lovfeste en slik regel når meglingsmannen ikke får påbudskompetanse. Det er ikke tvilsomt at det gjelder fredsplikt i avstemningsperioden når partene frivillig sender et meglingsforslag ut til avstemning. Dette legges bl.a. til grunn i ARD 1982 s. 200. Det er heller ingen grunn til å gå videre med forslaget om å lovfeste avstemningsregler for organisasjoner som ikke har egne regler om dette.

3.3 Kobling av avstemningsresultater

3.3.1 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget uttaler bl.a. følgende om koblet avstemning:

Arbeidstvistloven hjemler i dag en rett for meglingsmannen til å legge sammen stemmetall for flere meglingsforslag, slik at avgjørelsen av om forslagene er vedtatt skal treffes på grunnlag av det samlede stemmetall (arbeidstvistloven § 35 nr. 7). Dette betegnes også som kobling av avstemninger. Etter Arbeidsrettsdommen i 1982 (ARD 1982 s. 200) anses koblingsretten som illusorisk, i og med at en organisasjon kan nekte å avholde avstemning hvis meglingsmannen ønsker å koble.

Historisk har koblingsregelen hatt en sentral plass i å sikre en samlet avgjørelse av forhandlingene i LO/N.A.F.-området. Forbund utenfor LO kunne også bli inkludert i koblingen. I kommunal sektor har det sannsynligvis kun vært koblet én gang (1958, jf. Stokke 1998:171). I dag vedtar LO felles avstemning i forbundene i forbindelse med samordnede oppgjør i privat sektor, mens hovedsammenslutningene i staten avgir samlet svar i tråd med intensjonene i tjenestetvistloven. Koblingsbestemmelsen i tjenestetvistloven (§ 17 fjerde ledd) er sannsynligvis aldri blitt benyttet til å koble på tvers av hovedsammenslutningene. I kommunal sektor er det forbundsvis avgjørelse av forhandlings- og meglingsresultater.

Koblingsbestemmelsen kan ha flere formål, som å koble avstemningene i kommunal sektor, koble avstemninger internt i en hovedorganisasjon eller i deler av den, koble avstemningene i enkelte frittstående forbund med andre tariffområder i privat sektor eller å koble avstemninger i konkurrerende organisasjoner.

Utvalget har spesielt vært opptatt av forholdene i kommunal sektor, hvor forhandlingsstrukturen etter hvert er blitt vesentlig mer fragmentert enn i statlig sektor. Det vises i den sammenheng til kapittel 12. Kobling som virkemiddel kan imidlertid vise seg å være problematisk å bruke både i denne og andre sammenhenger. En uinnskrenket koblingsbestemmelse vil, slik den står i dag, i realiteten kunne frata organisasjoner streikerett. Det gjelder spesielt i situasjoner hvor avstemning i mindre organisasjoner kobles sammen med større tariffområder.

Utvalget har i vurderingen av koblingsregelen også lagt vekt på hvilke prinsipper som kan utledes av folkeretten. Som nevnt i kapittel 8.8.6 er ikke forhold ved avstemninger eksplisitt behandlet i internasjonale konvensjoner. I den praksis som foreligger, finnes det videre langt færre holdepunkter for å si noe om kobling av avstemninger enn for avstemninger som sådan. ILOs kontrollapparat er kun kjent med problemstillingen gjennom tre klagesaker som berører danske forhold. Disse sakene (Committee of Freedom of Association case 1418, 1725 og 1971) er kommet inn som klager fra frittstående forbund, og i alle tre har kontrollapparatet kritisert både den danske koblingspraksisen og hjemmelen i meglingsloven.

Av klagesakene går det frem at kobling kun kan finne sted etter at forhandlings- og meglingsmulighetene er uttømt (dette er for eksempel nå tatt inn i både dansk og islandsk lovgivning i etterkant av den danske klagesaken case 1725 fra 1994). Videre er ILO svært kritisk til koblingspraksis som i realiteten medfører utvidelse av tariffavtale/fredsplikt («the extension of an agreement») fra et gitt tariffområde til flere sektorer mot majoritetsorganisasjonene i disse sektorene sitt ønske. Dette gjør i følge ILO det mulig å svekke arbeidsvilkårene til de berørte arbeidstakerne mot deres vilje, og er derfor i strid med de prinsipper ILO legger til grunn for organisasjonsfriheten og streikeretten. Følgende formulering går igjen i de danske klagesakene, her sitert fra case 1725, para 227:

«[T]he extension of an agreement to an entire sector of activity - in this case, journalism - contrary to the views of the organization representing most of the workers in a category covered by the extended agreement is liable to limit the right of free collective bargaining of that majority organization and ( . . .) this system makes it possible to extend agreements containing provisions which might result in a worsening of conditions of work of the category of workers concerned.»

ILO uttaler også at en sektor ikke kan underordnes resten av arbeidsmarkedet:

«[The government must] ensure that the view of the majority of workers in a given sector is not subordinated to the view of the majority of the entire labour market as concerns the possibility of continuing free collective bargaining of terms and conditions of employment and as concerns the possibility of undertaking industrial action» (case 1971, para 52).

I den siste av klagesakene (case 1971) er både den danske regjeringens svar og ILO-komiteens vurderinger gjengitt nokså detaljert. Klagesaken hadde bakgrunn i en litt spesiell situasjon - det koblede meglingsforslaget i privat sektor ble i 1998 stemt ned og den frittstående arbeidstakerorganisasjonen som klaget hadde også stemt nei til meglingsforslaget. Likevel fikk klager medhold i at koblingspraksisen er i strid med kontrollapparatets forståelse av ILOs konvensjoner. Den danske regjeringen argumenterte blant annet med at det er svært mange tariffavtaler i privat sektor i Danmark (om lag 600 tariffavtaler ble koblet sammen), og at det i en del tilfeller er separate tariffavtaler for ufaglærte og faglærte arbeidere. Videre kan det være flere og til dels konkurrerende tariffavtaler på samme arbeidsplass, derfor er kobling et nødvendig virkemiddel for å forhindre forskjellsbehandling av arbeidstakere innenfor samme bedrift (para 35-36). Komiteen avviste denne argumentasjonen, og uttalte blant annet:

«The particularities of the Danish system raised by the Government, such as the existence of several different collective agreements in a given enterprise, make sense only in so far as they recognize the right of these many and diverse representative sectoral unions to undertake meaningful negotiations» (para 51).

