4 Innføring av serviceerklæringer

4.1 Regjeringens målsetting om innføring av serviceerklæringer i statsforvaltningen innen utgangen av år 2000

Regjeringen har innført serviceerklæringer som et sentralt virkemiddel for å forbedre statsforvaltningens service. Regjeringens mål er at alle statlige etater skal ha utarbeidet serviceerklæringer innen utgangen av år 2000.

En serviceerklæring er en erklæring fra forvaltningen til publikum om kvalitetsmål for saksbehandlingen, herunder forventet saksbehandlingstid. Erklæringen er ikke noen rettslig bindende garanti, men en markering fra etatens side av hvilke oppgaver den har og hvordan etaten skal utføre sine oppgaver. I regjeringens erklæring om å forbedre forvaltningens service sies om innføring av serviceerklæringer at:

«Slike erklæringer skal på en konkret, kortfattet og forståelig måte gi brukerne informasjon om forhold som er sentrale for dem, f eks hva som er etatens oppgaver, hvilke tjenester etaten yter, hvilke rettigheter og plikter som knytter seg til tjenestene, hvilke innsyns- og klagemuligheter brukerne har og hva som er saksbehandlingstiden for de tjenestene som er sentrale for brukerne. Brukerne skal bli holdt orientert hvis etatene ikke klarer å holde fristene den har satt i sin serviceerklæring eller på annen måte ikke kan etterleve det som står der.»

Serviceerklæringer i forvaltningen har vært lite brukt i Norge, men er helt sentrale deler av service- og kvalitetssatsingene i forvaltningen i andre land som Storbritannia («Citizen Charter»), USA («Standards for serving the American People») og Danmark (det danske Finansministeriets tiltak «servicedeklarationer»).

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har det overordnete ansvaret for at regjeringens mål om innføring av serviceerklæringer nås. I sin strategi har departementet basert seg på at fagdepartementene skal ha ansvaret for at underliggende etater realiserer dette målet. Målstyringen og etatsstyringen skal gi de nødvendige prosedyrene for dette. Departementene skal bruke de årlige tildelingsbrevene til å pålegge underliggende etater denne oppgaven, og etatene skal rapportere avvik i framdriften til fagdepartementet slik det gjøres for andre oppgaver som er pålagt gjennom tildelingsbrevet. For å støtte departementene i dette arbeidet ble departementene orientert om serviceerklæringer og regjeringens mål ved en lanseringskonferanse i februar 1998. I september 1998 sendte Arbeids- og administrasjonsdepartementet ut veiledningsheftet «Serviceerklæringer i statlig forvaltning» til omlag 5000 mottakere i forvaltningen. I løpet av våren 1999 skal Arbeids- og administrasjonsdepartementet kartlegge hvor langt etatene er kommet med dette og rapportere til regjeringen. Hvilke nye tiltak som bør settes i gang for å nå målet om serviceerklæringer ved utgangen av år 2000, må vurderes når resultatene av denne kartleggingen foreligger.

4.2 Nærmere om hva en serviceerklæring er og om det kvalitetssikringsarbeidet som ligger til grunn for erklæringen

Til grunn for innføring av serviceerklæringer om kvalitetsmål og saksbehandlingstid mv, forutsettes at det ligger et grundig kvalitetssikringsarbeid. Arbeidet med det nødvendige kvalitetssikringsarbeidet er beskrevet nærmere i heftet «Serviceerklæringer i statlig forvaltning». Fra dette heftet hitsettes:

«Serviceerklæringer er blitt beskrevet som toppen av et isfjell. Erklæringene er synlige for brukerne, men det viktigste arbeidet skal være gjort før erklæringen er aktuell, ..... . Stikkordsmessig kan vi si at det som er «under vannet» er:

• et kvalitetssystem som gjør at etaten har kontroll med hvordan oppgavene blir løst

• et system for å måle og rapportere om sine resultater internt i etaten og i forhold til overordnet departement

• en solid forankring i ledelsen

• en åpen, brukerorientert organisasjonskultur

.....

