Del 1
Sammendrag og bakgrunn

1 Bakgrunn for lovforslaget

Dagens oppdrettslov er snart 20 år gammel og ble til i en tid da det var fokus på å innlemme eksisterende virksomheter i konsesjonssystemet, samt å sikre nye etableringer av oppdrettsvirksomhet i forsvarlige former. Dette preger lovens innhold og oppbygning. Revisjoner og endringer av loven frem til i dag har hatt begrenset formål og omfang og ingen helhetlig revisjon har vært foretatt.

Akvakulturnæringen har siden 1985 gjennomgått en omfattende utvikling. Det har vært en næring i sterk vekst hvor eierskap/struktur, størrelse, produksjonsteknologi, lokalisering og driftsmønster er endret. Enkelte problemstillinger har blitt mindre aktuelle med årene, mens nye er kommet til.

Perspektiver på potensialet i marin sektor gjør at man også i årene fremover forventer høy endringstakt i næringen. Akvakultur vil bli et mer mangfoldig begrep gjennom etablering av virksomhet av hittil uutnyttede produksjonsmuligheter. Dessuten vil hensynet til miljøvennlig produksjon, avveining av arealinteresser i kystsonen, markedsadgang samt mattrygghet, helse- og fiskevelferdsspørsmål være temaer som en i enda større grad forventes å måtte ta hensyn til.

Ikke bare næringen, men også de politiske mål og oppfatninger om det offentliges rolle har endret seg i oppdrettslovens funksjonstid. Erfaringer med dagens oppdrettslov viser at loven ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for utvikling og optimalisering av verdiskapingspotensialet i akvakulturnæringen. Det er behov for lovgivning som i større grad legger til rette for en framtidsrettet næringsutvikling og som gir mer tidsriktige rammer for utøvelse av offentlig forvaltning.

Fiskeri- og kystdepartementet har i arbeidet med loven tatt utgangspunktet i fire særlige fokusområder:

• Vekst og nyskaping i næringen - lønnsomhet og innovasjon i lys av Norges internasjonale konkurransesituasjon

• Forenkling for næring og forvaltning - effektivisering og brukervennlighet

• Miljø - tidsriktig og helhetlig miljøregime

• Forholdet til andre brukerinteresser i kystsonen - en mer effektiv arealutnyttelse.

2 Hovedinnholdet i proposisjonen

Forslaget til ny akvakulturlov erstatter dagens oppdrettslov og havbeitelov. Viktige mål i nevnte lover videreføres, men fokuset på hvordan målene bør oppnås er endret.

Formålet med den nye loven er å fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten.

Akvakulturloven er et redskap som skal legge til rette for at næringsaktørene, gjennom en lønnsom drift, skaper verdier på en samfunnsøkonomisk optimal måte. Loven trekker derfor opp rammene for næringens videre vekst gjennom en forsvarlig forvaltning av nasjonale interesser som miljø og bruk av kystareal. Gjennom dette kan næringens mål oppnås parallelt med realiseringen av andre nasjonale og regionale interesser.

Lønnsomhet er grunnlaget for næringens eksistens og næringsutvikling i kystdistriktene og dette gjenspeiles i lovens virkemidler. Fokuset endres fra hvem som eier virksomheten til hvordan den drives.

Dette innebærer at forvaltningens mulighet for regulering av eierskapet utfases og at det gis et større forretningsmessig handlerom for næringen til å søke en optimal struktur på hvordan virksomheten bør drives for å skape verdier. Næringens bidrag til utvikling på kysten skjer i hovedsak gjennom lønnsomme bedrifter som naturlig er lokalisert i kystsamfunn med gode naturgitte betingelser for akvakultur. I loven beholdes forvaltningens mulighet til å begrense antall tillatelser som skal tildeles til laks og ørret og til å foreta geografiske fordelinger av tillatelsene. På denne måten kan regionale hensyn fortsatt tas i tildelingspolitikken.

I forlengelsen av at eierskapsregulering utfases, foreslås det å innføre adgang til overføring og pant av tillatelser. Deregulering av eierskapskrav i kombinasjon med rett til overføring og pant vil, etter departementets oppfatning, normalisere næringen i forhold til annen industri og gjøre næringen mer tilpasningsdyktig for å imøtekomme framtidige utfordringer.