Denne presiseringen kan tolkes på flere måter. En tolkning er at tariffavtalestrukturen i seg selv kan sette begrensninger for kobling, uansett tariffavtalestruktur så skal tariffpartenes rett til meningsfylte forhandlinger fremmes. Representanter for ILO har i samtaler med en delegasjon fra utvalget bekreftet og utdypet denne tolkningens relevans for de danske klagesakene. Representantene for ILO foreslo overfor delegasjonen en bestemmelse om at meglingsmannen kan foreslå kobling, men at en tariffpart kan motsette seg et slikt forslag. Det kan ellers nevnes at ILOs Ekspertkomité har rettet en direkte henvendelse («direct request») til den danske regjeringen om blant annet de nevnte klagesakene, og komiteen ventes å komme med synspunkter på den aktuelle danske lovparagrafen etter at svar fra den danske regjeringen er mottatt (jf. ILO 2001:255, 380). Disse synspunktene kan ha relevans også for norske forhold. (NOU 2001: 14 s. 120-121)

Utvalget er imidlertid delt i forhold til hvilke konsekvenser som kan trekkes av denne drøftelsen. Et flertall i utvalget, bestående av arbeidsgiverrepresentantene og LOs representanter, mener at det refererte materialet fra ILO ikke gir grunnlag for noen entydig konklusjon når det gjelder forholdet mellom folkerettslige forpliktelser og den gjeldende koblingsbestemmelsen i arbeidstvistloven. De peker på at bestemmelsen hittil ikke har ført til folkerettslige problemer til tross for at bl.a. ILO er informert om eksistensen av bestemmelsen. Etter flertallets syn foreligger det derfor ikke tilstrekkelige grunner til å endre arbeidstvistloven § 35 nr. 7.

Et mindretall i utvalget bestående av de to nøytrale representantene og representantene fra AF, Akademikerne og YS har følgende syn:

[D]et foreligger tilstrekkelige synspunkter til at det er grunn til å tvile på at bruk av arbeidstvistloven § 35 nr. 7 vil gå klar av fremtidig kritikk fra folkerettslige organer. Dette mindretallet vil følge det konkrete forslaget fra ILOs representanter om å ta inn en begrensning av koblingsmuligheten i norsk lov. Mindretallet foreslår at gjeldende koblingsbestemmelse innskrenkes slik at tariffparten har anledning til å motsette seg en beslutning om kobling, for eksempel ved følgende lovformulering:

«5. Finner meglingsmannen at en konfliktsituasjon bør løses under ett for flere fag, kan meglingsmannen foreslå at meglingsforslagene for disse fagene skal regnes som en helhet, slik at avgjørelsen av om forslagene er vedtatt skal treffes på grunnlag av fagenes samlede antall stemmer og stemmeberettigede. Før meglingsmannen foreslår samlet avstemning over meglingsforslag, skal meglingsmulighetene være uttømt. Et fag kan ikke tas med i samlet avstemning hvis arbeidstaker- eller arbeidsgiverparten motsetter seg det. Bestemmelsene i nr. 2 til 4 gjelder også for samlet avstemning så langt de passer. (NOU 2001: 14 s. 121)

Utvalget for tarifforhandlingssystemet har i sin drøfting særlig konsentrert seg om forholdet til de relevante ILO-konvensjonene. Det kan være grunn til å peke på at bestemmelsen i arbeidstvistloven § 35 nr. 7 også vil kunne falle inn under Den europeiske menneskerettskonvensjon art. 11. Det er videre påregnelig at bestemmelsen vil bli vurdert som uforenelig med art. 6 nr. 4 i Den europeiske sosialpakt.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

Med unntak av LO ønsker ingen av arbeidstakerorganisasjonene å opprettholde dagens bestemmelse om koblede avstemninger i arbeidstvistloven § 35 nr. 7 dersom det innføres en kompetanse for riksmeglingsmannen til å påby organisasjonene å holde uravstemning over meglingsforslag. Et flertall ønsker å oppheve arbeidstvistlovens bestemmelse, mens enkelte støtter forslaget fra Utvalget for tariffforhandlingssystemets mindretall om at riksmeglingsmannen kan beslutte å koble avstemningsresultater med tariffpartenes samtykke. YS uttaler:

YS tar sterk avstand fra forslaget om å reaktivisere arbeidstvistlovens § 35 nr. 7. Koblede avstemninger må sees som et betydelig overgrep overfor arbeidstakere tilsluttet mindre organisasjoner. Dersom departementet åpner for en slik endring vil YS måtte vurdere å bringe dette inn for ILO. YS kan imidlertid slutte seg til forslaget fra mindretallet om frivillig kobling, da dette kun er en praktisk bestemmelse som ikke reduserer de mindre organisasjoners frie forhandlingsrett.

Svært mange av arbeidstakerorganisasjonene begrunner motstanden mot kobling med at det kan frata særlig de mindre organisasjonene forhandlings- og streikeretten og dermed være i strid med folkeretten. Enkelte mener også at en koblingsadgang særlig vil ramme kvinnedominerte forbund. Likestillingsombudet mener det er usikkert om forbund med typiske kvinnekrav vil få gjennomslag i koblede avstemninger.

Flere av arbeidstakerorganisasjonene er av den oppfatning at også retten for riksmeglingsmannen til å påby avstemning og koble avstemningsresultater etter tjenestetvistloven §§ 17 og 18 må oppheves.

LO har følgende syn:

Å gjøre koblingsadgangen avhengig av samtykke synes lite praktisk. LO peker også på at koblingsadgangen ikke har vært benyttet de siste 20 år, og at det derfor ikke kan ses å være noe behov for å endre loven. LO slutter seg derfor til flertallets oppfatning. I den sammenheng pekes også på at det først og fremst vil være en adgang til å pålegge uravstemning som aktualiserer koblingsregelen. Også dette taler imot forslaget om å kunne pålegge uravstemninger.

LO bemerker for øvrig at utvalgets drøftelser om folkerettslige skranker synes for lite nyansert. Kobling av forbund innenfor samme hovedorganisasjon kan for eksempel ikke sammenliknes med en generell adgang til å koble ulike organisasjoner på ulike avtaleområder.

Alle arbeidsgiverorganisasjonene støtter utvalgets flertall som ønsker å opprettholde koblingsbestemmelsen i arbeidstvistloven, også hvis meglingsmannen får rett til å påby avstemning. NHO uttaler:

Utvalgets flertall (s 121) mener at det ikke foreligger grunnlag for å gjøre endringer i ATV § 35. nr. 7 om meglingsmannens adgang til kobling.

NHO støtter dette og er enig med flertallet i at det ikke kan være et folkerettslig problem slik bestemmelsen er utformet i dag. Bestemmelsen bør videreføres og forsterkes slik at kobling kan gjøres uavhengig av partenes vilje.

KS støtter også utvalgets flertall og uttaler følgende:

For KS' tariffområde må spørsmålet om kobling ses i sammenheng med innstillingens kapittel 12.6. Hovedavtaleforhandlingene i KS' tariffområde vil i stor grad avgjøre hvordan myndighetene bør vurdere alternative løsninger, slik som f. eks kobling. Dersom partene oppnår enighet om en sammenslutningsmodell vil det ligge innbakt i denne at hver forhandlingssammenslutning må gjennomføre samlet avstemning om de anbefalte forslag. Hvis de fleste organisasjoner slutter seg til en forhandlingssammenslutning enten ved medlemskap eller bindende avtale, bør de fremforhandlede avtaler kunne kobles også med de helt frittstående organisasjoners avstemningsresultat. Dette vil, etter KS sin vurdering, være en naturlig følge av en slik modell.

