9 Politihøgskolens virksomhet

9.1 Innledning

Politihøgskolen som ble opprettet i 1992, står i en særstilling sammenliknet med andre utdanningsinstitusjoner, idet den er underlagt Justisdepartementet med Politidirektoratet som foresatt myndighet. Som i høgskoleverket ellers har imidlertid høgskolen et styre oppnevnt av departementet, som øverste organ.

Før opprettelsen av Politihøgskolen, foregikk politiutdannelsen ved Politiskolen. Dette var en etatskole og samtidig ett av politiets særorganer. Elevene ble tilsatt i politiet ved opptaket, og de fikk lønn under utdanningen og hadde tjenesteplikt i etaten etter gjennomført politiskole. Overgangen til høgskole førte til at elevenes formelle bånd til etaten ble «klippet over». Som studenter ved Politihøgskolen, må de selv finansiere utdanningen, og de kan først bli tilsatt i politi- og lensmannsetaten etter bestått eksamen. Politiinstruksen, som inneholder alminnelige regler for polititjenestemenns personlige forhold og tjenesteutøvelse, gjaldt for elevene ved Politiskolen så langt den passet, jf. § 1-1 tredje ledd nr. 3. Overgangen til høgskole medførte at disse reglene ikke lenger hadde direkte gyldighet for studentene. I følge § 2 i daværende reglement skulle imidlertid bestemmelsene i politiinstruksen også gjelde for studentene så langt den passet og med nødvendig tillemping.

I henhold til politiloven av 4. august 1995 nr. 53 § 31 forblir forskriftene som var gitt med hjemmel i den gamle politiloven, gjeldende inntil de erstattes av nye, såfremt de ikke strider mot bestemmelser i politiloven.

Politiloven § 18 annet ledd, i kombinasjon med statens eierrådighet og private autonomi, gir hjemmel til å fastsette regler for Politihøgskolens organisering og virksomhet, herunder bestemmelser om utvisning. Både prinsipielle og formelle grunner tilsier imidlertid at det er behov for å endre politiloven, slik at denne gir klarere hjemmel for å fastsette regler om ovennevnte tema.

9.2 Gjeldende rett

Politiloven § 18 annet ledd gir hjemmel for å fastsette nærmere regler om deler av Politihøgskolens virksomhet, for eksempel vilkår for opptak ved høgskolen. Bestemmelsen i kombinasjon med statens eierrådighet og private autonomi gir hjemmel til å fastsette regler for Politihøgskolens organisering og virksomhet, herunder bestemmelser om utvisning.

Politihøgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet er regulert i forskrift av 30. november 2001. I medhold av denne forskriften har Politidirektoratet fastsatt reglement for Politihøgskolen for opptak av studenter og ordens- og skikkethetsforskrift for studenter ved Politihøgskolen.

Eksamensreglement for Politihøgskolen og reglement om klage og begrunnelse ved eksamen mv. ved Politihøgskolen er begge fastsatt i medhold av kgl. res. av 2. august 1991. Reglementene videreføres gjennom de fullmakter som er gitt Politidirektoratet i forskrift av 30. november 2001 § 3 om Politihøgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet.

Etter overgangen fra etatskole til høgskole omfattes ikke studentene i grunnutdanningen av taushetspliktreglene i politiloven § 24 og straffeprosessloven § 61a første ledd ledd. Politilovens regler om bistillinger og edrulighet, jf. § 22 annet ledd og § 23, har ikke gyldighet for studenter i grunnutdanningen.

9.3 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår å lovfeste hovedprinsippene om Politihøgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet, samt studentenes rettigheter og plikter. Arbeidsgruppen fant det hensiktsmessig at reglene om Politihøgskolen bør bygge på prinsippene i sentrale bestemmelser i lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr. 22 (universitetsloven).

