8 Disponering til internasjonale operasjoner
8.1 Bakgrunnen for lovforslaget
8.1.1 Innledning
Den sikkerhetspolitiske utviklingen viser at det internasjonale samfunnet står overfor et sammensatt risikobilde. Skillet mellom nasjonal og internasjonal sikkerhet er i større grad blitt visket ut, og kriser kan oppstå i glidende overganger mellom fred og krig. Dette stiller Norge overfor nye utfordringer og har store konsekvenser for Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel, både i en nasjonal og i en flernasjonal sammenheng.
Storting og regjering har gjentatte ganger de siste årene understreket viktigheten av å iverksette tiltak for å møte disse utfordringene. Av den grunn foreslo regjeringen i St.meld. nr. 38 (1998-99) om tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner, å opprette Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale fredsoperasjoner (FIST) med styrker både fra Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Ved behandling av Innst. S. nr. 152 (1999-2000), ga Stortinget sin tilslutning til regjeringens forslag om å opprette FIST. Forsvarskomiteen ba i innstillingen også om at en beordringsordning for befal ble vurdert og forelagt Stortinget som en egen sak så raskt som mulig. 1
I det følgende skisseres for det første de grunnleggende problemer knyttet til dagens ordning hvor deltakelse i internasjonale operasjoner i all hovedsak er basert på frivillighet. Deretter drøftes årsaker til at regjeringen mener disse problemene ikke lar seg løse ved en utvidelse av systemet som følger av fredstjenesteloven, det vil si med en subsidiær beordringsplikt i de tilfellene hvor tilstrekkelig deltakelse ikke lar seg oppnå ved frivillighet. I punkt 8.4 presenteres departementets forslag til beordringsplikt.
8.1.2 Problemer knyttet til ordningen i fredstjenesteloven
Samtidig som Forsvaret har utviklet seg til å bli et fleksibelt utenriks- og sikkerhetspolitisk redskap har det blitt mindre i volum. Dette medfører at det ikke lenger er mulig å trekke et klart skille mellom de styrkene som skal drive det nasjonale Forsvaret og de styrkene som skal kunne settes inn ved internasjonale oppdrag. For å nå målet om deployerbare avdelinger med høy kvalitet, en viss størrelse og høy reaksjonsevne, må befalskorpset være tilgjengelige for både nasjonale og internasjonale oppgaver.
Med dagens ordning er det ikke mulig å bruke samme personelloppsett basert på de som er utdannet sammen og har trent og øvd sammen både nasjonalt og internasjonalt, med mindre personellet har kontraktsforpliktet seg til dette. For å sikre samtrente avdelinger med høy beredskap, er det en forutsetning at man har en kjerne av befal, i tillegg til enkelte relevante grupper sivile, som kjenner hverandre og som har etablert en felles forståelse av oppdragløsning, taktikk og prosedyrer. Å bygge opp dette krever tid og kan ikke oppnås ved å sette sammen enkeltpersoner til avdelinger når behovet oppstår.
Dagens ordning, der frivillighet er det overordnede prinsipp, har også medført at uttrykt frivillighet er et viktigere kriterium enn kvalifikasjoner og personlig egnethet. Arbeidsgiver har dermed begrenset mulighet til å sette opp avdelinger med det personellet som er best skikket for å løse oppdraget.
Ved å basere deltakelse i internasjonale operasjoner på dagens ordning med frivillighet, vil enkelte offiserer og deres familier få en uforholdsmessig stor del av den totale belastningen. Man kan, ved å la være å tegne kontrakt, skyve belastningen over på andre. En beordringsplikt vil, i tillegg til å gi flere del i nødvendig kompetanseoppbygging, også kunne gi en mer rettferdig rotasjon og derigjennom en redusert belastning på enkeltpersoner og grupper. I tillegg vil det bli lagt vekt på familiesituasjonen, særlig omsorg for små barn, sosiale forhold og den enkeltes livssituasjon i praktiseringen av beordringsplikten. Normal beordringspliktperiode vil være tre til seks måneder.
Frivillighet vil ikke sikre at den kompetansen tjeneste ved internasjonale operasjoner gir, fordeles på hele offiserskorpset. Denne kompetansen vil være viktig både ved deltakelse i internasjonale operasjoner og ved en eventuell sikkerhetspolitisk krise i Norge.
I tillegg til at beordringsplikt vil avhjelpe de praktiske problemene som er nevnt ovenfor, finnes det også argumenter av mer prinsipiell karakter som taler for beordringsplikt. Internasjonale operasjoner har utviklet seg til å bli en naturlig og integrert del av Forsvarets oppgaver. Det er derfor naturlig at befal er forpliktet til å påta seg arbeidsoppgaver innenfor det som er etatens kjernevirksomhet. Forsvarskomiteen skrev i sine merknader i Innst. S. Nr. 152 (1999-2000) jfr. St.meld. nr. 38 (1998-1999):
«Komiteen peker på at deltakelse i internasjonale operasjoner nå er en integrert del av Forsvarets løpende oppgaver og at Norge har påtatt seg bestemte forpliktelser i så måte.