Utenriksdepartementet har følgende syn:

Det at bestemmelsen ikke brukes i praksis, kan tilsi et behov for lovendring. Dersom det blir aktuelt å endre § 35 nr. 7, bør en velge en løsning som en med størst mulig grad av sikkerhet kan forutsi vil gå klar av fremtidig kritikk fra internasjonale overvåkingsorganer, jfr. det som er sitert ovenfor fra Handlingsplanen vedrørende de overordnede målsetninger for regjeringens mr-politikk. At bestemmelsen hittilikke har blitt utsatt for internasjonal kritikk kan neppe i seg selv anses for å være noe tungtveiende argument for å beholde nåværende ordlyd, slik utvalgets flertall synes å mene (s. 121, annen kolonne, andre avsnitt). Utenriksdepartementet vil understreke at en uinnskrenket koblingsbestemmelse langt på vei ville kunne frata organisasjoner streikeretten, noe som utvilsomt ville bli gjenstand for kritikk fra internasjonale overvåkingsorganer.

Professor Stein Evju peker i sin høringsuttalelse på at den folkerettslige praksis når det gjelder kobling av avstemningsresultater er beskjeden. ILO har imidlertid i en rekke klagesaker mot Danmark uttalt at kobling av avstemningsresultater ikke er forenelig med organisasjons- og forhandlingsfriheten etter ILO-konvensjonene nr. 87 og nr. 98 dersom flertallet av arbeidstakerne i en sektor underordnes resten, eller en omfattende del av det øvrige arbeidsmarkedet gjennom kobling. Dette standpunktet understrekes nå også i Ekspertkomiteens oppfølging av den «direct request» som ILO har stilt til Danmark om koblingsbestemmelsen i dansk lov.

Evju fremholder at det kan være grunn til å merke seg at ILOs kritikk av den danske ordningen ikke er begrenset til de enkelte tilfeller der koblingsbestemmelsen er brukt, men til selve eksistensen av en vidtgående kompetanse til å koble avstemningsresultater.

Evju peker på at også Ekspertkomiteen under Den europeiske sosialpakt har rettet oppmerksomheten mot den danske koblingsordningen, men uten at det ennå er trukket noen konklusjon. Evju mener imidlertid at om det vedtas nye norske regler, så vil de umiddelbart bli gjort til gjenstand for vurdering.

Avslutningsvis bemerker Evju at det på bakgrunn av ILOs praksis etter hans skjønn utvilsomt er mindretallets standpunkt som er det mest realistiske.

Riksmeglingsmann Reidar Webster støtter utvalgets mindretall når det gjelder koblede avstemninger og uttaler følgende:

Det er viktig for riksmeglingsmannen å ha et sett av virkemidler til rådighet under meglingen, som selvsagt vil brukes med forsvarlig skjønn. Å koble avstemningsresultater mot en parts vilje er likevel å gå for langt og kan etter mitt syn nærmest karakteriseres som et overgrep. Som utvalget peker på kan slik kobling av avstemningsresultater gjøre retten til arbeidskamp illusorisk for organisasjoner som utsettes for det mot sin vilje og er heller ikke egnet til å vekke tillit til meglingsinstitusjonen som nøytral aktør.

Det er i tillegg et svært tungtveiende argument at det er overveiende sannsynlig at en koblingsadgang mot partenes vilje vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser både etter de relevante ILO-konvensjonene og Den europeiske sosialpakt.

Jeg kan på denne bakgrunn ikke støtte utvalgets flertall når de ønsker å opprettholde koblingsbestemmelsen i arbeidstvistloven § 35 nr. 7, dersom riksmeglingsmannen gis kompetanse til å pålegge avstemning. Mindretallets forslag om å endre koblingsbestemmelsen slik at avstemningsresultater kun kan telles sammen hvis partene samtykker, er nok lite praktisk, men det kan likevel i gitte situasjoner være hensiktsmessig å ha en slik mulighet. Jeg legger da til grunn at det er den overordnede tariffpart som skal kunne akseptere eller nekte kobling, sml. arbeidstvistloven § 8 om hvem som har søksmålskompetanse i tvister for Arbeidsretten. Jeg støtter derfor forslaget til endring i koblingsbestemmelsen fra utvalgets mindretall.

Regjeringsadvokaten legger i sin uttalelse til grunn at meglingsmannen på nytt får kompetanse til å påby uravstemning og mener at koblingsregelen i arbeidstvistloven § 35 nr. 7 da i realiteten vil kunne innebære at organisasjoner fratas streikeretten. På bakgrunn av ILOs uttalelser i forbindelse med den danske koblingsregel og -praksis er det ikke tvilsomt at ILO legger til grunn at slik kobling er i strid med de relevante ILO-konvensjonene. Dette bidrar etter Regjeringsadvokatens syn til å minske den tvil som flertallet i utvalget gir uttrykk for når det gjelder arbeidstvistloven § 35 nr. 7 i forhold til folkeretten. Når det gjelder mindretallets forslag til innskrenkning i § 35 nr. 7 mener Regjeringsadvokaten det kan være noe tvilsomt om frivillig kobling vil få noe praktisk betydning, men i forhold til konvensjonene på området vil en slik regel ikke være problematisk.

3.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår etter dette å endre arbeidstvistloven § 35 nr. 7 i tråd med forslaget fra mindretallet i Utvalget for tarifforhandlingssystemet, slik at meglingsmannen kan foreslå at meglingsforslag for flere fag skal regnes som en helhet bare dersom meglingsmulighetene er uttømt og tariffpartene ikke motsetter seg slik kobling. Departementet legger til grunn at tariffpart i denne sammenheng må være den overordnede tariffpart, tilsvarende som for søksmålskompetansen etter arbeidstvistloven § 8. Slik arbeidstvistloven § 35 nr. 7 lyder i dag, skal riksmeglingsmannen rådføre seg med «vedkommende hovedorganisasjoner» før det treffes beslutning om kobling av avstemningsresultater. Med vedkommende hovedorganisasjon menes den overordnede organisasjon, hvis en slik finnes, eller den organisasjon som er part. Selv om tariffpartene etter forslaget kan motsette seg kobling, vil ikke den foreslåtte endringen slik departementet ser det innebære en radikal endring i forhold til gjeldende rett, særlig på bakgrunn av riksmeglingsmannens syn på kobling, slik dette er referert ovenfor i punkt 3.3.2.