Videre foreslås det i loven å forenkle søknadsbehandlingen ved etablering for alle typer akvakultur. Dette gjøres gjennom å innføre en plikt til effektivisering og samordning mellom sektormyndigheter og lokaliseringskommune. Det foreslås dessuten at det kan fastsettes tidsfrister for søknadsbehandlingen.

Tildeling av tillatelser til oppdrett med laks og ørret, som i dag skjer gjennom tradisjonell søkerkonkurranse, kan etter akvakulturloven gjennomføres på en enklere og mindre ressurskrevende måte. Det foreslås at det alternativt kan gjennomføres en kvalifisering med videre utvelgelse av de kvalifiserte søkere gjennom trekning eller auksjon. Dette vil medføre ressursbesparelser for både næring og forvaltning ettersom det ikke lenger er nødvendig å finsikte søkerne for å finne ut hvem som er best, men det gjøres en vurdering av hvem som er gode-nok til å få tillatelse.

Fastsettelse av vederlag for tillatelsen kan skje både ved en forhåndsfastsatt sum eller markedsbestemt gjennom åpen eller lukket budrunde.

Miljø og forholdet til andre areal- og brukerinteresser i kystsonen har en sentral plass i lovforslaget. Tidligere lovers miljøtiltak videreføres i akvakulturloven. Bestemmelsene om miljøhensyn gir videre en mulighet for å utvikle nye krav og virkemidler for å sikre miljøet. Det foreslås videre at etablering av akvakultur skal skje etter en vurdering av hvordan kystarealet best kan utnyttes både til forskjellige former for akvakultur og til andre areal- og brukerinteresser. Miljø- og arealbestemmelsene skal bidra til god sameksistens mellom akvakulturnæringen og andre samfunnsinteresser.

3 Om akvakulturnæringen

3.1 Hva er akvakultur

Norge forvalter noen av verdens største og mest produktive kyst- og havområder. En lang og beskyttet kystlinje, tilgjengelige arealer, samt rent hav med stor vannutskiftning og god vannkvalitet gir gode biologiske forutseninger for akvakulturproduksjon.

Norsk havbruk de siste 40 år er historien om framveksten av en ekspansiv og dynamisk eksportnæring. Den er en av Norges mest internasjonale næringer, som kjennetegnes ved sin naturlige lokalisering langs det meste av kysten.

Akvakulturnæringen omfatter produksjon av fisk, bløtdyr, pigghuder, krepsdyr og andre levende akvatiske dyr og planter. Organismene produseres i hovedsak for konsum, men brukes også som innsatsfaktorer i andre produkter, herunder i kosmetikk- og farmasøytisk industri. Selve kjernen ved virksomheten er at man øker organismenes antall, vekt eller kvalitet, gjerne i kombinasjon. Dette kan skje gjennom aktiv fôring og behandling, eller ved utsetting, innsamling og oppbevaring av organismene i deres naturlige livsmiljø. Virksomhetene har utviklet seg fra å drive med produksjon i mindre skala med lokal forankring, til større produksjonsenheter med klare industrielle trekk.

Fra de første etableringer av slik virksomhet på slutten av 1960-tallet og frem til i dag, har norsk akvakulturnæring utviklet seg til å bli en mangfoldig næring både mht. hvilke arter som produseres samt produksjonsformer. Frem til nå har man i hovedsak skilt mellom to hovedformer for akvakultur; oppdrett og havbeite. Oppdrett skjer i kar på land, i merder/avstegninger, i hengekulturer eller annet anlegg i sjø eller ferskvann. Havbeite kan derimot skje uten anlegg og er en produksjonsform hvor man setter ut og gjenfanger organismer på sjøbunnen. Havbeite som produksjonsform har hittil kun vært tillatt med stasjonære arter.