Det kan etter komiteens mening reises spørsmålstegn ved rimeligheten i at folk som er yrkesmessig ansatt i Forsvaret skal kunne vegre seg mot å utføre oppdrag som er en integrert del av Forsvarets løpende oppgaver og som Norge gjennom internasjonale avtaler har forpliktet seg til å utføre.»
En presisering av frivillighet ved hver enkelt beordring til avdelinger som er øremerket til internasjonale operasjoner, vil også kunne innebære en form for individualisering av det moralske ansvaret det fører med seg å sende styrker ut i internasjonale operasjoner. Beordringsplikt vil tydeliggjøre myndighetenes og samfunnets moralske ansvar ved å sende styrker til slike operasjoner.
Dagens system med frivillighet gir ikke tilstrekkelig forutsigbarhet med hensyn til hvilke personellressurser som står til disposisjon. En beordringsadgang for alt befal, vervede og relevante grupper sivile vil bidra til å sikre et slikt stabilt planleggingsgrunnlag for Forsvaret.
8.1.3 Alternativer til beordringsplikt
Det finnes to alternative løsninger til å innføre en generell beordringsplikt. Den ene er en utvidelse av fredstjenestelovens subsidiære beordringsplikt til å gjelde alt befal. Det vil si at Forsvarssjefen kan beordre befal ved mangel på frivillige, også befal tilsatt før fredstjenestelovens ikrafttredelse. Denne løsningen vil stride klart mot den prinsipielle begrunnelsen for innføring av en generell beordringsplikt. En utvidelse av fredstjenesteloven vil fortsatt bety at befal innledningsvis kan nekte å gjøre oppgaver som lovlig valgte myndigheter har bestemt at Forsvaret skal gjøre.
I tillegg til den prinsipielle begrunnelsen, er det også praktiske årsaker til at frivillighet ved utvidelse av dagens fredstjenestelov ikke vil være hensiktsmessig. I St.prp. nr. 42 (2003-2004) legges det opp til at bidrag til langvarige fredsbevarende operasjoner utenfor Norge rulleres mellom ulike kapasiteter og ulike forsvarsgrener, i stedet for tilnærmet permanent engasjement med samme type kapasitet. Dette innebærer i praksis at alle Forsvarets avdelinger skal kunne deployeres til internasjonale operasjoner. For å sikre samtrente avdelinger, den ønskede kompetanseoppbygging, rettferdig rotasjon og muligheten til å plassere rett person på rett plass, er det nødvendig med en generell beordringsplikt.
Det andre alternativet til en generell beordringsplikt, er at alt personell i Forsvaret bes signere kontrakt om frivillighet, og at dette gir føringer for videre karriere. Dette vil være et nødvendig alternativ dersom det ikke vedtas en generell beordringsplikt. En slik løsning vil imidlertid heller ikke være tilfredsstillende. For det første åpner den opp for at befal kan nekte å gjøre oppgaver lovlig valgte beslutningstakere har vedtatt og Norge etter internasjonale avtaler har forpliktet seg til å gjøre. Løsningen vil derfor være prinsipielt betenkelig. For det andre gir den ikke den nødvendige kontroll med hensyn til hvilke personellressurser Forsvaret disponerer til internasjonale operasjoner. Ved å åpne opp for en valgfrihet vil ikke Forsvaret heller ikke kunne spre kompetanseoppbyggingen og belastningen slik det hadde vært ønskelig å gjøre.
8.2 Gjeldende rett
8.2.1 Innledning
For Norges del kan deltakelse i internasjonale militære operasjoner deles i to hovedgrupper; såkalte artikkel 5-operasjoner og internasjonale operasjoner.
Artikkel 5 operasjoner er militære operasjoner i utlandet der den norske beslutningen om å delta begrunnes med Atlanterhavspaktens (Traktat for det nordatlantiske område) artikkel 5. «Artikkel 5 operasjoner» er kollektivt selvforsvar mot et væpnet angrep mot NATO-statenes territorium, eller militære styrker som befinner seg i et nærmere definert område, jfr. Atlanterhavspakten artikkel 6.
Andre internasjonale operasjoner er militære operasjoner i utlandet der den norske beslutningen om å delta ikke begrunnes med Atlanterhavspakten artikkel 5.
I tillegg til deltakelse i internasjonale militære operasjoner innehar norsk personell stillinger ved internasjonale militære hovedkvarter og staber.
