3 Endringsforslaga
3.1 Departementet sitt høyringsforslag
For å imøtekome samarbeidsforordninga sine føresetnader i artikkel 4 punkt 6 bokstav c om at handhevingsmyndigheitene skal ha heimel til «å gjennomføre nødvendige kontrollundersøkelser på stedet», føreslo departementet i høyringsbrevet at Lotteritilsynet gjennom ny bokstav c i § 12 tredje ledd vert gjeve «adgang til å foreta slik gransking og besiktigelse som det finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter lotteriloven § 16».
Samarbeidsforordninga artikkel 4 punkt 6 bokstav e krev at kontrollmyndigheita kan framsetje krav om at «selgeren eller leverandøren som er ansvarlig for overtredelsen innenfor Fellesskapet, til å forplikte seg til å stanse overtredelsen, og eventuelt å offentliggjøre den inngåtte forpliktelsen ». For å sikre at lotterilova oppfyller forordninga sitt krav på dette punktet føreslo departementet i høyringsbrevet eit nytt fjerde ledd i § 16 der det vert slått fast at «Lotteri- og stiftelsestilsynet kan kreve skriftlig bekreftelse fra overtrederen på at overtredelse av første og andre ledd skal opphøre».
3.2 Høyringsinstansane sitt syn
Dei høyringsinstansane som har gitt merknadar i høyringsrunden er stort sett positive til at Lotteritilsynet vert innlemma i kretsen av myndigheiter som skal vere omfatta av samarbeidsforordninga.
Barne- og likestillingsdepartementet:
«er tilfreds med at Kultur- og kirkedepartementet har gjennomgått Lotteri- og stiftelsestilsynets håndhevingshjemler med tanke på at tilsynet skal ivareta funksjonen som «vedkommende myndighet» etter forordningen om forbrukervernsamarbeid.
Vi gir vår støtte til de foreslåtte lovendringene som gjelder kontrollundersøkelser og skriftlig bekreftelse på at ulovlige forhold skal opphøre.
(…)
Høringsinstansene blir spesielt bedt om å uttale seg om de nye hjemlene skal gjelde generelt eller bare i grenseoverskridende saker etter forordningen. For vår del ser vi ikke grunn til at Lotteri- og stiftelsestilsynet skal ha svakere håndhevingsvirkemidler overfor norske virksomheter som retter seg mot norske forbrukere sammenliknet de som retter seg mot forbrukere i utlandet. Et slikt skille kan også virke unødvendig kompliserende. Vi vil derfor anbefale at de nye bestemmelsene gjøres gjeldende generelt.»
Justisdepartementet uttalar m.a. at det:
«ser positivt på ordninga med forbrukarvernsamarbeid mellom vedkommande myndigheiter. Truleg vil dette kunne avlaste påtalemyndigheitene, ved at tilsynet får auka myndigheit til å foreta kontroll. På denne måten kan dei meir effektivt gripe inn med administrative tiltak, framfor å måtte politimelde saker for å kunne gjera nærare undersøkingar.
Kultur- og kyrkjedepartementet har bede om at høyringsinstansane spesielt kommenterer i kva omfang den framlagde lovendringa bør gjelde generelt i høve alle saker etter lotterilova § 16, eller om den bør avgrensast til saker som gjeld overtredingar innanfor Fellesskapet.
Etter Justisdepartementet sitt syn taler dei beste grunnar for at lovendringa vert gjort generell. Slik kan tilsynet få høve til å foreta kontrollundersøkingar på staden og krevje skriftlig stadfesting på at tilhøvet vil opphøyre, i høve til alle saker etter lotterilova § 16. Ei slik løysing vil avlaste påtalemyndigheita i størst mogleg grad, og samstundes bidra til å sikre ein samanhengande og heilskapleg praksis på området.»