I likhet med mindretallet i utvalget, finner departementet det overveiende sannsynlig at dagens koblingsbestemmelse i arbeidstvistloven § 35 nr. 7 er i strid med flere av de folkerettslige konvensjoner Norge er forpliktet av. Dette synet har støtte blant mange av høringsinstansene. Departementet legger også stor vekt på de sterke innvendingene mot koblingsbestemmelsen som har kommet fra et stort flertall av arbeidstakerorganisasjonene i høringsrunden. Også riksmeglingsmannens innvendinger mot den gjeldende bestemmelsen har stor betydning.

Når Kommunal- og regionaldepartementet ikke fremmer forslag som gir meglingsmannen rett til å påby uravstemning over meglingsforslag, kan det synes som om det er unødvendig å gjøre endringer i koblingsbestemmelsen. Bestemmelsen har ikke vært anvendt etter 1982, da Arbeidsretten slo fast at riksmeglingsmannen ikke hadde kompetanse til å påby uravstemning, se NOU 2001: 14 s. 116. Departementet vil i denne sammenheng vise til det som er sitert ovenfor fra Utenriksdepartementets uttalelse, der det bl.a. påpekes at det at bestemmelsen ikke er i bruk kan tilsi et behov for lovendring. Videre fremheves Utenriksdepartementets innledende synspunkter:

Utenriksdepartementet vil understreke at menneskerettighetene er minimumsstandarder, og at siktemålet for Norge bør være å sikre at våre menneskerettighetsforpliktelser blir oppfylt med god margin. I regjeringens handlingsplan for menneskerettigheter, St.meld. nr. 21 (1999-2000) s. 19, heter det: «De internasjonale menneskerettighetene er minimumsstandarder. På mange områder der individets interesser står mot myndighetenes, mener Regjeringen at man ikke bør nøye seg med å legge seg så tett som mulig opp mot minstekravene. Norges internasjonale rolle tilsier at myndighetene på mange områder yter mer på det nasjonale planet enn det som umiddelbart følger av de internasjonale bestemmelsene.»

Det er også grunn til å legge vekt på at ILOs kritikk av den danske koblingsregelen ikke er begrenset til de konkrete enkelte tilfeller der regelen anvendes, men til eksistensen av en regel som gir meglingsmannen kompetanse til å legge sammen avstemningsresultater. Dette er også fremhevet av professor Stein Evju i hans høringsuttalelse.

Arbeidstvistloven § 35 nr. 7 kom inn i loven i 1934, sammen med regler for hvordan uravstemninger skulle gjennomføres. Da disse avstemningsreglene ble opphevet i 1935, ble koblingsbestemmelsen stående. Av ordlyden følger at riksmeglingsmannen kan beslutte kobling av avstemningsresultater når partene i forskjellige oppgjør har vedtatt at meglingsforslag skal sendes ut til uravstemning. Det er ingenting i forarbeidene (Ot.prp.nr. 31 (1934), Ot.prp.nr. 10 (1935)) som tyder på at bestemmelsen også var ment å skulle gi riksmeglingsmannen rett til å påby avstemning. Koblingsadgangen ble brukt i oppgjør der organisasjonene selv hadde besluttet å sende meglingsforslag ut til uravstemning. I slike situasjoner vil koblingsregelen også kunne brukes i dag.

Departementet har vurdert om den beste løsningen ville være å oppheve koblingsbestemmelsen. Blant annet på bakgrunn av riksmeglingsmannens syn om at det i gitte situasjoner kan være hensiktsmessig å ha en mulighet til å legge sammen avstemningsresultater med partenes samtykke, foreslår departementet likevel å beholde bestemmelsen, men med endringer i tråd med forslaget fra mindretallet i Utvalget for tarifforhandlingssystemet.

3.4 Harmonisering av meglingsfristene

3.4.1 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at en av årsakene til at lønnsoppgjørene tar lang tid, er at meglingsreglene medfører lengre midlertidig forbud mot arbeidskamp enn det som er nødvendig for å få gjennomført meglingen. I den sammenheng drøfter utvalget om det kan være hensiktsmessig å korte ned på fristene for midlertidig forbud mot arbeidsstans i arbeidstvistloven (10 + maksimum 4 dager) og tjenestetvistloven (minimum 14 + maksimum 7 dager). Utvalget konkluderer imidlertid med at det ikke er ønskelig å korte ned på fristene. For det første legges det til grunn at så lange perioder er nyttige for meglingsinstitusjonen ved at arbeidsinnsatsen i forhold til parallelle meglinger kan planlegges. Videre er hovedavtalenes frister for permittering i forbindelse med arbeidskamp knyttet sammen med fristreglene i arbeidstvistloven, slik at endring i lovens bestemmelser ville få konsekvenser utover selve meglingen. Utvalget er av den oppfatning at i forhold til permittering er det nødvendig med så lange frister for at virksomhetene skal ha mulighet til å ta sine forholdsregler.

Utvalget uttaler videre:

Når det gjelder forholdet mellom arbeidstvistloven og tjenestetvistloven, er praksis i dag at meglingen i kommunal sektor forløper parallelt med statlig sektor selv om kommunal sektor følger arbeidstvistlovens regler. Årsaken er ikke bare at de to sektorene har samme lønnsregulativ, men vel så mye at det er både ønskelig og nødvendig å koordinere de økonomiske rammene for forhandlingene og innføringen av sosiale ordninger. Det er flere ganger fremkommet ønsker om å harmonisere fristene i de to lovene. En harmonisering kan gjennomføres med utgangspunkt i arbeidstvistlovens regler. Motsatt kan harmoniseringen gjennomføres med utgangspunkt i tjenestetvistloven, og begrunnes i at både forhandlings- og avtalestrukturen etter hvert er blitt så komplisert både i statlig og kommunal sektor at det kan være mer saklig med en samlet forskjellsbehandling i forhold til det øvrige arbeidsmarkedet i dag enn da tjenestetvistloven ble vedtatt i 1958. Utvalget viser i den forbindelse til drøftingen av avtalestrukturen i kommunal sektor i kapittel 12, og er kommet til at det bør være mulighet for like fristregler i hele offentlig sektor. Dette kan oppnås ved at det tas inn en bestemmelse i arbeidstvistloven om at riksmeglingsmannen kan bestemme at i megling hvor kommune/fylkeskommune eller sammenslutning av slike er part, og hvor det samtidig gjennomføres eller skal gjennomføres megling i statsoppgjøret, så kan meglingene synkroniseres ved at tjenestetvistlovens frister gjelder begge meglingene. Bestemmelsen er først og fremst tenkt for anvendelse i situasjoner hvor alle eller de fleste tariffpartene i både statlig og kommunal sektor bryter forhandlingene på om lag samme tidspunkt, altså i situasjoner hvor hele eller det meste av tariffkomplekset i statlig og kommunal sektor kommer i megling. Bestemmelsen er ikke tenkt for anvendelse hvor for eksempel enkeltorganisasjoner i kommunal sektor kommer i megling alene eller hvor kun det kommunale og ikke det statlige tariffkomplekset kommer i megling. Utvalget foreslår følgende lovbestemmelse:

«Hvis riksmeglingsmannen mottar melding om arbeidsoppsigelse i tvist hvor kommune, fylkeskommune eller sammenslutning av slike, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner § 28, er part, kan riksmeglingsmannen bestemme at megling skal forløpe etter de frister som følger av lov om offentlige tjenestetvister § 14 tredje ledd og § 17 første og andre ledd.» (NOU 2001: 14 s. 106)

3.4.2 Høringsinstansenes syn

YSog Akademikernestøtter forslaget om å gi riksmeglingsmannen muligheten til å fastsette like frister for meglingen i statlig og kommunal sektor. Av de øvrige arbeidstakerorganisasjonene er det ikke mange som har synspunkter, men de som uttaler seg, støtter ikke forslaget. NITO og Den Norske Jordmorforening mener at forslaget vil bety en innskrenkning av den frie forhandlingsretten. Tariffavtalers inngåelses- og utløpsdato må være gjenstand for forhandlinger.