8.2.2 Yrkestilsatt befal
8.2.2.1 Disponering til internasjonale fredsoperasjoner
Disponering til tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner reguleres av lov nr. 9 23. februar 1996 om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner (fredstjenesteloven). Hovedregelen er at slik disponering baseres på frivillighet. Av lovens § 4 andre ledd fremgår det imidlertid et unntak fra frivillighetsprinsippet. Unntaket gjelder for personell som etter at fredstjenesteloven trådte i kraft 1. januar 1999 har påbegynt yrkesutdanning som leder frem til yrkestilsetting. Dette personellet kan beordres til slik tjeneste uten forutgående villighet. Vilkåret er imidlertid at det ikke kan oppnås tilfredsstillende deltakelse ved frivillig rekruttering. Det følger av fredstjenestelovens § 4 at personell som har inngått kontrakt kan beordres til å gjøre tjeneste i henhold til kontrakten.
I praksis beordres alt personell etter at de på forhånd har avgitt villighet i form av en skriftlig kontrakt, hvor de samtykker til disponering til en internasjonal fredsoperasjon. Disponeringsdokumentet inneholder blant annet bestemmelser om lønn, ulempe, disponeringens varighet og risikotillegg. Kontrakten og disponeringsdokument utgjør til sammen personellets tilsettingsdokument.
Ved søknad til stillinger ved avdelinger og fartøy som er innmeldt i internasjonale militære styrkeregistre stilles det krav til at befalet inngår kontrakt om samtykke til tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner.
8.2.2.2 Disponering til operasjoner med hjemmel i vernepliktloven §2
Det er i dag en generell hjemmel i lov nr. 29 17. juli 1953 om verneplikt (vernepliktsloven) § 2 til å beordre personell til å tjenestegjøre der hvor politiske myndigheter finner det nødvendig med militær innsats. Bestemmelsen er imidlertid i praksis tolket innskrenkende slik at den kun gjelder tjenestegjøring i Norge eller tjenestegjøring i utlandet som følge av våre internasjonale forpliktelser.
Dersom det fattes en avgjørelse som innebærer en aktivering av Atlanterhavspaktens artikkel 5 vil vernepliktslovens § 2 komme til anvendelse. Det fremgår av vernepliktsloven § 2 at: «Forsvaret (...) er å tjene til forsvar av landets interesser hvor som helst det kreves». Det følger videre av vernepliktslovens § 7 at «Enhver vernepliktig er forpliktet til å overta den tjenestestilling i Forsvaret som han blir beordret til, og utføre den tjeneste som blir pålagt ham. «I medhold av disse bestemmelsene vil norske borgere ha en plikt til å møte og til å gjennomføre den tjeneste som norske politiske myndigheter finner nødvendig. Dette gjelder uansett hvor i verden denne tjenesten finner sted. Vernepliktsloven § 2 er nært knyttet til de norske forpliktelsene etter Atlanterhavspakten. Tjenesteplikten er imidlertid ikke begrenset til NATOs geografiske område.
Reglene om tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner fastsetter som nevnt et frivillighetsprinsipp og normalt ingen disponeringsadgang. Fredstjenestelovens § 1 avgrenser lovens virkeområde mot vernepliktslovens § 2 ved at «Loven gjelder ikke for tjeneste pålagt med hjemmel i lov 17. juli 1953 nr. 29 om verneplikt.» Dette innebærer at fredstjenesteloven ikke kommer til anvendelse/må tre tilbake for de tilfellene som omfattes av vernepliktsloven.
8.2.2.3 Internasjonale staber
Yrkestilsatt befal tjenestegjør i dag i en rekke internasjonale militære hovedkvarter og staber. Det er gjennom praksis lagt til grunn at disponering til slik tjeneste omfattes av den nasjonale disponeringsplikt som følger av yrkesbefalsloven. Slik tjeneste anses å være en integrert og naturlig del av yrkeskarrieren som offiser. Det finnes imidlertid unntak. Dette gjelder blant annet tilfeller hvor stillingen eller personellet er innmeldt til et internasjonalt militært styrkeregister. I slike tilfeller gjelder frivillighetsprinsippet og personellet må før disponering til slik stilling inngå kontrakt om samtykke til tjenestegjøring i internasjonale fredsoperasjoner.
8.2.3 Kontraktsbefal
Personell som ikke er yrkestilsatt i Forsvaret, men som likevel tjenestegjør som befal i Forsvaret for en kortere eller lengre periode, omtales gjerne som kontraktsbefal. Dette personellet er ikke omfattet av den unntaksvise disponeringsadgangen i fredstjenesteloven. Dersom Forsvaret ønsker å beordre dette personellet til å tjenestegjøre i en internasjonal fredsoperasjon, må det inngås en kontrakt hvor personellet avgir villighet til slik tjenestegjøring. Kontraktsbefalet er midlertidige tjenestemenn og deres tilsettingsforhold reguleres i hovedsak av tjenestemannsloven.
