Del 3
Nærmere om noen av elementene i lovforslaget

7 Tildeling av tillatelse

7.1 Krav om tillatelse

Etter gjeldende oppdrettslov og havbeitelov må en ha tillatelse for å drive oppdretts- og havbeitevirksomhet. Dette innebærer derfor at virksomhet uten tillatelse er forbudt. En tillatelse representerer i denne sammenheng et individuelt unntak fra et generelt forbud.

En tillatelse er et enkeltvedtak. Konsesjonærens rettigheter og plikter vil dels framgå av det aktuelle enkeltvedtaket og dels av det generelle regelverket som gjelder for virksomheten. Innehaver av tillatelsen må forholde seg til de lover og forskrifter som gjelder for den virksomhet som tillatelsen omfatter og disse vil gi utfyllende rettigheter og plikter til selve tillatelsen og kan ses på som en del av denne.

Når myndighetene tildeler tillatelser, skjer dette i kraft av offentlig myndighetsutøvelse. Myndighetene kan ensidig fastlegge både rettigheter og plikter som følger av tillatelsen. Den enkelte aktørs rolle er begrenset til enten å akseptere eller si fra seg/avstå fra tillatelsen.

Dette systemet, som gjerne betegnes som konsesjonssystemet, foreslås videreført i ny akvakulturlov. Dette må skilles fra antallsbegrensingen på tillatelser til laks og ørret som er en tildelingspraksis spesielt for denne type tillatelser. Departementet mener at et system med individuelle tillatelser kombinert med generelle regelverk, best vil ivareta at de krav som stilles til næringsutøverne blir forutsigbare. Særlige forhold knyttet til den enkelte virksomhet kan reguleres nærmere i den enkelte tillatelse.

En tillatelse til akvakultur er en sum av rettigheter og plikter for innehaver av tillatelsen. Hovedkomponentene i tillatelsen fremgår av forslagets § 5, første ledd og består av rett til produksjon av bestemte arter, i et bestemt omfang, på bestemte lokaliteter. Det normale vil være at tillatelse til produksjon av bestemt art på bestemt lokalitet tilstås i samme vedtak. Disse elementene av tillatelsen kan imidlertid også tildeles på forskjellig tidspunkt og i ulike vedtak slik at man for eksempel etter forvaltningsloven har separat klagefrist for deler av tillatelsen. Det er likevel å anse som én tillatelse ettersom virksomheten bare kan utøves når man kan produsere en bestemt art på bestemt lokalitet.

Bakgrunnen for å opprettholde kravet om tillatelse for å drive akvakultur er at forvaltningen bør ivareta viktige overordnede samfunnsmessige hensyn som vanskeligere kan ivaretas av den enkelte næringsutøver. Hensynet til miljø og optimal bruk av kystsonen er hensyn som skal ivaretas både ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. Forhåndsgodkjenningen av virksomheten mht miljø- og arealspørsmål er derfor et sentralt hensyn bak kravet om tillatelse.

Videre tilsier fordelings- og knapphetshensyn at det stilles krav om tillatelse. Eksempelvis er oppdrett av laks og ørret i dag regulert med hensyn til hvor mange tillatelser som skal gis, jf. oppdrettsloven § 6, første ledd. Dersom det er flere aktører som har interesse for å drive virksomhet og antallet tillatelser er begrenset, vil krav om tillatelse kunne løse konkurransesituasjonen. En måte å fordele dette godet på blir da å tildele tillatelser til søkere etter en vurdering basert på de hensyn som myndighetene mener er viktige.

I tillegg til de ovennevnte grunner til krav om tillatelse til akvakultur, vil kravet om en individuell tillatelse være et mer fleksibelt virkemiddel enn om virksomheten bare skulle reguleres av generelle forskrifter.

Det forhold at det stilles krav om tillatelse gir ikke i seg selv noe uttrykk for i hvor stor grad næringen er underlagt strenge reguleringer eller ikke. Selv om tillatelsen gis uten særlige vilkår, vil næringsutøveren måtte forholde seg til de bestemmelser som til enhver tid følger av gjeldende lover og forskrifter. Departementet finner også grunn til å framheve at for eksempel begrensingene i antall tillatelser på laks og ørret ikke er en konsekvens av kravet om tillatelse, men en politisk beslutning om å begrense antallet nye tillatelser.

7.2 Samordning av myndighet ved tildeling av tillatelse

For behandling av søknader om akvakulturtillatelser er det i dag etablert en ordning hvor næringsutøveren kun sender søknad til fiskerimyndighetene. Som ledd i sin egen behandling av søknaden oversender fiskerimyndighetene søknaden til andre relevante myndigheter. Fiskeriforvaltningen sørger for å innhente uttalelser og vedtak fra lokaliseringskommunen, samt ulike sektormyndigheter som Fylkesmannen (miljømyndighetene), Mattilsynet og Kystverket. Tillatelser til landbasert akvakultur som innebærer inngrep i vassdrag, eksempelvis settefiskproduksjon, må i tillegg vurderes og eventuelt gis tillatelse av Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE). Hensikten med ordningen er at søkere kan forholde seg til én offentlig etat, som samordner de nødvendige tillatelser og uttalelser fra andre sektormyndigheter.

Siden 2001 har det vært gjennomført forsøk for å prøve ut alternative modeller for bedre samordning og effektivisering av søknadsbehandlingen mellom de ulike sektormyndigheter ved etablering av akvakultur. Dette har skjedd gjennom den såkalte «Trøndelagsmodellen», der det er gitt delegasjon av myndighet i kurante saker fra Fylkesmannen (forurensingsloven), Mattilsynet (matloven) og Kystverket (havne- og farvannloven) til Fiskeridirektoratet Region Trøndelag. Prosjektet er ennå ikke ferdig evaluert, men oppdrettsnæringen er meget godt fornøyd og resultatene hittil viser at saksbehandlingstiden i kurante saker er redusert fra i overkant av ett år til under et halvt år.

Departementet ser behov for å styrke og forbedre samordningen mellom fiskerimyndighetene (etter akvakulturloven) og sektormyndighetene, og i forhold til lokaliseringskommunen. I den forbindelse foreslås det endringer i to retninger:

• På den ene side fjernes det ansvaret fiskerimyndighetene tidligere hadde med hjemmel i oppdrettsloven og havbeiteloven med hensyn til vurdering av fiske- og folkehelsehensynet. Det foreslås at hensynet til fiske- og folkehelse bare reguleres etter matloven. En slik endring vil medføre klarere kompetanseforhold mellom de respektive lover og tilsynsmyndigheter.

• På den annen side gis fiskerimyndighetene ytterligere ansvar og kompetanse til å foreta en effektiv og helhetlig gjennomføring av tildelingsprosessen, herunder en forskriftskompetanse til å fastsette frister for søknadsbehandlingen av akvakultursaker.

Departementet foreslår å lovfeste en rett og plikt for fiskerimyndighetene til å sørge for optimal samordning av søknadsprosessen slik at næringsutøverne om mulig kan forholde seg til ett forvaltningsorgan. Forslaget medfører at alle sektormyndighetene og lokaliseringskommunen plikter å medvirke til en effektiv prosess, og at fiskerimyndighetene gis kompetanse til å sørge for dette.

