Del 2
Høringen

4 Sammendrag av høringsutkastets hovedinnhold

4.1 Innledning

Forslag til ny lov om akvakultur erstatter lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. (oppdrettsloven) og lov 21. desember 2000 nr. 118 om havbeite (havbeiteloven). Mens det i dag er to lover som regulerer akvakultur, vil dette næringsfeltet heretter reguleres av én ny akvakulturlov. Lovforslaget er et resultat av en gjennomgang av regelverket med sikte på å fremme et forslag til ny lov som gir en mer helhetlig og framtidsrettet regulering for næring og forvaltning.

Målsettingene for loven er i hovedsak de samme som tidligere, men representerer en modernisering av fokus og virkemidler for å realisere målene. Loven skal fremme næringens lønnsomhet, vekst og konkurransekraft innenfor rammene av en miljøtilpasset produksjon, og bidra til næringsutvikling på kysten. Akvakulturnæringen er sentral for å utvikle næringsgrunnlaget på kysten. I utkastet legges det derfor stor vekt på virksomhetenes lønnsomhet og det er lagt til grunn at tildeling av tillatelser til oppdrett av laks og ørret fortsatt kan skje gjennom geografisk plassering i bestemte regioner.

Begrepet akvakultur er valgt som tittel på den nye loven. Bakgrunnen for dette er at ingen av de tidligere begrepene; oppdrett og havbeite, anskueliggjør næringens mangfoldighet. Videre fremkommer det ikke av fellesbetegnelsen; havbruk, at produksjonen skjer både på land, i ferskvann og i sjø. Akvakultur er dessuten bedre i samsvar med andre lands betegnelser på tilsvarende virksomhet. Begrepene havbruk og havbruksnæringen er likevel så innarbeidet i omtalen av næringen at man i fremstillingen også har valgt å anvende disse begrepene.

Utkastet til ny lov om akvakultur inneholder nye forslag i forhold til dagens lovgivning, mens andre elementer fra dagens regulering foreslås opphevet. Videre er det enkelte temaer som har relevans og som er aktuelle i forbindelse med akvakultur, men som man likevel har valgt ikke å behandle i lovforslaget.

Nedenfor gjengis noen hovedpunkter i forslaget til ny akvakulturlov som ble sendt på høring 7. desember 2004.

4.2 Videreføring av dagens virkemidler

Virkemidlene i dagens oppdrettslov og havbeitelov videreføres i all hovedsak i forslaget til ny akvakulturlov. Det som ikke videreføres er nærmere beskrevet i punkt 4.4. nedenfor.

Det grunnleggende utgangspunktet for forvaltningen av næringen er fortsatt at man må ha tillatelse for å kunne drive akvakultur. De fleste forskrifter som regulerer etablering, drift og avvikling blir også videreført som de er i dag.

For laks og ørret kan tillatelsene fortsatt antallsbegrenses. Antallsbegrensingen har vært et sentralt virkemiddel for utvikling av ulike regioner på kysten da det gjennom tildelingen kan foretas geografisk plassering av tillatelser i regionene. Produksjonen kan også til en viss grad tilpasses markedet ved en slik antallsbegrensing.

Spørsmålet om å videreføre en hjemmel for produksjonsregulerende tiltak for laks og ørret ble stilt åpent.

Dagens reguleringer som ivaretar miljøhensyn vil videreføres under den nye loven. Dette gjelder for eksempel tiltak som krav til teknisk standard for flytende oppdrettsanlegg, miljøovervåking, internkontroll og mulighet for beskyttelse av bestemte områder. Videre vil ivaretakelse av miljøet fortsatt være et ufravikelig vilkår ved etablering av akvakultur og et forhold som er relevant ved pålagt endring/avvikling av virksomheten. I forslaget til ny lov legges det opp til at miljøtiltakene kan videreutvikles.

Alle eksisterende former for akvakultur fordelt etter art eller produksjonsform vil reguleres av den nye loven. I forhold til havbeitevirksomhet vil forutsetningen om at denne næringen skal utvikles forsiktig, videreføres under forslagets § 10, og havbeite vil fremdeles bare kunne drives med stasjonære arter.

4.3 Nye forslag

Teknologinøytral lov

Etter oppdrettsloven er oppdrettsvirksomhet beskrevet som virksomhet hvor næringsutøveren fôrer eller behandler levende fisk og skalldyr. Virksomheten skjer hovedsakelig ved bruk av anlegg, men også virksomhet som skjer på annen måte enn ved anleggsdrift, er konsesjonsbelagt. Loven ble til i en tid da bruk av en eller annen form for anlegg var den mest aktuelle driftsformen og anleggsbegrepet er således benyttet for å knytte rettsvirkninger til en rekke forhold. Eksempelvis forutsetter loven bruk av anlegg eller avstegning for å regulere begrensninger på tredjemanns adferd. Næringsutøverens rådighet over organismene er derfor betinget av at det benyttes en form for anlegg eller avstengning i produksjonen. Disse begrensningene i driftsmåte har i noen tilfeller vært et hinder for videre utvikling av næringen.

Havbeite er en form for akvakultur som etter havbeiteloven bare kan drives med stasjonære arter og defineres som utsetting og gjenfangst av organismene i næringsøyemed. Havbeite skiller seg fra oppdrettsvirksomhet ved at næringsutøverens rett til organismene sikres gjennom en eksklusiv gjenfangstrett til den utsatte art i et geografisk avgrenset område. Bruk av anlegg er ikke en forutsetning for virksomheten, men er likevel en mulig driftsform dersom dette anses hensiktsmessig.

