5 Avdelingsbefal

5.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Det er en overordnet målsetning for Forsvaret å sikre en balansert personellstruktur med hensyn til antall, kompetanse og alderssammensetning tilpasset Forsvarets oppgaver, fastsatte styrkestruktur og organisasjon. I det følgende skisseres først to grunnleggende problemer ved Forsvarets personellstruktur; skjev alderssammensetning av befalskorpset og manglende erfaring og spesialisering hos lavere befal. Deretter settes det opp kriterier for en ordning som skal løse disse to grunnleggende problemstillingene. I underkapittel 5.5 foreslås én felles løsning på de to nevnte problemene.

5.1.1 Skjev alderssammensetning

Det ligger i militære organisasjoners oppgaver, og dermed hvordan de er organisert, at de har et større behov for yngre befal enn eldre befal. Dette reflekteres også i Rådsdirektiv 2000/78/EF om forbud mot diskriminering i arbeidslivet, der det åpnes for å unnta væpnede styrker fra forbudet mot aldersdiskriminering. 1

En høy produksjon av yngre befal skaper et problem etter hvert som disse eldes og ikke lenger er aktuelle for mange stillinger innen styrkeproduksjon og operativ virksomhet. Kombinasjonen av stabil eller økende etterspørsel etter yngre befal, et meget sterkt oppsigelsesvern og et redusert behov for eldre befal, fører derfor i utgangspunktet til overproduksjon av eldre befal. For å avhjelpe dette problemet har tradisjonelt en stor andel av Forsvarets yngre befal vært tilsatt på tidsavgrensede kontrakter. De lengste kontraktene er av tre års varighet, med mulighet for inntil tre års forlengelse. Unntaksvis forlenges kontraktene slik at total tjenestetid kan bli inntil ti år. Andelen kontraktsbefal er i dag på ca. 2000 personer, det vil si ca. 20 prosent av det totale befalskorpset. Det forutsettes beordringsplikt for kontraktsbefalet.

En prosjektgruppe oppnevnt av Forsvarsdepartementet i juni 2002 (Røksund-utvalget) studerte befalsordningen i 18 europeiske og nordamerikanske lands forsvar blant annet for å se om de har gjennomført tiltak for å hindre at det utvikles en skjev aldersstruktur. 2 Et fellestrekk for disse landene, med unntak av Sverige 3 og Italia, er at de har etablert permanente avgangsordninger for å sikre en optimal aldersstruktur. Undersøkelsen underbygger at en skjev aldersstruktur ikke er et særegent problem for det norske forsvaret, men et allment problem for militære organisasjoner og at permanente ordninger må etableres for å motvirke en slik utvikling. Røksund-utvalgets innstilling viser også at andelen befal med tidsbegrenset ansettelse i de landene som ble undersøkt, er vesentlig høyere enn andelen kontraktsbefal har vært i Norge. Noe av bakgrunnen for denne forskjellen er at Norge ikke har tilpasset personellstrukturen etter overgangen fra et mobiliseringsforsvar til et i hovedsak stående forsvar.

Krigsoppsettingen midt på 1980-tallet var på omkring 420 000 mann. Den er nå redusert til ca. 130 000 mann, og det anbefales ytterligere reduksjoner i St.prp. nr. 42 (2003-2004). Reduksjonen av mobiliseringsforsvaret har medført et betydelig mindre behov for personell til administrasjon, kommandostruktur og støtte som for eksempel planlegging, ledelse, vedlikehold, praktiske forberedelser etc. Dette har i hovedsak vært arbeidsoppgaver som har passet eldre befal. I tillegg er det foretatt store reduksjoner på det operasjonelle og strategiske ledelsesnivået. Disse omstillingene reduserer ytterligere behovet for eldre befal. På den annen side er omfanget og aktiviteten ved styrkeproduksjon og stående, operative avdelinger i liten grad endret. Stillingene ved styrkeproduksjon og operative avdelinger bekles i hovedsak av yngre befal.

Forsvarets forskningsinstitutt har gjennom sine analyser bekreftet de samme utviklingstrekkene. Analysene viser at dagens praktisering av kontraktsregimet og de eksisterende midlertidige tiltak for nedbemanning ikke er tilstrekkelig for å få en tilfredsstillende aldersstruktur. Permanente ordninger for avgang av offiserer i alderssjiktet 35-45 år vil være nødvendige. 4 Fra 2001 og frem til i dag har Forsvaret forpliktet seg til utbetalinger på mer enn 2,6 milliarder for å få personell til å slutte frivillig. Totale omstillingskostnader for 2004 er beregnet til ca. 750 millioner kroner. Dette er til sammenligning mer enn hele vårt bidrag til internasjonale operasjoner over kapittel 1792. Hvis ikke vedtatte personellreduksjoner på 5000 årsverk oppnås jfr. Innst. S. nr. 232 (2001-2002) jfr. St.prp. nr. 45 (2000-2001), kan beløpet stige ytterligere.

