5 Forslag om å opprette en klagenemnd for bidrag til behandling i utlandet
5.1 Bakgrunn for forslaget
Som bakgrunn for forslaget i høringsnotatet om opprettelse av en ny klagenemnd for bidrag til behandling i utlandet gjennom ny § 20-7 har departementet særlig lagt vekt på følgende forhold:
Mange av sakene vedrørende behandling i utlandet involverer vanskelige spørsmål både av medisinsk, etisk og prioriteringsmessig karakter. Erfaring har vist at adgangen til at Rikstrygdeverkets vedtak i denne type enkeltsaker kan påklages til departementet, medfører flere prinsipielle svakheter.
Det er i utakt med den generelle forvaltningspolitiske utviklingen at et så stort antall vedtak i enkeltsaker som det her er tale om, treffes av et departement. Ifølge St meld nr 35 (1991-92) om statens forvaltnings- og personalpolitikk skal departementene i hovedsak være sekretariater for politisk ledelse og utøve ledelse av sektorpolitikken på departementets ansvarsområde. Faglige spesialfunksjoner som enkeltsakbehandling skal i hovedsak håndteres av forvaltningsorganer utenfor departementet.
Departementets behandling av denne type kompliserte klagesaker er tidkrevende, og hensynet til rettssikkerhet kan komme i konflikt med hensyn til behovet for rask saksbehandling.
For å sette disse sakene inn i en større forvaltningsrettslig og prioriteringsmessig sammenheng, ser departementet dessuten behov for klarere lovbestemmelser, og en klageordning som ikke kan overprøves av forvaltningen.
5.2 Opprettelse av klagenemnd
På denne bakgrunn ble det i høringsnotatet foreslått opprettet en egen klagenemnd for saker om bidrag til behandling i utlandet gjennom ny § 20-7 med følgende utforming: Klagenemnda for bidrag til behandling i utlandet avgjør klager på vedtak etter § 5-22 annet ledd.
Klagenemndas vedtak skal ikke kunne bringes inn for Trygderetten eller annen forvaltningsmyndighet. Ordningen vil medføre at departementet ikke lenger er klageinstans i denne type enkeltsaker.
Erfaringer har vist at en del klagesaker fremmes via advokat, og at pasientens lege opptrer som pasientens fullmektig. En bidragsordning som gir rom for søknader fra enkeltpasienter, kan favorisere de som er mest ressurssterke. Det er derfor behov for en klageordning som i størst mulig grad ivaretar prinsippet om likebehandling. Den foreslåtte klagenemnda for utenlandssaker vil bli et domstolsliknende organ, og derved den type organ som anses best skikket til å ivareta rettssikkerheten i enkeltsaker, herunder hensynet til likebehandling.
Klagenemnda bør ha anledning til å vurdere og legge vekt på ny medisinsk kunnskap som er innkommet etter det primære søknadstidspunktet. Klagenemnda må derfor legge vekt på å være faglig oppdatert, f eks gjennom innhenting av uavhengig ekspertise, slik at den kan treffe avgjørelser på bakgrunn av dokumentasjon som ivaretar eventuell ny medisinsk kunnskap.
Rikstrygdeverket er enig i at
«det opprettes et særskilt klageorgan slik at disse sakene ikke lenger kan ankes inn til departementet. Vi er også meget tilfreds med at det foreslås at de rettslige rammer er like for skjønnsutøvingen i første instans og i klageinstansen.»
Statens helsetilsyn ser det som positivt at departementet ikke lenger skal være klageinstans i denne type enkeltsaker.
Vest-Agder fylkeskommune vurderer
«det som hensiktsmessig at klagesakene blir tillagt en annen myndighet enn departementet. Opprettelse av en klagenemnd som er uavhengig overordnet forvaltningsorgan, sikrer objektivitet og likebehandling. Etter intensjonen skal klagenemnda bidra til raskere saksbehandling, og det er særdeles viktig i saker hvor det kan være helt avgjørende at behandling foretas raskt i forhold til pasientens helsetilstand. Opprettelse av klagenemnder er etterhvert blitt en viktig rettssikkerhetsgaranti, og Vest-Agder fylkeskommune ser positivt på at et slikt organ skal avgjøre saker hvor mennesker er i slike situasjoner at det er spesiell interesse at saken blir systematisk og godt gjennomarbeidet.»