KS uttaler følgende:

KS støtter intensjonene bak forslaget og mener at slik samordning av frister er helt nødvendig for å samkjøre staten og kommunal sektor slik dette i praksis skjer i dag. KS har imidlertid i dag to hovedtariffavtaler - den kommunale hovedtariffavtalen og hovedtariffavtalen for energiverk. Hovedtariffavtalen for energiverk har en annen utløpsdato enn den kommunale tariffavtale, en måned senere. Forhandlingene vil derfor ikke gå parallelt. Det er, fra KS' side, heller ikke ønskelig at forhandlingene i f. eks. energisektoren synkroniseres med forhandlingene i kommunal sektor. Det er derfor behov for at dette nyanseres/presiseres i framstillingen.

Riksmeglingsmann Reidar Webster støtter forslaget. Han anser det som svært hensiktsmessig, selv om det allerede i dag i praksis er mulig å samordne meglingen i offentlig sektor. Etter hans syn er det bedre å samordne meglingen etter tjenestetvistlovens lengre frister fordi kompleksiteten i meglingen i offentlig sektor gjør det nødvendig å ha bedre tid til meglingen.

3.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår å innføre en bestemmelse i arbeidstvistloven som gir riksmeglingsmannen kompetanse til å bestemme at megling i tvist i kommunesektoren skal følge meglingsfristene i tjenestetvistloven, i tråd med forslaget fra Utvalget for tarifforhandlingssystemet.

Departementet legger avgjørende vekt på utvalgets begrunnelse for å foreslå en slik regel, se punkt 3.4.1. I tillegg legger vi vekt på at riksmeglingsmannen mener at dette vil være en hensiktsmessig bestemmelse. Forslaget vil heller ikke innebære noen realitetsendring i forhold til dagens praksis i meglingsinstitusjonen.

Etter utvalgets forslag til lovtekst er det i tvister hvor kommuner, fylkeskommuner eller sammenslutninger av slike er part, at riksmeglingsmannen skal kunne bestemme at meglingen skal foregå etter tjenestetvistlovens frister. Utkastet viser til lov om kommuner og fylkeskommuner § 28, som åpner for at kommunestyre og fylkesting kan overdra tariffmyndighet til en sammenslutning av kommuner og fylkeskommuner. Ordlyden i bestemmelsen er først og fremst utformet med sikte på KS, men loven åpner også for sammenslutninger av kommuner eller fylkeskommuner som har organisert seg på andre måter.

Bestemmelsen vil ikke omfatte tvister hvor kommunalt eide bedrifter med egen tariffavtale er part. Men hvis slike bedrifter er medlem i KS, og KS er part i tariffavtalen, vil de være omfattet.

Ved tvister etter tjenestetvistloven er det alltid forbud mot arbeidsstans inntil megling er gjennomført. Riksmeglingsmannen plikter å innkalle partene til megling ved underretning om forhandlingsbrudd, jf. tjenestetvistloven § 14 første ledd. Etter arbeidstvistloven er det først når riksmeglingsmannen legger ned midlertidig forbud mot arbeidsstans at det inntrer en plikt for meglingsmannen til å innkalle partene til megling, jf. arbeidstvistloven § 31 nr. 1. Departementet foreslår derfor at det først er i forbindelse med at det legges ned slikt forbud, at riksmeglingsmannen skal kunne bestemme at meglingen skal foregå etter tjenestetvistlovens regler.

Begrunnelsen for at det ikke innføres en regel om at megling i tvister i kommunal sektor alltid skal foregå etter tjenestetvistlovens regler, er at behovet for samordning og de lengre fristene som tjenestetvistloven gir anvisning på, i første rekke vil være til stede i situasjoner hvor alle eller de fleste tariffparter i kommunal og statlig sektor bryter forhandlingene og kommer til megling samtidig. Dersom en enkeltkommune og/eller en mindre arbeidstakerorganisasjon kommer til megling alene, vil riksmeglingsmannen kunne bestemme at arbeidstvistlovens ordinære fristregler skal få anvendelse. Som KS påpeker i sin høringsuttalelse, referert ovenfor i punkt 3.4.2, så kan det også være andre situasjoner der samordning ikke er hensiktsmessig.

3.5 Andre forslag

3.5.1 Utvalgets vurderinger og forslag

3.5.1.1 Midlertidig forbud mot arbeidskamp

Utvalget viser til at riksmeglingsmannen etter arbeidstvistloven §§ 27 a og 31 kan overlate meglingen til en kretsmeglingsmann eller annen meglingsmann. Utvalget ser det som fornuftig at det også knyttes en delegasjonsadgang til riksmeglingsmannens kompetanse til å nedlegge forbud mot arbeidsstans etter arbeidstvistloven § 29. Delegasjon bør bare kunne skje til annen offentlig oppnevnt meglingsmann.

3.5.1.2 Tidsbruk ved uravstemning

I sammenheng med drøftelsen av ulike sider ved uravstemning, vurderer utvalget om det bør innføres frister for uravstemning i loven. Utvalget uttaler bl.a.:

Den tiden organisasjonene bruker til å avholde uravstemning på, har gått ned det siste tiåret. Videre antas det at det er noe å hente på å effektivisere de forskjellige fasene i avstemningsprosessen. Lovfesting av frister for avstemning er imidlertid etter utvalgets mening lite hensiktsmessig av flere grunner. For det første kan forhandlingene bli forsinket, og uravstemningen må utsettes til etter ferieavviklingen. For det andre kan uforutsette hendelser forsinke en igangsatt uravstemning, og det kan være lite formålstjenlig å annullere resultatet bare fordi det foreligger kort etter fristen. Når det gjelder tidsbruken ved avstemninger anbefaler derfor utvalget overfor organisasjonene og meglingsmannen at avstemningene gjennomføres så hurtig som mulig. Under normale forhold bør det settes en frist på maksimalt 4 uker for å avgi endelig svar på forhandlings- og meglingsforslag. Med ytterligere effektivisering kan fristene settes enda kortere i fremtiden. (NOU 2001: 14 s. 113)

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å ta inn i loven den praksis som følges i dag, nemlig at riksmeglingsmannen etter å ha rådført seg med partene, setter en frist for når avstemningsresultatet skal foreligge.