I forslaget til ny akvakulturlov er det ikke noe vilkår om at anlegg skal benyttes eller at spesifikke handlinger må utføres for at virksomheten skal omfattes av loven. Den nye loven er nøytral i forhold til bruk av teknologi. Det er tilstrekkelig at den objektive hensikten med aktiviteten er å produsere akvatiske organismer. Loven vil derfor kunne ta inn over seg framtidsutviklingen og være et dynamisk verktøy.

Forenkling - effektivisering av søknadsbehandlingen

Tillatelse til akvakultur innebærer vedtak og uttalelser fra flere sektormyndigheter; miljøvernmyndighetene (Fylkesmannen), havne- og farvannsmyndighetene (Kystverket) og fiskehelsemyndighetene (Mattilsynet), i tillegg til kommunene. Videre vil Norges Vassdrags- og Energidirektoratet (NVE) måtte vurdere søknader om akvakultur om akvakulturtiltaket innebærer inngrep i vassdrag. Etter dagens praksis gjennomføres tildelingen slik at søker sender én søknad til fiskerimyndighetene, som deretter koordinerer behandlingen med lokaliseringskommune og relevante sektormyndigheter.

Dette er imidlertid en svært tidkrevende prosess og gjennomsnittlig behandlingstid til sammen hos myndighetene på en etableringssøknad er i overkant av ett år. Med dagens ordning hjelper det imidlertid ikke om en etat prioriterer slike etableringssaker, dersom andre etater igjen nedprioriterer disse. Av hensyn til næringsutøverne er det derfor viktig med tiltak som kan effektivisere søknadsbehandlingen.

For å sikre en ryddig og mer effektiv tildelingsprosess foreslås det for det første å lovfeste dagens praksis med at fiskerimyndighetene ikke kan tildele tillatelse til akvakultur før andre relevante tillatelser er innhentet. Hovedelementet er imidlertid at loven fastslår at alle relevante myndigheter plikter å foreta en effektiv og samordnet søknadsbehandling. Departementet kan gjennom forskrift fastsette nærmere regler om hvordan en samordning skal skje. Loven åpner også for at det i en slik forskrift kan fastsettes saksbehandlingsfrister både for fiskerimyndighetenes egen behandling av søknaden, og for vedtak og uttalelser fra kommune og andre sektormyndigheter.

Forenkling - tildelingsprosess for laks og ørret

For laks og ørret, der det legges opp til å videreføre antallsbegrensning, foreslår departementet at det i tillegg til tildeling gjennom tradisjonell søkerkonkurranse som i dag, gis mulighet for myndighetene til å prioritere mellom søkere ved tildeling av antallsbegrensede tillatelser etter en enklere modell enn dagens ordning. Det foreslås derfor at det gis en mulighet til at utvelgelsen mellom kvalifiserte søkere også kan skje gjennom trekning. Det nye forslaget innebærer at det til grunn for tildelingen først gjennomføres en kvalifisering. Gjennom kvalifiseringen vil ressursene brukes på å finne ut hvem av søkerne som er gode nok. Resultatet av kvalifiseringen er at forvaltningen kan velge mellom søkere som alle oppfyller tildelingens vilkår. Etter departementets mening vil den videre utvelgelse av hvem av disse søkere som i siste omgang skal tilståes tillatelser skje mest effektivt med bruk av mer objektive og nøytrale tildelingsmekanismer som trekning, fremfor en tradisjonell søkerkonkurranse. Ved trekning skjer utvelgelsen med lik mulighet for alle kvalifiserte søkere til å få tildelt tillatelse.

Denne måten å gjennomføre tildeling på blir mindre ressurskrevende for forvaltningen, rettferdig for brukerne, mens styringsmulighetene ved tildelingen blir de samme som før.

Budrunde vil kunne være et alternativ som kan benyttes i kombinasjon med kvalifisering. Det ble bedt særlig om synspunkter på dette under høringen. Denne formen for tildeling sørger for at prisfastsettelsen skjer gjennom høyeste bud fra kvalifisert søker.

Registrering, overføring og pantsettelse av akvakulturtillatelser

Dagens oppdrettslov og havbeitelov tillater ikke overføring av tillatelser mellom private, men havbeiteloven tillater at tillatelser pantsettes. På bakgrunn av næringens behov for bedriftsøkonomiske tilpasninger gjennom overføring av tillatelser, er det i dag etablert en overføringsliknende ordning, der man etter søknad vil kunne få utstedt ny tillatelse til den som ønsker å overta en tillatelse etter fiskerimyndighetenes godkjenning.

Slik regelverket er utformet i dag kan konsesjonsverdien kun i meget begrenset grad utnyttes som finansieringskilde idet dagens oppdrettslov ikke gir hjemmel for en panteadgang i selve tillatelsen. Bruk av tillatelsen som sikkerhetsstillelse for finansieringsformål er i dag kun tillatt for havbeitetillatelser.