Arbeidsgruppen foreslo at disse bestemmelsene samles i ett kapittel i politiloven. Dermed vil grunnprinsipper og hovedbestemmelser fremstå som et helhetlig og systematisk oppbygd regelverk. Det foreslås at reglene utdypes nærmere i forskrifter. Arbeidsgruppen er bevisst at det foreslåtte kapittelet har fått et stort tekstlig volum sett i forhold til den øvrige del av loven. Dette anses imidlertid hensiktsmessig, for å sikre en forsvarlig rettslig forankring av de organisatoriske og rettssikkerhetsmessige sidene ved høgskolens virksomhet.

Arbeidsgruppen understreker at reglene også skal bidra til å sikre at de studentene som uteksamineres fra Politihøgskolen, har den faglige og holdningsmessige standard som kreves for å utøve politigjerningen på en forstandig og samfunnsgagnlig måte.

Nærmere om de enkelte bestemmelser:

Arbeidsgruppen foreslår at hovedprinsippene i forskrift av 30. november 2001 om høgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet blir lovfestet i ny § 24a om organisasjon og oppgaver, samt at utfyllende regler hjemles i forskrift.

Arbeidsgruppen foreslår at kun hovedprinsippene om opptak lovfestes i ny § 24b om opptak, og at nærmere formelle og materielle regler gis i forskrifts form.

Det foreslås en ny § 24c om undervisning, grader, eksamener og vitnemål. I tråd med forslagene til endringer som nevnt over i § 24a, foreslo arbeidsgruppen en endring i forhold til gjeldende rett ved at kompetansen til å fastsette rammeplaner legges til departementet. Arbeidsgruppen bemerket imidlertid at det vil være naturlig at denne kompetansen, som i dag, delegeres til Politidirektoratet.

Reglene om utvisning, bortvisning og utestegning foreslås lovfestet i ny § 24d. Arbeidsgruppen foreslo at utvisningsvedtak og vedtak om å ikke utstede vitnemål på grunn av manglende skikkethet hjemles i lov.

Det foreslås å lovfeste at studenter i videreutdanning eller i høyere grads studier under visse vilkår skal kunne bortvises fra studiet for inntil ett år, og i spesielle tilfelle inntil tre år.

Endelig foreslår arbeidsgruppen ny § 24e om alminnelig tjenesteregler, edrulighet, bierverv og taushetsplikt. Det foreslås en endring i forhold til gjeldende rett ved at taushetsplikten for studenter i grunnutdanningen lovfestes.

9.4 Høringsinstansenes syn

Søndre Buskerud politidistrikt uttaler at forslaget viser at det her er tenkt på studenter ved grunnutdanningen, og at øvrige studenter, som er tilsatt ved annet tjenestested og som er inne til etter- og videreutdanning, ikke er nevnt. Politidistriktet påpeker at det bør kort tas inn i teksten hva som gjelder for disse.

Sør-Trøndelag politidistrikt uttaler at de ser det er behov for å få et lovgrunnlag på plass for Politihøgskolen, men at de er i tvil om det skal være en del av politiloven eller om det skal være en egen lov.

Norsk tjenestemannslag fremhever at de ikke ser nødvendigheten av at hele dette kapittelet skal omhandle Politihøgskolen, og at dersom det er nødvendig med en lovhjemmel for høgskolen kan dette håndteres med en enkelt lovtekst, samt forskrifter som detaljstyrer dette.

Salten politidistrikt, Østfold politidistrikt og Politiets fellesforbund uttaler at de støtter forslaget om å lovfeste i politiloven hovedprinsippene om Politihøgskolens organisasjon, oppgaver og virkeområde, samt studentenes rettigheter og plikter.

Oslo politidistrikt skriver at de i utgangspunktet ikke har innvendinger mot hovedprinsippene i forslaget. De understreker nødvendigheten av å kunne innhente opplysninger om søkeres tidligere forhold, og at også forhold som er henlagt mv. kan vektlegges. De understreker videre behovet for fortløpende å kunne vurdere studenters skikkethet til å være polititjenestemenn, og fremhever at kravene her må være vesentlig høyere enn for studenter ved andre lærersteder.

