Del 4
Konsekvensvurderinger

11 Konsekvenser

11.1 Innledning

Utredningsinstruksen av 18. februar 2000 stiller krav om at «enhver sak skal inneholde en konsekvensutredning som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet».

I det følgende vil enkelte utvalgte temaer som er av særlig interesse eller har særlig stor betydning for næring og forvaltning beskrives nærmere.

11.2 Administrative konsekvenser

Samordnet søknadsbehandling

Tildeling av tillatelse til akvakultur er avhengig av deltillatelser fra flere andre sektormyndigheter. Dette er en svært tidkrevende prosess og gjennomsnittlig saksbehandlingstid for en etableringssøknad er i overkant av ett år.

Å korte ned på den lange saksbehandlingstiden gir positive ringvirkninger for næring, forvaltning og samfunn. Næringsaktørene gis redusert usikkerhet i forhold til om det vil gis anledning til å sette i drift et anlegg eller ikke. Dette kan medføre at kapitaltilgangen øker fordi risikoperioden kortes ned. Samfunnet tilføres både skatteinntekter og arbeidsplasser når søknadsperioden kortes ned. Det er usikkert om forvaltningen kan frigjøre kapasitet som eventuelt kan brukes til andre gjøremål.

Prinsipper for prioritering mellom kvalifiserte søkere - trekning og budrunde

Tillatelser til akvakultur tildeles i utgangspunktet fortløpende etter søknad. Tillatelser til laks og ørret tildeles imidlertid i egne tildelingsrunder med et begrenset antall tillatelser.

Ved antallsbegrensing med forhåndsfastsatt tall på hvor mange tillatelser som skal tildeles, kan det oppstå en konkurransesituasjon mellom søkerne som krever at forvaltningen foretar en prioritering. Dette skjer i dag gjennom en tradisjonell søkerkonkurranse hvor forvaltningen gjennom en ressurs- og tidkrevende prosess søker å velge ut den best kvalifiserte søkeren.

Departementets forslag om å gjennomføre en kvalifisering med påfølgende trekning eller budrunde vil medføre en vesentlig forenkling for næring og forvaltning. Tildelingsprosessen følger da en to-trinns prosedyre. Første trinn vil være en kvalifisering der søkere godkjennes etter objektive og etterprøvbare kriterier oppsatt av myndighetene. Det neste trinnet innebærer to mulige alternativer. Det ene vil være trekning mellom de kvalifiserte søkere der et eventuelt vederlag fastsettes av myndighetene. Alternativet er at vederlaget tilpasses betalingsvilligheten i markedet gjennom en budrunde mellom de kvalifiserte søkere. En budrunde sikrer at tillatelsene tilfaller aktører som har størst betalingsvillighet og som derigjennom muliggjør størst verdiskapning i havbruksnæringen. En prisfastsettelse gjennom en budrunde vil også gjenspeile regionale produksjonsmessige forskjeller.

Departementet vurderer denne formen for prioritering mellom kvalifiserte søkere som ressursbesparende både for forvaltningen og for næringen. Tildelingen vil også kunne gjennomføres raskere slik at aktørene sparer kostnaden som kan være forbundet med å vente på en lang saksbehandling, jf. konklusjonene i punktet ovenfor. Dette forslaget vil ikke redusere offentlige myndigheters mulighet for styring av havbruksnæringen fordi dette ivaretas gjennom trinn én i tildelingsprosessen.

Opprettelse av akvakulturregister

For å kunne sørge for en forutsigbar rettsstilling ved overføring og pantsettelse av tillatelser er det nødvendig å opprette et register som sikrer rettsstiftelsenes positive og negative troverdighet. Dette vil gi de involverte parter en klar og oversiktlig situasjon. Registeret vil dessuten kunne utformes på en slik måte at også andre opplysninger som brukes av næring og forvaltning kan legges til registeret. Et eventuelt utvidet bruksområde for registeret vil ha fokus på forenkling og tilrettelegging for næringen.

Kostnader ved opprettelsen av et eget akvakulturregister vil dekkes av staten. Det tas utgangspunkt i at driften skal finansieres gjennom gebyrer for registrering av tillatelsene og overføringer og rettsstiftelser i disse. En brukerfinansiert drift er i samsvar med slik andre tilsvarende registre blir drevet. Dette betyr at næringsaktørene vil finansiere ordningen.

