4 Årsregnskap, årsberetning og bokføring

4.1 Gjeldende regnskapsordning i Norges Bank

Den gjeldende regnskapsordningen i banken skriver seg fra vedtakelsen av sentralbankloven i 1985. Etter sentralbankloven § 30 skal hovedstyret hvert år utarbeide årsberetning og årsregnskap. Årsregnskapet fastsettes av representantskapet. Årsberetningen, det reviderte årsregnskapet, samt representantskapets uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. Meddelelse fra departementet til Stortinget om virksomheten i Norges Bank skal finne sted minst én gang hver stortingsperiode, og oftere dersom særlige forhold tilsier det.

Det er ikke fastsatt særskilte regler i eller i medhold av loven om hvilke regnskapsregler banken skal følge ved utarbeidelsen av sitt årsregnskap. Det har utviklet seg en praksis hvor representantskapet har fastsatt regnskapsregler for banken. Disse er også lagt til grunn ved føring av bankens regnskaper for Statens pensjonsfond - Utland. I hovedsak er regnskapsreglene basert på regnskapsloven med forskrifter og prinsipper for god regnskapsskikk. Representantskapet har gitt en del særregler begrunnet i sentralbankspesifikke forhold. Blant annet er det laget en egen oppstillingsplan for resultat og balanse, det utarbeides ikke kontantstrømanalyse og noteopplysningene avviker på enkelte punkter.

I henhold til lov om Statens pensjonsfond § 2 skal utenlandsdelen anbringes som innskudd på konto i Norges Bank. Den framkommer dermed som gjeld i bankens balanse under posten «Innskudd kronekonto - Statens pensjonsfond - Utland». Innskuddet skal plasseres i finansielle instrumenter og eiendom etter regler fastsatt av Finansdepartementet. Disse plasseringene føres opp som eiendeler på aktivasiden i bankens balanse under posten «Plasseringer for Statens pensjonsfond - Utland». I en del tilfeller vil bankens kapitalforvaltning også medføre at banken inngår forpliktelser. Slike forpliktelser blir ført opp som gjeld i note om balanse SPU. Nettoverdien av alle aktiva- og passivaposisjoner som banken har i forbindelse med forvaltningen av Statens pensjonsfond - Utland, utgjør beregningsgrunnlaget for å fastsette saldoen på ovennevnte kronekonto.

Innestående på kronekontoen utgjør en eiendel i statsregnskapets balanse. Denne saldoen gjenspeiles i statsregnskapets passivaside som egenkapital. Verdsettelsen av de finansielle instrumentene og den faste eiendom Norges Bank har plassert for Statens pensjonsfond - Utland får dermed betydning, ikke bare for bankens egen balanse, men også for statsregnskapet. Dette forholdet framgår av figur 4.1.

I henhold til forskrift 22. desember 2005 nr. 1735 om forvaltning av Statens pensjonsfond - Utland § 3 skal ikke endringer i markedsverdien av disse investeringene påvirke Norges Banks eget resultatregnskap:

«Verdien på kronekontoen til fondet settes lik verdien av porteføljen av finansielle instrumenter og kontantinnskudd i utenlandsk valuta. Norges Banks bokførte avkastning på porteføljen med fradrag for godtgjøring til Norges Bank tillegges fondets kronekonto pr. 31. desember hvert år.»

Etter forskriften § 1 skal det utarbeides egne års- og kvartalsvise regnskapsrapporter for fondskapitalen. I de utfyllende retningslinjene til forskriften har departementet utdypet kravet til rapportering. Norges Bank har de senere år laget omfattende egne rapporter om forvaltningen av Statens pensjonsfond - Utland.

4.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste at Norges Bank er regnskapspliktig etter regnskapsloven og bokføringspliktig etter bokføringsloven, men slik at det kunne fastsettes særskilte regler i forskrift som utfyller eller fraviker kravene i disse lovene. Departementet uttalte at flere momenter tilsa at banken burde pålegges å utarbeide regnskap etter internasjonale regnskapsstandarder (IFRS).

4.3 Høringsinstansenes syn

Samtlige av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er positive til å underlegge banken regnskapsplikt etter regnskapsloven og bokføringsplikt etter bokføringsloven. Dette gjelder Landsorganisasjonen i Norge, Norges Banks representantskap, Revisorforeningen, Riksrevisjonen og Sparebankforeningen. Flere høringsinstanser framholder behovet for særregler for banken.

Revisorforeningen påpeker at IFRS vil være det mest hensiktsmessige rammeverket for banken innenfor regnskapslovens bestemmelser. Videre heter det:

«Selv om IFRS bør være hovedkilden som rammeverk, vil det være enkelte områder hvor IFRS ikke spesifikt omhandler forhold som er spesielle for offentlig sektor. I slike tilfeller vil kildehierarkiet i IFRS vise til standarder fra andre standardsettere. I den sammenheng bør man i forarbeidene vise direkte til International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) som er standarder for offentlig sektor utarbeidet med utgangspunkt i IFRS og som omhandler slike forhold. Det kan nevnes at det i Finansdepartementets pilotprosjekt for et periodiseringsprinsipp i statlige etater er gjort en tilsvarende henvisning til IPSAS.»

