5 Kontroll med allmenngjøringsvedtak – innsynsrett for tillitsvalgte

5.1 Bakgrunn og problemstilling

Allmenngjøring av tariffavtaler er et viktig virkemiddel for å sikre ordnede lønns- og arbeidsvilkår i bransjer hvor det har vært særlig utbredt med utenlandsk arbeidskraft på uakseptable lønns- og arbeidsvilkår. Det er imidlertid problematisk at mange virksomheter ikke etterlever forskriftene, og at vi har manglet tilstrekkelige virkemidler for en effektiv oppfølging av regelverket.

Som et ledd i arbeidet for å sikre seriøsitet og ryddighet i det norske arbeidsmarkedet, har det i flere sammenhenger vært diskutert om det kunne være hensiktsmessig å gi arbeidslivets parter rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkår. Regjeringen uttalte i Soria Moria-erklæringens kapittel om sosial dumping at den blant annet vil «sikre tillitsvalgte innsyn i lønns- og arbeidsvilkårene underentreprenører tilbyr sine arbeidstakere».

Nedenfor beskrives gjeldende rett for kontroll og håndheving av forskrifter om allmenngjøring og de rammer en eventuell lovbestemt innsynsrett for tillitsvalgte må holde seg innenfor, særlig når det gjelder EØS-rettens regler om fri bevegelighet for tjenester. I tillegg må personvernmessige og konkurranserettslige hensyn ivaretas.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Allmenngjøringsloven

Etter krav fra Tariffnemnda plikter både offentlige myndigheter og arbeidsgiver, arbeidstaker og enhver annen som er tilknyttet virksomheten, uten hinder av taushetsplikt å gi alle opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår som nemnda mener det er nødvendig å få kjennskap til i forbindelse med behandling av begjæring om allmenngjøring, jf. allmenngjøringsloven § 7. Unnlatelse av å følge slike pålegg fra nemnda kan straffes med bøter. Tariffnemnda har med hjemmel i denne bestemmelsen innhentet nødvendig informasjon i forbindelse med de vedtak som er truffet om allmenngjøring.

Ved en endring i allmenngjøringsloven 1. oktober 2004 fikk Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet i oppgave å føre tilsyn med at lønns- og arbeidsvilkår som følger av forskrifter om allmenngjøring overholdes, jf. § 8. Når tilsynsetatene krever det, skal den som er underlagt tilsyn fremlegge opplysninger som er nødvendige for tilsynet, uten hinder av taushetsplikt. Tilsynsetatene har fått betydelige ressurser til å følge opp tilsynsansvaret, og de har høyt fokus på dette arbeidet.

Med virkning fra 1. desember 2006 fikk Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet samme adgang som de har etter arbeidsmiljøloven til å gi pålegg og treffe de vedtak ellers som er nødvendige for å sikre gjennomføring av bestemmelsene i forskrifter om allmenngjøring. Dette vil i hovedsak skje gjennom pålegg, bruk av tvangsmulkt og stansing. Pålegg kan gis for å få fremlagt nødvendig dokumentasjon og for å sikre at arbeidsavtaler eller lignende er i overensstemmelse med allmenngjøringsforskrifter. Det kan ikke gis pålegg om utbetaling av lønn. Tilsynsmyndighetene kan, på samme måte som etter arbeidsmiljøloven, ilegge tvangsmulkt eller helt eller delvis stanse virksomheten dersom pålegg ikke oppfylles innen de frister som settes av myndighetene.

Dersom det avdekkes brudd på forskrifter om allmenngjøring, kan Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet anmelde forholdet til politiet. Arbeidsgiver kan straffes med bøter for manglende etterlevelse. Både forsettlig og uaktsom overtredelse omfattes, jf. allmenngjøringsloven § 10 første ledd. Etter bestemmelsen i § 10 annet ledd kan dessuten berørte arbeidstakere eller deres fagforeninger reise privat straffesak.

Dersom allmenngjøringsforskrifter ikke etterleves har partene i den allmenngjorte tariffavtalen også en utvidet adgang til å iverksette boikott, jf. § 5. At adgangen er utvidet følger av at vilkårene i § 2 c annet og tredje alternativ i lov 12. mai 1947 nr. 1 om boikott (boikottloven) ikke gjelder, dvs. at boikott som har som formål å få en arbeidsgiver til å etterleve et allmenngjøringsvedtak, ikke vil være utilbørlig, og at det ikke stilles krav om forholdsmessighet mellom boikottens formål og mulige skadevirkninger. For øvrig gjelder reglene i boikottloven også for boikott etter allmenngjøringsloven.

Per i dag finnes det ikke lovregler om tillitsvalgtes innsyn i lønns- og arbeidsvilkår for å kontrollere at allmenngjøringsforskriftene overholdes. Som det fremgår nedenfor i punkt 5.2.5 har partene innenfor enkelte bransjer gjennom tariffavtale innført innsynsrett for tillitsvalgte i lønns- og arbeidsvilkår ved innleie og utsetting av arbeid.

