6 Stillingsvern for yrkesbefal og avdelingsbefal

6.1 Gjeldende rett - avskjed

Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m.(tjenestemannsloven) regulerer stillingsvernet til sivile tjenestemenn og militært tilsatte i Forsvaret på samme måte som det regulerer stillingsvernet til tjenestemenn for øvrig i staten. Lov 10. juni 1977 nr. 66 om yrkesbefal m.m. i Forsvaret (yrkesbefalsloven) fastsetter imidlertid særregler for yrkesbefalet hva gjelder oppsigelse og avskjed.

Tjenestemannslovens § 15 fastsetter at arbeidsgiveren har adgang til å avskjedige embets- og tjenestemenn som følge av alvorlige tjenesteforsømmelser eller annen utilbørlig adferd som har betydning for tjenesten. Bestemmelsen regulerer således adferd både i og utenfor tjenesten. Avskjedsreglene har et sterkt kontraktsrettslig preg ved at det fremtrer som en reaksjon på adferd som innebærer et vesentlig mislighold av arbeidstakerens tjenesteplikter.

Tjenestemannsloven § 15 gjelder for alle embetsmenn, både avsettelige og uavsettelige embetsmenn etter Grunnlovens § 22, herunder også militære embetsmenn. Videre gjelder tjenestemannslovens § 15 for alle statens tjenestemenn, med unntak for tjenestemenn tilhørende yrkesbefalet. Dette unntaket følger direkte av yrkesbefalslovens § 2.

I henhold til tjenestemannslovens § 17, er det tilsettingsmyndigheten som fatter vedtak om avskjed. Det vil si at avskjed av embetsmenn som omfattes av Grunnlovens § 22 første ledd, de avsettelige embetsmenn, kan foretas administrativt av Kongen i Statsråd. Det samme gjelder også for den som ikke er embetsmann, men som er beskikket i statsråd.

Tjenestemenn tilhørende yrkesbefalet kan kun avskjediges ved dom, noe som i praksis medfører at hjemmel for avskjed enten må kunne henføres til straffelovens ikrafttredelseslov § 10 eller militær straffelovs § 79. Det innebærer at det må tas ut stevning ved domstolene, med henvisning til de kriterier som følger av straffelovens ikrafttredelseslov § 10 eller av militær straffelovs § 79. Fradømmelse av stilling kan imidlertid også skje i en eventuell straffesak, hvor det i tiltalen tas med krav om fradømmelse av stilling i form av et borgerlig rettskrav.

6.2 Rettstilstanden i andre land

Sverige har, i likhet med Norge, hatt særlovgivning som gir yrkesbefalet et sterkt stillingsvern. Frem til 1992 innebar det at de var uoppsigelige og at avskjed som følge av eget forhold måtte skje etter dom. I 1992 ble det vedtatt en allmenn lov om stilling i både privat og offentlig virksomhet, herunder militært og sivilt tilsatte i Forsvaret. Etter denne lov er det innført like lovmessige rettigheter for alle tilsatte med hensyn til stillingsvern. Arbeidsgiver har rett til administrativt å si opp og avskjedige tilsatte. Det innebærer at Forsvarsmakten, som er tilsettingsmyndighet for personellet i det svenske forsvaret, kan si opp og avskjedige ansatte uavhengig av om de er militært eller sivilt tilsatte. Forsvarsmakten har plikt til å forsøke omplassering før det treffes vedtak om oppsigelse.

I Danmark har man siden rundt 1930 hatt en lovgivning som likestiller sivilt og militært tilsatte i det danske forsvar med staten for øvrig når det gjelder stillingsvernet. Det er adgang til administrativt å kunne bringe et tilsettingsforhold til opphør både med grunnlag i den enkeltes eget forhold og virksomhetens forhold.