Fylkeslegen i Akershus mener forslag til et nytt klageorgan, en nemnd på fem personer, som har preg av domstol, kan sannsynligvis i større grad ivareta rettssikkerheten og likhetsprinsippet.
Sentralsjukehuset i Hedmark mener
«denne klagenemnda vil fungere bedre og raskere enn det nåværende rådgivende utvalg i Sosial- og helsedepartementet for behandling i utlandet.»
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon er enig i departements vurdering om at det bør opprettes en klagenemnd, og at nemndas sekretariat får en uavhengig lokalisering.
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke har
«med interesse merket seg forslaget om å innføre en ordning med egen klagenemnd som skal bidra til å styrke pasientenes rettssikkerhet og å korte med behandlingstiden for klagebehandlingen. Dette er etter vår mening en bedring i forhold til dagens lovgivning og vil kunne bidra til økt tillit til ordningen.»
Departementet bemerker:
Det vises til lovutkastet § 20-7 første ledd som inneholder bestemmelse i tråd med forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn.
Som nevnt under punkt 5.1 innebærer opprettelse av klagenemnd også at departementets politiske og administrative ledelse vil kunne rette oppmerksomheten mot generelle oppgaver i stedet for enkeltsaker. En viktig oppgave blir å sørge for et til enhver tid hensiktsmessig regelverk, idet den politiske styringen av klagenemnda vil måtte skje gjennom lov og forskrift. Departementet har et overordnet ansvar for at den til en hver tid gjeldende helsepolitikk, herunder prioritetsmessige prinsipper, blir fulgt.
Både Rikstrygdeverkets og klagenemndas avgjørelser i enkeltsaker kan få presedensskapende virkninger som i neste omgang kan påvirke helsepolitiske beslutninger og prioriteringer. Dette innebærer at departementet bør følge utviklingen.
Departementet legger likevel vekt på at klagenemnda for bidrag til behandling i utlandet skal ha en uavhengig stilling. Det vil derfor ikke være aktuelt å instruere nemnda om verken om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelse i enkeltsaker. Dette ligger dessuten implisitt i at det opprettes en egen nemnd ved siden av det ordinære apparatet for klage, dvs trygdeetatens interne klageordninger og anke til Trygderetten. Departementets generelle kontroll med utviklingen av området vil måtte ivaretas gjennom adgangen til å fastsette kriterier gjennom forskrift, jf § 5-22 nytt tredje ledd i lovutkastet.
Figur 5.1 Oversikt over saksgang ved søknader til behandling i utlandet etter nåværende ordning (venstre) og etter forslaget i proposisjonen (høyre)
5.3 Sammensetning av klagenemnd
Departementet pekte i høringsnotatet på at deler av de funksjoner som en klagenemnd skal dekke, i dag ivaretas av Sosial- og helsedepartementets rådgivende utvalg for behandling i utlandet. Dette utvalget hadde ved oppnevnelsen sju medlemmer hvorav to leger og to jurister. Et av medlemmene har hatt medisinsk etisk kompetanse. Den nye klagenemnda burde etter departementets syn i høringsnotatet være tverrfaglig sammensatt og ha fem medlemmer. For å sikre brukermedvirkning bør ett medlem representere pasientorganisasjoner eller pasientombudsordningen. Det var i høringsnotatet foreslått følgende utformning av ny § 20-7, annet ledd: Klagenemnda skal ha fem medlemmer. Lederen skal være jurist.
Videre var det foreslått et nytt tredje ledd med følgende utformning: Departementet oppnevner medlemmene og deres personlige varamenn for fire år om gangen.
Kommunal- og arbeidsdepartementet mener at
«fylkeskommune-interessene må være representert i klagenemnda dersom fylkeskommunen skal ha et formelt finansieringsansvar.»