5.2.2 EØS-rettslige spørsmål

Innsynsrett som ledd i å kontrollere etterlevelse av allmenngjøringsforskrifter må vurderes i forhold til reglene om fri bevegelighet av tjenester etter EØS-avtalen. I henhold til EØS-avtalen artikkel 36, skal det «ikke (...) være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen avtalepartenes territorium for statsborgere i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg i en annen av EFs medlemsstater eller EFTA-stat enn tjenesteytelsens mottaker».

For foretak fra andre EØS-land som kommer til Norge for å yte tjenester, må det vurderes om innsynsretten vil utgjøre en restriksjon i EØS-rettslig forstand. En lovfestet innsynsrett kan innebære at det stilles krav om at virksomhetene må gi informasjon og fremlegge dokumentasjon, ut over det som kreves i hjemstaten. I den grad retten til innsyn gjør det mindre attraktivt å eksportere en tjeneste fra et annet EØS-land til Norge, vil den antakelig utgjøre en restriksjon i EØS-rettslig forstand, jf. praksis fra EF-domstolen, blant annet sakene C-165/98 Mazzoleni og C-49/98 Finalarte.

Etter EF-domstolens praksis, kan restriksjoner likevel tillates hvis de er begrunnet i tvingende allmenne hensyn. EF-domstolen har således i en rekke saker godkjent vern av arbeidstakere som et lovlig hensyn som kan begrunne restriksjoner i adgangen til å yte tjenester over landegrensene, jf. blant annet sak C-164/99 Portugaia.

Det følger av Rådsdirektiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting (utsendingsdirektivet) artikkel 3, at statene plikter å sikre utsendte arbeidstakere nærmere angitte arbeids- og ansettelsesvilkår som følger av lov eller administrative bestemmelser eller som er fastsatt i allmenngjorte tariffavtaler. Av artikkel 5 følger det at statene skal treffe egnede tiltak i tilfelle av manglende overholdelse av direktivet. Utsendingsdirektivet er implementert i norsk rett gjennom arbeidsmiljøloven § 1-7 og forskrift 16. desember 2005 nr. 1566 om utsendte arbeidstakere.

Innsynsrett som et virkemiddel for å håndheve allmenngjøringsforskriftene vil kunne anses som et tiltak for å sikre overholdelse av regelverket, dvs. at innsynsretten bidrar til statens gjennomføringsforpliktelser etter direktivet.

I tillegg til at restriksjoner på adgangen til å yte tjenester må være begrunnet i lovlige hensyn, må restriksjonene gjelde for både norske og utenlandske selskaper, de må være egnet til å oppnå formålet, og hensynene som begrunner innsynsretten må ikke allerede være ivaretatt ved bestemmelser i virksomhetens hjemstat. Innsynsretten må også tilfredsstille det alminnelige EØS-rettslige proporsjonalitetskravet som innebærer et krav om å anvende minst mulig inngripende midler for å oppnå formålet med restriksjonen. Dette prinsippet er lagt til grunn i praksis fra EF-domstolen i en lang rekke saker, jf. i denne sammenheng blant annet sakene C-369/96 og C-376/90 Arblade og C-60/03 Wolff.

5.2.3 Konkurranserettslige spørsmål

I henhold til lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) § 3 gjelder loven ikke for lønns- og arbeidsvilkår.

Innsyn og utveksling av informasjon om lønns- og arbeidsvilkår mellom tillitsvalgte representerer dermed i utgangspunktet ikke brudd på EØS-avtalen artikkel 53 og det likelydende forbudet mot konkurransebegrensninger i konkurranseloven § 10.

Dersom tillitsvalgte ivaretar sitt eget eller andre foretaks interesser i informasjonsinnhentingen, og i den forstand handler på vegne av foretakene, kan imidlertid informasjonsutvekslingen ansees for å skje mellom foretak, og vil kunne rammes av konkurransereglene.

5.2.4 Personvernspørsmål

Opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår er å regne som personopplysninger når opplysningene «kan knyttes til en enkeltperson», jf. lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) § 2. Det må legges til grunn at dokumentasjon knyttet til arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår normalt vil være å regne som personopplysninger.

Unntak kan tenkes dersom opplysningene anonymiseres og for øvrig gis på en måte som gjør at personen opplysningene er knyttet til ikke vil kunne identifiseres. Utlevering av opplysningene vil i slike tilfeller ikke omfattes av personopplysningsloven.

Personopplysningsloven gjelder for behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler, og for annen behandling av personopplysninger når disse inngår eller skal inngå i et personregister.

Et av grunnvilkårene for behandling av personopplysninger er at det foreligger behandlingsgrunnlag. Et behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven § 8, er at det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling.

Bestemmelsene i personopplysningsloven gjelder såfremt ikke annet følger av særskilt lov som regulerer behandlingsmåten, jf. § 5.

Det følger av personopplysningsloven at de innsamlede opplysningene ikke senere kan brukes til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen uten at den registrerte samtykker, og at opplysningene ikke skal lagres lenger enn det som er nødvendig ut i fra formålet med behandlingen, jf. § 11 bokstavene c) og e).

