3 Brann- og eksplosjonsvernloven. Lovendringsforslag med kommentarer

3.1 Krav til sikring av farlig stoff

3.1.1 Gjeldende rett

Brann- og eksplosjonsvernloven har som formål å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann og eksplosjon, ulykker med farlig stoff og farlig gods og andre akutte ulykker, jf. § 1. Når det gjelder hensynet til sikring av farlige stoffer så er dette ikke eksplisitt inntatt i dagens regelverk. Brann- og eksplosjonsvernloven § 19 første ledd angir at virksomheter skal sørge for at sikkerhet i forhold til brann, eksplosjon, håndtering av farlig stoff og transport av farlig gods på veg og jernbane blir ivaretatt på en forsvarlig måte. I henhold til § 20 første ledd omfatter dette enhver håndtering av farlige stoffer. Dette har vært ansett også å omfatte krav til sikring, selv om dette ikke uttrykkelig er angitt.

3.1.2 Departementets forslag

Departementet ønsket å synliggjøre viktigheten av behovet for sikring av farlige stoffer, og foreslo derfor i høringsnotatet at dette hensynet inntas eksplisitt i lovens formålsbestemmelse (§ 1) gjennom tilføyelsen «uønskede tilsiktede hendelser» som et av lovens vernehensyn.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til at sikring tas inn som et element i lovens formålsbestemmelse.

Drammen kommune og Jernbaneverket tilkjennegir i sin høringsuttalelse at de støtter departementets vurderinger rundt sikring av farlige stoffer mot uønskede tilsiktede hendelser.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) fremhever at:

«DSB støtter forslaget om at sikring av farlig stoff kommer tydeligere frem av lovens formålsbestemmelse. DSB mener det er viktig at dette formålet blir tydeligere, også sett i forhold til EU sitt økte fokus på sikring av eksplosiver og kjemikalier som kan brukes i ulovlig bombeproduksjon, såkalte precursors.»

Politidirektoratet uttaler følgende:

«Politidirektoratet støtter den foreslåtte endringen i brann- og eksplosjonsvernloven § 1. Endringen gir en tydeliggjøring av lovens formål i forhold til «security hensynet» slik at loven også omfatter uønskede hendelser som resultat av overlegg, eksempelvis en terrorhandling.»

Statens forurensningstilsyn (SFT) stiller seg kritisk til departementets forslag:

«SFT vurderer at den foreslåtte tilføyelsen er vid og uklar. JD har i høringsnotatet definert tilføyelsen uønskede tilsiktede hendelse som uønskede hendelser som resultat av overlegg, eksempelvis terrorhandling. Etter ordlyden omfatter tilføyelsen flere hendelser enn det som JD etter denne definisjonen har ment å omfatte. SFT foreslår at lovens vernehensyn presiseres ytterligere i formålsbestemmelsen, eventuelt foreslår vi at det i lovens § 4 tas inn en definisjon av betegnelsen».

3.1.4 Departementets vurdering

Etter terrorbombene i Madrid 11. mars 2004 og i London 7. juli 2005, har det gradvis oppstått større konsensus mellom EUs medlemsland om nødvendigheten av å finne frem til et mest mulig harmonisert system for å hindre at eksplosiver, prekursorer, detonatorer og annet utstyr til å fremstille hjemmelagede bomber faller i hendene på uvedkommende.

Blant annet som en som en følge av disse hendelsene har det både nasjonalt og internasjonalt funnet sted en økende oppmerksomhet rundt krav om bedre sikring av farlig stoff. Med sikring (security) menes tiltak eller forholdsregler som iverksettes for å unngå uønskede tilsiktede hendelser som kan sette menneskeliv i fare eller skade materiell eller miljø, jf. definisjonen i NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst, s. 38 og vedlegg 5 og NOU 2000:24 Et sårbart samfunn.

Problemstillingen er særlig aktuell med tanke på eksplosiver og andre stoffer som kan benyttes til fremstilling av sprengstoff og bomber. Bruk av eksplosiver er i følge EU (COM (2007) 651 final, Communication from the Commission to the European parliament and the Council on enhancing the security of explosives, s. 1) det vanligste våpenet som benyttes av terrorister i den hensikt å påføre skade på liv, helse og materielle verdier. Eksplosiver kan også benyttes i alminnelig kriminelt øyemed. Sikring av denne typen stoffer er derfor svært viktig for å hindre at slike uønskede tilsiktede hendelser finner sted. Departementet ønsker av den årsak å synliggjøre viktigheten av å sørge for sikring av farlige stoffer, og foreslår at dette hensynet inntas eksplisitt i lovens formålsbestemmelse (§ 1) gjennom tilføyelsen «uønskede tilsiktede hendelser» som et av lovens vernehensyn. Denne tilføyelsen gir bedre helhet i forhold til eksisterende samt foreslåtte bestemmelser i loven. For det første tydeliggjøres at forskriftshjemmelen i lovens § 43 også omfatter krav om slik sikring. Forslaget reflekterer også det hensynet som ligger bak utvidelsen av lovens definisjon av farlig stoff til også å omfatte reaksjonsfarlig stoff, jf. kapittel 3.2 nedenfor.