8.2.4 Sivilt tilsatt personell
Sivilt tilsatt personell i Forsvaret kan i hovedsak inndeles i følgende hovedgrupper: fast og midlertidig tilsatte tjenestemenn, åremålstilsatte og overenskomstlønte. Sivilt personell omfattes ikke av den unntaksvise disponeringsadgangen etter fredstjenesteloven og heller ikke av disponeringsadgangen etter vernepliktsloven. Skal sivilt personell kunne beordres til å delta i en internasjonal fredsoperasjon, må det på forhånd inngås en kontrakt mellom Forsvaret og den enkelte arbeidstaker, der arbeidstakeren samtykker til slik tjeneste.
Også i internasjonale operasjoner har Forsvaret behov for kompetanse som det bare i begrenset utstrekning er aktuelt å bygge opp i militær regi. Benyttelse av sivile til ulike oppdrag må imidlertid ta høyde for at krigens folkerett (internasjonal humanitær rett) setter begrensinger i bruken av sivile innenfor en militær avdeling. Selv om reglene kun kommer direkte til anvendelse når det foreligger væpnet konflikt, må det i mange tilfeller tas hensyn til at situasjonen i operasjonsområdet kan utvikle seg til stridshandlinger av karakter eller omfang som gjør krigens folkerett direkte anvendelig. Det er et grunnprinsipp i krigens folkerett at personellet skal være uniformert når de utfører stridende tjeneste. Sivile kan derfor ikke utføre slik tjeneste fordi de er beskyttet mot direkte angrep. Det er imidlertid ikke forbud mot at sivile bærer våpen i selvforsvar.
Forsvaret vil således konkret måtte vurdere hvorvidt sivile personellkategorier bør ikles uniform, bevæpnes og gis militær grad. Viktige momenter vil blant annet være hvilken tjeneste personellet skal utføre, personellets opplæring, operasjonens karakter, trusselbildet, behovet for å markere tilslutning til en militær styrke samt etter omstendighetene vertslandets lovgivning og de avtaler som eventuelt er inngått med vertslandet. Eksempelvis bør jurister som har til oppgave å gi råd til militære sjefer om gjennomføring av operasjoner, som hovedregel anses som stridende og gjøres til militærpersoner.
8.3 Rettstilstanden i andre land
Den svenske Försvarsmakten er under omstilling fra et invasjonsforsvar til et innsatsforsvar. Også Sverige deltar i stadig større utstrekning i internasjonale militære operasjoner. Regelverket for slik tjenestegjøring ble derfor endret med virkning fra 1. juni 2003 blant annet for å gi utvidet disponeringsadgang til tjenestegjøring i internasjonale militære operasjoner.
Tilsettingen av militært personell til tjenestegjøring i internasjonale militære operasjoner var tidligere i hovedsak regulert på to ulike måter. Et regelverk regulerte tjenestegjøring i en militær styrke i en internasjonal militær operasjon. Slik tjenestegjøring ble som i dag regulert av Lag om ändring i lagen om väpnad styrka for tjenestegjøring utomlands (1992:1153). I henhold til lovens § 2 måtte personell som skulle tjenestegjøre i væpnet tjeneste for fredsbevarende virksomhet i utlandet ansettes særskilt for dette oppdraget. Tjenestegjøringen var frivillig og ble således ikke omfattet av det alminnelige tilsettingsforholdet til Försvarsmakten. Personell som var tilsatt i Försvarsmakten ble gitt permisjon fra sin ordinære stilling for den perioden de tjenestegjorde i en internasjonal militær styrke.
Personell som var tilsatt som yrkesbefal i Försvarsmakten kunne imidlertid også i kraft av dette tilsettingsforholdet for en kortere eller lengre periode tjenestegjøre i utlandet. Dette gjaldt f. eks. tjeneste ved internasjonale militære staber, øvingsvirksomhet innenfor rammen av PfP, tjenestegjøring som instruktør eller elev ved utenlandske militære avdelinger og skoler, samt studiebesøk og inspeksjoner i utlandet. Slik tjenestegjøring ble ansett å være innenfor rammen av det alminnelige tilsettingsforholdet ved Försvarsmakten og ble regulert av arbeidstakerens ordinære tilsettingsvilkår.
Lag om ändring i lagen om väpnad styrka for tjenestegjøring utomlands (1992:1153) ble imidlertid endret med virkning fra 1. juni 2003. Endringen innebærer i hovedsak at man har innført en generell disponeringsadgang som ikke skiller mellom disponering nasjonalt og internasjonalt.
Riksdagens forsvarskomité ga følgende begrunnelse for å åpne opp for en beordringsplikt:
«Utskottet framhåller att deltagande i internationell fredsfrämjande verksamhet ända sedan 1996 har varit en av Försvarsmaktens huvuduppgifter. Utskottet anser det självklart att yrkesofficerarna skall ha skyldighet att delta i all den internationella verksamhet som kan ifrågakomma, inklusive fredsbevarande och fredsframtvingande verksamhet, sett mot bakgrund av den ökade vikt som deltagandet i den internationella verksamheten succesivt fått för Försvarsmakten.»