6.3 Departementets høringsforslag

Tjenestemenn tilhørende yrkesbefalet kan ikke avskjediges uten dom og står på den måten i samme rettslige stilling som de uavsettelige embetsmenn etter Grunnlovens § 22. Da bestemmelsene om avskjed i gjeldende tjenestemannslov § 15 ble endret til også å omfatte alle embetsmenn, medførte dette en utvidelse av de forhold en embetsmann kan avskjediges for. Dette innebærer at militære embetsmenn nå kan avskjediges etter dom med grunnlag i de forhold som følger av både tjenestemannslovens § 15, straffelovens ikrafttredelseslov § 10 og militær straffelovs § 79. Til tross for denne endringen i tjenestemannsloven ble ikke yrkesbefalsloven gjenstand for de samme justeringer. Det er en langvarig og møysommelig prosess fra det foreligger grunnlag for avskjed til det foreligger dom for avskjed. Det kan ofte ta 3-4 år før det foreligger rettskraftig dom. En avskjedsprosess etter nåværende rettstilstand for yrkesbefalet, legger således beslag på betydelige ressurser både i og utenfor forvaltningen. Da den det reises sak mot i tillegg ofte må suspenderes, fører dette til at vedkommende samtidig oppebærer full lønn frem til endelig dom foreligger.

Det er et grunnleggende prinsipp i forvaltningen at like tilfeller behandles likt. For det tilfelle det ble reist søksmål i en avskjedssak omhandlende sivile tjenestemenn, hadde også disse krav på full lønn inntil saken var rettskraftig. Etter en lovendring i tjenestemannslovens §§ 16 og 19 i 1993, er det nå imidlertid endelig vedtak i forvaltningen som regulerer forholdet til fortsatt rett til lønn for sivile tjenestemenn i slike tilfeller. Det forhold at yrkesbefal etter nåværende rettstilstand oppebærer full lønn inntil det foreligger rettskraftig dom står således i motsetning til det som gjelder for andre tjenestemenn. Et av formålene med nevnte endring i tjenestemannsloven var nettopp å endre rettstilstanden. Det fremstår som støtende at en tilsatt skal kunne oppebære full lønn inntil det foreligger rettskraftig dom i tilfeller hvor det er grove og erkjente krenkelser av tjenestepliktene. Slike tilfeller, for eksempel tyveri, underslag eller grov utroskap mot arbeidsgiveren, ville ganske sikkert ført til administrativ avskjed etter tjenestemannslovens § 15.

Tjenestemenn tilhørende yrkesbefalet er underlagt en del spesielle ordninger og tjenesteplikter som man ikke finner i samme grad hos andre grupper av tjenestemenn. Departementet finner imidlertid ikke at det er grunnlag for at disse ordningene tilsier at yrkesbefalet fortsatt bare skal kunne avskjediges ved dom ved alvorlige tjenesteforsømmelser eller annen utilbørlig adferd som har betydning for tjenesten. De forhold som gir grunnlag for administrativ avskjed etter tjenestemannslovens § 15, er grove og alvorlige krenkelser som vil kunne innvirke på enhver tjenestemanns tilsettingsforhold. Det kan derfor ikke sees verken nødvendig eller rettmessig at det skal være mer ressurskrevende for arbeidsgiveren å avskjedige en tjenestemann tilhørende yrkesbefalet. Dette er forhold som på langt nær kan sies å være beskyttelsesverdige for noen tjenestemenn. Dagens ordning må også kunne sies å innebære en merbelastning for den enkelte ved at det på grunn av fremgangsmåten vil oppfattes som langt mer alvorlig og stigmatiserende å bli avskjediget som yrkesbefal, enn ellers i statsforvaltningen. Departementet foreslår derfor at tjenestemenn tilhørende yrkesbefalet og det foreslåtte avdelingsbefal, underlegges avskjedsreglene i tjenestemannslovens § 15.

Tjenestemenn tilhørende yrkesbefalet kan sies opp administrativt når vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste jfr. tjenestemannsloven § 10 nr. 2 a og b. Dette foreslås utvidet til å omfatte de tilfeller yrkesbefalet ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen, eller av andre grunner er varig uskikket for stillingen. Departementet kan ikke se at de spesielle ordninger og tjenesteplikter som yrkesbefalet er underlagt, tilsier at man ikke skal følge de alminnelige regler i tjenestemannsloven for disse forhold.

