3 Gjeldende rett om saksbehandlingsfrister i forvaltningen
3.1 Regler om saksbehandlingstiden i de øvrige nordiske land
Den svenske forvaltningsloven, lag 1986:223, har ingen bestemmelser om konkrete saksbehandlingsfrister, men inneholder bestemmelser om at henvendelser fra publikum skal «besvaras så snart som möjligt» (4 §) og om at behandlingen i saker hvor en privat er part skal skje «så enkelt, snabbt og billigt som möjligt, utan at säkerheten eftersätts» (7 §).
Den finske forvaltningsloven (598/1982) har heller ingen bestemmelser om saksbehandlingsfrister. Etter regeringsformens 16 § 1 mom. har imidlertid hver og en rett til å få sin sak behandlet uten ugrunnet opphold. Justistieombudsmannen og Justitiekansleren har tatt stilling til spørsmål om for lang saksbehandlingstid i flere saker. Etter praksis der vil det avhenge av sakens art og behovet for tilleggsutredninger hvilken saksbehandlingstid som anses tilfredstillende.
Heller ikke Danmark har noen generelle bestemmelser om saksbehandlingstiden i sin forvaltningslov. I særlovgivningen finnes det imidlertid regler om svarfrister. Etter lov om offentlighed i forvaltningen § 16 skal begjæringer om innsyn avgjøres snarest. Hvis det ikke er tatt avgjørelse innen 10 dager, skal søkeren underrettes om grunnen til dette, samt om når avgjørelse kan tenkes å foreligge. Også i dansk forvaltningsrett gjelder det et generelt prinsipp om at forvaltningens avgjørelser skal treffes så hurtig som det er mulig og forsvarlig. Justitsministeriet har sendt ut et rundskriv om saksbehandlingstid, «Circulærbeskrivelse om mål for hurtig sagsbehandling m.v» av 4 juni 1997. I rundskrivet sies at det antas at det ikke kan oppstilles absolutte regler for hvor hurtig saker skal behandles, på grunn av ulike forhold som kan gjøre seg gjeldende, også innenfor samme sakstype, men at det kan være hensiktsmessig at den enkelte myndighet setter opp mål for sin saksbehandlingstid. Det sies videre om disse målsetningene at de bør være forsvarlige i forhold til borgerne og realistiske for myndighetene, at de bør beskrives i offentlig tilgjengelige oversikter, og at det bør etableres en ordning som gjør det mulig å kontrollere om målsetningene blir overholdt.
Når det gjelder fremmed rett, vises også til vedlegg 1, Næringslovutvalgets rapport side 6-7, med enkelte opplysninger om tysk, fransk og amerikansk rett, samt EF-retten.
3.2 Regler om saksbehandlingstiden i norsk rett
3.2.1 Forvaltningslovens regler om saksbehandlingstiden
3.2.1.1 Forvaltningsloven § 11 a
Forvaltningsloven inneholder ikke regler som setter konkrete frister for saksbehandlingen. Forvaltningsloven § 11 a inneholder imidlertid bestemmelser som setter krav til fremdriften av saker. Etter § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». I Ot prp nr 75 (1993-94) side 59, i forbindelse med at det ble foretatt enkelte mindre endringer i § 11 a, uttalte Justisdepartementet om kriteriet «uten ugrunnet opphold»:
«Kriteriet «uten ugrunnet opphold» er utpreget skjønnsmessig, og betydningen vil kunne variere fra sak til sak. Departementet vil understreke at oppfyllelse av de rettssikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningslovens saksbehandlingsregler, nødvendigvis vil medføre at saksbehandlingen etter omstendighetene kan bli tidkrevende. Hva som i det enkelte tilfellet vil være en forsvarlig saksbehandlingstid, vil som tidligere måtte variere med sakens art og omfang, tilgjengelige ressurser mv.»
Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det etter § 11 a annet ledd snarest mulig gis et foreløpig svar, hvor det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan besvares tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis slikt foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned (§ 11 a tredje ledd). Hva som er å anse som uforholdsmessig lang saksbehandlingstid i andre saker, må vurderes på bakgrunn av de forventningene den private i alminnelighet bør ha til behandlingstiden. Det kan vanskelig sies noe generelt om dette, men som et veiledende utgangspunkt har Justisdepartementet lagt til grunn at foreløpig svar bør gis dersom en forholdsvis kurant henvendelse ikke kan besvares innen 14 dager. (Det vises til Justisdepartementets rundskriv G-38/78).
I Sivilombudsmannens melding for året 1997, sier ombudsmannen at (side 12):
«En stor del av klagene som bringes inn for ombudsmannen, gjelder sen saksbehandling i forvaltningen. ... Min erfaring er at forvaltningens praksis med å gi foreløpig svar i mange tilfeller ikke er tilfredsstillende.»
Sivilombudsmannens erfaring er altså at reglene i forvaltningsloven § 11 a ikke i tilstrekkelig grad overholdes. Dette er ikke tilfredsstillende. Både innføring av saksbehandlingsfrister og innføring av serviceerklæringer (se punkt 4 nedenfor) vil være midler til å bøte på dette.
3.2.1.2 Særlige frister ved klage og omgjøring
Forvaltningsloven § 34 tredje ledd annet punktum bestemmer at når et vedtak endres til skade for klageren, må melding om vedtaket være sendt klageren innen tre måneder etter at klagen ble mottatt. Dette gjelder imidlertid ikke når vedtaket også er påklaget av en annen, som får medhold i sin klage. Fristen i § 34 tredje ledd begrenser klageinstansens adgang til å endre vedtaket til skade for klageren. Virkningen av at fristen ikke overholdes, er derfor at slikt omgjøringsvedtak ikke kan treffes.
Forvaltningsloven § 35 har lignende bestemmelser ved omgjøring av vedtak uten klage. Etter § 35 tredje ledd annet og tredje punktum skal det ved omgjøring som er til skade for den vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, sendes melding til vedkommende om at vedtaket vil bli overprøvd. Denne meldingen må sendes innen tre uker etter at det ble sendt melding om det opprinnelige vedtaket. Melding om at vedtaket er omgjort, må sendes innen tre måneder etter samme tidspunkt. Gjelder det overprøving av vedtak i klagesak, må melding om omgjøring sendes vedkommende innen tre uker. Grunnen til disse særlige fristene i klagesaker, er at man skal kunne innrette seg etter et forvaltningsvedtak i tillit til at det ikke kan endres uten videre.
3.2.2 Frister i særlovgivningen
Regler som setter bestemte tidsfrister for saksbehandlingen, er ikke nytt i norsk rett. Det nye i lovforslaget her er at det i forvaltningsloven foreslås en generell forskriftshjemmel for frister. Det gjelder allerede på mange områder særlige regler om frister for saksbehandlingstiden i forvaltningen. En oversikt over slike fristregler er gitt i arbeidsgruppens rapport «Innføring av saksbehandlingsfrister i forvaltningen» punkt 5.3.2 og 5.3.3. Når det gjelder erfaringene med fristene i særlovgivningen er arbeidsgruppens hovedkonklusjon at:
«Hovedinntrykket er at det ikke er konstatert alvorlige innvendinger eller negative erfaringer med disse fristene. Arbeidsgruppen vil likevel påpeke at det ikke uten videre kan trekkes konklusjoner om evt. nye frister ut fra erfaringene med gjeldende frister. De enkelte saksområder må vurderes konkret.»
Det vil føre for langt her å behandle alle de ulike fristreglene som er nevnt i arbeidsgruppens rapport. Her skal bare nevnes noen av de fristene som gjelder, og særlig frister som gjelder for saker der private søker om ulike typer tillatelser, erverv og lignende. Det er dels tale om frister for selve enkeltvedtaket, dels frister for å gi melding om at det vil bli vurdert å treffe enkeltvedtak som griper inn i den privates rettsstilling.