For å unngå en overproduksjon av eldre befal må Forsvaret søke etter andre løsninger enn dagens praktisering av kontraktsregimet. En alternativ løsning til avdelingsbefalet vil være å øke andelen kontraktsbefal. Da vil man isolert sett kunne bedre aldersstrukturen på befalskorpset. I tillegg til å vurdere om kontraktsbefalsordningen løser problemet med feil aldersstruktur, mener imidlertid departementet at det også må vurderes om ordningen sikrer den nødvendige kompetanse og erfaring hos befal som utøver ledelse på grunnplanet i Forsvaret eller innehar stillinger som krever spesialisert kompetanse.

5.1.2 Lavt erfaringsnivå og behov for spesialisert kompetanse

I tillegg til problemet med en skjev alderstruktur, opplever Forsvaret et lavt erfaringsnivå og for lite spesialisert kompetanse hos befal på lavere nivå i organisasjonen. Forsvarssjefen understreker i MFU 03 at den delen av befalskorpset som utøver direkte ledelse av mannskaper, har et stort ansvar for å ivareta sikkerhetskrav og ta vare på sitt personell. Han peker på at denne evnen må styrkes gjennom større krav til erfaring, kontinuitet og relevant kompetanse for befal som skal inneha slike stillinger.

Problemet med mangel på erfaring hos lavere befal er blitt aksentuert av at Forsvarets kompetansebehov i stadig større grad preges av innføringen av høyteknologisk materiell og mer komplekse og krevende operasjoner i inn- og utland. Ved å øke andelen befal med sivil utdanningskompetanse, vil Forsvaret kunne få et tilstrekkelig antall befal med spesialisert kompetanse på lavere nivå. For å øke operativiteten i Forsvarets avdelinger, og for å bidra til å bedre sikkerheten ved øvelser og operasjoner, vil det videre være nødvendig å øke erfaringsnivået hos lavere befal.

Det har vist seg vanskelig å løse problemet med for lavt erfaringsnivå og for lite spesialisert kompetanse hos lavere befal innenfor dagens befalsordning. Dette skyldes flere forhold.

I dagens befalsordning er befal som utøver ledelse på grunnplanet enten kontraktsbefal eller yrkesbefal med kort yrkeserfaring etter krigsskoleutdanningen. For å få yrkestilsetting i Forsvaret i dag må man enten ha krigsskole eller sivil utdanning på krigsskolenivå. Denne utdannelsen er først og fremst rettet mot stillinger på mellomleder- og ledernivå i Forsvaret. Yrkesoffiserenes tjenesteerfaring fra grunnleggende nivå blir ofte kort fordi det er et konkurranseforhold basert på kort tjeneste i et stort antall stillinger, gjerne bare en stilling innenfor hvert nivå, som avgjør videre muligheter for karriere. Siden det er en sammenheng mellom lønn og grad, vil man ikke bare tape i gradsutvikling, men også i livslønn ved å bli for lenge på det grunnleggende nivået. Det å tjenestegjøre lang tid i en stilling, eller inneha flere stillinger på samme nivå, blir derfor ikke sett på som verdifullt. Konsekvensen blir at offiserene sitter for kort tid i hver stilling, og at de for ofte søker beordringer utenom de tjenestefeltene der de direkte kan gi tilbake noe av sin ervervede fagkompetanse.

Den andre kategorien befal som utøver ledelse på grunnplanet er kontraktsbefal. Dette befalet har ofte korte kontrakter med liten sikkerhet for videre tjeneste. De lengste kontraktene er av tre års varighet, med mulighet for ytterligere tre år etter Forsvarets behov. Unntaksvis forlenges kontraktene slik at total tjenestetid kan bli inntil ti år. Dette er etter departementets mening ikke en tilstrekkelig forutsigbar ordning, verken for den enkelte eller for Forsvaret. Fordi kontraktene er av kort varighet, oppnår ikke kontraktsbefalet tilstrekkelig erfaringsbasert kompetanse.