I utgangspunktet bør næringsutviklingen skje gjennom en fri bedriftsøkonomisk tilpasning. Departementet foreslår derfor å lovfeste rett til å kunne overføre tillatelser, samt mulighet for panteadgang i alle typer akvakulturtillatelser. Forslaget i ny akvakulturlov om overføring og pant av tillatelser uten offentlig godkjenning innebærer en økt handlefrihet for næringen. Dette vil gi næringen selv en mulighet til å omstrukturere driften etter en forretningsmessig vurdering.

Etter departementets oppfatning vil pante- og overføringsadgangen bidra til større forutsigbarhet for næringen. Forslaget vil bedre næringens kapitaltilgang ved økt kredittverdighet til akvakulturselskapene. I tillegg vil næringens behov for fleksibilitet til å foreta vanlige foretningsmessige disposisjoner imøtekommes innenfor en helhetlig ordning.

Det foreslås videre å etablere et akvakulturregister som skal sørge for at pantet får det nødvendige rettsvern. Pant i akvakulturtillatelser får rettsvern ved registrering på vedkommende rettighets blad i registeret. Det vil legges vekt på at registerets funksjoner og administrasjon skal tilsvare sammenlignbare registreringsordninger som eksisterer i dag.

Miljø

Ivaretakelse av miljøhensyn i akvakulturproduksjonen og bevaring av rene økosystemer langs kysten er to grunnleggende betingelser for en effektiv og kvalitetsmessig god akvakulturproduksjon, samt bærekraftig utvikling av næringen. Disse elementene er også av stor betydning for næringens omdømme. Dersom organismene lever under dårlige miljøforhold vil dette hemme både veksten og kvaliteten. Dette vil igjen ramme virksomhetens lønnsomhet ved at produktene ikke samsvarer med markedets krav. Ivaretakelse av hensynet til miljø er også et selvstendig ansvar for næring og forvaltning som blant annet er begrunnet ut fra naturens egenverdi. Miljøet må derfor også beskyttes ut fra andre samfunnshensyn enn de næringsøkonomiske. På dette området er kommersielle interesser og samfunnsinteresser i stor grad sammenfallende i et langsiktig perspektiv.

Integrering av sektoransvaret for miljø i havbrukssektoren gjøres i den nye loven gjennom videreføring og klargjøring av dagens miljøbestemmelser. I lovforslaget er virkemidler på miljøsiden samlet i et eget kapittel slik at dette området framstår som mindre fragmentert enn tidligere. Gjennom dette har man i forslaget søkt å synliggjøre miljøhensyn og betydningen av miljøspørsmål ytterligere i forhold til dagens regulering.

Forslaget har også klarere retningslinjer for miljøtilpassning av akvakulturproduksjon. Det fastsettes krav om at virksomheten gjennom hele levetiden skal være miljømessig forsvarlig. Dette innebærer at etablering, drift og avvikling av akvakultur ikke på noe tidspunkt skal ha vesentlige negative effekter på det omkringliggende miljø og viltlevende organismer.

Næringen har i dag en oppryddingsplikt ved avvikling av virksomhet som fremgår av forskriftsverket. Når det gjelder opprydding av fysiske innretninger mv. i sjø, samt tilbakestilling av miljøtilstand etter avsluttet drift, vil det være i næringens egeninteresse å framstå ansvarlig. Det er samtidig klart at myndighetene også har et særskilt ansvar for å sikre at miljøet i kystsonen ivaretas på en god måte. For å synliggjøre betydningen av plikten til opprydding, har man i lovforslaget valgt å hjemle plikten direkte i loven. I tillegg har man søkt å videreutvikle plikten i forhold til problemstillingen vedrørende kostnader og faktisk gjennomføring av oppryddingsplikten. Kostnaden påhviler i utgangspunktet næringsutøveren og problemer kan oppstå dersom denne er betalingsudyktig. Det foreslås derfor at myndighetene, ved forskrift, kan stille krav til økonomisk garanti for å sikre gjennomføring av oppryddingsplikten.

Forholdet til andre brukerinteresser i kystsonen - effektiv arealutnyttelse

Departementet foreslår å lovfeste bestemmelser som gir klare retningslinjer for myndighetenes interesseavveining ved lokalisering av akvakultur. Formålet med slike retningslinjer er å få til en arealbruk i akvakulturnæringen som bidrar til en optimalisering av videre marin næringsutvikling samtidig som det tas hensyn til andre arealinteresser.

I forhold til spørsmålet om interesseavveining av arealinteresser i forbindelse med geografisk avgrensing og plassering av akvakulturproduksjon er det enkelte vurderingstemaer som særlig bør vektlegges. Disse er: søkers faktiske behov for produksjonsareal, alternativ bruk av arealet til annen akvakultur, samt annen bruk av arealet. I tillegg kommer eventuelle verneinteresser. Etter at sektormyndighetene og kommunen har foretatt vurderinger etter sine respektive regelverk, skal en optimalisering av arealbruk ivaretas gjennom en helhetsvurdering av disse hensyn.

Forslaget skal bidra til en mer effektiv arealutnyttelse og bedre sameksistens med de mange andre interessene som gjør seg gjeldene mht. bruk og vern av arealene i kystsonen.

4.4 Virkemidler som ikke videreføres - eierskapsregulering

I medhold av gjeldende oppdrettslov reguleres eierskapet hos innehavere av tillatelser til laks og ørret. Dette skjer i dag på flere måter:

• Tillatelsen er personlig og kan ikke overføres. Ny tillatelse må innhentes dersom man ønsker å skifte innehaver av tillatelsen.