- Lov 14 desember 1917 nr 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom mv (industrikonsesjonsloven)har i § 6 nr 3 en bestemmelse om at staten må gjøre sin forkjøpsrett gjeldende senest innen ett år etter at søknad om konsesjon er innkommet. Dersom staten beslutter å ikke benytte sin forkjøpsrett, må fylkeskommunen deretter senest innen tre måneder gjøre sin forkjøpsrett gjeldende, ellers bortfaller den, jf industrikonsesjonsloven § 9 nr 2 annet ledd.
- Etter sparebankloven (lov 24 mai 1961 nr 1 om sparebanker), forretningsbankloven (lov 24 mai 1961 nr 2 om forretningsbanker), finansieringsvirksomhetsloven (lov 10 juni 1988 nr 40 om finansieringsvirksomhet og finansieringsinstitusjoner) og verdipapirhandelloven (lov 19 juni 1997 nr 79 om verdipapirhandel),skal avgjørelse av søknad om tillatelse til å drive virksomhet som bank, finansieringsforetak eller verdipapirforetak meddeles søkeren innen 6 måneder etter at søknaden er mottatt. Dersom søknaden ikke inneholder de opplysninger som er nødvendige for å avgjøre om tillatelse skal gis, regnes fristen fra det tidspunkt slike opplysninger ble mottatt. Tilsvarende gjelder for søknad om å etablere filial i Norge av kredittinstitusjon som har hovedsete utenfor EØS-området. Ved lov 15 januar 1999 er det i forsikringsvirksomhetsloven § 2-1 nytt fjerde ledd vedtatt en tilsvarende saksbehandlingsfrist for søknad om tillatelse til å drive virksomhet som forsikringsselskap. Reglene er en konsekvens av forpliktelser i EØS-avtalen. Det gjelder ikke regler om at tillatelse skal anses gitt dersom de ovennevnte frister ikke overholdes.
- Lov 31 mai 1974 nr 19 om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) har i § 13 første ledd en bestemmelse om at kommunen må benytte sin forkjøpsrett innen tre måneder etter at konsesjonssøknad er mottatt. Deretter må staten innen tre måneder beslutte om den statlige forkjøpsretten skal benyttes, jf § 13 annet ledd.
- Plan- og bygningsloven 14 juni 1985 nr 77har i § 95 b en bestemmelse om at søknad om tillatelse til såkalte «enkle tiltak» i utgangspunktet skal avgjøres innen fire uker. Forutsetningen er at naboene har samtykket, at tiltaket er i samsvar med bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, og at det ikke kreves noen tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet. Dersom fristen oversittes, skal tillatelse regnes for å være gitt. Etter § 86 a, som gjelder mindre byggearbeid på boligeiendom, kan arbeidet på nærmere bestemte vilkår utføres uten byggetillatelse etter § 93, hvis ikke kommunen innen tre uker etter at melding er mottatt krever at det søkes om tillatelse etter § 94.
- Etter lov 2 april 1993 nr 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven), med forskrifter, gjelder det flere regler om frister for myndighetens behandling av ulike typer søknader.
- Lov 11 juni 1993 nr 65 om konkurranse i ervervsvirksomhethar i § 3-11 femte ledd en bestemmelse om at Konkurransetilsynet kan gripe inn mot bedriftserverv innen seks måneder etter at det er inngått endelig avtale om ervervet. Dersom særlige grunner foreligger, er fristen ett år. Etter § 3-11 sjette ledd skal Konkurransetilsynet, etter forespørsel fra en ervervsdrivende om det kan bli aktuelt med inngrep overfor et bedriftserverv, gi varsel om slike inngrep innen tre måneder etter at forespørselen er mottatt. Dersom slik varsel gis, gjelder fristene i femte ledd for selve inngrepet. Oversittes disse fristene, kan Konkurransetilsynet ikke gripe inn mot ervervet.