Rogaland politidistrikt fremholder at ved at Politiskolen har blitt endret til en høgskole, bør loven bringes i samsvar med virkeligheten.

Politiets fellesforbund studentlag uttaler at å lovfeste hovedprinsippene om Politihøgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet, samt studentenes rettigheter og plikter er svært ønskelig og godt mottatt av studentlaget. Det bemerkes at reglene må utdypes ytterligere i forskrifter. Når det gjelder organisasjon og oppgaver skriver studentlaget at det er ønskelig å supplere med et punkt om medbestemmelse/rett til å uttale seg gjennom studentenes talerør. Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsen om opptak skriver studentlaget at det er viktig at uriktige anmeldelser ikke skal kunne ødelegge en skikket søkers muligheter. De skriver at det vil være av stor viktighet for søker at denne informasjonen behandles på en riktig og rettferdig måte. Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsen om undervisning, grader, eksamener og vitnemål skriver de at for å sikre at klagerens besvarelser blir sensurert i tråd med sine medstudenter, ønsker studentlaget at teksten endres fra «om mulig» til «skal». Studentlaget skriver videre at de mener at skolen har en plikt overfor studentene til å sørge for at deres sensur kommer eksaminanten i hende innen rimelig tid (tre uker). Endelig skriver studentlaget at når det gjelder den foreslåtte bestemmelsen om utvisning, bortvisning og utestegning ønsker studentlaget en gjennomgang av skikkethetsnemndens sammensetning for å sikre studentenes rettsikkerhet.

9.5 Departementets vurderinger

9.5.1 Innledning

Politihøgskolen står i en særstilling ved at den er underlagt Justisdepartementet, mens de andre offentlige høgskolene er omfattet av universitetsloven og underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet. Etter overgangen fra etatskole til høgskole finner departementet det hensiktsmessig at sentrale bestemmelser om Politihøgskolens organisering og virksomhet, samt studentenes rettigheter og plikter hjemles direkte i lov. Dette vil også skape større likhet med høgskoleverket ellers. Likeledes fremme rettssikkerhet, forutberegnlighet og klarhet for studentene. Kvalitetsreformen innenfor universitets- og høgskolesektoren kan også sies å gi kvalitative føringer hva angår rettsgrunnlaget for både institusjonelle forhold og studentenes rettsvern.

Departementet har funnet det hensiktsmessig at bestemmelsene om Politihøgskolen gis i et eget kapittel for å gi et samlet og helhetlig regleverk. Departementet er klar over at kapittelet slik det foreslås kan synes langt sammenlignet med loven for øvrig. For å gi Politihøgskolen en forsvarlig rettslig plattform finner man det imidlertid nødvendig å lovfeste de sentrale bestemmelsene om høgskolen, og at reglene utdypes nærmere i forskrifter. Både hensynet til å gi et helhetlig og klart regelverk, samt ønsket om å skape større likhet med de øvrige høgskolene tilsier at de foreslåtte bestemmelsene inntas i politiloven. Det er tatt utgangspunkt i sentrale bestemmelser i universitetsloven. Etter departementets vurdering er arbeidsgruppens forslag til ny § 24c (Undervisning, grader, eksamener og vitnemål) allerede dekket av universitetsloven § 46 nr. 4 og 5 og §§ 49-54, slik at dette forslaget ikke følges opp. Dette medfører at nummereringen av de nye bestemmelsene er tilsvarende forrykket i forhold til arbeidsgruppens forslag.

Regelverket skal både ivareta hensynet til klarhet, forutberegnlighet og studentenes rettsikkerhet. Departementet vil understreke at reglene også skal sikre de grupper som studentene har med å gjøre med i sin praktiske opplæring, like godt vern som det som gjelder i forhold til profesjonelle utøvere på de aktuelle yrkesområdene.