Når det gjelder sivilt personell er disse i Sverige tilsatt ved Försvarsmakten og ikke ved en enkelt avdeling eller regiment. Hvorvidt Försvarsmakten har anledning til å beordre personellet til andre tjenestesteder nasjonalt eller til å tjenestegjøre i militære internasjonale operasjoner, er avhenghengig av hva som er inntatt i vedkommendes tilsettingsavtale.
I Danmark har man med hjemmel i Lov om Forsvarets personell § 11 en generell disponeringsplikt for alt militært personell til å tjenestegjøre i militære operasjoner i utlandet. Disponeringsadgangen ble innført som følge av endrede oppgaver med økt deltakelse i internasjonale operasjoner for det danske forsvaret på begynnelsen av 1990 tallet. Lovendringen ble vedtatt i desember 1993 og trådte i kraft fra 1. januar 1994. Plikten til tjenestegjøring i utlandet omfatter fredsbevarende, fredsstøttende og fredsopprettende operasjoner med mandat fra FN, OSSE, NATO eller andre internasjonale organisasjoner. I forbindelse med lovendringen i 1993, fikk alle militært tilsatte og sivilt tilsatte med relevant bakgrunn anledning til, en gang for alle, å avgi villighet til disponering til internasjonale operasjoner. Det ble samtidig påpekt at det ville kunne få karrieremessige konsekvenser dersom man ikke avga villighet. Det ble imidlertid presisert at det ikke ville få konsekvenser for personellets daværende stilling om man ikke avga villighet til disponering. Alt personell tilsatt etter lovens ikrafttredelse er omfattet av den utvidede disponeringsadgangen.
8.4 Departementets høringsforslag
Forsvarsdepartementet er av den oppfatning at det bør lovfestes en generell beordringsadgang for befal, vervede og enkelte kategorier sivile til tjeneste i internasjonale operasjoner. En generell beordringsplikt til alle operasjoner vil som en følge av det nye lovforslaget ligge i ansettelsesforholdet den enkelte har og supplere den nasjonale beordringsplikten.
I forbindelse med et tidligere arbeid, som hadde til oppdrag å se på beordringsspørsmålet, foretok Forsvarsdepartementet en formell henvendelse til Justis- og politidepartementet med anmodning om å vurdere hvorvidt grunnloven § 97 var til hinder for å gi fredstjenestelovens bestemmelser om beordring til internasjonale operasjoner virkning for yrkesbefal tilsatt før 1. januar 1999. Justisdepartementet konkluderte i brev av 7. mars 2000 med følgende: 2
«Etter en samlet vurdering mener Lovavdelingen derfor at beordringsplikt etter fredstjenesteloven med virkning for yrkesbefal ansatt før 1.1.1999, som skissert av Forsvarsdepartementet, ikke vil innebære et sterkt urimelig eller urettferdig inngrep i rettigheter som følger av bestående ansettelsesforhold. Grunnloven § 97 vil derfor ikke være til hinder for en slik ordning.»
For sivile, vervede og kontraktsbefal innføres beordringsplikten kun med virkning fra lovens ikrafttredelse. Sivile, vervede og kontraktsbefal tilsatt før dette tidspunkt, får kun en beordringsplikt dersom de frivillig går med på å innta dette i arbeidskontrakten.
Personell som ikke er foreslått omfattet av lovens disponeringsadgang, kan på samme måte som tidligere, ved en skriftlig kontrakt, forplikte seg til å tjenestegjøre i en eller flere operasjoner.
Forsvarsdepartementet mener at hensynet til personellet er tilstrekkelig ivaretatt ved at det vil være mulig å gjøre unntak fra beordringsplikten dersom det foreligger vektige helsemessige, velferdsmessige eller sosiale grunner. Hvis slike forhold inntreffer i en beredskapsperiode mens avdelingen og personellet fremdeles befinner seg i Norge, plikter den tilsatte å underrette sin arbeidsgiver om dette slik at arbeidsgiver gis mulighet til å finne erstatningspersonell.
Forsvarsdepartementet har ikke sett noen grunn til å endre oppsigelsesreglene som følger av den eksisterende fredstjenesteloven. Personell med beordringsplikt vil fortsatt kunne si opp sin stilling i Forsvardepartementet og underliggende etater med tre måneders oppsigelsestid.
Beordringsplikten vil ligge til grunn, men skal kunne praktiseres så fleksibelt som mulig. Det er viktig å fordele belastningen på hele befalskorpset. Det skal tilstrebes en policy som sikrer minimum ett år hjemme mellom ulike operasjoner. Tjenestetid skal tilpasses tjenestens art og innhold ut ifra helsemessige sider, situasjonen i operasjonsområdet og andre forhold som kan være av betydning.