3.5.1.3 Avstemningsresultat som ikke foreligger innen fristen

I samtaler med utvalget opplyser riksmeglingsmannen at det sporadisk har hendt at en av partene har bedt om utsettelse med å avgi svar på et meglingsforslag, før fristens utløp. For å gardere seg mot situasjoner hvor det ikke bes om utsettelse, men hvor svarfristen likevel oversittes, foreslår utvalget at det tas inn en regel i arbeidstvistloven om at meglingsforslaget i tilfelle skal anses som vedtatt.

3.5.1.4 Varselplikt

Arbeidstvistloven pålegger den part som går til plassoppsigelse, å varsle riksmeglingsmannen, men loven selv inneholder ingen bestemmelser om plassoppsigelsens form og innhold eller om frister for plassoppsigelse. Etter arbeidsmiljøloven § 56 annet ledd gjelder en oppsigelsesfrist på 14 dager ved oppsigelse etter arbeidstvistloven. Nærmere bestemmelser om plassoppsigelsen fastsettes imidlertid ofte mellom partene og er tatt inn i mange hovedavtaler. Fristregelen i arbeidsmiljøloven vil derfor hovedsakelig ha betydning der hvor det ikke foreligger tariffavtale.

Mange av hovedavtalene bestemmer at plassoppsigelse skal gis med minst 14 dagers varsel og at varselet skal være i overensstemmelse med arbeidstvistloven § 28. Det vil si at varselet blant annet skal opplyse om hvilke virksomheter som omfattes og hvor mange arbeidstakere i hver virksomhet som omfattes. I tillegg til plassoppsigelsen kreves det i mange av avtalene at det skal gis varsel om plassfratredelse (plassoppsigelsens endelige omfang). Dette er en melding som angir hvilke av de arbeidstakere som det er gitt plassoppsigelse for, som blir omfattet av plassfratredelsen. Varselet skal gis med minst 4 dagers varsel, og senest samtidig med at meglingen kreves avsluttet etter arbeidstvistloven § 36. Hovedavtalene har gjerne også regulert at opptrapping av arbeidskamp blant dem det er gitt plassoppsigelse for, gis med 4 dagers varsel. Opptrappingsvarsel kan gis av begge parter.

Utvalget uttaler:

Utvalget mener varselreglene i all hovedsak fungerer hensiktsmessig, og ser ikke behov for vesentlige endringer. Utvalget er videre av den oppfatning at den regelen som finnes i enkelte hovedavtaler, og som går ut på at dersom et meglingsforslag forkastes så kan plassfratredelse iverksettes med 4 dagers varsel, illustrerer at varselreglene i arbeidstvistloven på dette punkt er noe mangelfulle. Utvalget foreslår derfor lovfesting av en tilsvarende regel, slik at den gjelder alle tarifforhold. (NOU 2001: 14 s. 102)

3.5.1.5 Gjenopptagelse

Arbeidstvistloven § 38 annet og tredje ledd har følgende ordlyd:

Er der gått en måned efterat meglingen blev sluttet, uten at tvisten enda er løst eller bragt inn til ny megling, skal den meglingsmann som har behandlet saken opfordre partene til nye forhandlinger.

For øvrig kan så vel riksmeglingsmannen som meglingsmannen når som helst rette sådan opfordring til partene.

Utvalget er av den oppfatning at dette er nyttige bestemmelser som har medvirket til løsning av flere konflikter. Formuleringene i bestemmelsene er etter utvalgets syn imidlertid ikke entydige, og det kan oppstå tvil om reglenes tvingende karakter. Utvalget foreslår derfor at begge ledd omformuleres slik at partenes plikt til å etterkomme meglingsmannens beslutning om å gjenoppta meglingen kommer klart frem. Utvalget uttaler videre:

Nytt midlertidig forbud mot arbeidskamp skal ikke kunne legges ned, men de plikter som følger av for eksempel arbeidstvistloven § 35 vil gjelde hvis meglingen gjenopptas. Samtidig bør det gjøres unntak for regelen om gjenopptagelse hvis et meglingsforslag er til behandling hos partene. Utvalget foreslår følgende lovtekst, hvor annet og tredje ledd også er byttet om:

«Riksmeglingsmannen, så vel som den meglingsmannen som har behandlet saken, kan når som helst gjenoppta meglingen.

Er det gått en måned etter at meglingen ble sluttet, uten at tvisten i mellomtiden er løst, skal meglingsmannen gjenoppta kontakt med partene med henblikk på å få avsluttet konflikten. Er et meglingsforslag til behandling hos partene, skal meglingsmannen vente til behandlingen er avsluttet.»

Utvalget ber departementet vurdere om det er nødvendig å også ta inn en bestemmelse i disse reglene om at partene i så fall plikter å møte meglingsmannen. (NOU 2001: 14 s. 107)

3.5.1.6 Fremsettelse av meglingsforslag

Meglingsmannen har ingen plikt til å fremsette meglingsforslag, og trusselen om å ikke fremsette forslag anses som et viktig virkemiddel under meglingen. Det fremsettes normalt meglingsforslag bare dersom det er nokså sikkert at forslaget vil bli anbefalt av begge sider.

I Ot. prp. nr. 29, 1912 («Det første Stangske forslag») ble det fremmet forslag om at meglingsmannen skulle sende en beretning om tvisten til departementet hvis meglingen mislykkes. Beretningen skulle inneholde forslag til løsning, og skulle kunngjøres av departementet. Formålet var å skape «en offentlig opinion mot den umedgjørlige». Forslaget ble sløyfet i komitéinnstillingen, men kom inn igjen i modifisert form. I 1914 utarbeidet LO og N.A.F. et felles lovforslag hvor forslaget var utelatt, men i forslaget som til sist ble vedtatt, kom det inn en bestemmelse om at meglingsmannen kunne bestemme å offentliggjøre en beretning om strandede meglinger. Bestemmelsen står i dagens lov § 36 nr. 2 første ledd, men har aldri hatt praktisk betydning.