Det foreslås også at det kan settes saksbehandlingsfrister for de myndigheter som skal fatte vedtak eller avgi uttalelser på andre sektorer. På denne måten kan alle sektormyndighetenes behandling koordineres slik at disse er ferdig på samme tid eller i en hensiktsmessig rekkefølge. Når disse myndighetene har oversendt sine vurderinger og vedtak til fiskerimyndighetene, bør det løpe en frist for fiskeriforvaltningen til å fatte det endelige vedtaket.

Se modell av saksbehandlingsprosess i figur 7.1.

7.3 Prinsipper for tildeling av tillatelser til laks og ørret

Akvakulturloven gir departementet en adgang til å tildele tillatelser. Det er opp til departementets skjønn å avgjøre om tillatelse skal gis og hvilket omfang m.v. den skal ha.

Ved valg av prinsipper for tildeling må det gjøres et hovedskille mellom tildeling av antallsbegrensede tillatelser og fortløpende tildeling av tillatelser uten slik antallsbegrensning.

Fortløpende tildeling av tillatelser er i dag hovedformen for alle typer akvakultur med unntak for laks og ørret i henhold til oppdrettslovens § 6. Det har imidlertid også vært gjennomført én tildelingsrunde for havbeite.

Havbeitetillatelser kan etter havbeiteloven tildeles fortløpende, men for å sikre en forsiktig utvikling har departementet hittil valgt å gjennomføre tildeling i koordinerte saksbehandlingsrunder.

Tillatelser til laks og ørret tildeles normalt i såkalte tildelingsrunder. Dette vil si at et begrenset antall tillatelser blir lyst ut på bestemte kriterier. Idet interessen for laks - og ørretkonsesjoner har vært større enn antallet utlyste tillatelser, har søkerne måtte konkurrere om tillatelsene. Fiskeriforvaltningen har tildelt konsesjonene på bakgrunn av en tradisjonell søkerkonkurranse, dette vil si at de søkere som anses best å oppfylle tildelingskriteriene er blitt tildelt tillatelse. Fra og med 2002 er det blitt tatt vederlag for slike tillatelser.

Erfaring fra tidligere tildelingsrunder med laks og ørret (eksempelvis retildelingsrunden i 1998 og tildelingsrundene i 2002 og 2003) viser at det er svært ressurskrevende å skulle prioritere mellom søkerne i en tradisjonell søkerkonkurranse, uten at dette nødvendigvis gir tilstrekkelig uttelling i forhold til oppnåelse av tildelingens næringspolitiske målsettinger. Dagens ordning i disse tilfellene er å gjennomføre tildeling ved en tradisjonell søkerkonkurranse. Dette innebærer at ressursene brukes på å avgjøre hvem av søkerne som er «best» og hvem som er «nest-best». Dette er svært ressurskrevende både for næring og forvaltning og mer effektive prinsipper kan benyttes og likevel realisere de næringspolitiske målsettinger for tildelingen.

Departementet foreslår derfor at det i tillegg til tildeling gjennom tradisjonell søkerkonkurranse som i dag, åpnes for å anvende en enklere prosess for å prioritere mellom søkere ved tildelingen av antallsbegrensede tillatelser.

Etter departementets vurdering bør sammenligningen mellom søkerne i konkurransen avgjøres på grunnlag av hvorvidt den omsøkte virksomhet anses egnet til å realisere tildelingens målsettinger. Forskjeller mellom søkerne utover dette bør tillegges mindre vekt. Grunnprinsippet i det nye forslaget til tildeling er et kvalifiseringssystem hvor forvaltningen ikke foretar en vurdering av hvem av de allerede kvalifiserte søkere som bør få tildelt tillatelsen. Er man kvalifisert, så er man god nok til å få tillatelse. Den videre utvelgelse kan derfor skje gjennom trekning blant de kvalifiserte eller på annen måte. Spørsmålet om auksjon eller budrunde i denne sammenheng er i prinsippet et spørsmål om hvordan vederlaget skal fastsettes. I 2002- og 2003-rundene var vederlaget et fast, forhåndsbestemt beløp. Et alternativ til dette er markedsbestemt vederlag som kan skje gjennom lukket eller åpen budrunde, sistnevnte kjent som auksjon.

Departementet mener videre at uavhengig av om man anvender tradisjonell søkerkonkurranse eller enklere prosedyrer for den enkelte tildeling, bør det etableres et grunnprinsipp om at søkere skal oppfylle visse minimumskrav for å komme i betraktning. Søkere som skal delta i konkurransen må kvalifisere seg gjennom å sannsynliggjøre at de er egnet til å realisere de aktuelle næringspolitiske målsettinger ved tildelingen. Deretter vil det bli foretatt en prioritering mellom kvalifiserte søkere. Om prioriteringen ikke skal skje ved tradisjonell søkerkonkurranse kan den skje slik:

• Dersom det ikke skal betales vederlag, eller dersom vederlaget er fastsatt, kan prioriteringen skje gjennom en trekning og således en utvelgelse mellom de kvalifiserte søkerne.

• Dersom det skal betales et markedsbestemt vederlag for tillatelsen, kan prioriteringen skje gjennom åpen eller lukket budrunde slik at den som betaler mest tildeles tillatelsen.

For eksempel kan gjennomføringen av prioriteringen skje ved trekning som foretas i to trinn:

• I første omgang vurderes søknaden med hensyn til om konseptet er egnet til å realisere de vilkår som fastsettes for tildelingen. Typiske elementer vil kunne være krav til finansiering, driftsplaner, kompetanse osv. Dersom søknaden vurderes som egnet etter forskriftens krav vil den delta i trinn to.

• Trinn to i tildelingen vil være å foreta selve trekningen/budrunden av søknadene. Et alternativ kan være at godkjente søknader trekkes ut fra samme bunke. Et annet alternativ kan være å fordele søknadene etter forhåndsfastsatte kategorier. Dersom det etter budrunden i én av kategoriene skulle være tillatelser som ikke har blitt tildelt kan disse overføres til en annen kategori.

Hovedtanken bak forslaget om forenklet tildelingsprosedyre er å fokusere på realisering av verdiskapingspotensialet ved å begrense bruk av offentlige ressurser på mindre nyttige vurderinger og etterfølgende prosesser. Dette gjennomføres ved at fiskerimyndighetene slipper å foreta tildelingen ved å prioritere mellom søkere ved bruk av kriterier som i praksis har liten betydning for realisering av verdiskapingspotensialet. En korrekt gjennomført trekning mellom søkerne i de forskjellige kategorier sikrer likebehandling. En slik tildelingsprosedyre antas å redusere antallet klager til forvaltningen, og således mulige etterfølgende rettssaker.

Den effektiviseringsgevinst som ligger i at selve tildelingsarbeidet blir forenklet, samt endringen i fiskeriforvaltningens rolle og ressursbruk bort fra arbeid med klager og prosesser vil resultere i et generelt forhøyet servicenivå i fiskeriforvaltningen. Dette er i samsvar med Regjeringens målsettinger om tilrettelegging for næringsvirksomhet og forenkling.