Sparebankforeningen framholder at banken som forvalter av Statens pensjonsfond - Utland bør følge internasjonale og anerkjente regnskapsstandarder. I utgangspunktet ser foreningen det som naturlig at banken anvender IFRS, men den imøteser departementets forslag og vurderinger der eventuelle avvik blir begrunnet.

Norges Banks representantskap påpeker at avvikene mellom dagens regnskapsregler og regnskapsloven er relativt få og at det pågår et arbeid for ytterligere utvikling og tilpasning til regnskapsloven. Videre heter det i høringsuttalelsen:

«Representantskapet er enig i at lovtilknytningen til regnskapsloven og bokføringsloven vil bidra til en sterkere og klarere forankring av bankens regnskapsprinsipper, samt å legge forholdene best mulig til rette for ekstern revisors arbeide. Representantskapet er videre enig i at det må vurderes om IFRS kan være egnet som rammeverk for bankens regnskap.

Det bør imidlertid tas hensyn til at det kan være særlige forhold i Norges Bank som medfører behov for avvikende bestemmelser i forhold til regnskapslov og anerkjente rammeverk, Det forutsettes at nærmere fastsettelse av forskrifter om bankens regnskaper mv skjer etter hensiktsmessig dialog og høring.»

4.4 Departementets vurdering

Etter Finansdepartementets syn bør regnskapsreglene for Norges Bank fastsettes i eller i medhold av sentralbankloven. Det vil gi en klar og uavhengig forankring av grunnlaget for årsregnskapet og årsberetningen til Norges Bank. Praksisen med at representantskapet fastsetter regnskapsprinsippene for banken er ikke fullt ut tilfredsstillende i så måte.

Norges Banks plasseringer for Statens pensjonsfond - Utland regnskapsføres i bankens balanse. Som påpekt ovenfor vil bankens verdsettelse av Statens pensjonsfond - Utland være premissgivende for Statens pensjonsfond - Utlands verdsettelse i statsregnskapet. Det har særlig betydning at den regnskapsmessige verdimålingen av plasseringene er i samsvar med anerkjente prinsipper og at disse framgår av regler som er bindende for banken. Standardiserte regnskapsregler vil bidra til tillit og troverdighet til bankens finansielle rapportering og bidrar til å legge bedre til rette for ekstern revisjon.

Departementet anser ut fra dette at det bør framgå av sentralbankloven at Norges Bank er underlagt regnskapsplikt etter regnskapsloven. Hensynet til faste rammer for registrering og dokumentasjon av transaksjoner mv. tilsier videre at det bør lovfestes at Norges Bank har bokføringsplikt etter bokføringsloven.

Etter regnskapsloven § 3-9 skal børsnoterte foretak utarbeide regnskap etter internasjonale regnskapsstandarder (IFRS), mens andre regnskapspliktige kan velge mellom å følge IFRS eller de øvrige reglene i regnskapsloven. For banker er det gitt egne regnskapsregler i forskrift i medhold av regnskapsloven som i det vesentlige innebærer at banker må utarbeide regnskap etter innregnings- og målereglene i IFRS.

IMF har utviklet retningslinjer for å vurdere kvaliteten på rammeverket til sentralbanker i land som mottar lån fra IMF. Kravene til regnskapsrapportering beskrives slik:

«Financial Reporting Framework.

As noted above, auditors are required to issue an opinion on the financial statements of the bank. To do this, however, they must understand the financial reporting framework on which the financial statements are based. Therefore, the safeguards assessment policy requires that central banks prepare financial statements in accordance with internationally recognized accounting standards, such as International Financial Reporting Standards (IFRS), US GAAP, or the accounting standards of the European System of Central Banks (ESCB). These financial statements must be audited and published periodically. They must also contain appropriate disclosures about the accounting principles employed, including recognition and valuation policies, the risks facing the central bank, and its relations with government.»

Det er flere særtrekk ved Norges Banks virksomhet. Dette medfører behov for å kunne presisere og eventuelt fravike regler gitt i eller i medhold av regnskapsloven. Det kan også være særskilte forhold for sentralbanken som tilsier visse tilpasninger til de alminnelige reglene i og i medhold av bokføringsloven. Departementet foreslår derfor at det gis adgang til i forskrift å fastsette særskilte regler om årsregnskap, årsberetning og bokføring for banken som utfyller eller fraviker bestemmelsene gitt i eller i medhold av regnskapsloven og bokføringsloven.

Bankens balanseføring av Statens pensjonsfond - Utland er i dag et vektig argument for at bankens regnskaper bør føres etter internasjonale regnskapsstandarder (IFRS), fordi regnskapsinformasjon om forvaltningen av fondskapitalen også har en stor målgruppe i landene hvor midlene investeres, jf. også de såkalte Santiago-prinsippene for statlige investeringsfond som Norge har sluttet seg til. 1 Departementet mener det er naturlig at spørsmålet om hvilket rammeverk innenfor regnskapslovens bestemmelser som banken underlegges, og eventuelle avvik grunnet særskilte forhold ved sentralbankvirksomheten, reguleres nærmere i forskrift om bankens regnskaper. Det legges opp til en egen høring av forskriftsforslaget.