Trygderetten er enig med departementet i
«at en jurist skal være leder av klagenemnda. Det forutsettes i høringsnotatet at de øvrige medlemmene ikke må være jurister, men det går ikke klart fram hvilke kvalifikasjoner disse medlemmer skal - eller bør - ha. Trygderetten kan nevne at den stort sett har gode erfaringer med behandling av saker i et tverrfaglig organ, blant annet med medisinsk kyndige medlemmer. Når det gjelder antallet medlemmer, vil Trygderetten nevne at det i følge utkastet til § 20-7 tredje ledd skal oppnevnes personlig varamenn til klagenemndas medlemmer. Etter Trygderettens syn bør vedtak i så fall ikke kunne treffes med mindre nemnda er fulltallig, slik at en vararepresentant i tilfellet innkalles.»
Kommunenes Sentralforbund støtter departementets forslag om fem medlemmer, men vil understreke prinsippet om tverrfaglighet.
Vest-Agder fylkeskommune vurderer det som hensiktsmessig
«at klagenemnda skal ha fem medlemmer med en jurist som leder. For å få den beste avgjørelse er det viktig at klagenemnda blir bredt sammensatt med medlemmer med ulik fagbakgrunn og kompetanse. Det er også viktig at medlemmene ikke skiftes ut for ofte, slik at den nødvendige kontinuitet opprettholdes.»
Fylkeslegen i Nordland mener at
«det ikke er avgjørende om klagenemnda har 5 eller 7 medlemmer. Viktigere er det at lederen ikke bare er jurist, men har dommerkompetanse. Nemnda må også ha solid medisinsk kompetanse. I tillegg er det kanskje naturlig med legmannsinnslag. Dette bør framgå eksplisitt av regelverket.»
Innen Regionsykehuset i Trondheim er det delte meninger om antall medlemmer. Dersom nemnda skal ha fem medlemmer, bør tre av medlemmene etter sykehusets mening være medisinere.
Sentralsjukehuset i Hedmark støtter departementets forslag om at nemnda bør ha fem medlemmer.
Oslo kommune mener klagenemnda bør ha et medlem med medisinsk kompetanse.
Ryggforeningen i Norge foreslår at klagenemnda bør være tverrfaglig og økes til syv personer for at avgjørelsene skal bli mindre person/profesjonsavhengige. Foreningen foreslår videre at pasientene blir representert av pasientorganisasjon og at dette lovfestes, eventuelt forskriftsfestes.
Statens helsetilsyn støtter departementets forslag om fem medlemmer i klagenemnda, og ser det som særdeles viktig at det sørges for en tverrfaglig sammensetning. To av medlemmene bør ha medisinsk kompetanse (leger) i fra departementets føringer om at klagenemnda skal kunne vurdere og legge vekt på ny kunnskap som er innkommet etter det primære søknadstidspunktet, og at nemnda må legge vekt på å være faglig oppdatert slik at den kan treffe avgjørelser på bakgrunn av dokumentasjon som ivaretar ny medisinsk kunnskap.
Den norske lægeforening støtter oppnevningen av en egen klagenemnd som har avgjørende myndighet, og mener at
«det alltid må sikres at en sakkyndig person fra det fagområdet som søker behandling i utlandet er representert i nemnda. Legeforeningen mener derfor det vil være aktuelt bare å oppnevne 4 personer som faste representanter i nemnda, og at den 5. personen vil være en anerkjent sakkyndig innen det fagområdet som det dreier seg om i den aktuelle sak. Den sakkyndige personen må imidlertid ikke tilhøre det regionsykehus/faginstans som har henvist eller anbefalt søkeren til behandling i utlandet.»
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon er glad
«for at departementet understreker brukerorganisasjonenes rolle i nemnda. Siden det tidligere rådgivende utvalg for behandling i utlandet utelukkende bestod av profesjoner, mener FFO at det i loven i tillegg til å stille krav om at nemndas leder skal være jurist, også setter krav om at minimum ett medlem skal representere brukerorganisasjonene.»
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke mener det bør være lovfestet at klagenemnda skal ha brukerrepresentasjon.
Departementet bemerker:
På bagrunn av tilslutning fra et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om klagenemndas sammensetning, opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om at nemnda skal ha fem medlemmer hvorav lederen skal være jurist. Det vises til forslaget til annet ledd i ny § 20-7 i lovutkastet. Medlemmene og deres personlige varamenn oppnevnes av departementet for inntil fire år om gangen, jf § 20-7 tredje ledd. Som det fremgår av neste avsnitt om klagenemndas organisering og oppgaver, foreslås det at nemndas sammensetning, herunder krav til dommerkompetanse hos nemndas leder, fastsettes ved forskrift.