• Godkjenningsordning i de underliggende forhold som for eksempel eiersammensetningen i selskaper. Dette skjer i dag gjennom fastsatte maksimalstørrelser på total konsesjonsbiomasse som næringsaktøren kan ha tillatelse til.

• Det stilles krav i loven om lokalt eierskap ved tildeling av tillatelse.

• Ved de siste tildelinger av tillatelser til matfisk av laks og ørret gjelder det også et forbud mot overføring av tillatelse og mot endring av eiersammensetningen i bedriftene i 10 år etter tildeling.

Dagens eierskapsreguleringer har blant annet en distriktspolitisk begrunnelse. Reguleringene reduserer imidlertid næringsutøvernes mulighet til å foreta vanlige forretningsmessige disposisjoner og næringens tilgang på kapital. Dette reduserer igjen næringens evne til å bidra til en positiv utvikling av kysten og etter departementets oppfatning er det andre virkemidler enn regulering av eierskap som er mer hensiktsmessige for å oppnå målsettingen om utvikling av kystdistriktene:

• Gjennom antallsbegrensingen på laks og ørret kan det gjennomføres regionsvise tildelingsrunder med prioritering av enkelte regioner.

• Søkerne kan tilfredstille kriterier som for eksempel økonomisk integrasjon i regionen.

• Det kan utlyses tillatelser til konsepter som er særlig egnet for å fremme innovasjon og lønnsomhet.

Departementet mener at det ikke er behov for å videreføre reguleringen av eierskap i dagens regelverk og at en friere bedriftsøkonomisk tilpasning vil bidra til en effektiv ressursbruk i samfunnet. Gjennom å tilrettelegge for en friere tilpasning, stimuleres og normaliseres næringsutviklingen i akvakulturnæringen,

I forhold til oppdrettslovens krav om lokalt eierskap, har EFTAs overvåkingsorgan (ESA) reist innvendinger mot dette under henvisning til EØS-avtalen. Etter konsultasjon med Stortingets EØS-utvalg våren 2002 praktiseres ikke dette vilkåret lenger. Vilkåret om lokalt eierskap videreføres derfor ikke i akvakulturloven.

Forbudet mot overføring og endring av eiersammensetningen i tillatelsene som ble gitt i tildelingene i 2002 og 2003 forutsettes opphevet.

I forhold til den nasjonale og regionale begrensing på total konsesjonsbiomasse en aktør kan ha tillatelse til, vurderes det imidlertid som hensiktsmessig å beholde denne ordningen gjennom å videreføre gjeldende eierreguleringer, jf. forskrift av 22. desember 2004 nr 1800 om kontroll med eiermessige endringer i selskaper m.v. som innehar tillatelse til oppdrett av matfisk av laks og ørret i sjø. Disse begrensingene vil gjelde inntil de oppheves.

Fokuset i havbrukspolitikken endres fra hvem som eier til hvordan virksomheten drives. Skiftet i fokus innebærer at det ikke lenger er hensiktsmessig å la tillatelsen være personlig, men heller stille krav til hvordan innehaveren driver virksomheten til enhver tid. Dette åpner muligheten for at tillatelser kan overføres og at myndighetene heller stiller krav til driften. Det tilrettelegges derfor med mulighet for overføring og pantsettelse av tillatelsen.

Oppheving av eierskapsreguleringen i kombinasjon med lovfestet rett til overføring og pant av akvakulturtillatelser vil bidra til lønnsomheten i næringen gjennom økt omstillingsevne, friere tilpasning og bedret kapitaltilgang.

4.5 Andre spørsmål som er vurdert i arbeidet med ny akvakulturlov

I Innst. O. nr 123 (2000-2001) ba Stortinget om at spørsmålet om innføring av arealavgift for næringen skulle utredes. Dette spørsmålet behandles nærmere i St. meld. nr. 19 (2004-2005) om marin næringsutvikling.

I Innst. S. nr. 134 (2002-2003), om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder viser flertallet i energi- og miljøkomiteen til Fiskeridepartementets prosjekt vedrørende merking av oppdrettsfisk som tiltak mot rømming, og forutsetter at akvakulturnæringen pålegges å gjennomføre merking så snart det er praktisk mulig. Utvalget som har behandlet spørsmålet har levert sin innstilling uten at en entydig tilråding om metodisk løsning i forhold til merkeordning er gitt. Utvalget viser til begrensninger både i forhold til eksisterende teknologi og praktisk gjennomførbarhet. Det arbeides imidlertid videre med spørsmålet på bakgrunn av utvalgets arbeid.

Spørsmålet om eventuell hjemmel til individmerking av organismer er vurdert i arbeidet med ny akvakulturlov. Innføring av en merkeordning vurderes imidlertid som prematurt med hensyn til eksisterende teknologi og praktisk og økonomisk gjennomførbarhet. Departementet vil komme tilbake med forslag om lovendring dersom det på bakgrunn av en videre utredning blir aktuelt å innføre en merkeordning.