Det vil variere hva brukerne vurderer som viktig informasjon, men ofte er det vesentlig å få kunnskap om forventet saksbehandlingstid, å forstå hvorfor en sak blir behandlet som den blir, og vite når svar vil foreligge. Når etaten har tilstrekkelig stabilitet i sin måte å arbeide på, og det er en viss sikkerhet for at den kan holde det den lover, kan den innføre serviceerklæringer.

.........

Men etaten må også kunne måle om den faktisk når de målene den har satt. Bare serviceerklæringer som etterleves i praksis vil være til nytte for brukerne og inngi tillit til etaten.

.....

Erfaringsmessig bør den derfor gi klar, kortfattet informasjon om etatens tjenester, åpningstider, saksbehandlingstider, andre ventetider og hvordan brukerne kan klage på dårlig service og kreve ny behandling av sine saker. Statskonsult anbefaler at serviceerklæringer også skal inneholde informasjon om hvordan etaten kommuniserer med sine brukere og hvilke forbedringer virksomheten vil prioritere».

Formålet med kvalitetssikringsarbeidet som ligger til grunn for en serviceerklæring er altså at etatene ut fra brukernes behov og hensynet til en god og riktig saksbehandling skal finne den beste måten en oppgave kan løses på, og så gjøre denne måten til standard på en slik måte at etaten med høy grad av sikkerhet kan gå ut med en erklæring til brukerne om hvordan de vil bli behandlet. Et viktig prinsipp er at brukerne og brukernes vurderinger skal være utgangspunktet for å identifisere hva som er etatens problemer, og at etatens utviklingsarbeid skal vurderes ut fra om det etter brukernes vurdering har forbedret tjenestene. Det skal også settes konkrete, etterprøvbare mål for etatens forhold til brukerne. Hensikten er at etatenes utviklingsarbeid på denne måten skal rettes mot et felles mål og referansepunkt nemlig å ha brukere som er tilfredse, ikke fordi de har fått medhold, men fordi de ble behandlet på en god måte.

Serviceerklæringer skal formidles aktivt til de aktuelle brukergruppene. Dette kan gjøres på forskjellige måter. De kan sendes til brukerne med post eller legges ved den første informasjonen brukerne får når de kontakter etaten. Serviceerklæringen kan også henges opp i lokalene, for eksempel. sammen med skjema for klager og for tilbakemelding fra brukerne. I tillegg skal alle serviceerklæringer legges ut på internett.

4.3 Særlig om saksbehandlingstiden

Tidsfrister for saksbehandlingen er ett av de punktene som er fremhevet som et viktig punkt for publikum, og som en serviceerklæring derfor normalt skal omfatte. En serviceerklæring om saksbehandlingstiden forutsetter at etaten setter konkrete saksbehandlingstider. De mål som angis kan ikke være av typen «så raskt som mulig» eller «uten unødig forsinkelse», men må være presist uttrykt i uker eller måneder. For å gi rom for spesielle saker som er mer kompliserte enn gjennomsnittet kan det eventuelt angis tidsfrister slik at en konkret angitt prosent av sakene skal være behandlet innen fristen, f eks at 80 % av sakene skal være avgjort innen 4 uker. En etat som ikke kan oppgi konkrete saksbehandlingstider på denne måten med en høy grad av sikkerhet for å oppfylle dem, er ikke klar for å gå ut med serviceerklæringer.

Der det ikke er fastsatt noen bestemt tidsfrist i særlov eller i forskrift, må etatene selv fastlegge hvilket konkret kvalitetsnivå de vil legge seg på når det gjelder saksbehandlingstiden. Kvalitetsnormen sikres gjennom det kvalitetsarbeidet som må gå forut for at etaten kan gå ut med en slik erklæring. Gjennom dette forutgående kvalitetssikringsarbeidet vil man der det er mulig søke å oppnå kortere saksbehandlingstid enn tidligere, som så fastsettes som en kvalitetsnorm og gjøres kjent for brukerne gjennom serviceerklæringen.