Forordninga artikkel 4 nr. 6 bokstav e føreset at tilsynsorganet, når det er formålsteneleg, kan offentleggjere opphørstilsegn frå ein seljar eller leverandør som har brote pyramidespillforbodet. Om dette uttalar Justisdepartementet:
«Kultur- og kyrkjedepartementet synest å meine at offentlegheitslova § 2 første ledd, jf. § 3 første ledd gjev ein generell tilgang til offentliggjering av slike forpliktingar. Dette er i tråd med synspunktet i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) s. 21. Vi er meir i tvil om dette er ein treffande innfallsvinkel. Offentlegheitslova regulerer retten til innsyn i forvaltninga sine saksdokument, og ikkje forvaltninga sine offentleggjeringar av eige tiltak. Vi kan dermed ikkje sjå at offentligheitslova har noko å seia for dette spørsmålet, og vi antar at det for så vidt vil vera opp til forvaltninga (Lotteritilsynet) sitt skjønn å fastsetje om ein ynskjer ei offentleggjering. Vi peiker likevel på at det moglegvis kan tenkjast at den type dokument det her er tale om, inneheld teiepliktige opplysningar, jf. forvaltningslova § 13 første ledd nr. 2.»
Forbrukarombodet har uttalt følgjande:
«Eg viser til departementet sitt framlegg til endringar i lotterilova der det vert foreslått at Lotteritilsynet får utvida høve til gransking og synfaring og kan krevje skriftleg stadfesting på at ei krenking av lova skal stanse.
Endringane er naudsynte for at Lotteritilsynet skal vere «vedkommande myndigheit» etter Rådsforordninga om samarbeid mellom nasjonale myndigheter (Samarbeidsforordninga). Det er også positivt at Lotteritilsynet får utvida fullmakt til å handheve reglane om pyramidespel. Dette er eit typisk overnasjonalt problem der europeisk samarbeid er særskild naudsynt og viktig.
Eg støttar difor endringane.»
Forbrukarrådet har uttalt følgjande:
«(…) Nye spilltjenester og spill-liknende forretningsmodeller dukker stadig opp innenfor det private næringsliv, og det kan være uklart for forbrukerne hvorvidt virksomheten driver seriøst og i henhold til gjeldende lovgivning. Påtalemyndighetene har begrenset kapasitet til å etterforske og forfølge disse aktørene.
Forbrukerrådet gir derfor tilslutning til departementets forslag til endringer i lotteriloven §§ 12 og 16, hvoretter Lotteri- og stiftelsestilsynet gis utvidet kompetanse i forhold til pyramideliknende omsetningssystemer, med myndighet til å foreta granskning og besiktigelse av virksomheter, samt kreve skriftlig bekreftelse fra overtredere av lotteriloven § 16 (pyramidespill) på at overtredelsen skal opphøre.»
Lotteri- og stiftelsestilsynet er positiv:
«til innføring av nye regler som gir økte muligheter til å håndheve forbudene i lotteriloven § 16.
(…) Når det gjelder pyramidelignede omsetningssystemer, er det vår erfaring at slik virksomhet ofte drives desentralisert, altså det foreligger ikke et klart definert sted/foretningslokale hvorfra virksomheten drives. Sentrale personer i slik virksomhet driver ofte virksomheten fra private adresser. Videre formidles ofte informasjon om virksomheten på internett gjennom passordbeskyttede websider og på lukkede medlemsmøter i private hjem og i leide lokaler. Det vil ofte være uklart hvilke personer som er sentrale i virksomheten og disse kan ha fordelt informasjon og arbeidsoppgaver seg i mellom.
Det vil derfor være nødvendig og hensiktmessig å rette søkelyset mot flere personer/ selskaper, herunder å utføre stedlig kontroll på flere steder hvor Lotteritilsynet har mistanke om at virksomheten drives, for å kunne utføre effektiv håndheving av forbudene i § 16.
På denne bakgrunn er det etter vår mening flere forhold som bør avklares.
For det første savner vi en nærmere definisjon av hva departementet legger i begrepene «granskning» og «besiktigelse», og hvordan en ser for seg å trekke grensen mot politiets adgang til ransaking etter straffeprosessloven. Som nevnt ovenfor vil mye av den nødvendige informasjon kunne ligge på virksomhetens eller den enkelte deltagers datamaskin. Vil bestemmelsen, slik den er foreslått, gi adgang til elektronisk lagret informasjon? Svares det ja på dette blir neste spørsmål hvordan slik informasjon kan sikres. Vil det for eksempel være adgang til å foreta speiling av nevnte datamaskiner?
Slik 3. ledd er utformet tolker vi den slik at den gir adgang ikke bare til evt. forretningslokaler, men også leide møte-/forsamlingslokaler hvor selskapet driver sin virksomhet. Ordlyden kan videre tas til inntekt for at granskning og besiktigelse kan foretas på privatadresser, men vi er usikker på om dette er tilsiktet. Lotteritilsynet ber derfor departementet foreta en nærmere presisering av hvor langt en ser for seg at den stedlige kontrollen er ment å gå.