Den korte kontraktstiden fører også til at det i liten grad gis målrettet videreutdanning for denne gruppen befal. Departementet er av den oppfatning at kombinasjonen av liten erfaring og lite fagutdanning medfører at kontraktsbefalet ikke gis den ønskede kompetanse til å utøve ledelse på grunnplanet og inneha stillinger med krav til spesialisert kompetanse.

For Forsvaret innebærer korte kontrakter en betydelig gjennomtrekk i stillinger besatt med kontraktsbefal. Dette fører igjen til et betydelig gjennomtrekk ved avdelinger som i stor grad baserer seg på kontraktsbefal i oppsetningen. Forsvaret går dermed glipp av den naturlige kunnskapsoppbygging og -formidling som oppnås ved økt kontinuitet i stilling.

Forsvaret mangler, som vist, en utdanningsordning og et karrieremønster som sikrer tilstrekkelig kompetanse, spesialisering og kontinuitet i stillinger på lavere nivå.

5.1.3 Kriterier for ny ordning

Som drøftingen ovenfor har vist, vil det være mulig å bedre aldersstrukturen i befalskorpset ved å utvide bruken av kontrakter. Departementet mener imidlertid at man må se behovet for en balansert aldersstruktur, økt erfaring og spesialisert kompetanse på lavere nivå i sammenheng. Skal man lykkes med å kombinere disse behovene er det nødvendig med en ordning som gir en tidsavgrenset tilsetting med betydelig lengre varighet enn det dagens kortidskontrakter gir.

En slik ordning må gjøre det mulig for Forsvaret å tilby en systematisk kompetanseoppbygging og kontinuitet i stilling. Samtidig må en slik ordning gi vesentlig større forutsigbarhet og trygghet for den enkelte. For å likestille en ny kategori befal i så stor grad som mulig med yrkesbefal, er det viktig å gi denne kategorien de samme rettigheter som yrkesbefal. Lengre tilsettingsforhold med økt forutsigbarhet, bedre utdanning og utvidede rettigheter, vil gjøre en slik ordning vesentlig mer attraktiv for den enkelte tilsatte enn dagens kontraktsordning. I kapittel 5.5 foreslås det derfor å innføre en ny kategori befal, avdelingsbefal, som tilsettes i henhold til ovennevnte kriterier.

5.2 Gjeldende rett

Det følger i dag av tjenestemannsloven § 3 nr. 3 at det ved forskrift kan fastsettes særregler for enkelte grupper tjenestemenn. Av forskrift til tjenestemannsloven § 3 nr. 3 bokstav c følger det at åremålsstillinger også kan nyttes for kontraktsbefal og vervede mannskaper i Forsvaret. Forsvarsdepartementet er delegert myndighet til å gi nærmere regler om varigheten og om adgangen til å fornye tilsettingsforholdet.

Avdelingsbefal er en ny kategori befal som foreslås innført i proposisjonen som skal gis tilsetting frem til fylte 35 år. Denne kategorien befal krever et eget hjemmelsgrunnlag. Det er også ønskelig å lovfeste at avdelingsbefalet skal gis de samme rettigheter og plikter som yrkesbefalet med de tilpasninger som følger av tjenesteforholdets egenart.

5.3 Rettstilstanden i andre land

Røksund-utvalget undersøkte 18 europeiske og nordamerikanske lands befalsordninger blant annet for å se om de inneholder tiltak for å hindre en skjev aldersstruktur. Felles for samtlige av de undersøkte landene, med unntak av Sverige og Italia, er at de har permanente avskallingsordninger for å sikre en optimal aldersstruktur. Det er i hovedsak to forskjellige systemer som benyttes for å regulere aldersstrukturen i befalskorpset. Det ene systemet baserer seg på tidsbegrenset ansettelse. Det kan gjelde alt befal, som for eksempel i Finland, eller enkelte kategorier befal, som for eksempel i Danmark. I de fleste forsvar som praktiserer tidsbegrenset ansettelse, vil en andel av befalet underlagt dette regimet kunne fortsette utover tidsbegrensningen.

Det andre systemet er en såkalt «opp eller ut» ordning. Dette er en ordning der befalet må avslutte sitt ansettelsesforhold hvis befalet ikke har nådd en gitt grad innen en bestemt alder. Dette kombineres som regel med en pensjonsordning. Systemet er mest kjent fra USA, men det praktiseres også av blant annet Frankrike, Storbritannia, Tyskland og flere øst- og sentraleuropeiske land. Flere av landene kombinerer tidsbegrenset ansettelse og «opp eller ut» ordningen.

5.4 EØS-rett

EØS-avtalen innebærer en plikt til ikke å gi lover eller forskrifter i strid med avtalens bestemmelser.