Akvakultur drives i alle faser av organismenes sykluser; fra produksjon av rogn, klekking av yngel til utsett av organismer i sjøen for videre foredling. Det er vanlig å betegne de ulike delene av næringen etter hvor aktørene befinner seg i organismenes produksjonssyklus; fra stamfiskproduksjon, klekkeri- og settefiskproduksjon til matfiskprodusenter (tilsvarende for produksjon av andre organismer enn fisk). De ulike produsentene skilles videre gjennom betegnelser på art som produseres, som for eksempel laks- og ørretnæringen eller blåskjellnæringen. Dette er naturlig ettersom utfordringene for de ulike deler av syklusene og for de ulike arter kan være vesensforskjellige både for næringen og forvaltningen.

Det er et stort spenn mellom de forskjellige delene av næringen både i bruk av teknologi, driftsform og kommersielt utviklingstrinn. Mens havbeite med kamskjell og hummer er i startgropen og har preg av å være forsøksvirksomhet, ligger Norge på verdenstoppen innen oppdrett av laks og regnbueørret. For større deler av akvakulturnæringen er videre forskning en forutsetning for senere kommersialisering og lønnsomhet. Produsenter av laks og ørret har imidlertid lenge hatt en profitabel virksomhet.

3.2 Verdiskapingspotensialet

Potensialet for økt sjømateksport er knyttet til den globale befolkningsveksten, til økende kjøpekraft i en rekke land, en generell økende interesse for sjømat globalt, samt en økende handel med videreforedlede produkter og andre marine produkter. Norges fortrinn i forhold til naturressurser, marked, kompetanse og erfaring tilsier at næringen fortsattt har et betydelig potensial til å vokse. Hvilket potensial for verdiskaping disse fortrinnene representerer, har primært med forholdene i markedet og de teknologiske mulighetene for utnytting av råstoffet å gjøre.

Utfordringen for norsk havbruksnæring ligger i å utvikle seg fra en råvareleverandør med hovedtyngden av aktiviteten rettet mot markeder med små marginer, til en mer variert, konkurransedyktig og lønnsom produksjon. Hovedbudskapet i de ulike scenarier som er fremsatt om potensiell vekst i norsk havbruksnæring er at verdien pr. kilo råstoff må øke. Dette betyr å ha fokus på kontinuerlig innovasjon gjennom bl. a. forskning, produktutvikling og markedsarbeid.

I 2004 var eksportverdien av laks og ørret 12,36 milliarder kroner, i tillegg ble det eksportert nye oppdrettsarter for 93,5 millioner kroner. De siste to tiårene har andre arter enn laks og ørret hatt en større økning i antall aktører og i de kommende 20 årene knytter det seg store forventninger til både den forskningsmessige og kommersielle utviklingen av nye marine oppdrettsarter som torsk, kveite og skjell. Det forventes at verdiskapningspotensialet i akvakulturnæringen, i tillegg til laks- og ørretproduksjon, utløses gjennom akvakultur med marine arter, samt produktutvikling og til dels også bruk av andre bestanddeler enn det rene fiskekjøttet.

3.3 Konkurransekraft

Norsk akvakulturnæring har alltid vært en del av et globalt marked og konkurransen på verdensmarkedet for sjømat har de senere år blitt stadig hardere. Dette skyldes i hovedsak at en rekke land har et overskudd i produksjon av sjømat, som med lave kostnader kan transporteres og omsettes internasjonalt. Teknologioverføring mellom landene har også økt konkurransen. De teknologiske fortrinn norsk akvakulturnæring har hatt er i ferd med å forsvinne. Med utviklingen de siste årene har bl.a. Norges totale markedsandeler for laks og ørret blitt redusert.

En særlig ulempe for Norge er handelsbarrierer til de viktigste markedene. Skottland og Irland er innenfor den Europeiske Union. Andre konkurrentland som Chile og Færøyene har fordelen av å ha fremforhandlet frihandelsavtaler med viktige markeder som USA og EU. Et annet forhold av betydning er næringens forretningsmessige handlefrihet og mulighet for å optimalisere strukturen i forhold til konkurrerende nasjoner. Den norske næringen har hittil vært underlagt reguleringer som gir en mindre fri bedriftsøkonomisk tilpasning enn de fleste konkurrentene.

For å kunne være konkurransedyktig er det helt avgjørende at den norske næringen har minst like gode rammevilkår som andre aktører. Hovedutfordringene for næringen i et globalt perspektiv er derfor å redusere kostnadene, bedre markedsadgangen og å kunne få tilstrekkelig forretningsmessig handlefrihet for å tilpasse seg et globalisert marked i rask utvikling.