Videre skal behovet for personell til stabsfunksjoner, observatøroppdrag og andre typer oppdrag som ikke løses av norske avdelinger, men hvor Norge bidrar med enkeltpersoner til flernasjonale staber og avdelinger, søkes dekket gjennom prinsippet «frivillighet først». Det vil imidlertid være stor forskjell mellom å ha beordringsplikt i bunn for å tilstrebe en fleksibel praktisering, og å videreføre prinsippet om frivillighet for disse kategorier. Behovene for forutsigbarhet og rettferdig byrdefordeling kan kun løses gjennom beordringsplikt.
Forsvaret har et ansvar for at helse, miljø og sikkerhet ivaretas best mulig i forbindelse med slike operasjoner. Forsvarets evne til å ta ansvar for personellet ved hjemkomst for å sikre at den enkelte ved behov får helsemessig og annen oppfølging, skal styrkes ytterligere. Selv om det sivile helsevesen fortsatt vil ha ansvaret for å utføre disse tjenestene, skal Forsvaret, gjennom tettere kontakt med den enkelte, kunne identifisere og støtte dem som har behov for særskilt hjelp. Forsvaret skal således ivareta rollen som kontaktpunkt mellom den enkelte og det sivile helsevesen. Videre vil departementet legge grunnlaget for ordninger som kan lette belastningen på familie og pårørende mens personellet tjenestegjør i operasjoner, og sørge for at lønns- og forsikringsordninger er forutsigbare og klare.
En konsentrasjon av Forsvarets virksomhet til færre steder skaper bedre muligheter for å ivareta Forsvarets personell og pårørende. Internasjonale operasjoner blir nå og i fremtiden i større grad ivaretatt av Forsvarets ordinære avdelinger, ikke av ad-hoc enheter. Forsvarets avdelinger vil således utgjøre et fast kontaktpunkt for personell som har vært i internasjonal tjeneste.
8.5 Høringsinstansenes syn
Helsedepartementet har merknad vedrørende personer som har et ansettelsesforhold til både Forsvaret og en eller flere sivile arbeidsgivere. Øvrige departementer støtter eller har ingen merknader til forslaget om innføring av beordringsplikt til internasjonale operasjoner. KOL, Akademikerne, FSTL og NTL, Forsvarsstaben, Generaladvokaten og SINTEF Unimed støtter innføring av beordringsplikten, mens NITO/Forsvaret, NOF/BFO, Fellesforbundet, LO og YS ikke støtter, eller uttrykker skepsis til, forslaget. Øvrige høringsinstanser som har avgitt høringsuttalelse hadde ikke merknader til dette forslaget.
KOL skriver at:
«omstillingen av Forsvaret fra et nasjonalt mobiliseringsforsvar til et mobilt innsatsforsvar gjør at det er nødvendig å innføre beordringsplikt til deltagelse i internasjonale operasjoner. Det internasjonale samfunn har endret seg betydelig de siste 10 årene med påfølgende nye oppgaver for NATO og det norske Forsvaret. KOL støtter forslaget om beordringsplikt fordi vi anser det uforenelig med yrkets karakter at offiserer skal ha siste ord, og dermed det moralske og politiske ansvaret på vegne av norske styresmakter i saker av sikkerhetspolitisk betydning. Det har vært flere tilfeller hvor det har manglet frivillighet fra personell med spesialkompetanse. I disse situasjonene har Forsvaret vært nødt til å lokke med spesialtilpassede betingelser for å kunne gjennomføre oppdraget/norske forpliktelser. Etter KOLs syn vil Norge og Forsvaret miste sin troverdighet, både i forhold til befolkningen generelt og våre allierte spesielt, dersom et større antall yrkesoffiserer av ulike årsaker ikke er villige til å delta i internasjonale operasjoner.»
KOL peker på en rekke uheldige sider ved å regulere plikt til tjeneste i internasjonale operasjoner gjennom individuelle kontrakter slik det gjøres i dag:
«samtidig vil det kunne etablere seg et A og B lag for de som sier seg villig eller ikke villig til internasjonale oppdrag. Dette er en situasjon verken personellet eller Forsvaret er tjent med. Videre må man kunne stille seg spørsmålet om Forsvaret på sikt er villig til eller tjent med å satse på videreutdanning og opprykk i stilling til befal som ikke vil delta der politiske myndigheter og Forsvaret har behov for personellet. KOL vil også anføre at det befalet som skriver under på kontrakt i løpet av sin karriere vil få en langt større belastning enn de som ikke skriver under kontrakt. KOL ønsker ikke en slik skjev belastning i det norske befals- og offiserskorpset. Ved å innføre beordringsplikt vil man unngå disse, etter KOLs oppfatning, uheldige konsekvensene av å ikke innføre beordringsplikt. Forsvaret som arbeidsgiver vil kunne fordele belastningen på flere, samtidig som man vil få langt større fleksibilitet med tanke på oppdragsløsningen.»