Utvalget foreslår derfor å oppheve bestemmelsen. Etter § 36 nr. 2 annet ledd skal meglingsmannen snarest mulig etter at en megling er avsluttet sende riksmeglingsmannen en beretning om saken. Etter utvalgets mening kan det fortsatt være behov for denne regelen, og det foreslås at følgende bestemmelse tas inn i § 27 fjerde ledd:

Har en meglingsmann ledet en megling, skal han snarest orientere riksmeglingsmannen om meglingen og dens utfall. (NOU 2001: 14 s. 98)

3.5.1.7 Forholdet til forvaltningsloven

Utvalget foreslår at det gjøres unntak fra forvaltningslovens regler om klageadgang på enkeltvedtak når det gjelder meglingsmennenes vedtak om midlertidig forbud mot arbeidskamp, pålegg om avstemninger og kobling av avstemninger. Utvalget begrunner forslaget slik:

Vedtak om midlertidig forbud mot arbeidskamp, påbud om avstemning og kobling av avstemninger antas å være enkeltvedtak etter forvaltningsloven og må derfor oppfylle lovens krav til slike vedtak, som forhåndsvarsel, utredningsplikt, partsoffentlighet, begrunnelsesplikt og klagerett. Slike vedtak forutsettes imidlertid etter arbeidstvistloven å kunne fattes med en viss hurtighet, og konkrete vurderinger av for eksempel skadevirkninger i hvert enkelt tilfelle kan være problematisk. Videre vil prøving av slike vedtak etter forvaltningsloven kunne være uheldig for tvistens logikk og forløp. Det er i dag usikkert om det er klageadgang på alle slike vedtak, denne usikkerheten er etter utvalgets syn ikke heldig. (NOU 2001: 14 s. 122)

Etter utvalgets mening kan en bestemmelse om dette tas inn i innledningen til meglingskapittelet i arbeidstvistloven. Utvalget foreslår følgende lovtekst:

Riksmeglingsmannens eller en annen meglingsmanns vedtak etter dette kapittelet kan ikke påklages. (NOU 2001: 14 s. 122)

3.5.2 Høringsinstansens syn

Det er få høringsinstanser som uttaler seg om disse forslagene. Riksmeglingsmannen kommenterer dem og er i hovedsak positiv til de endringene som foreslås.

Etter riksmeglingsmannens syn er forslaget om at kompetansen til å nedlegge forbud mot arbeidsstans i arbeidstvistloven § 29 nr. 2 skal kunne delegeres til annen offentlig oppnevnt meglingsmann, et fornuftig og praktisk forslag.

Enkelte av arbeidstakerorganisasjonene er kritiske til utvalgets uttalelser om at det tar for lang tid å gjennomføre uravstemning. Det må nødvendigvis ta tid dersom det skal gjennomføres en ordentlig og demokratisk prosess. Noen har forstått utvalgets forslag på en slik måte at det er riksmeglingsmannen alene som skal kunne fastsette frist for uravstemning, og er kritiske til det. Riksmeglingsmannener enig med utvalget i at det ikke bør lovfestes bestemte frister for uravstemning, men støtter forslaget om en lovbestemmelse som fastsetter at det skal settes en frist. Etter hans syn innebærer dette bare en lovfesting av dagens praksis, der riksmeglingsmannen i samråd med partene fastsetter en frist for når avstemningsresultatet skal foreligge. Enkelte av arbeidsgiverorganisasjonene gir uttrykk for at de er skuffet over at utvalget ikke foreslår begrensninger i adgangen til å sende forslag til uravstemning.

Riksmeglingsmannenmener forslaget om at et meglingsforslag skal anses som vedtatt dersom partene ikke svarer innen fristen, er svært positivt. En slik regel vil være avklarende i de få tilfellene en slik situasjon oppstår.

LO støtter ikke forslaget om at det skal lovfestes en regel om at arbeidskamp må varsles med fire dagers frist dersom et meglingsforslag forkastes. LO har en slik bestemmelse i sine avtaler og ønsker ingen lovfesting. Riksmeglingsmannenstøtter forslaget. Etter hans syn vil det skape større klarhet i forhold til parter som ikke allerede har en slik regel i sine avtaler.

Enkelte arbeidstakerorganisasjoner oppfatter forslaget til presisering av bestemmelsen om meglingsinstitusjonens rett og plikt til å gjenoppta meglingen negativt fordi det etter deres syn vil gi staten enda større innflytelse over tariffoppgjørene. Riksmeglingsmannenstøtter forslaget og mener for klarhetens skyld at det også bør tas inn en regel om partenes møteplikt.

Riksmeglingsmannen er enig med utvalget når det foreslår å oppheve arbeidstvistloven § 36 nr. 2 første ledd, men mener at annet ledd om meglingsmennenes plikt til å informere riksmeglingsmannen om meglinger de har ledet, bør beholdes. Etter hans syn passer imidlertid bestemmelsen bedre inn i § 27 a nr. 2 tredje ledd enn i § 27 fjerde ledd, som utvalget foreslår.

Selv om det er lite praktisk å benytte seg av forvaltningslovens regler om klage i forhold til f.eks. riksmeglingsmannens vedtak om midlertidig forbud mot arbeidskamp, mener riksmeglingsmannen at forslaget om en bestemmelse i arbeidstvistlovens meglingskapittel som eksplisitt unntar denne typen vedtak fra forvaltningslovens regler om klage, er hensiktsmessig. Det kan bidra til å hindre at uklarheter oppstår.

3.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Forslagene til endringer i meglingsreglene som er beskrevet ovenfor, er i hovedsak lovfesting eller presisering av gjeldende rett. Dette gjenspeiles også i at det er få høringsinstanser som kommenterer forslagene. Kommunal- og regionaldepartementetforeslår på denne bakgrunn at utvalgets forslag følges opp. På noen punkter avviker imidlertid departementets forslag noe fra utvalgets forslag, særlig i forhold til ordlyd og plassering i loven. Endringene medfører imidlertid ingen realitetsendringer, men er av ren teknisk art. Nedenfor følger departementets vurdering av de enkelte forslagene.

3.5.3.1 Midlertidig forbud mot arbeidskamp

Kommunal- og regionaldepartementetforeslår å endre arbeidstvistloven slik at riksmeglingsmannen kan delegere retten til å nedlegge forbud mot arbeidskamp til en annen meglingsmann, i tråd med utvalgets forslag. Departementet er enig med riksmeglingsmannen og utvalget i at dette er et fornuftig og praktisk forslag.

3.5.3.2 Tidsbruk ved uravstemning

Utvalget for tarifforhandlingssystemet har drøftet mange ulike problemstillinger i forbindelse med uravstemning. Kommunal- og regionaldepartementettar til etterretning at i forhold til selve regelverket for uravstemninger, slik dette hovedsakelig er fastsatt i avtaler mellom partene, så ser ikke utvalgets flertall at det er behov for harmonisering. Departementet har imidlertid merket seg særmerknaden fra representantene fra NHO, NAVO og HSH.