- Lov 23 desember 1994 nr 79 om erverv av næringsvirksomhethar i § 10 bestemmelser om at departementet skal ta stilling til ervervet så raskt som mulig. Dersom departementet ikke innen 30 dager etter at melding om ervervet er mottatt gir skriftlig underretning om behov for ytterligere informasjon eller om at ervervet skal prøves etter lovens kapittel 6, skal ervervet anses som godkjent. Departementets frist begynner å løpe fra det tidspunkt departementet anser meldingen som fullstendig. Lovens § 11 har også en frist for når de ansatte kan uttale seg om et erverv. De ansattes frist til å gi uttalelse utløper 30 dager etter at melding er mottatt av departementet første gang. Dersom de ansatte avgir uttalelse innen denne fristen forlenges departementets frist med 14 dager.
- Forskrift 13 desember 1996 nr 1145 om konsekvensutredninger etter plan- og bygningslovens kapittel VII-a § 12 tredje ledd, sier at ansvarlig myndighet skal fastsette utredningsprogrammet innen rimelig tid, og normalt senest innen ti uker etter at høringsfristen til meldingen (jf plan- og bygningsloven § 33-3) er gått ut. Etter § 12 sjette ledd skal ansvarlig myndighet innen rimelig tid, og normalt senest innen seks uker etter at fristen for uttalelser til konsekvensutredningen er gått ut, avgjøre om konsekvensutredningen skal godkjennes. Det gjelder imidlertid ingen regler om at konsekvensutredningen skal anses godkjent hvis fristen ikke overholdes.
- Lov 13 juni 1997 nr 55 om serveringsvirksomhet (serveringsloven) bestemmer i § 10 at kommunen har en frist på 60 dager til å ta stilling til søknad om serveringsbevilling, med mindre særlige grunner foreligger. Det gjelder ingen særregler om virkningen av at denne fristen ikke overholdes. En søknad vil ikke kunne anses som innvilget fordi fristen ikke er overholdt.
3.2.3 Frister for andre organers saksbehandling
I tillegg til regler som setter frister for avgjørelsen om å treffe enkeltvedtak, finnes det regler som gir et forvaltningsorgan hjemmel til å sette frister for andre organers saksbehandling. Dette er særlig aktuelt der et organ som ledd i saksbehandlingen innhenter uttalelser fra andre forvaltningsorganer. Et eksempel er plan- og bygningsloven § 95 nr 2 annet ledd siste punktum, som angir at kommunen skal sette tidsfrist for andre myndigheters behandling når det i en byggesak er nødvendig å innhente slike myndigheters tillatelse eller samtykke før søknad om byggetillatelse kan gis. Andre eksempler på dette er lov om kulturminner 9 juni 1978 nr 50 nr 3 § 22 nr 3 annet punktum, som angir at når et forslag om fredning forelegges kommunestyret etter første punktum, kan det settes en frist for kommunestyrets uttalelse, og lov 13 juni 1997 nr 55 om serveringsvirksomhet (serveringsloven) § 9 tredje ledd som sier at kommunen kan sette tidsfrister for uttalelse fra andre offentlige myndigheter.
3.2.4 Rettsvirkninger av at saksbehandlingstiden er for lang
3.2.4.1 De generelle forvaltningsrettslige og erstatningsrettslige reglene om rettsvirkningene av for lang saksbehandlingstid
Dersom saksbehandlingen ikke skjer med slik fremdrift som forvaltningsloven § 11 a krever, vil dette være en saksbehandlingsfeil. Etter alminnelig forvaltningsrett er et vedtak som lider av en saksbehandlingsfeil likevel gyldig, med mindre feilen kan antas å ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf forvaltningsloven § 41. En saksbehandlingsfeil som består i at saksbehandlingen har vært for langvarig, vil i de fleste sakstyper normalt ikke medføre ugyldighet, fordi saksbehandlingstiden ikke vil virke bestemmende for vedtakets innhold. Inntrer ugyldighet, vil det gjøre at vedtaket ikke har noen rettsvirkning etter sitt innhold. Søknaden må da behandles på ny, og nytt vedtak treffes.