5.2.5 Regulering av innsynsrett i tariffavtaler

Som utgangspunkt har tillitsvalgte/arbeidstakerorganisasjonene bare krav på innsyn i lønns- og arbeidsvilkår hos medlemmene i organisasjonen de representerer. I tillegg har de i medhold av enkelte tariffavtaler krav på innsyn i lønns- og arbeidsvilkårene til uorganiserte arbeidstakere i virksomheter der forbundet har medlemmer, for å kunne kontrollere at arbeidsgiver ikke gir de uorganiserte dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn etter tariffavtalen. Datatilsynet har lagt til grunn at arbeidsgiver i så fall skal legge frem anonymiserte opplysninger om arbeidstakerne. Dersom det er færre enn fem personer i den enkelte «yrkesgruppe», slik at arbeidstakerne ikke i tilstrekkelig grad kan anonymiseres, krever Datatilsynet at de tillitsvalgte som foretar kontrollen underskriver en taushetserklæring.

Ved de seneste tariffoppgjørene har mange overenskomster i privat sektor fått bestemmelser om rett til informasjon og drøfting hvis bedriften vurderer å sette ut deler av virksomheten på oppdrag eller å benytte innleide arbeidstakere.

Ved tariffoppgjøret i 2006 ble flere av overenskomstene utviklet videre på dette punktet. Temaet ble først tatt opp i forbindelse med revisjon av Verkstedsoverenskomsten som en del av frontfagsoppgjøret. Det ble tatt inn bestemmelser om at ved innleie av arbeidskraft og utsetting av arbeid på oppdrag, skal bedriften på anmodning fra tillitsvalgte dokumentere hvilke lønns- og arbeidsvilkår som gjelder hos underleverandøren (underentreprenør, utleier). Bedriften skal videre informere de tillitsvalgte om hvorvidt bo- og oppholdsforhold er i samsvar med standarden på oppdragsstedet. Norsk Industri har utarbeidet forslag til kontraktstekst som skal sikre at virksomhetene kan overholde denne informasjonsplikten og sikre seg kunnskap om lønns- og arbeidsvilkårene.

I Fellesoverenskomsten for byggfag er det over mange år utviklet et regelverk for innleie av arbeidskraft og utsetting av arbeid. Blant annet skal behov og omfang av innleie og utsetting av arbeid forhandles med de tillitsvalgte i samsvar med hovedavtalens drøftingsregler, før bedriften inngår avtale om dette. Ifølge overenskomsten § 1-2 nr. 1 tredje ledd, skal bedriftens ledelse på forlangende godtgjøre overfor de tillitsvalgte at innleid arbeidskraft og underentreprenører har ordnede lønns- og arbeidsvilkår.

Det oppsto tvist mellom tariffpartene om rekkevidden av denne bestemmelsen. Arbeidsretten kom i dom av 15. februar 2005, jf. ARD 2005 s. 55, til at ledelsens plikt til å godtgjøre ordnede lønns- og arbeidsvilkår ikke gikk så langt at den innebar en plikt til å dokumentere innholdet av lønns- og arbeidsvilkårene hos underleverandørene overfor de tillitsvalgte, men medfører en plikt til å innestå for at opplysninger om slike lønns- og arbeidsvilkår er riktige. Arbeidsretten mente at bedriftene etter omstendighetene kunne ha en plikt til aktivt å innhente nødvendige opplysninger hos utleiebedriften eller underentreprenøren, dersom opplysninger ikke kan innhentes på annen betryggende måte.

Formuleringene i Verkstedsoverenskomsten og Fellesoverenskomsten for byggfag danner basis for de aller fleste bestemmelser om innsyn i forbindelse med utsetting av arbeid og innleie i privat sektor også i andre overenskomster. De konkrete avtaleformuleringene varierer likevel i praksis.

Forhold knyttet til taushetsplikt er i noe varierende grad regulert. Slike regler er ikke med i Fellesoverenskomsten for byggfag, men i Verkstedsoverenskomsten er personvern og taushetsplikt regulert i bilag 9 punkt 3, som lyder:

Det er en forutsetning at de lønns- og arbeidsvilkår som bedriften blir bedt om å dokumentere er tilstrekkelig anonymisert og ikke strider mot lov. Virksomhetens behov, eksempelvis konkurransemessige forhold, kan tilsi at informasjon ikke bør gis videre. I slike tilfeller kan arbeidsgiver pålegge tillitsvalgte og eventuelle rådgivere taushetsplikt. Taushetsplikten gjelder også etter utløpet av vedkommendes mandatperiode. Det er ingen taushetsplikt i forhold til å gi informasjonen videre til relevant offentlig myndighet.

5.2.6 Regulering av innsynsrett i andre europeiske land

Fafo har foretatt en kartlegging av hvilke lov- og tariffreguleringer som finnes i Norge og enkelte andre europeiske land vedrørende innsynsrett for tillitsvalgte/fagforbund i opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår, se Arbeidsrett nr. 2 2007 s. 140.

Kartleggingen omfatter de nordiske landene samt Belgia, Nederland og Tyskland. Disse landene har visse likheter med Norge når det gjelder partsorganisering, tariffavtaletradisjoner og utforming av den kollektive arbeidsretten, og enkelte av landene har tradisjon for allmenngjøring av tariffavtaler.