5 Høringsinstanser

Lovforslaget ble sendt på alminnelig høring 7. desember 2004 med frist 24. januar 2005. Følgende høringsinstanser har avgitt uttalelse:

Departementene:

1. Finansdepartementet

2. Miljøverndepartementet

3. Justis- og politidepartementet

4. Moderniseringsdepartementet

5. Nærings- og handelsdepartementet

6. Utenriksdepartementet

7. Landbruks- og matdepartementet

8. Olje- og energidepartementet

9. Barne- og familiedepartementet

10. Helse- og omsorgsdepartementet

11. Kommunal- og regionaldepartementet

12. Forsvarsdepartementet

Andre offentlige organer:

13. Direktoratet for naturforvaltning

14. Fiskeridirektoratet

15. Kystdirektoratet

16. Konkurransetilsynet

17. Mattilsynet

18. Regjeringsadvokaten

19. Økokrim

20. Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE)

21. Innovasjon Norge

22. Toll- og avgiftsdirektoratet

23. Statens forurensningstilsyn

24. Politidirektoratet

25. Sametinget

26. Patentstyret

Fylkeskommunene:

27. Finnmark

28. Troms

29. Nordland

30. Nord-Trøndelag

31. Møre og Romsdal

32. Sogn og Fjordane

33. Rogaland

Fylkesmannsembetene:

Har uttalt seg gjennom Direktoratet for naturforvaltning

Næringsorganisasjoner/interesseorganisasjoner:

34. Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening

35. Norges Kystfiskarlag

36. Norske leverandører til havbruksnæringen

37. Norske sjømatbedrifters landsforening

38. Norsk tjenestemannslag

39. Norges Jeger- og fiskerforbund

40. Advokatforeningen

41. Reiselivsbedriftenes landsforening

42. Finansnæringens hovedorganisasjon

43. Sparebankforeningen

44. LO v/Fellesforbundet

45. Norges Naturvernforbund

46. Norges Fiskarlag

Andre organisasjoner:

47. Konkursrådet

Forskningsinstitusjoner:

48. Bioteknologinemnda

49. Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning (NIFES)

50. Fiskeriforskning

51. Havforskningsinstituttet

52. Norges forskningsråd

53. Universitetet for miljø- og biovitenskap

54. NIVA

55. Veterinærinstituttet

Private aktører / næringsdrivende:

56. Steinvik Fiskefarm

57. Alsaker Fjordbruk

58. Fjord Seafood

59. Grotle Havbeite

Kopi av høringsuttalelsene vil bli sendt Stortinget som utrykt vedlegg til proposisjonen.

6 Sentrale temaer i høringen

Alminnelig høring om forslaget til ny lov om akvakultur ble avsluttet 24. januar 2005. Nedenfor redegjøres det for hovedtemaene i høringsuttalelsene.

6.1 Hjemmel for produksjonsregulerende tiltak

I høringsutkastet bes det særlig om synspunkt på om forvaltningen fortsatt bør kunne gjennomføre produksjonsbegrensende tiltak for å bidra til en lønnsom utvikling i næringen. Dagens oppdrettslov gir adgang for departementet til å innføre slike tiltak.

Høringsinstansene er noe delt i sitt syn på dette, men de fleste ønsker å beholde en slik mulighet. Havbruksnæringens interesseorganisasjoner ser det som viktig og nødvendig at en slik hjemmel beholdes i akvakulturloven. FHL havbruk mener videre at hjemmelen bør utvides og at det gis anledning for næringen selv å gjennomføre slike tiltak. De høringsinstanser som ikke støtter forslaget i høringsutkastet uttaler i hovedsak at dette ikke er nødvendig eller at dette bør være næringens eget ansvar.

Departementetvurderer det som hensiktsmessig å videreføre oppdrettslovens mulighet for myndighetene til å innføre produksonsregulerende tiltak i spesielle situasjoner.

6.2 Tildeling av tillatelser til laks og ørret

I høringsutkastet foreslås det at tildeling av antallsbegrensede tillatelser kan skje gjennom en tradisjonell søkerkonkurranse eller gjennom en kvalifisering med påfølgende trekning blant kvalifiserte søkere. Dersom det skulle være ønskelig å ha et markedsfastsatt vederlag for tillatelsen, vil budrunde kunne være en måte å fastsette vederlaget på.

Høringsinstanseneer med få unntak positive til forslaget om kvalifisering og trekning. Når det gjelder auksjon er synspunktene mer delte. Finansnæringens organisasjoner uttaler seg sterkt i favør av en slik ordning og mener at dette er det klart beste alternativet. Dette vil sikre en optimal utvelgelse av søkerne og fastsettelse av vederlaget. FHL havbruk uttrykker en viss reservasjon i forhold til at auksjon kan være prisdrivende. Norske Sjømatbedrifters Landsforening er i mot auksjonering fordi prioriteringen ikke bør skje gjennom høyeste bud.

Departementetvil presisere at grunnprinsippet i det nye forslaget til tildeling er et kvalifiseringssystem hvor forvaltningen ikke foretar en vurdering av hvem av de allerede kvalifiserte søkere som bør få tildelt tillatelsen. Er man kvalifisert, så er man god nok til å få tillatelse. Den videre utvelgelse kan derfor skje gjennom trekning blant de kvalifiserte. Spørsmålet om auksjon eller budrunde i denne sammenheng er i prinsippet et spørsmål om hvordan vederlaget skal fastsettes. Dersom man velger å fastsette vederlaget gjennom auksjon vil imidlertid utvelgelse gjennom trekning ikke være aktuelt. I tildelingsrundene i 2002 og 2003 var vederlaget et fast, forhåndsbestemt beløp. Et alternativ til dette er markedsbestemt vederlag som kan skje gjennom lukket eller åpen budrunde, sistnevnte kjent som «auksjon».

