2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Forordninga om forbrukarvernsamarbeid
Samarbeidsforordninga set som vilkår at alle EØS-land etablerer offentlege kontrollorgan for handheving av lovgiving som beskyttar forbrukarane sine interesser, og at det vert etablert eit forpliktande samarbeid mellom desse over landegrensene.
Formålet med forordninga er å nedkjempe grenseoverskridande lovbrot mot forbrukarane sine kollektive interesser og oppnå ein velfungerande indre marknad samt å skape tilstrekkeleg tillit til marknaden mellom dei ulike aktørane.
Samarbeidsforordninga legg opp til eit administrativt samarbeid mellom handhevingsmyndigheiter på forbrukarvernområdet, ved at det enkelte land innan EØS-området skal handheve brot og utveksle informasjon om grenseoverskridande brot på dei fellesskapsreglane om forbrukarbeskyttelse som er lista opp i vedlegget til forordninga, inklusive direktiv 2005/29/EF om føretak sin urimelege handelspraksis, jf. nedanfor under pkt 2.2. Dei kompetente handhevingsmyndigheitene er omtalt i forordninga som «vedkommende myndigheter» .
Med omgrepet « grenseoverskridende brudd » meiner ein brot som rammar forbrukarar som er busett i eit anna EU/EØS-land enn der seljar/tenesteytar er etablert. Departementet syner til Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) pkt. 3.1. der forordninga sitt virkeområde er drøfta utførleg.
Gjennom forordninga vert medlemslanda gjeve høve til å kunne utveksle fortruleg informasjon og dei vert forplikta til å gripe inn mot brot på forbrukarregelverket på fellesskapsnivå der det er rimeleg grunn til mistanke.
Dei viktigaste elementa i forordninga er:
Plikt til å etablere offentlege handhevingsmyndigheiter.
Plikt til å utstyre desse med nærmare angitt verkemiddel, m.a. rett til å innhente nødvendige opplysningar og å kunne foreta undersøkingar for å vurdere om det ligg føre lovbrot. Handhevingsmyndigheitene skal også kunne krevje opphør av eller forbod mot lovstridige handlingar og ilegga økonomiske sanksjonar ved brot på reglane.
Handhevingsmyndigheitene skal utveksle relevant informasjon om lovstridige handlingar, både av eige tiltak og på førespurnad frå myndigheiter i andre land.
Myndigheitene skal assistera kvarandre ved undersøkingar med sikte på iverksetting av nødvendige tiltak.
Plikt til å etablera eit koordinerande kontaktpunkt («sentralt kontaktorgan») i kvart land. Samarbeidet mellom myndigheitene skal samordnast og kommuniserast gjennom disse kontaktpunkta.
Informasjon om samarbeidet skal leggast inn i ein database som vert administrert av Europakommisjonen og som berre er tilgjengeleg for handhevingsmyndigheitene.
Etablering av ein komité, blant anna for behandling av spørsmål som oppstår i høve til praktisering av forordninga. Komiteen er samansett av representantar frå Europakommisjonen og medlemslanda sine myndigheiter, og skal fungere som eit forum for analyse, tilsyn, problemløysning og ikkje-lovgivingsmessige tiltak.
Samarbeidsforordninga er tredt i kraft innan EU og er i bruk frå 29. desember 2005. Reglane om gjensidig bistand, dvs. det praktiske samarbeidet mellom handhevingsmyndigheitene, skal være gjennomført frå den 29. desember 2006.
Samarbeidsforordninga er ved Stortingets vedtak 1. februar 2007 innlemma i EØS-avtalen, jf. St.prp. nr. 13 (2006-2007).
Samarbeidsforordninga er inkorporert i marknadsføringslova § 9 h første ledd og er gjennomført i norsk rett frå 1. mars 2007. Det er også gjort endringar i marknadsføringslova samt i kringkastingslova, alkohollova, tobakksskadelova og legemiddellova for å imøtekome krav til vedkommande myndigheit i forordninga artikkel 4 nr. 6, jf. Ot. prp. nr. 102 (2005-2006) som også vart vedteken og sett i kraft frå 1. mars 2007.
Barne- og likestillingsdepartementet har oppnemnd Forbrukarombodet, Luftfartstilsynet, Medietilsynet, Statens legemiddelverk og Sosial- og helsedirektoratet som vedkommande myndigheit etter forordninga på sine fagområde, jf. marknadsføringslova § 9 h andre ledd og forordninga artikkel 4 nr. 1. Forbrukarombodet er også oppnemnd som sentralt kontaktorgan i Noreg for ivaretaking av forordninga.