Med tanke på virkningstidspunktet og hvem loven skal omfatte skriver KOL «at den nye loven skal gjelde alle yrkestilsatte offiserer fra dato for ikrafttreden.»
KOL fremfører en rekke forutsetninger som må innfris for at beordringsplikten skal fungere hensiktsmessig og ivareta personellet på en god måte. KOL skriver at:
«når det gjelder selve lovutformingen må det klart fremgå hvilke kriterier som skal gjelde med hensyn til fritaksgrunner som f.eks. familiemessige forhold, graviditet/fødsler, samlivsbrudd, eneforsørgere som i perioder av den enkeltes tjeneste tid i Forsvaret vil være grunner til å ikke bli beordret til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner. Likeledes mener KOL det bør fremgå hvor mange ganger i løpet av karrieren yrkesbefalet kan beordres til slik tjeneste og hyppigheten på slike beordringer.»
KOL lister også opp forhold som blant annet gode lønnsbetingelser, særlige skatteregler, systemer for individuell oppfølging og støtteordninger for familien, som forutsetning for beordringsplikt til internasjonale militære operasjoner.
FSTL skriver at :
«Da Forsvarets oppgaver i fremtiden i meget stor grad vil dreie seg om internasjonale operasjoner finner FSTL det helt naturlig at det er beordringsplikt også til slik tjeneste. FSTL har over tid arbeidet for at sivilt personell i spesielle stillinger skal ha beordringsplikt under ellers like rettigheter og vilkår som befalskorpset har.»
BFO/NOF hevder at det er:
«viktig at beordring til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner reguleres gjennom et lovmessig nedfelt frivillighetsprinsipp, slik det er gjort i Fredstjenesteloven. [...] Dagens ordning har i hovedsak fungert godt og bidratt til at Norge har klart den store oppgaven det har vært å levere relevante styrkebidrag til internasjonal innsats.»
BFO/NOF uttrykker videre at:
«direkte beordringsadgang til internasjonale operasjoner vil også kreve direkte beordringsadgang innenlands, for å sette sammen de avdelingene som skal trenes og øves over tid for å fylle de krevende oppdrag de skal utføre. For ad-hoc oppsatte avdelinger vil dette selvsagt bli vanskeligere, men slettes ikke umulig. Konsekvensen av Fredstjenstelovens bestemmelser er at det kreves mer av Forsvaret for å gi en viss forutsigbarhet for den enkelte offiser. Dette vil selvsagt oppleves som uhensiktsmessig for en arbeidsgiver som har behov for full fleksibilitet, men er etter vårt syn fornuftig sett fra den enkelte offisers ståsted. Vi må kunne kreve en viss form for forutsigbarhet av vår arbeidsgiver selv om det for ham oppleves som tungvint.»
BFO/NOF mener at:
«frivillighetsprinsippet indirekte motiverer Forsvaret til å planlegge og ta personellpolitiske hensyn. At det kan oppleves som problematisk er forståelig, men det er ikke akseptabelt som grunnlag for å frata offiseren rettmessig innflytelse over sin egen livssituasjon.»
BFO/NOF hevder videre at høringsbrevets påstand om at dagens system ikke gir tilstrekkelig forutsigbarhet med hensyn til hvilke personellressurser som står til disposisjon, «må komme av at Forsvaret ikke evner eller har vilje til å skape den forutsigbarheten innenfor det gjeldende kontraktsregime.»
BFO/NOF hevder videre at høringsbrevets forslag:
«vil bidra til å minimalisere det individuelle ansvaret for hver enkelt offiser. Slike forsøk må ikke stå uimotsagt da det alltid vil og skal hvile et tungt individuelt moralsk ansvar på offiseren i utførelsen av sitt yrke. Det bør ikke stimuleres til en ordning der yrkesgrupper kollektivt kan lene seg tilbake i en mental lenestol og forholde seg likegyldig til viktige moralske spørsmål. Historien har vist hvor galt det kan føre av sted.»
BFO/NOF skisserer to mulige løsninger for bedre å sikre personell til internasjonale operasjoner:
«Hvis problemet er at ikke alle yrkesoffiserer er underlagt Fredstjenestelovens bestemmelser kan det løses ved å gjøre loven gjeldende for alle, på tross av at dette i utgangspunktet bryter med prinsippet om at en lov ikke kan gis tilbakevirkende kraft. Vi ber FD undersøke om dette er mulig. Hvis det ikke er mulig, kan man be dem som ikke er underlagt loven om frivillig å slutte seg til loven slik man gjorde i Danmark. Organisasjonene konstaterer at disse mest naturlige grep ikke er vurdert, noe som svekker troverdigheten til FDs forslag.»