Av sentral betydning for avdelingsbefalet er Rådsdirektiv 2000/78/EF om forbud mot diskriminering i arbeidslivet, samt de nye reglene i arbeidsmiljøloven kapittel X A Likebehandling i arbeidslivet §§ 54 A - 54 L, som gjennomfører direktivet i norsk rett. Reglene ble vedtatt i Stortinget 2. mars 2004 og vil tre i kraft i løpet av kort tid. Rådsdirektivet og reglene i arbeidsmiljøloven inneholder et generelt forbud mot diskriminering på grunn av alder. I Ot.prp. Nr. 104 (2002-2003), jfr. Innst. O. nr 52 (2003-2004), er det lagt til grunn at forbudet mot aldersdiskriminering ikke er ment å innebære et forbud mot å innføre eller opprettholde bestemmelser og avtaleklausuler som fastsetter en bestemt avgangsalder. Innføring av et avdelingsbefal med fast tilsetting frem til fylte 35 år er etter departementets oppfatning saklig begrunnet i Forsvarets særlige behov. For å avklare eventuell tvil i forhold til gjennomføringen av rådsdirektivet, foreslår departementet likevel å ta inn en generell bestemmelse i lovutkastet som utrykkelig unntar militært personell fra forbudet om forskjellbehandling på grunn av alder i arbeidsmiljølovens § 54 B nr 1, slik som rådsdirektivet åpner for, jfr. direktivets artikkel 3 nr. 4.

5.5 Departementets høringsforslag

For å oppnå en hensiktsmessig aldersstruktur og mer spesialisert kompetanse og erfaring på lavere nivå i Forsvaret, foreslås det i høringsbrevet, i samsvar med Forsvarssjefens anbefaling i MFU 03, at det innføres en ny kategori befal, avdelingsbefal. Avdelingsbefalet skal gis samme rettigheter og plikter som yrkesbefal med de tilpasninger som følger av tjenesteforholdets egenart, men med en kortere tidshorisont på ansettelsesforholdet. Avdelingsbefalet skal gis fast tilsetting frem til fylte 35 år.

Den ideelle aldersmessige fordeling av befalskorpset tilsier en høyere fratredelsesalder enn de foreslåtte 35 år. Aldersgrensen er likevel satt til 35 år av hensyn til avdelingsbefalets yrkesaktive liv etter avsluttet tjeneste Forsvaret. I en alder av 35 år vurderes befalet til å i større grad være konkurransedyktig i arbeidsmarkedet, og vil dermed lettere kunne påbegynne en alternativ karriere utenfor Forsvaret. En slik alder ved fratreden gir samtidig arbeidstakeren langsiktighet og forutsigbarhet i arbeidsforholdet. For ytterligere å lette overgangen til en karriere utenfor Forsvaret, er det i St.prp. nr. 42 (2003-2004) foreslått at det innføres en etablerings- og utdanningsbonus ved avslutning av tjenestetiden.

For å sikre at lavere befal har tilstrekkelig kompetanse og erfaring skal avdelingsbefalet få en utdannelse og et tjenestemønster som kvalifiserer dem for stillinger på lavere nivå i organisasjonen. Avdelingsbefalet skal bekle stillinger i gradssjiktet sersjant til og med løytnant, og gis opprykk basert på fast tilsetting i ledige stillinger. Avdelingsbefalet vil bli gitt et fleksibelt og praktisk rettet utdanningsløp over to år, herunder en spesialisering etter forsvarsgrenenes behov. Utdannelsen og tjenestemønstret legges opp slik at befalet, i samarbeid med erfarent befal, opparbeider seg solid erfaring i stillinger på lavere nivå i Forsvaret. Befalet skal gis en utdanning som gjør dem i stand til å utøve et lederskap i tråd med både samfunnets og Forsvarets forventninger og verdier. Denne kategorien personell vil for øvrig kunne tilbys tilsetting som yrkesbefal etter Forsvarets behov.

5.6 Høringsinstansenes syn

Samtlige departementer støtter, eller har ingen merknader til forslaget om innføring av avdelingsbefal. KOL, Akademikerne, Forsvarsstaben, Generaladvokaten og SINTEF Unimed støtter innføring av avdelingsbefalet, mens NITO/Forsvaret, NOF/BFO(felles høringsuttalelse), Fellesforbundet, FSTL, LO og YS støtter ikke eller uttrykker skepsis til forslaget. Øvrige høringsinstanser som har avgitt høringsuttalelse hadde ikke merknader til dette forslaget.