6.3.1 Uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling

Justisdepartementets lovavdeling har i brev til Forsvarsdepartementet av 16. august 2000 vurdert hvorvidt det å eventuelt gjøre gjeldende tjenestemannslovens regler om stillingsvern (oppsigelse og avskjed) for yrkesbefalet, vil være en så inngripende tilbakevirkning at det vil være i strid med Grunnloven § 97, om forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Lovavdelingen har uttalt følgende:

«Nye regler om avskjed.

De materielle avskjedsgrunnlagene i tjenestemannsloven § 15 første ledd synes i stor grad å være dekket av bestemmelsene om avskjed i straffelovens ikrafttredelseslov § 10 og militær straffelov § 79. Lovavdelingen går ikke nærmere inn på spørsmålet om i hvilken grad en lovendring som gir tjenestemannsloven § 15 anvendelse på yrkesbefal, vil utvide avskjedsgrunnlaget i forhold til i dag. Som det fremgår av fremstillingen i punkt 2, har det tradisjonelt vært antatt at det ikke vil stride mot Grunnloven § 97 å gi nye og strengere lovregler om avskjed virkning for bestående arbeidsavtaler, forutsatt at grunnlaget for avskjeden er begivenhet eller tilstand som i tid ligger etter den nye loven. Dette standpunktet har klar støtte i Høyesteretts praksis, se avgjørelsene inntatt i Rt. 1951 s. 189, Rt. 1952 s. 932 og Rt. 1953 s. 1181.

Lovavdelingen anser det derfor som klart at en eventuell utvidelse av avskjedsadgangen som følger av at tjenestemannsloven § 15 gjøres gjeldende for yrkesbefalets handlinger eller forhold fra tiden etter lovendringen, ikke skaper problemer i forhold til Grunnloven § 97.

Oppsigelse etter tjenestemannsloven § 10 nr. 2

Det oppsigelsesgrunnlaget som finnes i tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav a (varig uskikkethet på grunn av sykdom), gjelder allerede i dag også for yrkesbefalet, jfr. yrkesbefalsloven § 2 første ledd første punktum. Det oppstår derfor ingen spørsmål i forhold til Grunnloven § 97.

Oppsigelsesgrunnene i tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav b (varig uskikkethet på grunn av manglende kvalifikasjoner eller andre grunner) svarer trolig til vilkårene i straffelovens ikrafttredelseslov § 10 første ledd, se Bjørnaraa m.fl.: Norsk tjenestemannsrett (Oslo 2000) s. 615-16. Forskjellen er at tjenestemannsloven i slike tilfeller åpner for oppsigelse ved administrativ beslutning, mens straffelovens ikrafttredelseslov bruker formen avskjed ved dom. Ut fra det som er sagt i punkt 3.1, skaper heller ikke dette grunnlaget problemer i forhold til Grunnloven § 97.»

På bakgrunn av Lovavdelingens vurdering finner Forsvarsdepartementet at forslaget om avskjed og oppsigelse etter tjenestemannsloven §10 nr. 2 b kan omfatte allerede tilsatt personell.

6.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har i hovedsak ingen merknader til at det innføres administrativ avskjed for yrkesbefalet, med unntak av NITO/Forsvaret som uttaler at «en svekkelse av stillingsvernet ikke kan aksepteres». NOF/BFO, Fellesforbundet og LO har ingen innvendinger mot forslaget så fremt det innføres en ordning med tilsettingsråd etter tjenestemannslovens regler. Et slikt råd har beslutningsmyndighet for tjenestemenn og rådgivende myndighet for stillinger som besettes ved utnevning av kongen i statsråd.

De fleste høringsinstanser har ikke merknader til forslaget om at det innføres adgang til administrativ oppsigelse etter tjenestemannsloven § 10 nr. 2 b som gir rett til administrativ oppsigelse når tjenestemannen ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, eller av andre grunner er varig uskikket til stillingen. NITO/Forsvaret, NOF/BFO, Fellesforbundet, LO og KOL går imot forslaget.