Etter at arbeidsgruppen har levert sin rapport er Justisdepartementet blitt kjent med at universitets- og høgskoleloven er endret slik at Kongen helt eller delvis kan gi loven anvendelse på andre statlige høgskoler enn de som tradisjonelt har vært omfattet. Utdannings- og forskningsdepartementet sendte 5. desember 2003 på høring et forslag om at deler av loven skal gjelde for Politihøgskolen. Høringsfristen er 5. mars 2004. I det arbeidet med revisjon av politiloven og forskriften har gått parallelt har det vært mulig å se bestemmelsene i sammenheng og dermed sikre god samordning av bestemmelsene.

Lovforslaget er nærmere beskrevet i de følgende punktene.

9.5.2 Politiloven § 24a Organisasjon og oppgaver

Departementet har vurdert om det er nødvendig med lovhjemmel for å fastsette regler for Politihøgskolens organisering og virksomhet. Som eier av institusjonen vil staten langt på vei kunne treffe bestemmelser om høgskolens organisering og virksomhet på grunnlag av eierrådighet og privat autonomi. Med bakgrunn i ønsket om å gi et helhetlig og klart regelverk om Politihøgskolen foreslås hovedprinsippene i forskrift av 30. november 2001 om høgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet lovfestet. Utfyllende regler hjemles i forskrift.

I henhold til gjeldende rett er Politihøgskolen underlagt Justisdepartementet med Politidirektoratet som foresatt myndighet. Det foreslås presisert i loven at Politihøgskolen er underlagt Justisdepartementet. Til forskjell fra de øvrige offentlige høgskolene er Politihøgskolen altså ikke underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet. Finner man det hensiktsmessig kan denne kompetansen i ettertid delegeres til Politirektoratet. Kompetansen til å utnevne styret foreslås i tråd med situasjonen i dag fortsatt tillagt departementet.

Departementet foreslår at det i bestemmelsen fastslås at styret er institusjonenes øverste organ, med avgjørelsesmyndighet og tilsynsansvar.

Kompetansen til å gi forskrifter bør i utgangspunktet tilligge departementet.

9.5.3 Politiloven § 24b Opptak

Departementet foreslår at kun hovedprinsippene i dagens opptaksreglement lovfestet, og at nærmere regler om opptak hjemles i forskrift. Dette innebærer at opptaksnemndas sammensetning, funksjonstid og lignende, samt de formelle krav for opptak, behandling av søknadene og opptaket fortsatt hjemles i reglementet i form av forskrift. Det understrekes imidlertid at spørsmålet om hva som skal utgjøre foremelle krav for opptak er av stor utdanningspolitisk betydning og derfor må tillegges departementet.

Den foreslåtte bestemmelsen åpner i tråd med gjeldende opptaksreglement punkt 4.2 for opptak på særskilt grunnlag. Dette for å kunne vurdere om søkere som ikke oppfyller de formelle utdanningskravene likevel har kvalifikasjoner som gjør dem skikket for tjeneste i politi- og lensmannsetaten. Ordningen har sin bakgrunn i at man ønsker at de tilsatte i politiet skal ha en bred samfunnsmessig sammensetning.

Departementet foreslår videre at man utvider adgangen til å innhente opplysninger som vil kunne ha betydning for om en student er skikket for tjeneste i politi- og lensmannsetaten.

Endelig foreslår departementet et siste ledd om klageadgang som erstatter og er identisk med opptaksreglementets punkt 5 om klage.

Det vil trolig være hensiktsmessig at det oppnevnes en klagenemnd for grunnutdanning og en for videreutdanning og høyere grads studier.

9.5.4 Politiloven § 24c Utvisning, bortvisning og utestegning

Studentenes rettsikkerhet, samt behov for klarhet og forutberegnlighet for studentene knyttet til reglene om utvising og utestegning fra Politihøgskolen tilsier at reglene hjemles i lov.