NOF/BFO oppfatter innholdet i forslaget om avdelingsbefal på følgende måte:

«Lovforslaget innebærer at disse menneskene skal binde seg eller «få anledning til» å jobbe i Forsvaret en begrenset tid for så å bli støtet ut av Forsvaret etter at denne tiden er omme».

NOF/BFO mener Forsvaret ikke har problemer med feil aldersstruktur:

«Organisasjonene vil understreke denne dramatiske reduksjonen i mobiliseringsforsvaret og krigsoppsetningen som er gjennomført fra midten av 1980-tallet, gjennom hele 1990-tallet og fram til i dag. Men i motsetning til FD vil vi peke på at selv denne betydelige reduksjonen ikke har ført til en skjev alderssammensetning i befalskorpset. På tross av reduksjonen har den tilfeldige, naturlige og, i noen korte tidsrom, den stimulerte avgangen, ført til at vi i dag har en nærmest ideell aldersstruktur i befalskorpset, jfr vedlegg 1 5. Dagens befalsordning er skreddersydd for å gi befalet den kompetansen som trengs for å løse Forsvarets oppgaver samtidig som den er attraktiv utenfor Forsvaret. Dette har opp gjennom årene ført til en betydelig kompetanseflukt fra Forsvaret.

I sin tur har dette igjen ført til at Forsvaret flere ganger i denne perioden, har hatt behov for ad hoc å innføre ekstraordinære tiltak for å beholde den kompetansen som befalet har representert. Det har altså - selv med den sterke reduksjonen i krigsoppsetningen - snarere vært behov for å hindre for stor avgang enn å håndtere problemet med for mange eldre befal. Derfor er det for oss forbausende at FD velger å konstruere et problem for framtiden som Forsvaret i samtid og nær fortid bevislig har løst selv med betydelige større utfordringer enn det departementet beskriver at framtiden representerer med hensyn på å regulere alderssammensetningen i befalskorpset.»

NITO/Forsvaret hevder at:

«det må være andre måter å regulere alderssammensetningen av befalskorpset, for eksempel bruk av virkemidler (AST).»

Forsvarsstaben uttaler om behovet for avdelingsbefal:

«Lovforslaget sikrer god kontinuitet i den spisse ende. [...] Behovet for lavere befal i den nye FMO er godt dokumentert, og sett i sammenheng med de begrensede karrieremuligheter som en betydelig slankere organisasjon vil gi er det åpenbart behov for endringer i den retning som lovforslaget gir anvisning på.»

NOF/BFO er enig med Forsvarsdepartementet i at det, for å øke operativiteten i Forsvarets avdelinger, og for å bidra til å øke sikkerheten, er nødvendig å øke erfaringsnivået hos lavere befal. NOF/BFO, LO og YS hevder at det er fullt mulig å løse denne problemstillingen innenfor dagens befalsordning. NOF/BFO uttaler i denne sammenheng:

«Når det gjelder det andre hovedproblemet som FD skisserer i begrunnelsen for lovforslaget, nemlig at det er et alvorlig problem for Forsvaret at det er for liten erfaring blant det lavere befalet, så er den begrunnelsen oppsiktsvekkende av flere grunner. For det første gir dagens befalsordning Forsvarssjefen full anledning til å benytte det laveste befalet i inntil 20 år før de avanserer fra det laveste nivået til kaptein. I dagens befalsordning er avansementsreglene slik at etter ett års befalsskole blir elevene sersjanter. Etter ett år som sersjant blir man fenrik. Etter fem år som fenrik blir man løytnant og etter 14 år som løytnant er det normalavansement til kaptein.

Avansementsreglene gir i tillegg Forsvarssjefen anledning til å beskikke løytnanter til kaptein fra tidligst fem år som løytnant. Altså tidligst etter totalt 11 år som sersjant, fenrik og løytnant og senest etter totalt 20 år blir det laveste befalet kaptein. At FD i bakgrunnen for lovutkastet kan hevde at dette systemet som dagens befalsordning representerer hindrer Forsvaret i å gi det lavere befalet nødvendig erfaring, må i beste fall bero på en tankefeil. Dersom problemet er at løytnantene avanserer for tidlig til kaptein (tidlig i tidsrommet 11 - 20 år som befal) skyldes det slett ikke befalsordningen som system, men forvaltningen av befalet innenfor rammen av systemet. Dette må i så fall Forsvarssjefen ta på egen kappe. Det er antakelig derfor FD i punkt 2.1 beskriver at: «Verken ordningene med kontraktsbefal eller yrkesbefal slik de praktiseres i dag,(vår understrekning) gir derfor det ønskede erfaringsnivå hos befal på det lavere nivå i Forsvaret.» Vi oppfatter det som uforståelig av FD å ville endre et velfungerende system som følge av en eventuell misnøye med forvaltningen av systemet.