Innsynsrett kan inndeles i to hovedkategorier: direkte og indirekte innsynsrett. Med direkte innsynsrett menes at tillitsvalgte gis innsyn i lønns- og arbeidsvilkårene i en annen virksomhet. Med indirekte innsynsrett menes rett til innsyn i en annen virksomhet i forbindelse med at arbeid i egen bedrift settes ut på oppdrag til underentreprenør, eller at arbeidstakere leies inn. Slik innsynsrett vil normalt være regulert som en plikt for arbeidsgiver i tillitsvalgtes egen virksomhet, til å dokumentere hvilke vilkår ansatte hos oppdragstaker har. Innsynsretten kan være hjemlet i lov eller tariffavtaler, eller ved at bestemmelser i tariffavtaler er allmenngjorte.

Hovedinntrykket av kartleggingen er at innslag av direkte eller indirekte innsynsrett kan finnes i de fleste land, men en gjennomgående eller generell regulering av dette er ikke vanlig.

Bestemmelser som gir direkte innsynsrett for tillitsvalgte eller fagforbund er ikke utbredt. Dette er kun funnet på Island. Indirekte innsynsrett, tilsvarende det man finner i mange tariffavtaler i Norge, eksisterer i varierende grad i andre land. I Sverige er det lovfestet en form for indirekte innsynsrett i tariffbundne virksomheter i tilknytning til reglene om facklig veto, jf. lag (1976:580) om medbestemmande i arbetslivet §§ 38-40.

Lovfestet indirekte innsynsrett i en noe annen form er også vedtatt i Finland gjennom lov om bestilleransvar som trådte i kraft 1. januar 2007. Etter loven § 6 skal bestiller av oppdrag/oppdragsgiver på begjæring informere tillitsvalgte eller visse andre representanter for arbeidstakerne, om inngåtte avtaler om innleie av arbeidskraft eller underleveranser. Gjennom informasjonen skal blant annet avtalens arbeidskraftomfang, arbeidssted, oppgaver, avtaleperiode, gjeldende tariffavtale eller sentrale arbeidsvilkår klarlegges, se nærmere om bestilleransvaret under punkt 4.2.3.

Ut over indirekte innsynsrett er sikring av like lønnsvilkår i virksomheter som ikke er bundet av tariffavtale, overlatt til arbeidstakersidens ordinære kampmidler, som boikott, streik og sympatiaksjoner. Dette gjelder særlig i Danmark og Sverige hvor det er en vid adgang til å kreve opprettet tariffavtaler. I land som praktiserer allmenngjøring av tariffavtaler utføres kontroll og håndheving i all hovedsak av det offentlige. Unntaket er Nederland, der dette er overlatt til privat rettsforfølgelse.

5.3 Høringsbrevet

I høringsbrevet foreslår departementet å innføre en innsynsrett som gir tillitsvalgte hos oppdragsgiver rett til å kreve å få dokumentert eller fremlagt opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår som gjelder hos virksomhetens oppdragstakere/underentreprenører.

Innsynsretten foreslås å skulle gjelde overfor virksomheter som er omfattet av allmenngjøringsforskriftene, og hvor det således, som følge av forskriftene, stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår.

Den foreslåtte bestemmelsen innebærer at oppdragstakeren, uten hinder av taushetsplikt, må forelegge oppdragsgivers tillitsvalgte slik dokumentasjon. De tillitsvalgte som mottar opplysningene, skal imidlertid pålegges taushetsplikt med hensyn til de opplysningene som fremkommer.

Dersom opplysningene tyder på at de ansatte i disse virksomhetene ikke har lønns- og arbeidsvilkår i tråd med allmenngjøringsforskriften, skal de tillitsvalgte kunne overlate opplysningene til Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet.

Det foreslås at departementet fastsetter de nærmere regler for innsynsretten i forskrift, blant annet nærmere regler om hvem som kan kreve opplysninger fremlagt, hvem det er som har plikt til å legge frem opplysninger, hvilke opplysninger som må legges frem, og på hvilken måte disse opplysningene skal fremlegges, samt regler for hvordan opplysningene skal behandles.

5.4 Høringsuttalelsene

LO er enig i at en innsynsrett så langt som mulig bør ligge til de tillitsvalgte i bedriften. LO er også enig i at de tillitsvalgtes innsynsrett bør gjelde hele kjeden av underentreprenører og utleievirksomheter i alle ledd, men er uenig i at innsynsretten skal etableres som en særordning for byggenæringen. Det påpekes videre at innsynsretten må utformes som en plikt for arbeidsgiver i de tillitsvalgtes egen virksomhet til å dokumentere hvilke lønns- og arbeidsvilkår de ansatte hos underentreprenører og utleievirksomheter har.

LO mener imidlertid at for å kunne avdekke brudd på allmenngjøringsforskrifter og bidra til at dette rettes opp lokalt uten at tilsynsmyndighetene involveres, må de tillitsvalgte ha anledning til å følge opp slike saker på vanlig måte i egen virksomhet og i egen organisasjon. LO mener at departementets forslag ikke gir rom for dette. LO uttaler at de ikke kan godta at de tillitsvalgte gis taushetsplikt i forhold til egen bedrift og egen organisasjon.