Vederlag - fast pris eller budrunde

Ved lovendring 12. juni 2001 ble oppdrettsloven § 6 endret og det ble tatt inn en egen hjemmel til å kreve vederlag for tildeling av nye konsesjoner i § 6 andre ledd. Lovendringen ble gjort med bakgrunn i at man så det som uheldig at konsesjoner fortsatt skulle tildeles vederlagsfritt for i neste omgang å kunne overdras med stor fortjeneste.

Det kan være vanskelig å fastsette vederlaget på forhånd. Et eksempel på dette er tillatelsene utlyst i Finnmark i 2002- og 2003-rundene. Søkere i 2002 som ble tildelt tillatelse, var likevel ikke villige til å betale det fastsatte vederlaget. I 2003 var det ingen søkere til Finnmarkskonsesjonene. Vederlaget per tillatelse har imidlertid stått fast på henholdsvis 4 millioner i Nord-Troms og Finnmark og 5 millioner i resten av landet, uavhengig av markedssvingningene.

En åpen eller lukket budrunde vil være egnet til å ivareta de konsekvenser svingninger i markedssituasjonen for laks har for betalingsevnen/-viljen for nye konsesjoner. Det sentrale vil være at betalingen for konsesjonene blir fastsatt på grunnlag av aktørenes egne vurderinger av konsesjonenes verdi og prisen vil dermed tilsvare markedsverdien. Det vil i så måte være opp til aktørene å vurdere hvor effektivt konsesjonene kan drives.

8 Overføring, pant og registrering av akvakulturtillatelser

8.1 Innledning

Det foreslås å lovfeste en adgang til overføring og pantsettelse av akvakulturtillatelser i ny akvakulturlov. I forbindelse med dette foreslås det også å opprette et eget register for akvakulturtillatelser.

8.2 Dagens regulering i oppdrettslov og havbeitelov

Dagens situasjon etter oppdrettsloven er at en tillatelse i henhold til ordlyden i loven ikke fritt kan omsettes, idet overføring av tillatelse til annet rettsubjekt krever at ny tillatelse tildeles, jf. oppdrettsloven § 3 jf. § 4, tredje ledd. Videre kan heller ikke havbeitetillatelser overføres, jf, havbeiteloven § 8, første ledd.

Forvaltningen har imidlertid søkt å avhjelpe næringens behov for tilpasninger gjennom overføringer med en ordning som har overføringslignende virkninger. Med utgangspunkt i oppdrettslovens krav om at nytt rettsubjekt krever ny tillatelse fra myndighetene har fiskeriforvaltningens praksis vært at tillatelser kan retildeles ny innehaver (erverver) etter søknad, forutsatt at tildeling av tillatelse ikke ville være i strid med bestemmelsene i eierendringsforskriften. Etter dagens praksis gjøres dette ved at det presiseres overfor ny innehaver av tillatelsen at vilkårene gitt i de øvrige sektortillatelser gjelder videre for den nye innehaveren. De relevante sektormyndigheter mottar en orientering om eierskiftet. Det er således ikke en ny tillatelse som utstedes, men en videreføring av tillatelsen, inkludert tillatelser fra andre myndigheter. I realiteten er dagens praksis ikke en overføringsadgang, men en retildeling av tillatelse etter anmodning fra innehaver.

Havbeitetillatelser kan pantsettes etter havbeiteloven § 8, annet ledd.

Det har ikke vært etablert noen pantsettelsesadgang for tillatelser etter oppdrettsloven. Etter dagens regulering finnes det imidlertid en indirekte mulighet for en panthaver til å få kontroll med den verdien som tillatelsen representerer gjennom å sikre seg pant i aksjene i det selskap som innehar tillatelsen, jf. panteloven §§ 4-1 og 4-2 a, jf. driftsforskriften § 27. Ved å fullbyrde aksjepant kan kreditor således få kontroll over tillatelsen gjennom sin eierposisjon i selskapet. Fullbyrdelsen av aksjepant vil imidlertid ikke sikre panthaver de verdier tillatelsen representerer. Ved realisasjon av akvakulturtillatelser vil vederlaget tilfalle selskapet og panthaver vil ikke ha noen fortrinnsrett til vederlaget i forhold til øvrige kreditorer.

8.3 Om adgangen til overføring og pant

Forslaget om adgang til overføring innebærer at tillatelsen kan overføres mellom private parter uten offentlig godkjenning eller tillatelse. Dette innebærer at det etter forvaltningens tildeling av tillatelse ikke lenger foretas en forhåndsgodkjenning av hvem som kan være innehaver av tillatelsen. Dersom det ved tildeling av tillatelsen knyttes særlige vilkår til tillatelsen vil disse bli kontrollert av tilsynsmyndigheten under tilsyn med driften. Dette innebærer at fokuset settes på hvordan virksomheten drives.

Ved overføring av akvakulturtillatelsen vil vilkår gitt i medhold av tillatelser fra andre myndigheter følge med og gjelde fullt ut også for den nye innehaveren, i samsvar med dagens praksis for retildeling etter oppdrettsloven.

Forslaget bygger på den oppfatning at samfunnsinteressene stopper ved at arealet benyttes til akvakultur og at driften skjer forsvarlig. Om tillatelsen skulle skifte innehaver vil andre interesser saklig sett være uberørt av forslaget ettersom den nye innehavers arealbeslag og drift av virksomheten er den samme som tidligere. Det sentrale er hvordan virksomheten drives og ikke hvem som driver den.

Forslaget om adgang til pantsettelse gjør at tillatelsen kan nyttes som et formuesgode til sikkerhet for kreditor (panthaver). Dette innebærer at panthaver får en lovfestet beskyttelse for sin sikkerhet i tillatelsen mot andre kreditorer, og en ordnet gjeldsforfølging. Som ved overføring kan dette gjøres uten offentlig godkjenning eller tillatelse. Forslaget innebærer at panthaver har en fortrinnsrett til å få dekket sin fordring gjennom salg av pantet (jf. pantelovens § 1-1). De usikrede kreditorene kan derfor bare søke dekning i det som blir til overs etter at panthaver har fått dekket sitt krav. Panterett er et dekningsprivilegium på bekostning av andre usikrede kreditorer.

Departementet foreslår også at det kan tas legalpant i tillatelsen for krav om tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og for iverksetting i forbindelse med opprydding. Legalpant er pant som oppstår umiddelbart i kraft av loven og er fullt beskyttet fra de oppstår, uten tinglysing, overlevering eller annen rettsvernsakt. Legalpant etter akvakulturloven foreslås dessuten gitt best prioritet slik at det går foran alle andre pantekrav .

Formålet med å innføre adgang til overføring og pant er å imøtekomme et kommersielt behov som allerede eksisterer i næringen og å skape ryddige og forutsigbare rammebetingelser. Etter departementets oppfatning vil adgangen til pant og overføring kunne bidra til større forutsigbarhet og bedret kapitaltilgang for næringen. I tillegg vil næringens behov for fleksibilitet til å foreta vanlige foretningsmessige disposisjoner imøtekommes innenfor en helhetlig ordning.

Panteadgangen vil øke kredittverdigheten til akvakulturselskapene og lette tilgangen på og vilkårene for lånekapital. Det vil også kunne medføre en forskyving av vektingen i låneforholdene fra kortsiktig til langsiktig gjeld.