(…) Lotteri- og stiftelsestilsynet mener at lovendringene bør gjøres generelle, slik at vår adgang å foreta kontrollundersøkelser på stedet og kreve skriftlig bekreftelse ved håndhevelse av forbudet mot pyramidespill mv. gjelder generelt i forhold til alle saker ved brudd på § 16. Det vises til at behovet for effektiv håndheving av forbudet mot pyramidespill mv også i høyeste grad vil være til stede for virksomhet som ikke er grenseoverskridende i felleskapsrettslig forstand. Erfaringsmessig er det også slik at pyramidelignende konsepter først har fått sin utbredelse i Norge, for senere å ekspandere, i første rekke til våre naboland.
Videre vil det ofte kunne by på problemer å avgjøre om en konkret virksomhet på dette området er av grenseskridende karakter.»
Politidirektoratet uttalar m.a.:
«Vi anser det som en fordel at politiet og påtalemyndigheten avlastes ved at tilsynet etter forslaget får økt myndighet til å foreta kontroller og gripe inn med administrative sanksjoner. Vi har ingen bemerkninger til utformingen av bestemmelsen i forslaget til ny § 12 tredje ledd bokstav c.»
Riksadvokaten uttalar:
«Riksadvokaten har ikke merknader til at Lotteri- og stiftelsestilsynet skal være «vedkommende myndighet» etter samarbeidsforordningen ved håndheving av forbudene mot pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystemer. Det synes naturlig å legge denne oppgaven til tilsynet.
Etter riksadvokatens oppfatning bør granskingshjemmelen som foreslås inntatt i lotteriloven § 12 tredje ledd bokstav c, gis en noe snevrere utforming enn i høringsutkastet. Slik den der er formulert, inneholder den ingen nærmere vilkår eller begrensninger. Det avgjørende etter ordlyden er alene hva kontrollmyndigheten «finner nødvendig». Begrensningen ligger i alminnelige forvaltningsmessige prinsipper om saklighet og i forordningsteksten der det i innledningen til artikkel 4 nr.6 fastsettes at myndigheten skal utøves «bare når det er rimelig grunn til mistanke om overtredelse». Selv om forordningsteksten er inkorporert og gjelder som norsk lov, mener riksadvokaten at både rettssikkerhetshensyn og klarhetshensyn tilsier at mistankekravet bør fremgå direkte av den enkelte granskingshjemmel. En fremholder dette selv om spørsmålet også ble reist i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) pkt. 3.5 og departementet der konkluderte slik:
«- Departementet vil vise til at kravet om «rimelig grunn til mistanke» vil gjelde som grunnpremiss i og med at forordningsteksten vil gjelde som norsk lov. I tillegg vil det som nevnt gjelde i kraft av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Departementet ser derfor ikke grunn til å presisere dette i alle de forskjellige regelverkene som er omfattet av forordningen.»
Riksadvokaten tillater seg likefullt å be departementet revurdere det standpunkt som tatt i proposisjonen. Behovet for å gjenta mistankekravet i lotteriloven forsterkes av at forordningen er inkorporert gjennom en henvisning i en annen lov (markedsføringsloven § 9h.). Både inkorporeringen og forordningsteksten er derfor ikke umiddelbart tilgjengelig for anvendere av lotteriloven.
Til overveielse antydes følgende formulering av lovhjemmelen. Denne bør i tilfelle inntas som nytt fjerde ledd i lotteriloven § 12:
«Når det er rimelig grunn til mistanke om overtredelse av § 16, har kontrollmyndigheten adgang til å gjennomføre slik granskning og besiktigelse som den finner nødvendig.»
Mistankekravet er her formulert likt som i forordningen, og for øvrig er teksten i samsvar med departementets forslag i høringsutkastet. Dette er igjen identisk med granskingshjemlene som ble tatt inn i alkoholloven § 9-3 og tobakksskadeloven § 8 ved endringslov 16. februar 2007 nr. 6. Det kan reises spørsmål om hvor terskelen for å iverksette gransking nærmere skal ligge. Riksadvokaten antar at vurderingen må bli omtrent den samme som ved spørsmålet om å iverksette etterforsking, jf straffeprosessloven § 224 første ledd og den nærmere omtale av vilkåret «rimelig grunn» i Ot.prp. nr. 60 (2004-2005) pkt. 4.5.3 side 43-44.