For det andre peker FD på at: «Forsvarssjefen understreker i MFU 03 at den delen av befalskorpset som utøver direkte ledelse av mannskaper, har et stort ansvar for å ivareta sikkerhetskrav og ta vare på sitt personell.» jfr punkt 2.1. FD følger dette opp i det samme punktet og slår fast følgende: «For å øke operativiteten i Forsvarets avdelinger, og for å bidra til å bedre sikkerheten ved øvelser og operasjoner, er det derfor nødvendig å øke erfaringsnivået hos lavere befal.» Isolert sett bør ingen være uenig i dette. Det som imidlertid er oppsiktsvekkende er at FD foreslår å innføre avdelingsbefal basert på en kortere befalsskoleutdanning og det faktum at Forsvaret i dagens lengre befalskoleutdanning har sterkt redusert eller endog fjernet undervisningen i UD 2-1, som er sikkerhetsbestemmelsene i Forsvaret. Det blir for oss ikke troverdig når FD viser bekymring for sikkerheten til mannskapene samtidig som Forsvaret har fjernet undervisningen i sikkerhetskravene på befalsskolene og at det foreslåtte nye avdelingsbefalet skal få en redusert befalsskole fra ett år til tre måneder, jfr. forslag i MFU 03.»

FSTL uttaler at de ikke er overbevist om at ordningen med avdelingsbefalet vil få befal til å sitte lengre tid i stilling.

Når det gjelder andre lands avgangsordninger uttaler NOF/BFO:

«FD viser i høringsdokumentet til at mange andre land har avgangsordninger når befal kommer opp i 40-årene. Organisasjonene vil understreke at der befal i andre land må slutte etter en begrenset ansettelsestid på fra 15 til 25 år, så går uten unntak dette befalet av med pensjonsordninger. Det underslår departementet.»

NOF/BFO hevder videre i sine høringsuttalelser at ordningen med avdelingsbefal er usosial, uforutsigbar og alders- og kvinnediskriminerende. I tillegg hevder NOF/BFO og LO at avdelingsbefalsordningen mest sannsynlig ikke vil rekruttere godt nok og at det kan reises spørsmålstegn ved om denne gruppen vil få en høyere tilfeldig avgang.

I forbindelse med spørsmålet om rekruttering av avdelingsbefal uttaler Forsvarsstaben:

«FST vil anmode FD om i samarbeid å gå dypt inn i vurderingene rundt hva som skal til for å rekruttere og beholde «avdelingsbefalet» slik at ordningen fremstår som så attraktiv at den tiltrekker seg det personellet som Forsvaret ønsker seg til denne type viktige oppgaver.»

YS uttaler at mulighetene for avdelingsbefalet til å få seg ny jobb ved endt tjenestetid i Forsvaret er så liten at YS ikke kan anbefale forslaget.

Forsvarsstaben uttaler:

«For denne kategori befal vil det være viktig å gi dem påfyll av riktig kompetanse når de slutter slik at de blir interessante for næringslivet.»

NTL understreker at befal og vervede må likestilles når det gjelder opptjening av etablerings- og utdanningsbonusen.

FSTL mener at en etablerings- og utdanningsbonus bør lovfestes.

5.7 Departementets vurdering

I lys av de ovennevnte høringsuttalelsene kan det være grunn til å klargjøre at avdelingsbefal tilbys en yrkestilsetting frem til fylte 35 år. Denne forpliktelsen ligger på arbeidsgiver og ikke på arbeidstaker. Arbeidstaker vil ikke forplikte seg til å stå i stilling ut over plikttjenesten som er en del av selve befalsutdanningen.