Departementet vil legge til grunn at nemnda får en tverrfaglig sammensetning, inkludert medisinsk kompetanse, fylkeskommunenes interesser og brukermedvirkning, representert ved pasientorganisasjoner eller pasientombudsordningen.
5.4 Klagenemndas organisering og oppgaver
I Ot prp nr 42 (1996-97) Om lov om endringer i lov 16 desember 1966 nr 9 om anke til Trygderetten og i lov 28 februar 1997 nr 19 om folketrygd (folketrygdloven) er det foreslått endringer i reglene om overprøving av ytelser etter folketrygdloven, og § 21-12 i den nye folketrygdloven foreslås omformulert slik at alle vedtak etter folketrygdloven kapittel 5 unntas fra anke til Trygderetten.
Ved utformningen av den nye § 21-12 har man tatt hensyn til behovet for regulering av en klagenemnd for utenlandssaker i forhold til de interne klagereglene i trygdeetaten. Ny § 21-12 åttende ledd har følgende ordlyd:
«Vedtak i førsteinstans som ikke kan påklages etter første til tredje ledd og som er unntatt fra anke til Trygderetten, kan påklages til overordnet organ, eller til eventuelt særskilt klageorgan, etter reglene i forvaltningsloven kap VI.»
Tilføyelsen om eventuelt særskilt klageorgan vil også dekke den foreslåtte klagenemnda for bidrag til behandling i utlandet.
Henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI «Om klage og omgjøring» medfører at klagenemndas vedtak ikke kan påklages til departementet, idet forvaltningsloven bare hjemler en klageomgang.
Nærmere regler om saksbehandling og andre bestemmelser som er nødvendige for klagenemndas virksomhet, herunder nemndas sammensetning fastsettes i forskrift med hjemmel i folketrygdloven §§ 20-9 og 21-17.
Reglene for klagenemndas saksbehandling vil i stor utstrekning være fastlagt gjennom henvisningen til forvaltningslovens kapittel VI som er inntatt i utkastet til ny § 21-12 åttende ledd i Ot prp nr 42 (1996-97). Utfyllende regler kan gis etter folketrygdloven § 21-17. Reglene må være i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser og øvrige bestemmelser i folketrygdloven § 21-12 som kommer til anvendelse, jf niende og tiende ledd om klagefrist og domstolsbehandling. De utfyllende regler etter §§ 20-9 og 21-17 kan også omfatte departementets instruksjonsmyndighet overfor nemnda når det gjelder administrative forhold.
For å ivareta hensynet til klagenemndas uavhengighet, bør klagenemndas sekretariat ha en uavhengig lokalisering. Klagenemnda må legge vekt på å opplyse saken best mulig og sørge for at saksbehandlingen ivaretar en best mulig faglig oppdatering slik at det kan treffe avgjørelser på bakgrunn av dokumentasjon som ivaretar eventuell ny medisinsk kunnskap. For enkelte sykdomsgrupper har Statens helsetilsyn opprettet rådgivende faggrupper. Departementet finner det naturlig at disse faggruppene kan få anledning til å uttale seg også om klagesakene. Klagenemnda skal gjøre en samlet vurdering av saksbehandlingen og av de forutsetninger som er lagt til grunn for de tidligere vurderinger som er gjort i saken. Nemnda har selv ansvar for å prioritere mellom de saker den har til behandling.
Klagenemndas møter bør foregå for lukkede dører med skriftlig saksbehandling. Enhver som deltar i behandlingen av en sak for nemnda må ha taushetsplikt om det de får vite om noens personlige forhold, jf bestemmelsen om taushetsplikt i § 21-9.
Klagenemnda treffer avgjørelse med alminnelig flertall.
Bestemmelser vedrørende klagenemndas møter og vedtaksform kan gis med hjemmel i §§ 20-9 og 21-17.
Prinsipielle vedtak fra klagenemnda bør offentliggjøres i anonymisert form.