Riksadvokaten har ikke merknader til forslaget om at det av klarhetshensyn gis uttrykkelig lovhjemmel for å kreve opphørstilsagn, jf utkastet til nytt fjerde ledd i § 16.
I høringsbrevet ber departementet om høringsinstansenes syn på om lovendringene bør gjøres generelle (dvs. om de bør gjelde for alle saker om overtredelse av lotteriloven § 16 eller om de på samme måte som samarbeidsforordningen bør begrenses til grenseoverskridende brudd). Etter riksadvokatens syn må svaret her bero på hvilket behov Lotteri- og stiftelsestilsynet har for å kunne foreta stedlig kontroll ved overtredelser av § 16 som ikke har virkninger for forbrukerne i andre EØS-stater. Riksadvokaten er tilbøyelig til å anta at det neppe er vesentlig forskjell på behovet i de to grupper av saker, men har ikke grunnlag for å ta endelig stilling til dette.»
Direktesalgsforbundet uttalar:
«Direktesalgsforbundet synes forslaget til lovendring er en naturlig utvidelse av Lotteriloven § 16.
At Lotteri- og stiftelsestilsynet også får økte fullmakter ved håndheving av forbudet mot pyramidespill synes fornuftig.»
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttalar:
«HSH støtter forslaget om å gi økt myndighet til Lotteri- og stiftelsestilsynet ved håndheving av forbudet mot pyramideliknende omsetningssystemer, jf. lovens § 16 og direktiv 2005/29/EF om foretaks urimelige handelspraksis. (...)
HSH støtter også forslaget om å gi tilsynet adgang til å møte opp på stedet og foreta kontrollundersøkelse av bedriftens private område. Dette er imidlertid et såpass alvorlig inngrep i en bedrifts virksomhet, at de alminnelige vilkårene for ransaking må være til stede, jf. straffeprosesslovens kap. 15. En slik kontrollundersøkelse kan fort gjøre stor skade for en bedrift, skulle vise seg at man ikke finner noe straffbare forhold. Det er da viktig at man har sterke grunner til å tro at bedriften driver virksomhet i strid med lotterilovens forbud mot pyramideliknende omsetningssystemer, før man i det hele tatt kan foreta en ransaking/kontrollundersøkelse. HSH er av den oppfatning at de foreslåtte endringene i lotterilovens § 16 ikke godt nok ivareta dette forholdet. Vi ber derfor departementet vurdere å ta inn en henvisning til straffeprosesslovens bestemmelser i lotterilovens § 16, eller alternativt at kravene som skal til for at tilsynet kan foreta en slik ransaking/kontrollundersøkelse oppstilles nærmere.
Departementet har også bedt høringsinstansene kommentere spesielt om Lotteri- og stiftelsestilsynets adgang til kontrollundersøkelser på stedet, og å kreve skriftlig bekreftelse på opphør av slik overtredelse, skal gjelde generelt for alle saker etter lotterilovens § 16 eller om det bør avgrenses til saker der det forekommer overtredelser innenfor Fellesskapet. HSH kan ikke se at departementet har utredet dette spørsmålet nærmere, og vi mener at før en slik utredning er gjennomført bør man avgrense denne adgangen til de saker der det forekommer overtredelser innenfor Fellesskapet.»
NHO har m.a. uttalt:
«Den handelspraksis de aktuelle aktørene fører, tyder på at de er villige til å strekke seg langt for å unndra seg kontroll, og det er da viktig at kontrollmyndighetene har klare og vide hjemler for undersøkelser mv.»
3.3 Departementet sine vurderingar
Alle høyringsinstansane som har kome med realitetsmerknader er positive til at Lotteritilsynet vert oppnemnd som vedkommande myndigheit til å handheve forbodet mot pyramidespill etter samarbeidsforordninga.
Heimelen til å foreta kontrollundersøkingar vil vere eit nyttig reiskap for å sikre tilsynet tilgang på opplysningar i saker der det er rimeleg mistanke om brot på lotterilova § 16. Denne føresegna vil også kunne avlaste politi- og påtalemyndigheitene i desse sakene. Dersom det er ønskeleg å gjere beslag vil likevel dette måtte følgje dei ordinære reglane i straffeprosesslova.