Barne- og likestilingsdepartementet har i brev av 3. november 2006 tatt initiativ til at også Lotteritilsynet skal verte oppnemnd som vedkommande myndigheit ved handheving av forbodet mot visse pyramideliknande omsetningssystem, jf. vedlegg I til direktiv 2005/29/EF om føretak sin urimelege handelspraksis. Dette krev at tilsynet har nødvendig mynde til å handheve forbodet på sitt fagfelt, jf. vilkåra i forordninga artikkel 4 nr. 6.
I praksis vil ei slik oppnemning som « vedkommende myndighet » medføre at Lotteritilsynet kan sende førespurnad til andre handhevingsmyndigheiter i nettverket som vert etablert gjennom forordninga (gjennom Forbrukarombodet som sentralt kontaktorgan) for å få stansa ulovleg pyramidespillverksemd som har sitt utspring i andre EØS-land og som rammar norske forbrukarar. Tilsvarande vil Lotteritilsynet være forplikta til å assistera utanlandske handhevingsmyndigheiter i nettverket med å stoppe pyramidespillverksemd som har sitt utspring i Noreg, men som rammar forbrukarar i andre EØS-land.
2.2 Forbodet mot pyramidespill mv. i lotterilova – Samarbeidsforordninga sitt krav til forvaltningsmessig kontroll og handheving
Blant dei fellesskapsreglane om forbrukarvern som er omfatta av samarbeidsforordninga er direktiv 2005/29/EF om føretak sin urimelege handelspraksis.
Stortinget har ved vedtak 16. februar 2007 gitt sitt samtykke til EØS-komiteens vedtak nr. 93/2006 om innlemming av direktiv 2005/29/EF om føretak sin urimelege handelspraksis i EØS-avtalen. Direktivet er enno ikkje gjennomført i norsk rett. Vedlegg I til direktivet inneheld ei liste på 31 typar handelspraksis som alltid skal reknast som urimeleg («svartelista»), dvs. at slik praksis er forbode direkte utan at den må vurderast opp mot direktivet sitt urimelegkriterium. Eitt av desse eksempla oppstiller eit forbod mot salsfremjande pyramideordningar der verving er det sentrale framfor sal av produkt.
Direktivet om urimeleg handelspraksis har gjennomføringsfrist 12. desember 2007. Det betyr at reglane som gjennomfører direktivet, inklusive forbodet mot pyramidespill mv., skal handhevast etter samarbeidsforordninga frå same tidspunkt.
Ved endring av lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. (lotterilova) § 16 i 2005, som var sett i kraft frå 1. januar 2006, vart det lagt til grunn at føresegna inneber ei lojal gjennomføring av føresegnene om salsfremjande pyramideordningar i direktiv 2005/29/EF om føretak sin urimelege handelspraksis, og at ordlyden er i samsvar med krava til totalharmonisering, jf. Ot.prp. nr. 97 (2004-2005) side 26. Etter lotterilova § 16 første og andre ledd er det
«(…)forbudt å opprette, drive, delta i eller utbre pyramidespill eller lignende system. Som omfattet av forbudet regnes ethvert system der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som bare følger av at andre verves til pyramidespillet mv.
Forbudet i første ledd omfatter pyramidelignende omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som særlig skyldes at andre verves til systemet, og ikke salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser.»
Brot på forbodet i lotterilova § 16 første og andre ledd kan straffast med bøter eller fengsel inntil tre år, jf. lotterilova § 17 andre ledd. Når det gjeld lotterilova sin heimel for forvaltningsmessig kontroll og handheving av forbodet dekkjer denne i stor grad dei føresetnader som følgjer av samarbeidsforordninga, jf. forordninga artikkel 4 nr. 6 bokstav a til g.
Lotterilova gjev likevel ikkje Lotteritilsynet heimel til å møte opp på staden og foreta kontrollundersøking av bedrifta sitt private område. Dersom tilsynet skal foreta denne form for kontrollundersøkingar må det i dag vere heimel for ransaking etter føresegnene i straffeprosesslova kap. 15 samanhalde med lotterilova § 17 første ledd. Etter forordninga artikkel 4 nr. 6 bokstav c skal tilsynsorganet «ha rett til å gjennomføre nødvendige kontroller på stedet». Departementet legg til grunn at lotterilova i dag ikkje innfrir forordninga sitt krav i artikkel 4 nr. 6 bokstav c om kontrollundersøkingar.