11.3 Næringsmessige konsekvenser

Eierskapsreguleringer

Gjennom dagens oppdrettslov har departementet mulighet til å regulere eierskapet til tillatelsene på ulike måter.

Ved å fjerne muligheten for eierskapsregulering, med unntak av eierbegrensingsforskriften av 22. desember 2004, vil den enkelte næringsaktør få mulighet til å tilpasse seg slik at driften blir mer lønnsom. Næringen under ett vil få en større fleksibilitet i forhold til konkurransen fra utlandet, der større og større enheter både horisontalt og vertikalt er mer vanlig. Det forventes at dette kan bidra til å øke norsk akvakulturnærings konkurransekraft. Det kan også være enklere for bedriftene å tiltrekke seg kapital, fordi særordninger som er påført næringen reduserer investorers investeringsvilje.

Økt lønnsomhet og konkurransekraft vil bidra til næringsutviklingen på kysten og er således et sentralt virkemiddel for å gi et økt næringsgrunnlag i distriktene. I kombinasjon med regionsvise tildelingsrunder for laks og ørret vil dette samlet være en styrking av næringens evne til å bidra til næringsutviklingen på kysten.

Å føre tilsyn med at eierskapsreguleringer overholdes er det offentliges oppgave. Det at reguleringen oppheves, med unntak av reguleringen som nevnes i neste avsnitt, vil medføre en reduksjon av forvaltningens oppgaver som igjen vil spare forvaltningen for ressurser.

Forskrift om kontroll med eiermessige endringer i selskap m.v. som innehar tillatelse til oppdrett av matfisk av laks og ørret i sjø videreføres i akvakulturloven. Forskriften regulerer regionale og nasjonale begrensinger på maksimalstørrelser på total konsesjonsbiomasse som én næringsaktør kan ha tillatelse til.

Overføring og pant

Lovforslaget foreslår å innføre adgang til pant og overføring av tillatelsen. Hensikten med forslaget er først og fremst at næringen skal kunne oppnå likestilte rammevilkår på linje med øvrig næringsvirksomhet.

Å innføre adgang til pant i tillatelser vil øke sikkerheten for lånegiver. Det vil derfor være å forvente at å innføre adgang til pant fører til lavere rente, dvs billigere kapital gjennom lavere risikopremie.

Fram til i dag har lånegiver måttet ta pant i aksjene til selskapet og har i vanskelige situasjoner kunnet gått inn som eier. Ettersom tillatelsene ville kunne gå tapt ved konkurs, er dette en situasjon kreditorene har ønsket å unngå.

Med adgang til å pantsette en akvakulturtillatelse vil en kreditor kunne ta skritt som fører til avvikling av et selskap, men beholde tillatelsene som eventuelt kan selges ut siden. Alternativt kan bankene tiltre pantet i tillatelsen uten å gå veien om bedriften. Ved at bankene kan tiltre pantet uten å måtte gå om konkurs vil bankene spare store beløp. En viktig konsekvens er at kreditorene vil kunne håndtere sine engasjement forskjellig i vanskelige økonomiske situasjoner.

Det forventes videre at det å kunne ta pant i tillatelsen vil føre til at verdien av tillatelsen blir atskillig lettere å fastsette, at det blir enklere å omsette tillatelser samt lavere transaksjonskostnader. Til sammen innebærer dette at oppdrettsnæringen blir mer attraktiv for finansinstitusjoner.

Når det gjelder adgang til overføring av tillatelser antas det at dette også vil bidra til å styrke dynamikken i næringen, samt at det til enhver tid vil være en riktigere prising av akvakulturtillatelsene. For investorer er det fordelaktig med en friest mulig omsetning av investeringsobjekter. Desto lettere det er å videreselge et formuesgode, jo mindre er risikoen for investoren.

Sikkerhet for gjennomføring av opprydding

Det foreslås en adgang for forvaltningen til å stille krav om økonomisk sikkerhet for gjennomføring av opprydding ved avvikling av virksomhet. I prinsippet kan alle former for sikkerhet tenkes som bankgaranti, pant, forsikring bransjefond og lignende. Det vil være vesentlig for gjennomføring av dette at sikkerheten som kreves står i forhold til tiltaket. Det kan tenkes at sikkerheten ikke kreves fullt ut, men at det anses som tilstrekkelig at den dekker en del av oppryddingen.