Departementet foreslår at den rettslige plattformen for skikkethetsvurderingen og beslutning om utvisning, som per i dag er regulert i ordens- og skikkethetsforskrift for studenter ved Politihøgskolens grunnutdanning, lovfestes. Utvisning eller nektelse av å utstede vitnemål med grunnlag i uskikkethet for yrket, representerer en meget inngripende reaksjon overfor vedkommende student. Virkningen vil være at grunnutdannelsen ikke ferdigstilles, og at man for alle praktiske formål blir varig utestengt fra politi- og lensmannsetaten. Legalitetsprinsippet tilsier derfor at utvisningsvedtak og vedtak om å ikke utstede vitnemål på grunn av manglende skikkethet bør hjemles i lov.

Det foreslås at studenter under grunnutdanning og i videreutdanning eller i høyere grad studier som gjør seg skyldig i fusk eller forsøk på fusk, kan henholdsvis utvises eller bortvises for inntil ett år.

Det foreslås å lovfeste at studenter i videreutdanning eller i høyere grads studier under visse vilkår skal kunne bortvises fra studiet for inntil ett år, og i spesielle tilfelle inntil tre år.

9.5.5 Politiloven § 24d Alminnelig tjenesteregler, edrulighet, bierverv og taushetsplikt

Det foreslås en endring i forhold til gjeldende rett ved at taushetsplikten for studenter i grunnutdanningen lovfestes. Denne taushetsplikten er i dag forankret i ordens- og skikkethetsreglementet. Et realistisk og praksisnært profesjonsstudium for politiyrket krever at studentene både får innsyn i taushetsbelagt informasjon og undervises i taushetsbelagte tema knyttet til enkeltstående saker eller til politiets arbeidsmetoder i sin alminnelighet. Studenter som i undersviningen får kunnskap om taushetsbelagte opplysninger er etter gjeldene regleverk ikke underlagt noen lovbestemt taushetsplikt, og vil følgelig heller ikke kunne straffeforfølges i henhold til straffebestemmelsene i straffeloven § 121 dersom de bringer opplysningene videre. Studenter i praksisperioden er imidlertid likestilt med øvrige polititjenestemenn. Studenter under videreutdanning og i høyere grads studier vil som hovedregel være tilsatt i politi- og lensmannsetaten. Dermed vil de være undergitt tjenestemessig taushetsplikt også mens de er studenter. Imidlertid opptas det også studenter med annen profesjonstilknytning på de videregående nivåene. I fremtiden må innslaget av slike studenter forventes å ville øke. Av denne grunn bør taushetspliktreglene i politiloven og straffeloven gis generell gyldighet for alle studenter ved Politihøgskolen, selv om dette skulle medføre en viss dobbeltregulering for de av studentene som allerede har et tilsettingsforhold i etaten. Studenter som bringer opplysningene videre bør kunne straffeforfølges, og ikke kun risikere å bli utvist fra studiet. Departementet foreslår derfor å lovfeste studentenes taushetsplikt.

Politilovens regler om bistilling og edruelighet, jf. § 22 annet ledd og § 23, har som nevnt over i dag ikke gyldighet for studentene i grunnutdanningen. I lys av de strenge krav til objektivitet og vandel som stilles til tjenestemenn i politi- og lensmannsetaten, er det både uheldig og ulogisk at studentene under sitt profesjonsstudium ikke skal være undergitt de samme regler. Det foreslås derfor at de lovbestemte kravene som gjelder for utdannede polititjenestemenn knyttet til bierverv og edruelighet også bør gjelde for studentene i grunnutdanningen. De aktuelle bestemmelsene i politiloven vil gjelde direkte for polititjenestemenn som er under videreutdanning eller i høyere grads studier ved Politihøgskolen