For en finansieringsinstitusjon vil muligheten for panterett i tillatelsen representere en betydelig bedret sikkerhet i forhold til dagens situasjon hvor verdien av akvakulturtillatelsen vil tilfalle kreditorfellesskapet som helhet ved konkurs.

Departementet legger til grunn at innføringen av adgang til overføring av akvakulturtillatelser vil føre til økt investeringsvilje på egenkapitalsiden fra investorer; desto lettere det er å videreselge et formuesgode, jo mindre er risikoen for investoren.

De samme vurderinger vil gjøre seg gjeldende i forhold til finansieringsinstitusjoner med hensyn til næringens kapitaltilgang. Når tillatelsene gjøres overførbare vil de få en mer definert og stabil verdi som kan realiseres på lik linje med andre formuesgoder.

8.4 Forholdet til myndighetenes styringsmuligheter

Innehaver av akvakulturtillatelse er gitt en offentligrettslig tillatelse til produksjon av en bestemt art innenfor et avgrenset geografisk område - lokaliteten. Det er innholdet i tillatelsen med de til enhver tid gjeldende bestemmelser gitt i eller i medhold av lovverket som er det juridiske grunnlaget for driften. En tillatelse til akvakultur er således i sin helhet gjenstand for skiftende reguleringer og ikke en rettighet som er unntatt fra videre regulering etter tildelingen.

Adgangen til overføring og pant er en utvidelse av konsesjonærens juridiske rådighet over tillatelsen og det tilstås derfor ikke noen økt fysisk disposisjonsrett over f.eks lokaliteter i forhold til andre interesser. Konsesjonærens forføyninger over produksjonsområdet skjer videre utelukkende i medhold av offentlig tillatelse etter akvakulturloven og ikke med grunnlag i privat eiendomsrett.

Departementet vil på denne bakgrunn presisere at innføring av adgang til overføring og pant ikke innebærer noen begrensninger for myndighetenes styringsmuligheter. Innføring av adgangen medfører ingen begrensninger på myndighetenes mulighet til å trekke tilbake, eller iverksette andre reaksjoner som kan ha betydning for verdien som pante- og overføringsobjekt. Adgangen til overføring og pant er en rett som gis innehaver av tillatelse uten at det ellers kan utledes noen videre rettigheter utover dette. Den som får overført rettigheter kan ikke få overført noen større rett enn det avhender hadde på sin hånd.

For alle typer tillatelser kan konkurranselovens regler om kontroll med foretakssammenslutninger utgjøre en grense for hvilken markedsmakt en aktør kan skaffe seg gjennom foretakssammenslutninger, jf. konkurranselovens kapittel 5.

8.5 Nærmere om akvakulturregisteret

I forbindelse med forslagene om adgang til overføring og pant foreslås det å opprette en registreringsordning for akvakulturtillatelser gjennom opprettelse av et akvakulturregister. Bakgrunnen for forslaget er at dersom det skal innføres adgang til pant i akvakulturtillatelsene, forutsetter dette at det finnes et register hvor det er troverdige opplysninger om tillatelsene og eventuelle heftelser på disse. Et annet vesentlig hensyn er at et slikt register vil kunne være et hjelpemiddel for forvaltningen til å løse sine oppgaver etter loven.

Det tas sikte på å utvikle et register som skal ha et flerbruksformål. Registeret er nødvendig for å gjennomføre panteordningen ved at panterettigheter gis rettsvern. I tillegg vil registreringsordningen bidra til å gjøre prosessen med overføring enklere og mer oversiktlig. Det vil legges vekt på at registerets funksjoner og administrasjon skal tilsvare sammenlignbare registreringsordninger som eksisterer i dag, som for eksempel løsøreregisteret eller petroleumsregisteret.

For å kunne utøve sine forvaltningsoppgaver fører Fiskeridirektoratet i dag en oversikt over innehavere av akvakulturtillatelser gjennom et havbruksregister. Registeret er offentlig tilgjengelig.

I registeret er de enkelte tillatelser gitt egne nummer. Det er også registrert nærmere opplysninger om tillatelsene, herunder om hvem som er innehaver, om tillatelsen er kommersiell eller annen tillatelsestype, matfisk eller annen virksomhet, kapasitet, hvilken art og etableringstidspunkt. Det er også registrert opplysninger om hvilke lokaliteter tillatelsen er knyttet til, samt geografisk beliggenhet av disse.

Departementet foreslår at Fiskeridirektoratets havbruksregister oppgraderes slik at opplysningene som er registrert gis rettslig troverdighet. Nærmere detaljer om opplysningenes rettslige troverdighet vil imidlertid bestemmes ved utformingen av registreringsordningen, jf. lovens § 18, første ledd. Om alle opplysninger i registeret skal ha slik troverdighet, eller eventuelt hvilke opplysninger som skal være rettslig troverdige vil måtte vurderes når bestemmelser om registreringsordningen i medhold av forskriftskompetansen fastsettes. Akvakulturregisteret kan forvaltes av Fiskeridirektoratet, men det tas sikte på at registeret bør knyttes til et sentralt register som Brønnøysundregistrene.

De etablerte opplysningene i havbruksregisteret vil danne utgangspunktet for etablering av det nye registeret. Det viktigste med en oppgradering, er at registeret da vil være egnet til å registrere heftelser i tillatelsene. Dette vil legge til rette for et effektivt system for overdragelse og pantsettelse av akvakulturtillatelser. Det nye element som må implementeres i forhold til eksisterende opplysninger er således opplysninger om heftelser i tillatelsen.

Registeret vil i virkemåte minne om petroleumsregisteret. Registerenheten vil være akvakulturtillatelsen. Det er hensiktsmessig at alle de viktigste grunnlagsopplysninger knyttet til tillatelsen (bestemt art på bestemt geografisk område) vil være fast angitt på bladet (lokalitetene kan endres), og at rettsstiftelser (pant, overdragelser, rådighetsbegrensninger) oppdateres fortløpende.

Med utgangspunkt i tinglysingsloven § 12 kan omfanget av de dokumenter som skal registreres i akvakulturregisteret angis som dokumenter som «... går ut på å stifte, forandre, overdra, behefte, anerkjenne eller oppheve en rett ...»

De rettsstiftelser som vil være aktuelle å registrere er; overdragelser av akvakulturtillatelsen, pengeheftelser i form av pantsettelse av rettigheten, samt eventuelle rådighetsbegrensninger.

Publikum vil gis tilgang til registeret og kunne få utskrifter i tråd med det som gjelder for grunnboken og løsøreregisteret. I tillegg bør deler av de registrerte opplysningene også gjøres tilgjengelig på Internett slik som tilfellet er med dagens havbruksregister. Akvakulturregisteret vil dermed kunne bli et viktig informasjonsverktøy for både næringsaktører, finansieringsinstitusjoner samt andre interessenter i forhold til næringen.

9 Forholdet mellom akvakulturloven og andre lover

9.1 Lover som forvaltes av Fiskeri- og kystdepartementet

Saltvannsfiskeloven

Lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. regulerer tradisjonelt fiske i sjø med unntak av fiske etter anadrome laksefisk. Dette siste reguleres av lov om laksefisk og innlandsfisk m.v. Saltvannsfiskeloven regulerer også fiske etter pigghuder og skall- og bløtdyr.