3.4 Miljøstatus

Forvaltningen av norsk akvakulturnæring har på mange områder vært ledende på regulering av næringens miljøpåvirkning. Som følge av dette og næringens egen innsats har næringen en rimelig god miljøstatus sammenlignet med en del andre typer matproduksjon. De siste årene har en rekke nye miljøtiltak blitt innført; krav til teknisk standard for flytende oppdrettsanlegg, miljøovervåking og internkontroll er viktige fremskritt som sikrer en ytterligere styrking av næringens miljøtilpasning. Sett i forhold til produksjonsveksten de senere år, har miljøeffektene blitt relativt mindre enn tidligere. Viktige miljøspørsmål må imidlertid fortsatt håndteres, og det vil være særlige miljøutfordringer knyttet til i en videre vekst i næringen.

Akvakultur vil naturlig påvirke det omkringliggende miljø gjennom utslipp av næringssalter osv, samtidig som produksjonen påvirkes av miljøet rundt. For å videreutvikle akvakulturnæringen er det derfor viktig at produksjonen er miljøvennlig og ikke i vesentlig grad forurenser eller på annen måte skader økosystemene der produksjonen finner sted. I tillegg må næringen sikres godt produksjonsmiljø i forhold til andre miljøpåvirkninger.

Utslipp av næringssalter og organisk materiale fra akvakultur utgjør i dag generelt sett ikke noe miljøproblem ved den enkelte virksomhet. Dette skyldes en utvikling i lokalisering av slik virksomhet gjennom at akvakultur nå drives på mer eksponerte lokaliteter enn tidligere og i områder med bedre biologiske resipientforhold, stor bæreevne og stort sett gode selvrensende egenskaper. Det er likevel velkjent at intensiv akvakultur kan påvirke bunnen under anlegg, ved sedimentasjon av avfall dersom spredning og nedbrytning ikke er stor nok. En lokalisering av akvakultur som er tilpasset miljøforholdene er derfor viktig. I lys av en fortsatt fremtidig vekst i akvakulturnæringen vil utfordringer knyttet til regional miljøpåvirkning fra utslipp av næringssalter og organisk materiale måtte håndteres i større grad enn tidligere av næring og forvaltning.

Akvakulturnæringen står i dag i tillegg overfor flere konkrete miljøutfordringer. I forhold til lakseoppdrett er det særlig utfordringen knyttet til reduksjon av rømming og bekjempelse av lakselus som har høy prioritet hos myndigheter og næring. Næringsaktører har investert betydelige midler i tiltak for å redusere rømmingstilfeller og til bekjempelse av lakselus.

Fiskerimyndighetene har fastsatt regelverk og krav til teknisk standard for oppdrettsanlegg. Regelverket gjelder både nye anlegg med krav om produktsertifisering, og eldre anlegg med krav om såkalt dugelighetsbevis. Hensikten med ordningen er primært å begrense antall rømminger fra oppdrettsanlegg. Det er også innført særlige kompetansekrav som tiltak for å redusere rømming. Videre er det innført regelverk om internkontroll med virkning fra 2005, for å sikre overholdelse av relevant regelverk og derigjennom minske risikoen for rømming eller andre uhell. Bekjempelse av lakselus gjøres blant annet ved særskilte driftskrav som en oppfølging av nasjonal handlingsplan mot lakselus, og ved utprøving av mer effektive behandlingsregimer.

Andre tiltak for å redusere de nevnte miljøeffekter er iverksettelsen av Stortingets vedtak om opprettelse av de første 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder, jf. Innst. S. nr. 134 (2002-2003). Regjeringens forslag til ferdigstilling av ordningen vil etter planen bli lagt fram for Stortinget høsten 2005. Parallelt med dette arbeides det med å fastsette regler for forvaltning av oppdrett i slike områder. For å bidra til å sikre de ville laksebestandene, er det behov for en fortsatt målrettet innsats på disse områdene, bl.a. for å nå Stortingets målsetting om at rømminger ikke skal utgjøre noe problem for de ville laksebestandene.