NOF/BFO, Fellesforbundet og LO peker på at alderssammensetningen i Forsvaret er blitt bedre de siste tre årene. Departementet ønsker å fremheve at dette skyldes en aktiv og meget kostbar bruk avgangstimulerende tiltak. Fra 2001 og frem til i dag har i underkant av 3200 tilsatte i Forsvaret sluttet etter å ha mottatt avgangsstimulerende tiltak som til sammen vil koste Forsvaret ca. NOK 2,63 mrd. NOF/BFO, Fellesforbundet og LO har lagt ved en skisse av dagens aldersstruktur sammenstilt med en antatt ideell aldersstruktur. Skissen stammer fra en undergruppe i MFU 03, men ble der lagt til side fordi den verken var basert på kvantitative eller kvalitative analyser. Som nevnt ovenfor, bygger Forsvarsdepartementets vurderinger av problemene knyttet til Forsvarets aldersstruktur, blant annet på beregninger gjort av Forsvarets Forskningsinstitutt. Disse viser at dagens befalsordning gir en stor overproduksjon av eldre befal og at dette problemet vil fortsette å utvikle seg dersom ikke strukturelle grep tas.

For spesielle kategorier befal har det i enkelte perioder vært større avgang enn Forsvarets behov tilsier. Disse unntaksvise situasjonene har ingen betydning for det generelle problemet med skjev aldersstruktur.

NOF/BFO, Fellesforbundet, LO og YS hevder i sine høringsuttalelser at problemene knyttet til manglende erfaring hos lavere befal lar seg løse innenfor rammene av den eksisterende befalsordning. Departementet ønsker å understreke at det er strukturelle trekk ved dagens befalsordning som fører til at Forsvaret ikke oppnår den nødvendige kompetanse og kontinuitet i stillinger på lavere nivå. For det første må man enten ha krigsskole eller sivil utdanning på krigsskolenivå for å få tilsetting i Forsvaret i dag. Denne utdanningen gir en mer generell kompetanse og er først og fremst rettet mot stillinger på mellomleder og ledernivå i Forsvaret. Yrkesoffiserene avanserer relativt raskt ut av stillingene på lavere nivå, noe som er en naturlig følge av den form for kompetanse krigsskoleutdanningen er rettet inn mot. Dette gjør at stillinger på dette nivået i Forsvarets organisasjon er besatt av det yngste befalet, og at disse vanskelig kan opparbeide seg den erfaring som er strengt nødvendig for denne typen krevende stillinger.

For det andre bidrar dagens kontraktssystem, med i hovedsak korte kontrakter, ytterligere til manglende kontinuitet og kompetanse i stillinger på lavere nivå. Befal på lavere nivå har i stadig større grad behov for mer spesialisert kompetanse, en kompetanse som erverves gjennom både økt spesialisering i utdannelsen og økt kontinuitet i stilling. Avdelingsbefalet vil få en utdannelse som er særlig rettet mot stillinger på lavere nivå og et karrieremønster som sikrer kontinuitet i stilling.

NOF/BFO, Fellesforbundet og LO hevder at avdelingsbefalet vil få en sterkt redusert befalskoleutdanning sammenlignet med dagens ordning. Departementet bestrider denne fremstillingen og påpeker at de eksisterende ettårige befalsskolene med påfølgende plikttjeneste skal erstattes med et mer fleksibelt og praktisk rettet utdanningsløp over to år.

NOF/BFO, Fellesforbundet og LO hevder også at Forsvaret, i dagens befalsskoleutdanning, har sterkt redusert eller endog fjernet undervisningen i Forsvarets sikkerhetsbestemmelser. Departementet påpeker at Forsvarets befalsskoler har svært høy fokus på sikkerhet og sikkerhetsbestemmelser i forbindelse med undervisningen. Forsvarssjefen har opplyst at samtlige elever ved Forsvarets befalsskoler har fått jevnlig undervisning i Forsvarets sikkerhetsbestemmelser integrert i annen undervisning.

Som nevnt ovenfor, finner man permanente avgangsordninger i 16 av de 18 nordamerikanske og europeiske landene som Røksund-utvalget undersøkte. NOF/BFO, Fellesforbundet og LO hevder i sine høringsuttalelser at befal i alle land med avgangsordninger for befal etter 15-25 års ansettelse, uten unntak går av med pensjonsordninger. Departementet ønsker i den forbindelse å vise til at avdelingsbefalordningen har visse likhetstrekk med den danske befalsmodellen. I den danske modellen opptjener det tilsvarende befalet, på samme måte som avdelingsbefal, pensjonspoeng i tiden de er tilsatt, men ikke slik at de går av med pensjon den dagen de slutter i Forsvaret. Departementet finner det for øvrig ikke riktig å anbefale pensjonssystemer som i så stor grad avviker fra den generelle utviklingen i samfunnet.