Når det gjelder tidsbruken ved uravstemning, mener utvalget at det kan være et poeng å korte ned på tiden som brukes. Lovfesting av en bestemt tidsfrist anser likevel utvalget for lite hensiktsmessig, bl.a. fordi det kan oppstå forsinkelser i forbindelse med ferieavvikling eller uforutsette hendelser. Utvalget oppfordrer imidlertid partene og meglingsmannen til at avstemning gjennomføres så raskt som mulig, og at fristen under normale forhold ikke bør overstige fire uker for å avgi endelig svar på forhandlings- og meglingsforslag. Riksmeglingsmannen gir i sin høringsuttalelse også uttrykk for at han tar oppfordringen til etterretning.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter utvalget når det likevel foreslår en lovfesting av dagens praksis når det gjelder fastsetting av frist for å avholde uravstemning over meglingsforslag, nemlig at fristen fastsettes av riksmeglingsmannen i samråd med partene. Den lovteksten utvalget foreslår kan imidlertid gi inntrykk av at det er riksmeglingsmannen alene som skal fastsette fristen. Slik departementet forstår utvalget, har ikke dette vært meningen. Departementets forslag har derfor en noe endret ordlyd, slik at det klart fremgår at fristen skal fastsettes i samråd med partene.

3.5.3.3 Avstemningsresultat som ikke foreligger innen fristen

Kommunal- og regionaldepartementetanser utvalgets forslag på dette punktet som hensiktsmessig og legger også vekt på at riksmeglingsmannen mener at han i sjeldne tilfeller kan ha behov for en slik regel. Departementet fremmer derfor forslag om endring i arbeidstvistloven § 35 i tråd med utvalgets forslag.

3.5.3.4 Varselplikt

Kommunal- og regionaldepartementettar til etterretning at utvalget mener at varselreglene for iverksettelse og opptrapping av arbeidskamp slik disse er nedfelt i lov og avtale, i hovedsak fungerer tilfredsstillende. På et område mener imidlertid utvalget at lovreguleringen er mangelfull, nemlig når det gjelder varsling av arbeidskamp etter at et meglingsforslag er forkastet ved uravstemning.

Flere hovedavtaler inneholder allerede en slik regel, bl.a. LO-NHO, YS-NHO og hovedavtalene i NAVO-området. Hovedavtalene i KS-området har derimot ikke en slik bestemmelse. Denne varselregelen er etter departementets syn en hensiktsmessig regel og bør gjelde i alle tilfeller, også der det ikke foreligger avtale. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår derfor å lovfeste regelen i arbeidstvistloven, i tråd med utvalgets forslag. Etter forslaget skal det være adgang for partene til å avtale kortere frist i tariffavtale. Etter Hovedavtalen LO-NHO er det f.eks. adgang til å varsle arbeidskamp før fristen for avstemning løper ut, slik at arbeidskamp i realiteten kan iverksettes straks avstemningsresultatet foreligger.

3.5.3.5 Gjenopptagelse

Kommunal- og regionaldepartementetforeslår en endring og presisering av ordlyden i arbeidstvistloven § 38 i tråd med forslaget fra Utvalget for tarifforhandlingssystemet. Slik departementet ser det vil dette i hovedsak bare være en lovfesting av dagens praksis og dermed ikke medføre store endringer for partene. Etter utvalgets syn er dette en bestemmelse som har bidratt til å løse flere konflikter, men at det er behov for en omformulering for å få innholdet i bestemmelsen klarere frem. Departementet legger stor vekt på at riksmeglingsmannen mener at utvalgets forslag vil bringe bestemmelsen bedre i overensstemmelse med praksis og fjerne eventuell tvil om meglingsmannens rett til å innkalle partene til ny megling. Etter riksmeglingsmannens syn vil det være hensiktsmessig, i hvert fall av pedagogiske grunner, å ta inn en bestemmelse om partenes møteplikt.

3.5.3.6 Fremsettelse av meglingsforslag

Kommunal- og regionaldepartementetstøtter utvalgets forslag om å oppheve bestemmelsen i arbeidstvistloven § 36 nr. 2 første ledd om offentliggjøring av mislykkede meglinger. Departementet legger til grunn at regelen ikke har noen praktisk betydning, og at det vanskelig kan tenkes situasjoner der den vil få det.

Departementet tar til etterretning at både utvalget og riksmeglingsmannen mener at bestemmelsens annet ledd bør beholdes, og foreslår å flytte denne til § 27 a nr. 2 tredje ledd i tråd med riksmeglingsmannens forslag.

3.5.3.7 Forholdet til forvaltningsloven

Meglingsmyndighetenes virksomhet er i utgangspunktet omfattet av forvaltningslovens regler. Meglingsvirksomhet er en type forvaltningsvirksomhet og faller ikke direkte inn under unntakene i forvaltningsloven § 4. Forvaltningslovens regler passer imidlertid ikke særlig godt på meglingsvirksomheten, og særlig kommer dette på spissen i forhold til klageadgang på meglingsmennenes vedtak. I «Organisasjonsfrihet, tariffavtaler og streik» (1982) mener Stein Evju at klage i forhold til vedtak etter § 35 nr. 7 (koblingsbestemmelsen) er utelukket fordi riksmeglingsmannen i denne sammenheng er et uavhengig forvaltningsorgan, og at klage under enhver omstendighet avskjæres av bestemmelsen i arbeidstvistloven § 39 annet ledd (note 108 s. 249-250). Det samme må antas å gjelde også for andre typer vedtak som meglingsmennene fatter, som f.eks. vedtak om midlertidig forbud mot arbeidskamp. For å unngå uklarhet foreslår likevel utvalget en bestemmelse som avskjærer klage over denne typen vedtak.

Kommunal- og regionaldepartementetstøtter utvalgets syn og foreslår en regel i arbeidstvistloven i tråd med utvalgets forslag. Forslaget støttes også av riksmeglingsmannen. Ordlyden i departementets forslag er noe endret i forhold til utvalgets forslag, men dette innebærer ingen realitetsendring. Det er bare retten til klage som foreslås unntatt. Forvaltningslovens øvrige saksbehandlingsregler antas å gjelde for meglingsinstitusjonen i den grad det er praktisk mulig.

3.5.3.8 Særregler for sjøfolk i utenriksfart

Etter gjeldende § 35 nr. 9 kan enkelte av reglene som gjelder for avstemning over meglingsforslag fravikes ved avtale ved avstemninger som gjelder sjøfolk i utenriksfart. Etter ordlyden er det bare Norges rederforbund og Norsk sjømannsforbund som har adgang til å inngå slik avtale. Regelen kom inn i loven sammen med regler for avstemning i 1934. I forarbeidene uttales det kort at regelen er foreslått fordi det for sjøfolk i utenriksfart kan vise seg nødvendig å lempe på avstemningsreglene (Ot.prp.nr. 31 (1934) s. 7).

Kommunal- og regionaldepartementethar vært i kontakt med partene for å undersøke om det fortsatt er behov for en slik regel, og om ordlyden i så fall bør endres slik at det åpnes for at de aktuelle regler kan fravikes ved tariffavtale generelt. Departementet har også vært i kontakt med riksmeglingsmannen.

På bakgrunn av de tilbakemeldinger vi har fått, foreslår Kommunal- og regionaldepartementet å endre bestemmelsen slik at de aktuelle avstemningsreglene kan fravikes ved tariffavtale mellom partene, uten å begrense avtaleretten til Rederiforbundet og Sjømannsforbundet.