Unio støtter forslaget om at tillitsvalgte bør gis en lovfestet innsynsrett i lønns- og arbeidsvilkår omfattet av allmenngjøringsforskrifter. Unio ser likevel svakheter ved forslaget, blant annet ved at de tillitsvalgte pga. taushetsplikt overfor andre enn tilsynsmyndigheter, ikke får anledning til å følge opp i forhold til egen virksomhet og egen organisasjon.

YS støtter i utgangspunktet en rett for tillitsvalgte til innsyn i oppdragstakeres lønns- og arbeidsforhold, men ser noen betenkeligheter ved utformingen av de foreslåtte reglene. Blant annet reises spørsmål om slik varsling til tilsynsetatene er omfattet av varslervernet i arbeidsmiljøloven § 2-4, i og med at det gjelder forholdene i andre virksomheter.

YS påpeker også at det er viktig at innsynsrett for tillitsvalgte ikke blir en sovepute for tilsynsmyndighetene, og at det ikke kan være meningen at tillitsvalgte fremstår som tilsynsmyndighetenes forlengede arm. Når de tillitsvalgte samtidig pålegges en taushetsplikt overfor alle bortsett fra tilsynsmyndighetene, så gjør det etter YS sitt syn situasjonen ytterligere betenkelig. YS er kjent med at mange tillitsvalgte føler et sterkt behov for å rådføre seg med eget forbund. Dersom taushetsplikten i slike saker skal være til hinder for å konsultere egen organisasjon, vil det ytterligere vanskeliggjøre de tillitsvalgtes oppgave.

YS antar at forslaget innebærer at de opplysningene som er fremskaffet ved et lokalt innsyn aldri skal kunne legges frem for eget forbund og gi grunnlag for boikott. En slik ordning er etter deres syn svært upraktisk og nærmest umulig å etterleve. Medlemmene i et forbundsstyre, hvor boikott ofte vedtas, er nesten uten unntak også tillitsvalgt i egen bedrift. Det er ikke mulig å opptre i forbundsstyresammenheng uten å ha med seg den informasjonen som er tilegnet som tillitsvalgt i egen bedrift. YS mener at det er nødvendig å myke opp taushetsreglene for at innsynsretten skal fungere tilfredsstillende.

Akademikerne støtter departementets forslag om innsynsrett for tillitsvalgte.

NHO går imot forslaget om innsynsrett for tillitsvalgte, men er positiv til ordninger som stiller krav til innrapportering til offentlige tilsynsmyndigheter. I likhet med det som anføres i forhold til påseplikten, mener NHO at tilsynsoppgaver ikke skal tillegges private parter, og at grunnleggende rettssikkerhetsgarantier, personvern- og konkurransehensyn må sikres ved at slike oppgaver utføres av offentlige myndigheter.

NHO etterlyser en nærmere vurdering av forholdet til EØS-retten, og viser til at manglende ressurser hos offentlige myndighetsorganer ikke er et tvingende allment hensyn som kan begrunne en ordning der tilsynsoppgaver legges til private. Det vises også til en rapport utarbeidet for NHO av professor Olav Kolstad og førsteamanuensis Erling Hjelmeng, der det konkluderes med at departementets forslag ikke tilfredsstiller EØS-avtalens proporsjonalitetskrav.

Videre mener NHO at innsynsretten innebærer en ren delegasjon av Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets tilsynskompetanse, og at dette er en prinsipielt gal blanding av roller. I denne sammenheng vises det til en utredning utarbeidet for NHO av professor Olav Kolstad. NHO viser også til at en rekke problemstillinger ikke er avklart i høringsbrevet, og at det må presiseres at innsynsretten er begrenset til arbeid som faller inn under allmenngjøringsforskrifter, og at innsynsretten begrenses til eget tariffområde.

KS går imot at det skal være noen form for innsynsrett for tillitsvalgte i lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsforskrifter hos virksom­hetens oppdragstakere. KS mener at forslaget bryter med tillitsmannsapparatets etablerte rolle og det normale partsforhold i arbeidslivet, og at kontroll med og oppfyllelse av forskriftsbestemmelser er en offentlig oppgave. KS stiller spørsmål ved om ordningen vil være i overensstemmelse med EØS-retten.

NAVO støtter ikke forslaget om innsynsrett for tillitsvalgte. NAVO mener at innsynsretten som er foreslått vil kunne betraktes som etablering av en tilleggskontroll til Arbeidstilsynet, og at det kan reises rettslige innvendinger mot forslaget med hensyn til konkurranserett og personvern. Videre er det etter NAVOs oppfatning mulig at ordningen vil kunne være i strid med proporsjonalitetsprinsippet i EØS-retten. NAVOs prinsipielle syn er at tilsynsansvaret etter allmenngjøringsloven skal være tillagt offentlige myndigheter.