At man i framtidige tildelingsrunder bør kunne bruke åpen eller lukket budrunde vises ved at konsesjonene som skulle tildeles i Finnmark i de siste rundene ikke ble tildelt fordi det fastsatte vederlaget var satt for høyt. Loven bør derfor åpne for alternative måter å fastsette vederlaget på. I merknadene til bestemmelsen beskrives hvordan vederlaget kan fastsettes; fast, differensiert eller variabel, dvs. markedsbestemt vederlag.

6.3 Saksbehandlingsfrister for forvaltningen

I høringsforslaget fremgår det at søknader om etablering av akvakultur skal behandles av en rekke ulike myndigheter; Fiskeridirektoratets regionkontor, Mattilsynets distriktskontor, Kystverkets distriktskontor, Fylkesmannen og lokaliseringskommunen. I tillegg behandler Norges Vassdrags- og Energidirektoratets regionkontor enkelte typer søknader. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid på akvakultursøknader er i dag på over ett år. Bruk av tidsfrister vil kunne sørge for en bedre koordinering av søknadsbehandlingen og effektivisere prosessen.

Forslaget om å hjemle saksbehandlingsfrister i den nye akvakulturloven har fått bred støtte på høringen fra nær samtlige høringsinstanser. Noen av sektormyndighetene som berøres av fristene støtter imidlertid ikke forslaget på grunn av fristenes mulige konsekvenser for bruk av ressurser.

Departementetmener at bruk av tidsfrister for saksbehandlingen er hensiktsmessig for å bedre næringens rammebetingelser gjennom større forutsigbarhet og kortere saksbehandlingstid. En hjemmel til å gi forskrift med nærmere bestemmelser om samordning av søknadsbehandlingen, herunder fastsetting av tidsfrister for saksbehandlingen i akvakultursaker foreslås derfor i akvakulturlovens § 8.

6.4 Økonomisk sikkerhet for opprydding og statlig panterett i tillatelsen

I høringsutkastet foreslås det at den som driver akvakultur plikter ved helt eller delvis opphør av driften å foreta en opprydding i området. For å sikre gjennomføring av denne plikten foreslås det videre at departementet kan bestemme at det skal stilles tilfredstillende sikkerhet for oppryddingen. Dette kan også gjøres gjennom en avgiftsordning.

Det foreslås også at staten gis legalpant i tillatelsen for krav som knytter seg til tillatelsen etter bestemmelser gitt i eller i medhold av akvakulturloven.

Høringsinstansene er positive til oppryddingsplikten, men havbruksnæringens- og finansnæringens organisasjoner støtter ikke forslagene om mulighet for innføring av avgiftsordning eller legalpant til staten i tillatelsen.

FHL havbruk uttaler:

«Oppryddingsplikten bør følge konsesjonen, men legalpant (1.prioritet) til staten vil svekke konsesjonen som panteobjekt overfor andre. En vil derfor fraråde at dette innføres. En samlet næring er i mot hjemling av en avgiftsordning i forbindelse med dette. En anser dette som et forhold mellom konsesjonshaver og staten og ikke som for eksempel en bransjeoppgave. Vi ber derfor om at hjemmelen fjernes.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen påpeker at nye kostnader vil virke konkurransesvekkende/-vridende og de støtter ikke forslaget om avgiftsordning. De har følgende merknad:

«...sikkerhet for opprydding kan bestå i bankgaranti. Vi vil gjøre oppmerksom på at slik garanti vil kunne virke kostnadsøkende, konkurransevridende og finansieringsbegrensende, ettersom en slik garanti nødvendigvis måtte tære på den relevante aktørs totale sikkerhetsgrunnlag for finansiering. En slik garanti må uansett være beløpsbegrenset».

Videre uttaler de om legalpant:

«Etter hva vi kan forstå vil oppryddingsplikten i § 12 kunne sikres ved at staten har 1. prioritetspant i tillatelsen...(...) ...stiller vi imidlertid spørsmål om det er formålstjenlig å innføre en generell 1. prioritets legalpanterett for Staten «for krav som knytter seg til tillatelsen etter bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov». En ubegrenset legalpant for staten vil kunne ha betydelig negativ kreditteffekt. Det er vår klare mening at det i bestemmelsen må presiseres at denne retten kun skal omfatte særlig spesifiserte krav, og da krav som er av begrenset omfang. Statens legalpanterett må da i tilfelle beløpsbegrenses...»

Departementetvurderer det som hensiktsmessig at loven gir muligheter for flere måter å garantere gjennomføring av opprydding på. Det skal i den forbindelse presiseres at for eksempel bankgaranti, avgiftsordning og legalpant i utgangspunktet er alternative virkemidler som bare helt unntaksvis kan tenkes å blir brukt samtidig. I dag er det i hovedsak bare antallsbegrensede tillatelser for laks og ørret som har verdi og derfor er interessante som panteobjekt. Andre tillatelser har ofte ikke større verdi enn de kostnader som er forbundet med etableringen og i disse tilfellene vil ikke en panterett i tillatelsen være tilstrekkelig for å sikre gjennomføring av oppryddingsplikten. Andre former for sikkerhet vil da være nødvendig. Departementet vil derfor beholde muligheten for å kunne innføre en avgiftsordning og stille krav om økonomisk sikkerhet.