Avhengig av form for sikkerhet så vil dette kunne medføre en kapitalkostnad for næringsutøveren. Det foreligger pr. i dag ingen forsikringstilbud for denne type økonomiske krav. Forsikringsmarkedet stiller som vilkår at skaden som oppstår skal være plutselig og uforutsett. Bankgarantier er ofte kostbare for næringsutøveren og en slik form for sikkerhet bør derfor brukes med forsiktighet.

En annen mulighet for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet er innføring av bransjeordninger gjennom stiftelser eller fond. Dette kan bidra til at virksomheten kan oppfylle kravene på en tilfredstillende måte samtidig som det vil være mindre kostnadskrevende enn om hver enkelt skulle stille egen sikkerhet. Dette vil i tilfelle skje gjennom en offentlig pålagt avgift til finansiering av fondet.

11.4 Distriktsmessige konsekvenser

Akvakulturnæringen har vært og vil fremdeles være en viktig næring i forhold til å opprettholde bosetting og verdiskaping langs kysten. Forslaget til ny lov viderefører målsettingen om at næringen skal bidra til verdiskaping på kysten.

Et utgangspunkt for lovens målsetting om verdiskaping på kysten er at næringen er naturlig lokalisert på kysten ettersom det er der i hovedsak produksjonsfasilitetene er. Dette sørger for en lokalt forankret produksjon uten at det behøves særlige virkemidler for å fremme dette. Det er virksomhetens evne til å drive lønnsomt som skaper verdier i distriktene, og som skal sørge for verdiskaping på kysten. Det antas således at forslagets virkemidler for lønnsomhet og konkurransekraft vil skape positive ringvirkninger for distriktene.

Videre vil videreføringen av antallsbegrensingen på tillatelser til laks og ørret kunne anvendes som et regionalpolitisk virkemiddel. Tildeling av disse tillatelsene skjer gjennom regionsvise tildelingsrunder hvor enkelte regioner kan prioriteres. Videre kan det stilles krav om at søkerne skal tilfredstille kriterier som for eksempel «økonomisk integrasjon i regionen», et virkemiddel som ble benyttet i tildelingsrundene i 2002 og 2003.

11.5 Miljøkonsekvenser

Forslagene i ny akvakulturlov kan grupperes som følger:

• næringsmessige reguleringer

• forenklingstiltak

• tiltak for å ivareta hensynet til miljø og arealinteresser

Lovforslagets næringsmessige reguleringer og forenklingstiltak om; samordning av søknadsprosessen, forenklet tildelingsprosedyre for laks og ørret, utfasing av eierskapsreguleringen, samt adgang til overføring og pant av tillatelser vil etter departementets vurdering ikke ha miljømessige konsekvenser. Dagens miljøregime og en videreutvikling av dette i medhold av ny akvakulturlov vil ikke påvirkes av de ovennevnte forslag.

I forhold til lovforslagets tiltak for å ivareta hensynet til miljø og arealinteresser vil disse gi et klarere og mer synlig hjemmelsgrunnlag å ivareta disse hensynene etter. Lovforslaget har et eget kapittel som omhandler virkemidler for å sikre miljøhensyn. Bestemmelsene som vedrører miljø i akvakulturloven gir mulighet for å utvikle krav og virkemidler for miljøet. Disse virkemidlene gir også mulighet til å håndtere nye miljømessige utfordringer som måtte oppstå.

Miljøregimet for akvakultur ivaretas i dag hovedsakelig gjennom forskriftsverket. Dagens forskriftshjemler videreføres i sin helhet, slik at samtlige virkemidler for å sikre miljøet fra oppdrettsloven og havbeiteloven videreføres i akvakulturloven. Alt det underliggende forskriftsverk man har i dag med hensyn til miljøkrav vil således bli videreført.

I forhold til havbeite presiseres det at næringen fremdeles skal utvikles i takt med kunnskapsoppbyggingen om denne formen for akvakultur, og at havbeite bare kan drives med stasjonære arter. Utviklingen av havbeite gjennomføres i dag gjennom havbeiteforskriften. Hittil har tildeling av tillatelser skjedd gjennom en koordinert saksbehandlingsrunde for å sikre en slik forsiktig utvikling. Rammene og virkemidlene for havbeitenæringens utvikling vil endres i takt med økende kunnskap om denne formen for akvakultur.