8.6 Departementets vurdering
Departementet deler KOLs syn om at beordringsplikten må praktiseres på en måte som ivaretar personellet på en god måte, og viser til høringsbrevets presiseringer av at beordringsplikten skal praktiseres fleksibelt og at et grunnleggende hensyn bak forslaget om beordringsplikt er ønsket om å kunne fordele belastningen ved deltagelse i internasjonale operasjoner på flest mulig. I kapittel 8.4 understrekes det også at Forsvaret har et ansvar for at helse, miljø og sikkerhet ivaretas så langt som mulig i forbindelse med internasjonale operasjoner.
Når det gjelder KOLs forutsetning om at det ved selve lovutformingen må klart fremgå hvilke kriterier som skal gjelde med hensyn til fritaksgrunner, mener departementet at dette fremgår av lovtekst med merknader. Videre mener KOL at det bør fremgå hvor mange ganger i løpet av karrieren yrkesbefalet kan beordres til internasjonal tjeneste og hvor hyppig slike beordringer kan finne sted. Departementet viser til § 18 hvor det fremgår at dette vil reguleres i forskrift. Videre vil en beordringsplikt, i tillegg til å gi flere del i nødvendig kompetanseoppbygging, også kunne gi en mer rettferdig rotasjon og derigjennom en redusert belastning på enkeltpersoner og grupper. Det vil også bli lagt vekt på familiesituasjonen, særlig omsorg for små barn, sosiale forhold og den enkeltes livssituasjon i praktiseringen av beordringsplikten. Normal beordringspliktperiode vil være tre til seks måneder.
Departementet deler ikke BFO/NOF, Fellesforbundet, LO og YS' oppfatning av at dagens ordning i hovedsak har fungert godt. Frivillighetsprinsippet har for det første medført at Forsvaret ved enkelte anledninger ikke har klart å stille styrker til oppdrag det har vært pålagt å løse. Situasjonen vil ytterligere forverres når alle Forsvarets avdelinger etterhvert skal være gripbare. Med en slik innretning av Forsvaret, vil ikke en ordning basert på frivillighet sikre at alle avdelinger kan anvendes i henhold til politiske beslutninger.
Departementet mener at Forsvaret er en ansvarsfull arbeidsgiver, og at det er i Forsvarets interesse å ta personellpolitiske hensyn så langt det praktisk lar seg gjennomføre. Forsvaret er avhengig av motiverte medarbeidere for at de skal gjøre en god jobb, og for at Forsvaret skal fremstå som en attraktiv arbeidsplass. Forsvaret har blant annet gjennom forvaltningen av den nasjonale beordringsplikten, der Forsvaret er gitt vide fullmakter til å disponere personellet, dokumentert at det fører en ansvarsfull personellpolitikk.
Departementet deler ikke BFO/NOFs oppfatning av at høringsbrevets forslag vil minimalisere det individuelle ansvaret for den enkelte offiser. Forsvaret stimulerer til aktiv etisk refleksjon omkring yrkets egenart gjennom sitt utdanningssystem. Det er et absolutt krav at norske styrker skal følge folkeretten. Det er åpenbart at beordringsplikt til internasjonale operasjoner ikke fritar den enkelte fra å følge de regler som er nedfelt i folkeretten.
NOF/BFO, Fellesforbundet og LO ber Forsvarsdepartementet vurdere to muligheter for å oppnå en mer effektiv beordringsplikt. For det første ber de departementet undersøke muligheten for å underlegge alt befal fredstjenestelovens bestemmelser. For det andre skisserer BFO/NOF og YS en løsning der alt befal som ikke er underlagt Fredstjenesteloven blir anmodet om frivillig å slutte seg til loven slik man gjorde i Danmark. Det vises til kapittel 8.1.3 hvor denne vurderingen er foretatt.
Departementet opprettholder høringsbrevets forslag.
8.7 Konsekvenser
Som en følge av innføring av beordringsplikten vil det personaladministrative systemet, knyttet til blant annet rekruttering, innkalling og klargjøring av slike styrkebidrag, forenkles og effektiviseres betydelig. Dagens ordning med forvaltning av ulike kontrakter opphører. Disse endringene vil medføre innsparinger.
Det må imidlertid påregnes økonomiske kostnader knyttet til ytterligere tiltak for å kompensere den merbelastning som oppstår ved utvidelse av beordringsplikten, som støtte til familien i form av barnepassordninger, vaktmesterordninger og lignende. Helse-, miljø- og sikkerhetsmessige tiltak som iverksettes som følge av utvidelse av beordringsplikten, kan medføre økte kostnader. De nye tiltakene er imidlertid et resultat av en endring av Forsvarets oppgaver. Det vil derfor være nødvendig med en omprioritering av Forsvarets ressursbruk for å understøtte de nye oppgavene. Nye utgifter i forbindelse med oppfølgning av Forsvarets personell og deres familie, vil derfor, i all hovedsak, dekkes ved omdisponering innenfor eksisterende økonomiske rammer.