Også HSH går imot forslaget til innsynsrett, og mener at tilsynsvirksomheten bør være lagt til offentlige myndigheter. HSH mener at det ikke er ønskelig at tillitsvalgte får innsyn i slike spørsmål for andre enn egne medlemmer i egen virksomhet, og at manglende ressurser hos tilsynene og målsetningen om total oppfyllelse av allmenngjorte tariffavtaler ikke må føre til at private aktører tildeles offentligrettslig kompetanse. Videre viser HSH til at tillitsvalgte selv uten en lovfestet innsynsrett, vil kunne melde fra til tilsynsmyndighetene om useriøse underleverandører og uakseptable lønns- og arbeidsvilkår.

Ifølge HSH må det blant annet reises spørsmål om hvem som skal ha innsynsrett når det er flere fagforeninger i virksomheten, og om de tillitsvalgtes taushetsplikt og hvem denne er ment å gjelde for. HSH viser til at en innsynsrett kan føre til organisasjonskamp, og sålede ha en side til organisasjonsfriheten. Alt i alt mener HSH at innsynsretten vil være en tilleggsbelastning for virksomheter som omfattes av allmenngjøringsforskrifter, og at ordningen fortsatt kan være i strid med EØS-retten. Det bes om at departementet utreder dette nærmere.

Justisdepartementet viser til tidligere innvendinger mot forslaget om innsynsrett, hvor særlig hensynet til EØS-avtalen har vært fremtredende. Etter departementets syn vil forslaget om innsynsrett for tillitsvalgte supplere den private håndhevelsen som oppdragsgivere foreslås pålagt etter allmenngjøringsloven § 9. Et forslag som bygger på at to private aktører skal sikre etterlevelse av regelverket i tillegg til tilsynenes kontroll, kan være problematisk ut fra proporsjonalitetsbetraktinger. Justisdepartementet kan ikke se at den samlede effekten av forslagene er behandlet i høringsbrevet eller at innvendingene som er reist tidligere av EØS-rettslig karakter bortfaller fordi om innhentet informasjon ikke kan benyttes til boikott. Justisdepartementet påpeker dessuten at det bør komme til uttrykk i lovteksten at innsynsretten bare kan benyttes til å undersøke om allmenngjøringsvedtak etterleves.

Arbeidstilsynet støtter departementets forslag om innsynsrett for tillitsvalgte. Tilsynet ser innsynsretten som et supplement til sin egen kontroll og at den kan være et middel for å effektivisere denne. Etaten antar dessuten at det vil virke preventivt når oppdragsgiver vet at de lokale tillitsvalgte har innsynsrett.

Petroleumstilsynet er enige i at forslaget om innsynsrett for tillitsvalgte bør lovfestes og at den nærmere utforming skjer gjennom forskrift. Tilsynsetaten er imidlertid noe usikker på hva som legges i begrepet «lokale tillitsvalgte», og peker på at etaten også har fått nyttig informasjon fra sentrale deler av tillitsmannsapparatet i organisasjonene som representerer de tariffavtaler allmenngjøringsforskriftene bygger på.

5.5 Departementets vurderinger og forslag

Lov om allmenngjøring av tariffavtaler er et svært viktig virkemiddel for å sikre likverdige lønns- og arbeidsvilkår i Norge. Bruken av ordningen i byggebransjen etter EØS-utvidelsen i 2004 bekrefter dette, og har også bidratt til debatten om hvordan ordningen fungerer i praksis og om mulige forbedringspunkter.

For å sikre best mulig etterlevelse av allmenngjøringsforskriftene og for å hindre brudd på bestemmelsene om lønns- og arbeidsvilkår, er det etter Arbeids- og inkluderingsdepartementets syn nødvendig med bedre virkemidler for kontroll og oppfølging. Ytterligere tiltak anses nødvendig for å hindre en utvikling preget av økt sosial dumping, særlig i byggebransjen. I tråd med høringsbrevet, foreslår departementet derfor å innføre en lovfestet rett til innsyn for lokale tillitsvalgte i lønns- og arbeidsvilkår som følger av allmenngjøringsforskrifter. Dersom det er grunn til å tro at allmenngjøringsforskriften ikke etterleves, kan opplysningene overlates til Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet. Departementet finner ikke grunn til å pålegge de tillitsvalgte en plikt til å undersøke forholdene hos underleverandørene eller til å overlevere opplysningene til tilsynsmyndighetene. Det er imidlertid en forutsetning for at ordningen skal ha effekt, at tilsynsmyndighetene involveres dersom ikke virksomhetene selv tar ansvar for å rette opp situasjonen.

Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets tilsynsoppgave er vanskelig og tidkrevende, og tilsynsetatene vil utvilsomt kunne dra nytte av de tillitsvalgtes kunnskap og informasjon om for eksempel oppdragstakerne til den enkelte virksomhet, og om lokale forhold for øvrig. De tillitsvalgte vil kjenne allmenngjøringsforskriftene godt på bakgrunn av kunnskap om tariffavtalene som ligger til grunn for dem. Innsynsrett for lokale tillitsvalgte vil dermed føre til at brudd i større grad vil kunne avdekkes og antakelig også i større grad rettes opp uten at tilsynsmyndighetene involveres. Det er likevel grunn til å understreke at det fortsatt vil være Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets ansvar å føre tilsyn, men innsynsretten vil kunne bidra til at tilsynsetatene kan ivareta sitt ansvar på en bedre måte.