Ved utforming av disse forskjellige alternativer er det viktig at det som kreves ikke skaper unødig usikkerhet for næringens finansielle muligheter eller at de er mer kostnadsdrivende enn nødvendig. Samtidig må sikkerheten være tilstrekkelig til at det gir en reell garanti for at opprydding blir gjennomført.

Departementetvil, på bakgrunn av høringen, spesifisere statens legalpant i tillatelsen til bare å gjelde krav om oppryddingsplikt, krav om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Det gis også mulighet for beløpsbegrensing av panteretten gjennom forskrift, da det ikke anses som hensiktsmessig å tallfeste dette i loven. Denne panteretten vil da hefte ved tillatelsen, men hvorvidt den må brukes vil avhenge av dekningsmulighetene i andre former for sikkerhet.

6.5 Erstatningsplikt for staten ved pålegg om flytting/avvikling

I høringsutkastet fremgår det at man ikke anser at det er grunnlag for å innføre en generell bestemmelse om erstatningsordning eller kompensasjon for de virksomheter som eventuelt vil kunne få pålegg om å flytte eller avvikle der dette er nødvendig for å bevare bestemte områder. Grunnlaget for dette er at næringsaktørene ikke gis noen eiendomsrett til sjøarealene.

FHL havbrukmener det bør ytes erstatning i disse tilfellene og viser bl.a. til at ekstra kostnader forbundet med flytting av landbase og logistikkmessige problemer knyttet til eventuell flytting. Disse faktorene bidrar til tap av konkurransekraft og store merutgifter. Dette bør det ytes erstatning for.

Justis- og politidepartementet slutter seg til departementets begrunnelse og viser også til at det etter de alminnelige erstatningsregler normalt ikke vil være aktuelt med erstatning som følge av vedtak med hjemmel i bestemmelsen. Departementet er innforstått med at pålegg om flytting, avvikling eller andre særlige vilkår for driften i forbindelse med beskyttelse av bestemte områder vil kunne medføre tap og kostnader for næringsutøveren.

Etter departementets vurdering bør det ikke ytes erstatning for tap som følge av slike forbud eller pålegg. Næringsutøveren gis gjennom tillatelsen en rett til å drive akvakultur på et bestemt avgrenset område. Innholdet i denne retten bestemmes av de rammer som lovgivningen til enhver tid setter for virksomheten og beskyttelse av bestemte områder kan skje uten at staten må yte erstatning. Innføring av en erstatningsplikt for staten i disse tilfellene vil innebære et avvik fra alminnelige erstatningsregler som gjelder for tilsvarende næringsvirksomhet. Etter departementets vurdering bør ikke bruk av felles kystarealer i medhold av en offentlig tillatelse nyte et særlig erstatningsrettslig vern.

6.6 Individmerking av organismer

I høringsutkastet angir departementet at det ikke foreslås innført hjemmel til individmerking av oppdrettsfisk, men viser til pågående arbeid i departementet på dette området.

Flere av høringsinstansene, deriblant Miljøverndepartementet, Sametinget, Direktoratet for naturforvaltning og Mattilsynet ønsker hjemmel for individmerking.

Direktoratet for naturforvaltning mener at loven ikke må være til hinder for merking dersom dette skulle bli aktuelt og uttaler:

«Det er et stort paradoks at det henvises til at det skal arbeides videre med dette spørsmålet uten at det tas høyde for å kunne hjemle en slik ordning i den nye loven. Lover revideres sjelden. At man ikke er enig om metodikk er ikke et argument for ikke å innføre en hjemmel.»

Departementet anser spørsmålet om individmerking å kunne være så inngripende for næringen at innføring av denne muligheten bør skje i en egen prosess hvor det tas stilling til en konkret merkeordning og konsekvensene av denne. Det har etter departementets syn ikke fremkommet forhold i høringsrunden som tilsier at hjemmel for merkeordning bør innføres nå.

6.7 Formålsbestemmelsen

Formålbestemmelsen i høringsutkastet var endret rent språklig i forhold til dagens oppdrettslov og havbeitelov, ved at begrepet « bærekraftig utvikling» var erstattet med begrepet « miljøtilpasset produksjon».

Flere av høringsinstansenehar bedt om at «bærekraftig» gjeninnføres som begrep i loven.

Miljøverndepartementet mener at det nye begrepet ikke vil dekke de samme elementene som begrepet « bærekraftig utvikling» og foreslår derfor endring av formålbestemmelsen.

Statens forurensningstilsynbegrunner sitt standpunkt med at «bærekraftig» er et mer kjent begrep.

Departementetser at «bærekraftig utvikling» er et sentralt og etablert begrep, og har på denne bakgrunn kommet til at begrepet bør videreføres i den nye loven. I lovforslagets formålbestemmelse skal næringens lønnsomhet og konkurransekraft fremmes innenfor rammene av en bærekraftig utvikling.