NOF/BFO, Fellesforbundet og LO hevder videre i sine høringsuttalelser at ordningen med avdelingsbefal er usosial, uforutsigbar, alders- og kvinnediskriminerende. Departementet ønsker å vise til at en stor del av det befalet som vil bli erstattet av avdelingsbefal, i dag går på kortere kontrakter. Dette kontraktsbefalet får en langt dårligere utdanning enn det avdelingsbefalet er tiltenkt, og det er ofte stor usikkerhet knyttet til om kontraktene forlenges. Med avdelingsbefal innføres det dermed en kategori befal som får en god utdannelse og et forutsigbart karriereløp. Avdelingsbefalet vil, i motsetning til kontraktsbefalet, få de samme rettighetene som yrkesbefalet i perioden de er tilsatt. Utdannings- og etableringsbonusen er ment å kompensere for ulemper arbeidstaker har ved å være tilsatt med en kortere tidshorisont og bidra til å kvalifisere dette personellet til annet arbeid.

NOF/BFO, Fellesforbundet og LO hevder at avdelingsbefalsordningen mest sannsynlig ikke vil rekruttere godt nok. Når det gjelder spørsmålet om rekruttering til avdelingsbefalet, sier Forsvarsdepartementet seg enig med Forsvarssjefen i at dette er et felt hvor det er viktig å samarbeide for å gjøre tjenesten så attraktiv at den rekrutterer godt og slik at man beholder befalet underveis. En spennende, variert og utfordrende tjeneste, god lederutdanning og ledererfaring, samt en solid faglig plattform gjennom systematisk etterutdanning, i tillegg til nevnte bonusordninger vil bidra til god rekruttering til denne gruppen befal. I tillegg vil ordningen med avdelingsbefal nå store grupper som er motivert for god lederkompetanse i utøvende operativ virksomhet, eller praktisk rettet spesialisering innen tekniske fagområder. Erfaringer fra Danmark viser at deres modell, som har likhetstrekk med den foreslåtte ordningen, rekrutterer godt.

Departementet opprettholder høringsbrevets forslag.

5.8 Konsekvenser

Kostnadene ved en avdelingsbefalsordning må regnes mot kostnadene ved å videreføre produksjonen av befal under dagens befalsordning. Det er ikke gjennomført detaljerte økonomiske beregninger av kostnadene ved fremtidig overproduksjon av eldre befal gitt dagens befalsordning. Forsvarets Forskningsinstitutt har imidlertid fremskrevet behovet for befal i en 20-års periode, og beregnet hvor stor overproduksjonen av eldre befal vil bli forutsatt at det produseres det antall yngre befal som er nødvendig for å opprettholde den operative evne ved Forsvarets avdelinger. Eldre befal er i denne sammenhengen definert som befal eldre enn 40 år. Forsvarets forskningsinstitutts beregninger viser at en produksjon av det nødvendige antall yngre befal, gitt dagens befalsordning, vil medføre en overdekning av eldre befal på opptil ca. 70 prosent i løpet av den aktuelle perioden. 6 Det tilsvarer en overproduksjon på 2000 befal, noe som tilsvarer årlige lønnskostnader på ca. 1 milliard kroner.

Ved å innføre en ordning med avdelingsbefal med fast tilsetting frem til fylte 35 år, vil det være mulig å hindre en overproduksjon av eldre befal. Dette vil gi en betydelig innsparing som langt vil overgå den kostnaden som tydeligst kan identifiseres ved innføringen av kategorien avdelingsbefal; utdannings- og etableringsbonusen. I tillegg opparbeider avdelingsbefalet rett til en etablerings- og utdanningsbonus tilsvarende 2 årslønner etter endt tjeneste (35 år).

Lønnskostnadene for avdelingsbefal vil i gjennomsnitt være lavere enn for yrkesbefal. Det skyldes at avdelingsbefalet i gjennomsnitt vil være yngre enn yrkesbefalet, og at avdelingsbefalet skal erstatte en andel av yrkesbefalet.

Yrkesbefalet vil i hovedsak ha gjennomført grunnleggende befalsutdanning og treårig krigsskoleutdanning. Avdelingsbefalet vil i hovedsak ha kortere, men mer målrettet utdanning tilpasset stillinger på lavere nivå i Forsvarets organisasjon. I tillegg vil det legges stor vekt på strukturert og målrettet erfaringsbasert læring tilpasset stillingene befalet skal bekle. Utdanningskostnadene til det enkelte avdelingsbefal vil derfor i hovedsak bli noe mindre enn for det enkelte yrkesbefal. Avdelingsbefalet har imidlertid en lavere alder ved fratreden enn yrkesbefal. Det vil innebære en høyere utskifting av avdelingsbefal enn av yrkesbefal, noe som vil redusere innsparingene til utdanning.