Som omtalt under punkt 5.2.5 følger det allerede av en del tariffavtaler, blant annet Verkstedsoverenskomsten 2006-2008, at arbeidsgiver har plikt til å dokumentere overfor tillitsvalgte hvilke lønns- og arbeidsvilkår som gjelder hos underleverandørene. Dette gjelder imidlertid ikke alle tariffavtalene. I denne sammenheng er det særlig grunn til å legge vekt på at det for tiden ikke følger av tariffavtalen for byggfagene at virksomhetene plikter å dokumentere lønns- og arbeidsvilkårene hos underleverandørene. Etter departementets syn er det spesielt viktig at det etableres en innsynsrett nettopp innenfor denne næringen, men det presiseres at innsynsrettsretten foreslås å gjelde innenfor alle næringer hvor det fastsettes forskrift om allmenngjøring.

Departementet har lagt vekt på å utforme forslaget til ny bestemmelse i allmenngjøringsloven på en slik måte at den ikke kommer i konflikt med de rammer som følger av EØS-retten, konkurranseretten og personvernhensynene.

Som omtalt foran vil innsynsretten trolig måtte anses som en restriksjon i EØS-rettslig forstand på adgangen til å yte tjenester over landegrensene. Departementet anser imidlertid at en innsynsrett i tråd med forslaget vil være forankret i et lovlig formål, ettersom den er ment å sikre rettighetene til arbeidstakere som er omfattet av allmenngjøringsloven. Departementet legger til grunn at allmenngjøringsordningen som sådan er i overensstemmelse med EØS-retten. At tillitsvalgte med kjennskap til virksomhetene får en innsynsrett, vil være en svært målrettet kontroll som etter departementets vurdering klart er egnet til å sikre at allmenngjøringsforskriftene overholdes. Den vil som sådan bidra til å ivareta gjennomføringsforpliktelsen som følger av utsendingsdirektivet, se nærmere over under punkt 5.2.2. Innsynsretten vil gjelde overfor alle virksomheter som utfører oppdrag for de tillitsvalgtes arbeidsgiver, uavhengig av om de er norske eller utenlandske, og kravet til likebehandling vil dermed også være oppfylt.

I forhold til EØS-retten, er det særlig hensynet til at en slik innsynsrett ikke må bli uproporsjonal som må tillegges vekt, se foran under punkt 5.2.2. Fordi forslaget legger opp til et samarbeid mellom tillitsvalgte og tilsynsmyndigheter, mener departementet at innsynsretten ikke innebærer at det innføres en dobbeltkontroll, men heller at dette er tiltak som vil supplere hverandre. Tillitsvalgte spiller tradisjonelt en viktig rolle når det gjelder fastsettelse av og kontroll med lønns- og arbeidsvilkår og er i tillegg gitt en særskilt oppgave i lovverket med å bidra til gode og sikre arbeidsforhold. Det er etter departementets syn naturlig og hensiktsmessig å bygge videre på den rollen de tillitsvalgte har, i innsatsen for å sikre også de utenlandske arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår, og for å understøtte Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets gjennomføring av deres tilsynsansvar. Etter departementets syn vil et eventuelt merarbeid for virksomhetene som følge av en slik innsynsrett være lite og ikke uforholdsmessig, i forhold til at tiltaket fører til at vi vil oppnå en mer effektiv etterlevelse av allmenngjøringsforskrifter. Det er for eksempel liten grunn til å tro at den enkelte virksomhet vil oppleve å bli avkrevd den samme dokumentasjonen flere ganger. Dersom tilsynsmyndighetene får overlevert dokumentasjon som er utlevert til tillitsvalgte, vil det ikke være nødvendig for myndighetene å kreve den samme informasjonen på nytt.

I høringsrunden har det fremkommet enkelte innvendinger knyttet til at innsynsretten vil være problematisk sett i sammenheng med det foreslåtte påseansvaret for oppdragsgiver, jf. kapittel 4. Innvendingene går på at dette vil kunne medføre at virksomhetene, i tillegg til å måtte legge frem opplysninger for tillitsvalgte, også må dokumentere for oppdragsgiver at allmenngjøringsforskriftene er fulgt. Departementet ser at det kan være grunn til å vurdere denne problemstillingen nærmere, men har ikke endelig tatt stilling til om tillitsvalgte skal kunne kreve å få informasjonen direkte fra oppdragstaker, eller om informasjonen skal innhentes via oppdragsgiver. Sistnevnte alternativ vil innebære at arbeidsgiver får en plikt til å innhente opplysninger fra sine underleverandører, noe som etter omstendighetene også kan følge av den foreslåtte påseplikten. En slik løsning vil således også medføre en samordning av forespørselen etter opplysninger overfor underleverandørene. Spørsmålene vil bli nærmere vurdert i forbindelse med en eventuell utarbeidelse av forskrifter om gjennomføring av innsynsretten og påseansvaret.