Tilslutt nevnes at miljøhensyn i videre forstand også ivaretas gjennom krav til maksimal biomasse og fisketetthet på den enkelte lokalitet, minste avstand mellom anlegg, brakklegging av lokaliteter ved utslakting eller sykdomsutbrudd, m.v. I forhold til havbeite stiller myndighetene særlige krav om dokumentasjon av miljøtilstanden på lokalitetene. Videre stilles det krav om at havbeite kun kan drives med stedegne stasjonære arter.

3.5 Behovet for produksjonsareal i kystsonen

Akvakulturproduksjonen skjer i dag hovedsakelig i de nære kystområdene. Langsiktig og forutsigbar tilgang til egnede kystarealer er derfor en nødvendig betingelse for vekst og lønnsomhet i næringen. Denne fellesressursen må imidlertid forvaltes slik at hensynet til også andre brukere og interesser i kystsonen ivaretas på en forsvarlig måte.

En stadig større del av sjøarealene tas i bruk til ulike typer nærings-, verne- og friluftsformål. Arealbruk til akvakulturformål utgjør i dag i overkant av 2.800 godkjente lokaliteter i kystsonen. Tilgangen på egnede produksjonsareal til akvakultur varierer langs kysten og i visse områder er det allerede knapphet på egnede lokaliteter. Det antas at tilgang på egnet areal vil bli en ytterligere knapphetsfaktor for videre vekst i næringen i fremtiden.

For å sikre tilgang på egnet produksjonsareal samt effektiv utnyttelse av dette, er det viktig å sikre en god sameksistens mellom næringen og andre bruker- og verneinteresser. Det er også viktig at tilgjengelig areal i størst mulig grad anvendes til den form for akvakultur det er best egnet til. Dette innebærer blant annet at etablering av akvakultur først skjer etter en vurdering av miljøforhold, annen aktuell akvakulturproduksjon og andre bruker- og verneinteresser i området. Videre vil vurderingen av etablering av akvakultur skje innenfor rammen av eksisterende areal- og verneplaner.

Etablering av akvakultur vil normalt ikke komme i konflikt med andre brukerinteresser. Avhengig av driftsform for de ulike typer akvakultur, vil vanlig ferdsel, ulike friluftslivsaktiviteter og tradisjonelt fiskeri kunne utøves i området rundt virksomheten. Dersom det er flere brukerinteresser knyttet til området bør det imidlertid søkes løsninger som gjør at det ikke oppstår en interessekonflikt.

3.6 Akvakulturnæringens betydning for distriktene

Akvakulturnæringen har til tross for sin særlig konkurranseutsatte posisjon blitt ansett på som viktig for kystdistriktene. Historisk sett har næringen bestått av små familie-eide selskaper med klar lokal forankring. De siste 20 årene har næringen utviklet seg raskt fra å drive forsøksvirksomhet med noen få arter til å bli en mer mangfoldig næring med et stort spenn både i produksjonsformer, arter og grad av kommersialisering. Fra å være en næring som har vært preget av mindre selskaper, har nå deler av næringen klare industrielle trekk som en global næring. Denne utviklingen har fått betydning for myndighetenes tilpasning av virkemiddelbruken for å optimalisere næringens bidrag til utvikling av kystdistriktene.

Selv om næringsaktørene har fått friere spillerom de senere årene til å konsolidere virksomheten vil produksjonen fortsatt være lokalt forankret. Det drives akvakultur i en eller annen form langs hele kysten og det er på kysten forholdene ligger til rette for slik produksjon. Det offentlige fokuset i dagens regionalpolitikk knyttes nå til tilrettelegging for akvakulturnæringens lønnsomhet. Gjennom lønnsomme bedrifter vil akvakulturnæringen kunne tilby trygge arbeidsplasser og derigjennom bidra til utviklingen av vekstkraftige lokalsamfunn. I tillegg til det direkte sysselsettingsbidraget gir akvakulturnæringen også ringvirkninger i form av arbeidsplasser knyttet til leverandørindustri, forskning, administrasjon og forvaltning.

Figur 3.1 viser den fylkesvise fordelingen av tillatelser til akvakultur.