Saltvannsfiskeloven inneholder blant annet reguleringsfullmakter for forvaltningen for å forvalte ressursene i havet. Loven regulerer fiske for fritidsfiskere og yrkesfiskere. Fritidsfiske trenger ikke tillatelse etter loven, men virksomheten må drives i samsvar med bestemmelsene i saltvannsfiskeloven. Yrkesfiskere må ha tillatelse etter saltvannsfiskeloven og må i tillegg også søke om ervervstillatelse etter deltagerloven, som regulerer adgangen til ervervsmessig fiske og fangst.

I utgangspunktet er det ikke nødvendig med tillatelse etter akvakulturloven for virksomhet som faller inn under saltvannsfiskelovens virkeområde. De to lovene har ulikt definerte anvendelsesområder, og det medfører som hovedregel ikke vanskeligheter å måtte sondre mellom lovenes nedslagsfelt.

Utsetting av organismer etter saltvannsfiskeloven § 4 siste ledd vil for eksempel ikke omfattes av akvakulturloven. Utsett etter denne bestemmelsen har som formål å øke de naturlige bestandene av fisk og skalldyr, og krever tillatelse av departementet. Akvakulturloven regulerer ikke denne formen for utsetting av fisk og skalldyr til kulturbetinget fiske i de frie sjøområder. Utsett av fisk og skalldyr med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4 siste ledd, skiller seg fra akvakultur, ved at det ikke forutsettes eksklusiv gjenfangsrett til organismene på en avgrenset lokalitet.

De to lovenes forskjellige virkeområder utelukker likevel ikke at det i enkelte tilfeller kan oppstå tvil om hvorvidt enkelte driftsformer bør rubriseres som tradisjonelt fiskeri, eller om driftsformen har et innhold som gjør det naturlig å bedømme den som akvakultur.

Akvakulturlovens virkeområde bygger på et utgangspunkt om at alle handlinger som er relevante i forhold til de miljø- og arealhensyn som loven skal ivareta, omfattes av loven. Virkeområdet til akvakulturloven er formålsnøytralt. Dette innebærer at selv om en handling har et annet formål enn produksjon av akvatiske organismer, så vil den omfattes av loven i den utstrekning den er egnet til å ha produksjonsvirkninger etter lovens definisjon. Dette vil medføre at virksomhet som objektivt sett faller inn under lovens virkeområde i noen tilfeller likevel er handlinger som departementet ikke ønsker å regulere etter denne loven. Hvorvidt handlinger som defineres inn under lovens ordlyd skal unntas, beror i sin helhet på hensiktsmessighetsbetraktninger etter det skjønn som tilligger forvaltningen.

Bakgrunnen for at departementet ønsker å unnta enkelte handlinger fra loven kan være at hensynene som denne aktiviteten reiser ivaretas tilstrekkelig i annet lovverk, som for eksempel saltvannsfiskeloven. Et eksempel på dette er de nevnte tradisjonelle stengsettinger av villganget fisk. Det kan også være at handlingens berøringspunkter med akvakulturlovens hensyn er så marginal at selv om det objektivt sett omfattes, så anses det ikke som hensiktsmessig å anvende lovens reguleringer på den konkrete virksomheten. Et eksempel kan være oppbevaring og fôring av fisk i svært liten skala i private hagedammer. En annen sak er at slik oppbevaring regelmessig vil være forbudt etter annen lovgivning.

Det må på denne bakgrunn trekkes en grense for hvor omfattende enkelte typer virksomhet kan utvikle seg i forhold til de hensyn akvakulturloven skal ivareta før det krever konsesjon etter loven. Det kan her bare angis de prinsipielle hovedlinjer for vurderingen. Den nærmere grensetrekking må gjøres i forskrift.

Akvakulturloven skal i utgangspunktet ikke gjøre inngrep i dagens ulike driftsformer i fiskerinæringen, med den følge at driftsformer som i dag hører under tradisjonelt fiskeri, skal omdefineres til akvakultur. På denne bakgrunn vil korttidslagring av villfanget fisk og skalldyr etter saltvannsfiskeloven § 25, som ikke krever konsesjon etter dagens oppdrett- eller havbeitelov, heller ikke kreves konsesjonert etter akvakulturloven. Dette til tross for at stengsetting av villfanget fisk etter § 25 i utgangspunktet fanges opp av lovens definisjon av akvakultur. Dette løses ved at virksomheten eksplisitt unntas fra akvakulturloven gjennom forskrift.

Hvorvidt en virksomhet skal omfattes av akvakulturloven vil bero på en helhetsvurdering med vekt på om den aktivitet som utøves i realiteten har karakter av å være akvakultur. Det er vesentlig at akvakulturloven skal være et effektivt verktøy i forhold til de hensyn som loven skal ivareta. De effektivitetsbetraktninger som legges til grunn vil naturlig også få betydning for vurderingen av om en aktivitet kan sies å ha karakter av å være akvakultur/produksjon i lovens forstand.

Sentrale elementer vil her være om tiltakene som rettes mot organismene har produksjonslignende trekk og om virksomheten har preg av å være mer eller mindre permanent.

I hovedsak vil ulike former for lagring av levende fisk reise spørsmålet om akvakulturloven kommer til anvendelse. Som nevnt vil korttidslagring av villfisk unntas. Denne vurderingen kan imidlertid være annerledes dersom perioden for oppbevaring strekker seg utover lengre tid. Oppbevaring over lengre tid medfører at aktiviteter får preg av å være akvakultur. Dette fordi oppbevaringen i seg selv påvirker organismens vekt, størrelse, egenskaper m.v. eller fordi oppbevaringen fordrer at inngrep gjøres for å påvirke de nevnte elementer.

Det sentrale vurderingstema i disse tilfellene er om den tradisjonelle lagringen i forbindelse med fisket har antatt en slik form at akvakulturlovens reguleringer bør anvendes for å ivareta lovens hensyn på en effektiv måte. Dette beror på en helhetsvurdering av flere elementer som blant annet graden av påvirkning, omfanget av virksomheten i tid og rom og hvorvidt de hensyn loven skal ivareta blir tilstrekkelig regulert etter annet regelverk.

Et annet eksempel er dersom selve lagringsperioden for så vidt er kortvarig, men oppbevaringen skjer i mer eller mindre permanente installasjoner. Det vil være virksomhet som faller inn under akvakulturloven med mindre det unntas gjennom forskrift. Tilsvarende vil gjelde etablering av en installasjon som skal være der over lengre tid, men som bare brukes ambulerende.

Utviklingen av nye driftsformer vil medføre at myndighetene kontinuerlig må foreta vurderinger av om nye driftsformer innenfor tradisjonelt fiskeri (fangstbasert akvakultur) i realiteten er akvakultur. Departementet gis derfor fullmakt både til å unnta handlinger som objektivt sett omfattes av loven og å regulere grensetilfeller gjennom forskrifter.

I akvakulturlovens § 17 gis departementet fullmakt til å regulere uttak og gjenfangst av den enkelte art på lokaliteten uavhengig av bestemmelsene i saltvannsfiskeloven. Bakgrunnen for denne adgangen er at reguleringene som gjelder tradisjonelt fiske tar sikte på forvaltning av en fellesressurs som høstes, mens akvakultur er en produksjonsnæring. Akvakulturnæringen har således ikke det samme behov for fredningstider og andre begrensinger som påhviler tradisjonelt fiske for å sikre levedyktige bestander.