Ulovlig lang saksbehandlingstid kan medføre erstatningsansvar for staten. Det følger av de alminnelige erstatningsrettslige reglene at det offentlige er erstatningspliktig for økonomisk tap som en part har lidt fordi saksbehandlingen i forvaltningen har tatt for lang tid, forutsatt at det foreligger relevant uaktsomhet på forvaltningens side. Erstatningsplikten vil bare omfatte tap som står i årsakssammenheng med sendrektigheten. For at relevant uaktsomhet skal foreligge kreves normalt at det foreligger en klar feil på forvaltningsorganets side, som har ført til at saken har tatt så lang tid. Dersom den lange saksbehandlingstiden derimot skyldes forhold som forvaltningsorganet ikke kan lastes for, for eksempel saksmengden generelt, sykdom hos personalet, eller at saken er dårlig opplyst fra søkerens side, vil det ikke foreligge erstatningsplikt på det offentliges side. Det samme gjelder antagelig der den lange saksbehandlingstiden kunne vært unngått med en bedre organisering av arbeidet i forvaltningsenheten, men uten at det kan sies å foreligge noen konkret feil på forvaltningens side.
I rettspraksis er det relativt få eksempler på dommer om erstatning på grunn av lang saksbehandlingstid. I Høyesteretts dom i Rt 1977 side 1069 ble det ansett som erstatningsbetingende at det gikk 5-6 måneder før en byggesøknad ble behandlet av bygningsrådet. I Rt 1994 side 60 hadde kommunen erkjent at det var erstatningsbetingende at en søknad om skjenkebevilling ikke ble behandlet, fordi man - uriktig - la til grunn at stedet hadde et slikt rykte at søknaden likevel ikke ville bli innvilget. I RG 1993 side 374 (Oslo byrett) ga det rett til erstatning at en sak refusjon for opparbeiding av vei ble liggende ubehandlet i fire år. En fortsatt forsinkelse med saksbehandlingstid på 22 måneder for å få fastsatt refusjon etter plan- og bygningsloven § 55 ble derimot ikke ansett som erstatningsbetingende i RG 1997 s 1518 (Borgarting lagmannsrett). I denne saken hadde det vært en kontinuerlig behandling av saken, men dette hadde tatt uforholdsmessig lang tid bla fordi både rettsreglene og sakens faktum var omfattende, og fordi kommunens rutiner ennå ikke var helt innarbeidet.
3.2.4.2 Regler om at søknaden anses innvilget eller at myndighetene avskjæres fra å gripe inn
Det gjelder i norsk rett ingen generelle prinsipper om at for lang saksbehandlingstid medfører at en søknad skal anses som innvilget eller som avslått. I særlovgivningen er det på noen områder etablert ordninger der en tillatelse anses for å være gitt, eller myndighetene avskjæres fra inngrep, med mindre myndighetene gir beskjed om noe annet innen en bestemt frist. Eksempler på dette er industrikonsesjonsloven 1917 § 6 nr 3, konsesjonsloven 1974 § 13, lov om erverv av næringsvirksomhet § 10, plan og bygningsloven § 95 b og § 86 a, og lov om konkurranse i ervervsvirksomhet § 3-11, se punkt 3.2.2 foran om disse bestemmelsene.