Det er sentralt at målene for saksbehandlingstider er etatens egne og at de viser hva etaten faktisk kan, ikke hva etaten eller overordnet departementsnivå har som ønskemål. På den måten skiller slike kvalitetsmål seg også fra f eks ventelistegarantien i helsetjenestene som viser de politiske målene som er satt for disse tjenestene, ikke hva brukerne faktisk vil oppleve i møtet med helsetjenestene.

Arbeidsgruppen som ble nedsatt for å følge opp Stortingets vedtak om å be regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister for forvaltningen, mente at innføring av tidsfrister i serviceerklæringer ville være et godt alternativ til innføring av frister gjennom forskrifter (se punkt 5.2 nedenfor). Etter Justisdepartementets syn vil begge disse virkemidlene kunne være nyttige. I og med innføring av serviceerklæringer i statsforvaltningen vil imidlertid behovet for frister i forskrift være mindre. Det bør generelt bare gis regler i lov eller forskrift der det er behov for dette. Der hvor man gjennom serviceerklæring om saksbehandlingstiden oppnår formålet, bør det derfor ikke uten særlig grunn innføres saksbehandlingsfrister ved forskrift.

4.4 Nærmere om erfaringen med innføring av serviceerklæringer så langt

I statlig forvaltning er det trygdeetaten som foreløpig er kommet lengst med innføring av serviceerklæringer. Etaten har vedtatt at alle fylkene skal ha ferdig slike erklæringer ved utgangen av år 2000, og de tre første foreligger ved utgangen av 1998.

Det er fylkestrygdekontorene som går ut med slike serviceerklæringer på vegne av hele fylket, men det er ikke fylkestrygdekontoret selv som avgjør om de kan gå ut med slike erklæringer. Fylkene må søke Rikstrygdeverket om dette og kunne dokumentere at de lever opp til etatens felles kvalitetsstandarder bla når det gjelder saksbehandlingstider, men også andre ventetider, behandling av klager og anker og behandling av tilbakemeldinger fra brukerne for å heve kvaliteten på arbeidet.

Det var Fylkestrygdekontoret i Nord-Trøndelag som gikk ut med den første serviceerklæringen i etaten i juni 1997. Erfaringene er derfor begrensete, men de som foreligger, er i hovedsak positive. En evaluering som er gjort av Nord- Trøndelagforskning, viser at brukerne har lest erklæringen og at de særlig setter pris på informasjonen om trygdeetatens ytelser. Det var tidligere en forskjell i brukernes inntrykk av små og større trygdekontorer, denne forskjellen er borte i 1998. Dette kan skyldes en standardisering av tjenestene, de er blitt like i alle kontorene. En slik standardisering er en viktig del av det kvalitetsarbeidet som er forutsetningen for serviceerklæringene.

Et interessant resultat er at de tilsattes selvbilde er vesentlig forbedret ved at de er blitt mer tilfreds med etatens arbeid. En slik utvikling gir også bedre service til etatenes brukere. Tidligere var det en tendens til at de tilsatte hadde en forestilling om at brukerne hadde et relativt dårlig inntrykk av servicen ved trygdekontorene. Denne forskjellen er nå opphevet slik at brukerne og de tilsatte har omtrent det samme inntrykket av kontorenes service.

Selve innføringen av serviceerklæringen har ikke gitt tydelige forbedringer i brukernes vurdering av servicenivået. Evalueringen antyder at dette kan henge sammen med at servicenivået i fylket allerede var høyt da erklæringen ble gitt. Dette passer også til den modellen for innføring av slike erklæringer som trygdeetaten har lagt seg på, nemlig at kvalitetshevingen og kvalitetssikringen skal være gjort før erklæringen er aktuell.