Havne- og farvannsloven

Akvakultur vil normalt kreve tillatelse etter lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v.

Dersom tiltaket fører til endring av elveløp, farled eller strømforhold eller innskrenking av farvannet til hinder for ferdselen i dybde, bredde eller høyde kreves tillatelse etter § 6 tredje ledd. Bygging eller tiltak som kan være av betydning for Forsvarets eller Kystverkets anlegg m.m., krever tillatelse etter § 8 annet ledd. Videre vil § 18 annet ledd kunne gjelde for tiltak som ikke faller inn under de to andre bestemmelsene.

Bestemmelsene angir hvilke tiltak som krever tillatelse, men gir mindre informasjon om når tillatelse kan gis. Formålsbestemmelsen i havne- og farvannsloven har imidlertid en veiledningsfunksjon ved at den nevner hensyn som det er tillatt og nødvendig å legge vekt på ved avgjørelser etter loven. Loven skal for det første legge forholdene til rette for en best mulig planlegging, utbygging og drift av havner. Videre skal loven trygge ferdselen, herunder ivareta hensynet til sikkerhet, fremkommelighet og alminnelig ferdsel til sjøs. Hensynet til all ferdsel til sjøs i det omsøkte området skal vurderes. Dette gjelder etter praksis også hensynet til fiskernes ferdsel og utøvelse av fisket. Søknader om akvakultur blir på vanlig måte vurdert i forhold til denne ferdselens karakter og intensitet.

Det foretas en konkret vurdering i hver enkelt sak. I henhold til formålet om å trygge ferdselen, vurderes i praksis særlig forhold som virksomhetens avstand til hovedled og biled, sektorer, ankringsområder og farvannskrysninger i det omsøkte området. I tillegg kan det være nødvendig å vurdere strømforhold, bl.a. med tanke på mulige endringer som følge av akvakulturproduksjon.

Etter havne- og farvannsloven § 6 første ledd kan også almene miljøhensyn få betydning for Kystverkets vurdering

Matloven

Lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. gir et enhetlig regelverk på matområdet og dekker hele produksjonskjeden. Formålet med loven er å sikre befolkningen helsemessig trygg mat i tillegg til at loven skal fremme andre relevante hensyn som; god dyre- og plantehelse, kvalitet, forbrukerhensyn, markedshensyn, samt miljøvennlig produksjon på matområdet. Loven omfatter alle forhold i forbindelse med produksjon, bearbeiding og distribusjon av næringsmidler, herunder akvakulturorganismer. Loven forvaltes av Helse- og omsorgsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet i henhold til ansvarsdeling fastsatt ved Kronprinsreg. res. av 19. desember 2003.

Matloven oppstiller krav om at virksomhetens plassering, utforming og drift skal være hygienisk forsvarlig. Begrepet hygienisk forsvarlig omfatter både folke-, dyre- og plantehelse. I forlengelsen av dette kan Mattilsynet etablere en godkjenningsordning for etablering og utvidelse av akvakulturanlegg. I dag er det etablert en slik godkjenningsordning som bare gjelder fiskehelsevurderinger. I forhold til folkehelsevurderinger avgir Mattilsynet en uttalelse til fiskerimyndighetene.

I dagens oppdrettslov foretas vurderinger av fiske- og folkehelsehensynet i fiskerimyndighetenes tildelingsvedtak. Dette innebærer til dels en dobbeltbehandling av de samme hensyn hos henholdsvis Mattilsynet og fiskerimyndighetene.

I forslaget til ny akvakulturlov foreslås det at kompetansen til å vurdere spørsmål knyttet til fiske- og folkehelsehensyn i sin helhet ligger hos Mattilsynet. I tillegg er det Mattilsynet som forvalter myndighet etter dyrevernloven (som behandles under). I forhold til å også ivareta dyrevelferdshensynet ved akvakultur, foreslås det at dette integreres som en vurdering sammen med Mattilsynets godkjenning ut fra fiske- og folkehelse. Dette innebærer at Mattilsynet vil fatte ett vedtak som inneholder en vurdering av alle de nevnte hensyn.

I forhold til dagens ordning som legger kompetansen på fiske- og folkehelse både til fiskerimyndighetene og mattilsynet, og som dessuten sondrer mellom vedtak og uttalelse, vil dette innebære en forenkling for næring og forvaltning.

Endringen innebærer således at fiskeriforvaltningen ikke lenger aktivt håndhever de ovennevnte hensyn. Denne kompetansen tilligger Mattilsynet alene. Hensynene bør imidlertid ennå være relevante for utformingen av fiskerimyndighetenes regelverk. Dette vil si at ved utformingen av rammene for fiskerimyndighetenes forvaltning vil departementet måtte ta hensyn til også disse momenter. Eksempelvis vil man i forhold til forslaget § 5, annet ledd om fastsetting av tillatelsens omgang også se hen til at utformingen av kriterier er hensiktsmessige i forhold til helse- og velferdsspørsmål.

Dyrevernloven

Lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern forvalttes i samarbeid mellom Lanbruks- og matdepartmentet og Fiskeri- og kystdepartementet. Loven omfatter bl.a. fisk og krepsdyr, men ikke skjell. Oppdrettsorganismer med unntak av skjell er således omfattet av dyrevernloven med tilhørende forskrifter og retningslinjer. Flere av forskriftene som i dag regulerer produksjonen i medhold av oppdrettsloven, berører indirekte fiskevelferd - for eksempel bestemmelser om tetthet og biomasse.

Det kreves ikke tillatelse etter dyrevernloven for å drive med akvakultur. Loven fastsetter i stedet generelle prinsipper for behandling av dyr jf. bl.a. § 2 hvor det heter at «Det skal farast vel med dyr og takast omsyn til instinkt og naturleg trong hjå dyret så det ikkje kjem i fåre for å lida i utrengsmål.»

Det følger av dyrevernloven § 3 at «Mattilsynet, medlem av dyrevernnemnd og politiet» til enhver tid kan foreta inspeksjoner for å forvisse seg om at dyr som faller inn under loven behandles i henhold til denne. Tilsynsmyndighet kan også fatte enkeltvedtak for gjennomføring av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven.

Dyrevernloven er under revisjon og forslag til ny dyrevernlov planlegges fremmet for Stortinget i løpet av 2006.

9.2 Lover som forvaltes av andre departement

Lakse- og innlandsfiskloven

Etablering av kultiveringsanlegg, utsett av anadrome laksefisk og alle andre ferskvannsorganismer som ledd i kultivering (tiltak for å øke en lokal bestand) krever tillatelse etter lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk mv. Loven forvaltes av Miljøverndepartementet. Virksomhet som reguleres etter lakse- og innlandsfiskloven trenger ikke tillatelse etter akvakulturloven. Lakse- og innlandsfiskloven gjelder ikke for utsett av akvatiske organismer som ledd i akvakultur, også selv om slik virksomhet skulle skje i ferskvann. Dette reguleres i dag etter oppdrettsloven, og foreslås videreført i akvakulturloven.