Slike bestemmelser er benyttet til å forenkle og effektivisere saksbehandlingen i spesielle sakstyper, og regnes ikke som en form for sanksjon overfor det offentlige. Forvaltningen har gode erfaringer med denne type regler på de aktuelle områdene. Det er imidlertid bare i spesielle sakstyper hvor andre private eller offentlige interesser i relativt liten grad er berørt at slike særlige ordninger med «automatisk innvilgelse» kan fungere på en tilfredsstillende måte. I de fleste typer saker vil de forvaltningsrettslige kravene til saklig begrunnelse og likebehandling være til hinder for at en søknad kan undergis automatisk innvilgelse på grunn av for lang saksbehandlingstid. I byggesakene er det for eksempel bare ved de minste prosjektene at man har funnet det aktuelt med automatisk innvilgelse. I serveringsloven tilsier samfunnsmessige hensyn og kravene til saklig begrunnelse og likebehandling at oversittelse av 60-dagers fristen for saksbehandlingen i § 10 ikke kan medføre at skjenkebevilling er automatisk innvilget.
3.2.5 Stortingets ombudsmann for forvaltningen og saker om for lang saksbehandlingstid
Enhver som mener å ha vært utsatt for urett fra forvaltningens side kan klage til Sivilombudsmannen, jf lov 22 juni 1962 nr 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Ombudsmannens behandling av saken består i å avgi uttalelse om det knytter seg kritikkverdige forhold til saksbehandlingen eller avgjørelsen. Som regel vil forvaltningen rette seg etter Ombudsmannens uttalelse, og forsøke å endre sin praksis i tråd med denne.
En stor del av sakene som bringes inn for Sivilombudsmannen gjelder sen saksbehandling i forvaltningen. Som nevnt foran under punkt 3.2.1.2 fremgår det av Sivilombudsmannens årsmelding for 1997 at en stor del av klagene gjelder for sen saksbehandling, og at forvaltningens praksis med å gi foreløpig svar ikke er tilfredsstillende. Gjennom en årrekke har Sivilombudsmannen hatt en viktig rolle når det gjelder å sette søkelyset på problemer med for sen saksbehandling, og å få forvaltningen til å ta problemet på alvor og bedre situasjonen. I årsmeldingen for 1996 (side 11) fremhevet Sivilombudsmannen at det i mange tilfelle er vanskelig for forvaltningen å få behandlet sakene så raskt som ønskelig, og at forvaltningens praksis med å gi foreløpig svar i mange tilfeller ikke er tilfredsstillende. Kritikkverdige forhold i forvaltningen når det gjelder sen saksbehandling og foreløpig svar ble også fremhevet i årsmeldingen for 1995 (behandlingstiden ved Statens pensjonskasse, side 15), 1994 (behandlingstiden i utlendingssaker ved Oslo Politikammer, side 12-13), 1993 (side 14-15), 1992 (den lange saksbehandlingstiden i ankesaker for trygderetten), 1991 (ankesaker for trygderetten), 1990 (behandlingstiden i barnevernsaker ved fylkesmannsembetene).
I Innst S nr 10 (1998-99) fremhever Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité særlig to viktige prinsippsaker om for lang saksbehandlingstid som Sivilombudsmannen har behandlet i 1997. Den ene saken gjaldt sen saksbehandling i Skattedirektoratet for søknader om registrering i merverdiavgiftsmanntallet (sak 96-0296), hvor Sivilombudsmannen betegnet det som sterkt kritikkverdig at saker som generelt måtte antas å være av vesentlig betydning for søkerens næringsvirksomhet var blitt liggende ubehandlet lenge. Den andre saken gjaldt saksbehandlingstiden ved et fylkestrygdekontor (sak 97-0815) hvor Sivilombudsmannen kritiserte nedprioriteringen av ankesaker til Trygderetten, og at det i det foreløpige svaret ikke var gitt opplysninger om hva som var vanlig saksbehandlingstid for den aktuelle sakstypen.
Ombudsmannen tar også opp saker av eget tiltak. Et eksempel på dette når det gjelder spørsmål vedrørende saksbehandlingstid er undersøkelsen om saksbehandlingstiden i Trygderetten, som Ombudsmannen sendte Stortinget særskilt melding om (sak 96-0011). Det er siden skjedd klare forbedringer i Trygderettens saksbehandlingstid.