NOF/BFO uttaler:

«Den kompetanse som befalet opparbeider seg er direkte rettet inn mot yrket og det er kun Forsvaret som gir denne utdanningen gjennom et system for livslang læring. Det synes derfor noe eiendomlig at Forsvaret ønsker å ha mulighet til å unnlate å gi utdanning, for så å benytte tjml § 10 nr 2 b til å gi administrativ oppsigelse. Dette vil vi ikke akseptere. Befalets oppsigelsesvern er strengt knyttet til den særstilling som befal i forsvaret står i sammenliknet med andre tjenestegrupper herunder beordrings- og disponeringssystemet som eneste yrkesgruppe i Norge. Skal oppsigelsesvernet svekkes må også beordringssystemet fjernes. Vi tror imidlertid det er viktig for Forsvarssjefen å ha den frihet som beordringssystemet gir til å styre kompetansen dit behovet er. Derfor bør oppsigelsesvernet bestå og oppsigelsesvernet må ikke utvannes slik som foreslått.

Når departementet i punkt 3.3 viser til at befalet både i Sverige og Danmark kan sies opp, unnlater samtidig departementet behendig å redegjøre for at befalet i våre to naboland ikke er underlagt en slik beordringsplikt som vi har i Norge.»

LO og Fellesforbundethar i det vesentlige anført det samme som NOF/BFO.

FSTL støtter fullt ut endringsforslaget. FSTL sier i sin uttalelse at det i dag oppfattes som meget frustrerende og urettferdig blant sivilt ansatte at det er forskjell i stillingsvern mellom befalet og de sivilt ansatte.

Forsvarsstabenstøtter forslaget og viser til de negative konsekvenser dagens lovgivning har, og mener at forslaget vil kunne være til gunst både for Forsvaret og den enkelte tilsatte.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler at Forsvaret bør harmonisere sine regler om stillingsvern med det arbeid som pågår i Arbeidslivslovutvalget, hvor man bla. søker å harmonisere stillingsvernreglene i arbeidsmiljøloven med tjenestemannsloven.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet anfører videre:

«Vi har merket oss at det skjer en utvidelse av hjemmelsgrunnlaget for oppsigelse av yrkesbefal og avdelingsbefal, jfr henvisning til tjml § 10 nr. 2 bokstav a. og b. Vi vil sterkt anbefale at dette utvides til å omfatte også tjenestemannsloven § 10 nr 1 «bortfall av arbeid», jfr. dagens situasjon hvor befalets sterke stillingsvern er til hinder for nødvendig omstilling selv med bruk av svært gode økonomiske sluttordninger.»

6.5 Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning er det uheldig for Forsvaret som arbeidsgiver å ikke ha muligheten for likebehandling av sine tjenestemenn. Dette gjelder særlig hvor samme forhold i utgangspunktet, i henhold til alminnelig rettsfølelse, burde kreve tilsvarende reaksjon fra arbeidsgiverens side. Ved å gjøre tjenestemannslovens § 15 gjeldende også overfor fast ansatt befal vil rettstilstanden også for denne yrkesgruppen komme på linje med det som gjelder for Forsvarets sivile tjenestemenn og for statens tjenestemenn forøvrig. Departementet har merket seg at arbeidstakerorganisasjonene i hovedsak slutter seg til høringsutkastets forslag om avskjed.

Departementet har merket seg at flere av arbeidstakerorganisasjonene krever medbestemmelse for befalet når det gjelder avskjed. Departementet vil legge til rette for at også befalets organisasjoner i slike saker gis den samme myndighet og medbestemmelse som Forsvarets sivile tjenestemenn har.

Når det gjelder forslaget om å gjøre tjenestemannslovens § 10 nr. 2 b gjeldende for yrkesbefalet, har departementet bestemt seg for å ikke legge frem et lovforslag som endrer dagens rettstilstand på det nåværende tidspunkt.

Departementet opprettholder høringsforslaget om å harmonisere reglene om avskjed med tjenestemannsloven, men trekker forslaget om å endre reglene om oppsigelse.

6.6 Konsekvenser

Høringsbrevets forslag om endring i reglene om avskjed innebærer en forenkling i forhold til gjeldende rettstilstand. Dette gir administrative fordeler og reduserte økonomiske kostnader knyttet til behandlingen av slike saker.