Lakse- og innlandsfiskloven gjelder både i ferskvann og sjø. Med hjemmel i lakse- og innlandsfiskloven kan det åpnes for ekstraordinært fiske etter rømt oppdrettslaks. Vedtak om ekstraordinært fiske treffes av Fylkesmannen og vil gjelde i en nærmere avgrenset periode og for et bestemt geografisk område. Det kan videre åpnes for bruk av andre redskapstyper enn det som ellers er tillatt ved fiske etter anadrome arter.

Forurensningsloven

Lov 13. mars 1981 nr 6 om vern mot forurensninger og om avfall forvaltes av Miljøverndepartementet. Loven oppstiller som hovedregel et forbud mot å iverksette tiltak som kan medføre fare for forurensning med mindre det er lovlig i henhold til loven selv, eller det er gitt særskilt tillatelse til forurensende virksomhet. Enhver etablering, utvidelse og flytting av akvakultur må i utgangspunktet ha utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11.

Det kreves imidlertid ikke utslippstillatelse ved oppdrett av skjell med en produksjon under 150 tonn, Videre vil normalt ikke ekstensivt havbeite (utsett og gjenfangst av organismene uten at disse fôres) kreve tillatelse etter forurensningsloven. Fôring eller behandling av organismene vil kreve tillatelse etter forurensningsloven § 11, med mindre utslippene er av en slik karakter at tillatelse ikke er nødvendig etter samme lov § 8. Dette avgjøres i tilfelle av forurensningsmyndighetene.

Naturvernloven

Med hjemmel i lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern kan områder med spesielle natur- eller landskapskvaliteter vernes. Loven forvaltes av Miljøverndepartementet. Loven gjelder også i sjø, og en rekke verneområder i kystsonen omfatter også sjøareal. Formålet har hovedsakelig vært vern av leveområder for sjøfugl og kystsel, men det er i gang et arbeid med marine beskyttede områder hvor bruk av naturvernloven vil være et av flere virkemidler for å beskytte særskilte marine naturverdier. Naturvernloven har flere ulike verneformer: Nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og naturminner. Hvilken verneform som velges er blant annet avhengig av hvilke restriksjoner som er nødvendige for å beskytte verneinteressene i det enkelte området. Til hvert område gis det vernebestemmelser som blant annet regulerer hvilke aktiviteter som er forbudt, hva som kan gjøres uhindret av vernet og hva som krever særskilt tillatelse eller dispensasjon.

Nyere vernevedtak som omfatter sjøareal vil som en hovedregel ha avklart i vernebestemmelsene hvorvidt ulike former for akvakultur er tillatt eller ikke. Der forholdet til akvakultur ikke er beskrevet i vernebestemmelsene, må vernemyndighetene vurdere i det enkelte tilfelle om akvakulturtiltaket vil være i strid med verneformålet eller ikke. Det kan også gis dispensasjon fra vernebestemmelsene i nærmere angitte tilfeller.

Vedtak om vern etter naturvernloven fattes av Kongen. Direktoratet for naturforvaltning er delegert myndighet til å fatte vedtak om midlertidig vern, mens fylkesmannen, eventuelt kommunen, har myndighet til å gi dispensasjon fra vernebestemmelsene i det enkelte område.

Vannressursloven

Lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann retter seg mot tiltak i vassdrag. Vannressursloven gjelder ferskvannsressursene, dvs. både overflatevann og grunnvann. Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er vassdragsmyndighet etter loven. Hvorvidt et vassdragstiltak krever tillatelse etter vannressursloven avgjøres av NVE. Etablering og drift av akvakulturproduksjon kan berøres av loven i de tilfeller hvor virksomheten krever uttak av vann fra vassdrag. I dag gjelder dette hovedsakelig landbasert settefiskproduksjon av laksefisk. Tiltak som innebærer kontinuerlig uttak av vann fra vassdrag vil i de fleste tilfeller kreve tillatelse. Tillatelse kan bare gis om fordelene ved tiltaket overstiger skadene og ulempene for almene og private interesser som blir berørt i vassdraget eller i nedbørsfeltet, jf. lovens § 25, 1. ledd. Dersom virksomheten ikke krever tillatelse etter vannressursloven vil NVE bare være høringspart for tiltak som kommer i direkte berøring med vassdraget.

Oreigningslova

Etablering eller videre drift av akvakulturproduksjon kan gjøre det nødvendig å ekspropriere fast eiendom med tilhørende rettigheter til akvakulturformål. Lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom § 2 nr. 28 hjemler adgang til ekspropriasjon til akvakultur.

Tvangsfullbyrdelsesloven

I forslag om ny akvakulturlov foreslås det en adgang til pantsettelse av akvakulturtillatelser. Forslaget forutsetter at det er mulighet for tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring i tillatelsen. De samme grunnleggende betraktninger vil gjøre seg gjeldende ved tvangsfullbyrdelse av rettigheter gitt i akvakulturtillatelser som ved andre pantesikrede krav. Det foreslås derfor at lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring regulerer realisasjon av pant i akvakulturtillatelser. Det er imidlertid behov for en særlig tilpasning av realisasjonsadgangen i forhold til akvakulturtillatelser og forslag til ny akvakulturlov inneholder derfor forslag til endringer i tvangsfullbyrdelsesloven.

Plan- og bygningsloven

Kommunene har i henhold til plan- og bygningsloven 14. juni nr. 77 en plikt til å planlegge arealbruk på land og en rett til å planlegge arealbruk i sjø. Loven gjelder i dag ut til grunnlinjen, og det følger av § 20-4 nr. 5 at man i arealdelen av kommuneplanen i nødvendig utstrekning skal angi: «Områder for særskilt bruk eller vern av sjø eller vassdrag, herunder ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur- eller friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier». Kommunene kan således i kommuneplanens arealdel avsette areal i sjø til akvakultur i medhold av plan- og bygningsloven. Det kan også avsettes areal til akvakulturformål gjennom reguleringsplan etter § 25 nr. 6.

Behovet for helhetlig planlegging og samordnet vurdering av ulike arealinteresser ligger til grunn for at det skal eller kan foretas arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Gjennom planprosessene kan det tas standpunkt til arealdisponering i dag og fremover, og derigjennom løse og forebygge interessemotsetninger. Plan- og bygningslovens system forutsetter også en medvirkning i planprosessene fra blant annet ulike sektorinteresser. Planleggingen etter plan- og bygningsloven skal igjen danne grunnlaget for og virke sammen med tiltak etter sektorlovverket, herunder akvakulturloven.

I den nye akvakulturloven kobler man konsesjonssystemet for akvakulturtillatelser klarere til plansystemet enn tidligere. Fiskerimyndighetene har i praksis lokalisert slik virksomhet innenfor rammene av kommunale kystsoneplaner. I den nye loven lovfester man imidlertid at fiskeriforvaltningen har plikt til å lokalisere akvakulturproduksjon i samsvar med vedtatte planer med rettsvirkninger etter plan- og bygningsloven. I tillegg foreslås det at søknadsbehandlingen etter akvakulturloven og plan- og bygningsloven samordnes.

Konkurranseloven

Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger omfatter et hvert foretak, dvs. enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet, herunder akvakulturer.