Etter forordninga artikkel 4 nr. 6 bokstav e skal tilsynsorganet ha mynde til «å få selgeren eller leverandøren som er ansvarlig for overtredelsen innenfor Fellesskapet, til å forplikte seg til å stanse overtredelsen, og eventuelt å offentliggjøre den inngåtte forpliktelsen». Lotterilova inneheld i dag ikkje ein eigen heimel for å krevje slikt opphørstilsegn. Riktig nok kan det krevjast som eit vilkår i forbindelse med pålegg med heimel i lotterilova § 14a, at den pålegget rettar seg mot skal gi skriftleg stadfesting på at overtredinga vil opphøyre. Dette vert også gjennomført etter dagens praksis. I Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) pkt. 3.4.2. bokstav e er det lagt til grunn at ein heimel for å krevje slikt skriftleg opphørstilsegn av klarleiksgrunnar bør gå uttrykkeleg fram av lova. Med eit slikt utgangspunkt legg departementet til grunn at dagens høve til å krevje skriftleg stadfesting på at overtreding vil opphøyre, ikkje tilfredsstiller kravet i forordninga artikkel 4 nr. 6 bokstav e.
2.3 Høyring
Kultur- og kyrkjedepartementet sendte eit forslag om endringar i lotterilova på høyring 19. juni 2007. Departementet la i høyringsforslaget opp til å imøtekome krava i samarbeidsforordninga til forvaltningsmessig kontroll og handheving av forbodet mot pyramideliknande omsetningssystem. Høyringsfristen vart sett til 15. august 2007. Adressatar for høyringsbrevet 19. juni 2007 var:
Departementa
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Brønnøysundregistra
Forbrukarombodet
Forbrukarrådet
Forbrukartvistutvalet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Landets politidistrikt
Lotteritilsynet
Luftfartstilsynet
Mattilsynet
Markedsrådet
Medietilsynet
Politidirektoratet
Sosial- og helsedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens legemiddelverk
Økokrim
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Statens institutt for folkehelse
Statens institutt for forbruksforskning
Annonsørforeningen
Autoriserte Bruktbilhandleres Landsforbund
Bilimportørenes Landsforening
Dagligvareleverandørenes forening
De norske Bokklubbene AS
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske Reisebransjeforening
Direktesalgsforbundet
EL & IT-forbundet
Elektronikk Importør Foreningen
Elektronikkforbundet
Energiforsyningens Fellesorganisasjon
Farmasiforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Håndverksbedriftenes landsforening
IKT-Norge
Juridisk rådgivning for kvinner
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Landsorganisasjonen i Norge
Legemiddelindustriforeningen
Mediebedriftenes Landsforening
Norges Apotekerforening
Norges Automobilforbund
Norges Bilbransjeforbund
Norges Båtbransjeforbund
Norges Farmaceutiske forening
Norges Juristforbund
Norges Kooperative Landsforening
Norges Markedsføringsforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Direkte Markedsføringsforening
Norsk Forbund for Lokal-TV
Norsk Rikskringkasting
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Byggvareprodusenters Forening
Norske Elektroleverandørers Landsforening
Norske Inkassobyråers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslivets Servicekontor for Markedsrett
Sparebankforeningen i Norge
Stiftelsen eforum
Teknologibedriftenes Landsforening
TV Norge
TV2
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Kultur- og kyrkjedepartementet mottok 30 høyringsinnspel. Dei fleste høyringsinstansane er positive til at Lotteritilsynet vert gjeve utvida fullmakter til å foreta kontrollundersøkingar og avkrevje skriftleg stadfesting på at ulovlege forhold skal opphøyre.
Følgjande høyringsinstansar hadde merknader:
Barne- og likestillingsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Riksadvokaten
Forbrukarombodet
Forbrukarrådet
Kredittilsynet
Lotteritilsynet
Politidirektoratet
Coop NKL BA
Direktesalgsforbundet
Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Næringslivets Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen i noreg
Følgjande høyringsinstansar hadde ingen merknader:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Brønnøysundregistra
Konkurransetilsynet
Medietilsynet
Sosial- og helsedirektoratet
Statens legemiddelverk
Elektronikkbransjen
Finansnæringens Hovedorganisasjon
HSH Reisebransjeseksjonen
TV 2 AS
Høyringsinstansane sine merknader vil bli teke opp i tilknyting til dei spørsmåla merknadane gjeld under kapittel 3.