Departementet har valgt å foreslå at de lokale tillitsvalgte gis en rett til innsyn hos oppdragstakere som er knyttet til virksomheten som underentreprenør eller utleier. På bakgrunn av personvernmessige og konkurransemessige hensyn er det viktig å begrense kretsen som skal ha tilgang til opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår i virksomhetene. Dette tilsier etter departementets mening at organisasjonene sentralt ikke bør ha innsynsrett. Det er først og fremst de lokale tillitsvalgte som gjennom sitt arbeid vil kunne skaffe seg kunnskap og informasjon om virksomhetens underleverandører. I tillegg vil de tillitsvalgtes lokale kunnskap også gi muligheter for å avdekke og få korrigert brudd på allmenngjøringsforskrifter på virksomhetsnivå.

Enkelte av høringsinstansene har påpekt at det ikke er klart hvilke tillitsvalgte som skal ha innsynsrett. Etter departementets oppfatning, er det naturlig at innsynsretten legges til tillitsvalgte som representerer den organisasjonen som er part i den aktuelle allmenngjorte tariffavtalen. Innsynsretten skal bare gjelde i forhold til arbeidstakere som utfører arbeid som er omfattet av forskrift om allmenngjøring.

Det kan reises spørsmål om hvilken effekt endringen vil få i forhold til den uorganiserte delen av byggebransjen, på bakgrunn av at det i liten grad finnes lokale tillitsvalgte der. Departementet vil imidlertid vise til at de tillitsvalgtes innsynsrett skal gjelde gjennom hele kjeden av underleverandører, enten dette er utleier av arbeidskraft eller underentreprenører. Jo lenger ned i kontraktskjeden man kommer, jo større vil ofte innslaget av uorganiserte virksomheter/arbeidstakere og dessuten også useriøse virksomheter være. En innsynsrett som gjelder hele underleverandørkjeden, vil dermed også omfatte uorganiserte virksomheter.

For å sikre at informasjonen som utleveres behandles på en betryggende måte, vil det måtte stilles tilsvarende krav til taushetsplikt som når opplysningene utleveres til et offentlig organ. Dette vil medvirke til at innsynsretten ikke vil utgjøre et uproporsjonalt kontrollinngrep. Også av personvernhensyn og hensyn til effektiv konkurranse er det riktig å pålegge de tillitsvalgte taushetsplikt om konkrete opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår. Hva dette nærmere innebærer og rammene for taushetsplikten vil departementet komme tilbake til i forbindelse med forskriftsarbeidet.

LO påpeker i sin høringsuttalelse behovet for å kunne følge opp saker på vanlig måte i forhold til egen virksomhet. Departementet ser at det kan være et legitimt behov for dette. Det kan i den forbindelse vises til ovennevnte om at departementet vurderer inn­føring av en modell hvor informasjonen skal innhentes via oppdragsgiver/arbeids­giver. Et slikt alternativ åpner for at de tillitsvalgte vil kunne ta opp spørsmål knyttet til underleverandørers brudd på allmenngjøringsforskrifter med fin arbeidsgiver uten hinder av taushetsplikten. For øvrig vises det til at de nærmere regler om taushetsplikten vil bli regulert i forskrift. Departementet vil i forskriftsarbeidet vektlegge behovet for å kunne involvere arbeidsgiver.

Formålet med utleveringen av opplysningene er å kunne kontrollere at lønns- og arbeidsvilkår er i samsvar med allmenngjøringsforskriftene, med sikte på å overlevere opplysningene til tilsynsmyndighetene der informasjonen tyder på at det foreligger brudd på regelverket. Opplysningene vil på denne bakgrunn ikke kunne benyttes til andre formål, som for eksempel grunnlag for egne lønnskrav eller konkurransemessige tilpasninger. Justis- og politidepartementet har i sin høringsuttalelse påpekt at det bør komme til uttrykk i lovteksten at innsynsretten bare kan benyttes til å undersøke om allmenngjøringsvedtak etterleves.

Etter departementets oppfatning må innsynsretten ha hjemmel i lov, mens den nærmere utformingen kan skje i forskrift. Det er blant annet nødvendig å etablere visse saksbehandlingsregler for å ivareta viktige rettssikkerhetshensyn. Det foreslås at lovbestemmelsen angir de viktigste forholdene forskriften bør regulere, som hvem som kan be om opplysninger, hvem som plikter å legge frem opplysninger, hvilke opplysninger som kan kreves lagt frem, i hvilken form disse kan kreves fremlagt og hvordan opplysningene skal behandles.

EØS-retten innebærer trolig at det ikke kan kreves at dokumenter som eventuelt skal legges frem for innsyn til enhver tid finnes i Norge, jf. EF-domstolens avgjørelse i sakene C-369/96 og C-376/96 Arblade, men relevant dokumentasjon bør kunne fremskaffes innen en rimelig frist. Det vil antakelig heller ikke kunne kreves at dokumentene oversettes eller på annen måte bearbeides slik at de fremstår tilsvarende norske dokumenter, jf. Kommisjonens syn i stevning i sak C-490/04 Kommisjonen mot Tyskland. Departementet vil ta hensyn til disse begrensningene ved utformingen av forskriften. Forslag til forskrifter vil bli sendt på alminnelig høring.