Konkurranseloven forbyr konkurransebegrensende avtaler mellom foretak og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Samarbeid som i utgangspunktet er forbudt kan imidlertid likevel være lovlig dersom forholdet ikke merkbart påvirker konkurransen i Norge. I forskrift av 23. april 2004 er det gitt bestemmelser om unntak fra loven som sikrer gjennomføring av gjeldende fiskeripolitikk. Unntakene innebærer at primærprodusenter eller deres organisasjoner som opptrer i samsvar med lov og forskrift som regulerer produksjon eller omsetning av fiskeriprodukter, ikke omfattes av lovens forbud.

Konkurranseloven gir dessuten konkurransemyndighetene hjemmel til på visse vilkår å gripe inn mot konkurranseskadelige foretakssammenslutninger. Dette legger visse begrensninger på hvor stor markedsmakt de enkelte aktører kan få på det enkelte marked. Konkurranseloven oppstiller i denne forbindelse en alminnelig meldeplikt ved foretakssammenslutninger. Foretakssammenslutninger som kan omfattes av reglene om meldeplikt og kontroll er: fusjoner, oppkjøp (av både eierandeler og driftsmidler) og visse joint ventures. Dette vil kunne få betydning ved fusjoner og oppkjøp av akvakulturbedrifter.

Unntatt fra meldeplikt er kun foretakssammenslutninger der de involverte partenes samlede årlige omsetning i Norge ikke overstiger 20 mill. kr, eller der kun én av de involverte parters årlige omsetning i Norge overstiger 5 mill. kr. Meldeplikten kan etter dette være aktuell i visse situasjoner der akvakulturtillatelser overføres.

9.3 Lovutredninger

NOU 2003:14 Planlovutvalgets forslag til ny plandel av plan- og bygningsloven

Planlovutvalgets forslag berører flere viktige områder i forhold til akvakultur. Et viktig forslag er at kommunene i større grad skal kunne differensiere mellom ulike former for akvakultur i sin kommuneplanlegging, noe det i dag ikke er adgang til. I tillegg foreslås lovens virkeområde utvidet til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Videre foreslås det bestemmelser som samordner saksbehandlingen i akvakultursaker og saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven, jf forslag til endringer i henholdsvis oppdrettsloven og havbeiteloven. Utvalget har også forslag om et eget kapittel om kystsoneplanlegging. Her legges det blant annet opp til å gi en bedre kobling av planene for sjø- og landarealer. Det var gjennomgående bred oppslutning om disse forslagene da NOU 2003:14 var på høring.

Et hovedprinsipp i Planlovutvalgets behandling av problemstillingen rundt samordning mellom planlov og sektorlovverk nedfelles som nevnt i forslaget til ny akvakulturlov gjennom at det skapes et klarere rettslig utgangspunkt for forholdet mellom de to regelverk enn tidligere, jf omtale av plan- og bygningsloven under pkt 9.2. I tillegg foreslås det at søknadsbehandlingen etter akvakulturloven og plan-og bygningsloven samordnes.

De andre elementene i utvalgets utredning som berører forholdet mellom sektorregelverk og planlov vil bli vurdert i forbindelse med revisjon av plan- og bygningslov.

NOU 2004:28 Biomangfoldlovutvalgets forslag til ny naturmangfoldlov

I NOU 2004:28 foreslår Biomangfoldlovutvalget en helt ny lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (naturmangfoldloven). Loven vil være en felles lov for alle biologiske ressurser og vil, om den blir vedtatt, få betydning for en rekke eksisterende lover som berører ressursforvaltning. Det er i forslaget til ny akvakulturlov ikke tatt høyde for forslagene i NOU 2004:28. Ved en oppfølging av Biomangfoldlovutvalgets forslag må det vurderes nærmere om en ny naturmangfoldlov vil innebære behov for tilpasninger i akvakulturloven.

10 Folkerettslige forpliktelser om urbefolkning

Norge har særskilte forpliktelser overfor det samiske folk, jf. FN-konvensjonen av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 Om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Statens plikt til å tilrettelegge forholdene for at den samiske folkegruppen kan sikre sitt språk, kultur og samfunnsliv er dessuten nedfelt i Grunnlovens § 110a.

Ser man bort fra tildelingen av to vederlagsfrie laksekonsesjoner til den lulesamiske bygda Musken i Nordland høsten 2002, har fiskerimyndighetene ikke tatt spesielle hensyn til samiske interesser i havbrukspolitikken. Det er likevel funnet hensiktsmessig å drøfte spørsmålet hvor relevante samiske rettigheter er i offentlig regulering av akvakultur - m.a.o. om norske myndigheter er forpliktet til å ta særlig hensyn til samiske interesser i akvakulturloven, herunder også ved tildeling av akvakulturtillatelser.

I NOU 1997:5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett drøftes rekkevidden av ILO-konvensjon nr. 169. I sammendraget i NOU 1997:5 fremgår det bl.a.:

«Ved utøvelse av sin reguleringsmyndighet har staten en spesiell plikt til å sikre urfolks rett til naturressurser i deres landområder, og ved avgjørelsen av hvordan naturressursene i landområder som urfolk har rettigheter til, skal utnyttes, har urfolk krav på å få delta aktivt.

Den plikt som staten ved utøvelse av sin reguleringsmyndighet har til å sikre urfolks interesser, kan ikke bare gjelde landområder, men også sjøområder som urfolk tradisjonelt har hatt tilgang til, og som de har benyttet til deres livsopphold og tradisjonelle virksomhet. De privatrettslige rettigheter til naturressurser som ILO-konvensjonen hjemler, kan derimot bare gjelde landområder. Som landområde kan ikke bare ansees fast mark, men også ferskvannsområder som f.eks. innsjøer og elver.»

Departementet ser det ikke som naturlig å tolke ILO-konvensjonen dit hen at den gir samer særskilte fortrinn fremfor andre søkere ved tildeling av akvakulturtillatelser. Dette fordi akvakultur er en form for virksomhet som neppe vil utgjøre en naturressurs slik ordet er brukt i konvensjonen, og fordi akvakultur heller ikke utgjør noen tradisjonell samisk virksomhet. Av samme årsak kan det heller ikke utledes noe rettsgrunnlag for fremtidig tildeling av vederlagsfrie konsesjoner til minoritetsgrupper. Tildelingen til Musken i 2002 var ledd i et regionalpolitisk tiltak og ikke med utgangspunkt i en samerettslig problemstilling.

I utøvelsen av akvakultur vil lokalisering av slik virksomhet kunne konkurrere med andre brukerinteresser i kystsonen, herunder også samiske interesser. Ved lokalisering av akvakultur vil således samiske fiskerier kunne ha et særlig vern mot søknader om lokalisering av akvakultur på tradisjonelle fiskeplasser, men dette er en form for arealbrukshensyn som fiskerimyndighetene må ta hensyn til i sin saksbehandling.

I de fleste tilfelle vil det ikke oppstå egenartede konfliktsituasjoner mellom samiske interesser og havbruksinteresser. I de tilfeller der et akvakulturanlegg for eksempel søkes etablert med landfeste, må søkeren her som ellers sikre seg rett til landfeste fra grunneier. Tilsvarende vil gjelde ved etablering av landbaserte anlegg osv.