Når det gjelder den nærmare avgrensinga av omgrepa « gransking » og « besiktigelse », og korleis grensa skal verte dratt i høve til ransaking etter straffeprosesslova, syner departementet til at gransking er eit sivilrettsleg verkemiddel i motsetning til eit straffeprosessuelt. Det betyr m.a. at Lotteritilsynet må halde seg til forvaltningslova § 15 (framgangsmåten ved gransking o.l.). Det vert i denne forbindelse presisert at Lotteritilsynet må ha bistand frå politiet om tvangsmiddel eller makt skal brukast.
Det er departementet si oppfatning at gransking og synfaring gir kontrollmyndigheita tilgang til å sjå og lese dokumentasjon på staden der kontrollen vert gjennomført. Det bør også være høve til å ta kopi av dokumentasjon som finnest interessant. Dersom dokumentasjon og funn som vert gjort i seg sjølv skal takast med for vidare undersøking, krev dette enten samtykke frå den som blir kontrollert, eller vedtak om beslag etter straffeprosesslova noko som krev bistand frå politiet. Som ledd i granskinga på staden bør kontrollorganet kunne krevje fullt innsyn i elektronisk lagra informasjon. Kontrollorganet bør kunne kopiere slik informasjon over på eige elektronisk lagringsmedium slik at informasjonen kan medbringast for vidare gransking.
Enkelte høyringsinstansar ber om presisering av kva type lokale som skal vere omfatta av høvet til å gjennomføra kontrollundersøkingar. Etter departementet si vurdering bør ordlyden reknast å omfatte ikkje berre forretningslokale, men også privatadresser. Føresetnaden er at det er rimeleg grunn til å mistenke at lokalet er knytt til brot på forbodet i lotterilova § 16, jf. forslaget til ny § 12 fjerde ledd.
Ingen av høyringsinstansane stiller seg negative til at Lotteritilsynet får heimel til å innhente opphørstilsegn ved mistanke om verksemd i strid med lotterilova § 16. Departementet har likevel merka seg Justisdepartementet sitt synspunkt om at offentligheitslova §§ 2 og 3 ikkje får innverknad på forvaltninga si offentliggjering av dokument e.l. av eige tiltak. I staden må Lotteritilsynet i den enkelte saka foreta ei konkret vurdering av om offentliggjering av innhenta opphørstilsegn vil vere i strid med tilsynet si teieplikt i etter forvaltningslova § 13 første ledd nr. 2. Departementet legg denne forståinga til grunn.
For å oppfylle samarbeidsforordninga sine krav er det tilstrekkeleg at dei utvida heimlane berre gjeld for saker som gjeld pyramidespill som vert tilbode over grensene innanfor EØS-området. Departementet har i høyringsbrevet reist spørsmål ved om dei føreslåtte endringane likevel bør gjerast generelle, slik at Lotteritilsynet også kan foreta kontrollundersøkingar og avkrevje skriftleg opphørstilsegn ved overtredingar som ikkje er av grenseoverskridande karakter. Det er berre Coop og HSH av høyringsinstansane som har stilt seg negative til å la desse føresegnene få verknad på saker som ikkje er av grenseoverskridande karakter. Departementet syner i denne samanheng til Justisdepartementet sin høyringsmerknad, der det m.a. vert uttalt at ein ved å la endringsforslaga gjelde generelt:
«(…) vil avlaste påtalemyndigheita i størst mogleg grad, og samstundes bidra til å sikre ein samanhengande og heilskapleg praksis på området.»
Dette synet får tilslutning frå ei rad andre sentrale høyringsinstansar.
Departementet finn på bakgrunn av dei innkomne høyringsmerknadene at det er teneleg at lovendringane vert gjort generelle, slik at Lotteritilsynet kan foreta kontrollundersøkingar og avkrevje skriftleg opphørstilsegn, uavhengig av om overtredingar av lotterilova § 16 er grenseoverstridande.
I dei saker som er å rekne som grenseoverskridande vil det være spørsmål om det er regelverket i forbrukaren sitt heimland eller den næringsdrivande sitt heimland som skal leggast til grunn når den enkelte vedkommande myndigheit skal ta stilling til om det ligg føre eit brot på fellesskapsretten og eventuelt utøve sitt mynde etter forordninga. Dette er drøfta i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) pkt. 3.1.2 og departementet viser til konklusjonen i proposisjonen side 10 første spalte.