6.8 Overføring og pantsettelse av tillatelser

I høringsutkastet foreslås det å lovfeste adgangen til overføring og pantsettelse av akvakulturtillatelsene. Forslaget vedrørende overføring innebærer at private aktører kan overføre tillatelser uten offentlig godkjenning og dette medfører ny handlefrihet for næringsaktørene. Samtidig åpnes det opp for pantsetting av akvakulturtillatelsene for bl.a. å synliggjøre verdien av tillatelsene og for å gi økt forutsigbarhet for kreditorene.

Sametingeter negativ til fri overførsel da de mener at overføring av tillatelser uten offentlig godkjenning vil medføre at oppdrettsnæringen blir fristilt fra offentlig styring og kontroll.

Finnmark fylkeskommuneer negativ til pantsettelsesadgang da dette vil føre til økt kapitalisering av konsesjonsverdien.

Departementet ser det som positivt at næringen gjennom adgang til pant og overføring i større grad kan nyttiggjøre seg tillatelsens verdi. Dette vil kunne styrke næringens lønnsomhet og konkurransekraft. Det skal understrekes at adgangen til pant og overføring ikke medfører noen begrensing for utøvelse av offentlig myndighet.

På bakgrunn av høringsrunden har departementet foretatt justeringer for å klargjøre forholdene rundt overføring og pant.

6.9 Forholdet til andre interesser

Norges Kystfiskarlag sier dette om forholdet til andre bruksinteresser:

«...Følgene av denne lov kan bli at store deler av fjorder langs kysten kan bli stengt for fiske på ubestemt tid på grunn av havbeitekonsesjoner i området. Det vil hindre utøvelsen av det tradisjonelle fisket.(...) Innehaver av konsesjonen har enerett til høsting, noe som innebærer at det ikke engang blir mulig for folk å dra ut for å fiske seg en middag...»

Departementet vil påpeke at det i forslaget til ny lov legges stor vekt på hensynet til andre interesser og at dette innebærer en styrking av havbruksnæringens sameksistens med andre brukere på kysten. Lovforslaget gir større muligheter for inkludering av flere interesser enn dagens lovgivning, men i den utstrekning det er nødvendig for å beskytte akvakulturorganismene vil det også måtte legges visse begrensinger på annen bruk i selve lokaliteten.

6.10 Introduksjon av fremmede arter

Flere av høringsinstansene,deriblant Direktoratet for Naturforvaltningog Norges Naturvernforbund, har kommentert at det i lovutkastet mangler hjemmel til å forby oppdrett av introduserte arter.

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«Nest etter ødeleggelser av leveområder, regnes introduksjoner av miljøfremmede organismer som den viktigste årsaken til at mangfoldet av arter på jorden er i kraftig reduksjon. I ferskvannsøkosystemer regnes spredning av fremmede arter/gener som den viktigste årsaken til reduksjon i biologisk mangfold. Det er derfor viktig at det ikke utsettes og eller oppdrettes arter som ikke har en naturlig utbredelse i området.»

Departementettar høringsuttalelsene til etterretning og foreslår at problemstillingen ivaretas ved at akvakulturloven har en eksplisitt forskriftskompetanse for myndighetene til å forby utsett av fremmede arter til akvakultur. Hjemmelen vil supplere øvrige forbud mot dette i norsk lovgivning og Norges forpliktelser etter internasjonale konvensjoner.

6.11 Ekspropriasjon

FHL havbruk har etterlyst en egen hjemmel som « styrker næringens muligheter til ekspropriasjon...» Bakgrunnen for henstillingen oppgis å være usikkerhet knyttet til leieforhold og forlengelsesmuligheter for landanlegg (særlig settefiskanlegg).

Departementetvil påpeke at Oreigningslova gir anledning til å ekspropriere til fordel for havbruksvirksomhet. Dette skjer i praksis ved at det søkes til kommunen som så eventuelt fremmer en begjæring om ekspropriasjon overfor fylkesmannen.

6.12 Utleie av tillatelser

I høringsutkastet foreslås det at tillatelser kan overføres, men at utleie ikke skal omfattes av denne adgangen. Hovedformålet med forbudet mot utleie er å sikre at den som er innehaver av tillatelsen også er den som driver virksomheten.

Flere av høringsinstansene mener at det bør åpnes opp for leie av konsesjoner, deriblant FHL havbruk og NSL. Sistnevnte uttaler bl.a.: «For å gi adgang til nyrekruttering og eksisterende mindre selskaper foreslår Norske Sjømatbedrifters Landsforening at det gis mulighet til å leie tillatelse av staten i stedet for å kjøpe.

FHL havbruk viser til at det er tillatt å leie ut jordbruksareal og at det kan være mange grunner til at konsesjonsinnehaver ønsker å leie ut for en periode (sykdom, overtakelse).

Den norske advokatforening argumenterer for at siden lovutkastet legger opp til at man i langt mindre grad skal fokusere på hvem som driver så kan det ikke være noe i veien for å åpne opp for leie.

Departementet vurderer utleie av tillatelser som vesentlig annerledes enn andre former for overføring. Det er ikke ønskelig å få en utvikling hvor produsentene i næringen må betale leie for en offentlig tildelt tillatelse og at innehaverne av tillatelsene i praksis bare driver ren utleievirksomhet. Når det gjelder behovet for fleksibilitet ved sykdom og mellomperioder ved overtakelse kan det ivaretas på andre måter. Det er dessuten anledning til å tillate utleie i særlige tilfeller og loven er ikke til hinder for generasjonsskifter i tradisjonelle akvakulturbedrifter.