SFT gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at formuleringen «uønskede tilsiktede hendelser» er vid og uklar og at det således er behov for en nærmere presisering av lovens vernehensyn i formålsbestemmelsen. Departementet er imidlertid av den oppfatning at hva som innholdsmessig ligger i begrepet «uønskede tilsiktede hendelser» over tid har blitt så godt innarbeidet, blant annet gjennom NOU 2000:24 Et sårbart samfunn og NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst, at formuleringen ikke bør volde nevneverdig uklarhet for de grupper som loven retter seg mot.

3.2 Utvidelse av brann- og eksplosjonsvernlovens virkeområde

3.2.1 Gjeldende rett

Brann- og eksplosjonsvernloven omhandler alminnelige plikter til å forebygge brann og eksplosjon samt sentral og lokal organisering og gjennom­føring av brann- og eksplosjonsvernsarbeidet, jf. angivelsen av lovens virkeområde i § 2 første ledd. Videre omhandler loven ulykkes- og skadeforebyggende plikter i forbindelse med håndtering av farlig stoff, jf. § 2 annet ledd. Farlig stoff er i loven definert som brannfarlig-, eksplosjonsfarlig- og trykksatt stoff, jf. § 4 bokstav c. Innenfor dette området retter loven seg primært mot eier og bruker av farlig stoff og gjelder både utstyr og anlegg som benyttes ved håndtering av farlig stoff. I loven er det åpnet for at det i forskrift stilles krav til den som produserer, leverer, importerer eller markedsfører produkter som benyttes ved håndtering av farlig stoff, jf. § 26 tredje ledd. Med håndtering menes enhver omgang med farlig stoff slik som tilvirkning, oppbevaring, behandling, transport, lasting, lossing, erverv, handel, innførsel, utførsel, overføring, bruk og tilintetgjøring, jf. legaldefinisjonen i lovens § 4 bokstav d.

Håndtering av farlig stoff er også regulert i lov 13. mars 1981 nr. 6 om forurensning og om avfall (forurensningsloven) og lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). Lovene ivaretar imidlertid ulike hensyn. Brann- og eksplosjonsvernloven er viktig for å sikre både arbeidstakere, omgivelsene og tredjeperson mot akutte ulykker som følge av omgang med farlige stoffer, forurensningsloven er primært innrettet på å forhindre forurensning av det ytre miljø, mens arbeidsmiljøloven er spesielt innrettet på beskyttelse av arbeidstakerne. Lovene utfyller derved hverandre og etablerer en samlet regulering av de fleste aspekter knyttet til omgang med farlige stoffer.

Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) og forskrift 17. juni 2005 nr. 672 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften) er blant annet hjemlet de tre ovenfornevnte lovene. Forvaltningen av lovgivningen ivaretas gjennom ulike samarbeidsordninger etablert mellom berørte myndigheter (blant annet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon).

3.2.2 Departementets forslag

Departementet fant det ønskelig å gjøre visse endringer i brann- og eksplosjonsvernloven med sikte på å undergi stoffer som ved kontakt med andre stoffer kan utgjøre en risiko for farlig reaksjon, eller som kan anvendes i fremstilling av stoffer som kan benyttes til uønskede tilsiktede hendelser, en mer helhetlig regulering. Departementet foreslo i høringsnotatet å benytte betegnelsen «reaksjonsfarlig stoff» og innta dette som en spesiell kategori farlig stoff i definisjonsbestemmelsen i § 4.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Rogaland og Jernbaneverket er i sin høringsuttalelse generelt positive til forslagene og vil spesielt fremheve forslaget som vil sikre en bedre forvaltning av det som defineres som farlige stoffer.

Politidirektoratet uttaler at de «støtter forslaget om utvidelse av lovens virkeområde til også å omfatte reaksjonsfarlige stoffer, da dette er stoffer som kan medføre en risiko ved utslipp eller som enkelt kan benyttes i fremstillingen av stoffer som kan benyttes ved terroranslag og lignende».

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttaler følgende:

«For å få en helhetlig regulering når det gjelder sikkerhet knyttet til farlige stoffer mener DSB det er viktig å endre lovens definisjon av hva som skal betegnes som farlige stoffer. Dette vil være viktig i forhold til listen over precursors som fremkommer av EUs handlingsplan for sikring av eksplosiver. I tillegg er dette en endring direktoratet mener er nødvendig for å styrke sikkerhetsarbeidet også i forhold til andre stoffer enn de som er brann- og eksplosjonsfarlige. I tillegg gir dette en bedre logikk i forhold til en bedre harmonisering av regelverket for transport av farlig gods og annen håndtering av farlige stoffer. DSB gjør oppmerksom på at det er snakk om sikkerhet i forhold til omgivelsene og særlig befolkningen rundt anlegg som håndterer disse farlige stoffene».

Statens forurensningstilsyn (SFT) stiller seg mer kritisk til departementets forslag til definisjon av reaksjonsfarlig stoff og fremhever at:

«den er uklar og svært omfattende. Veldig mange stoff kan komme inn under definisjonen. Det er svært vanskelig å få oversikt over hvilke stoff det gjelder. Det finnes mange definisjoner om egenskaper til stoff i regelverk i EU og Norge. SFT mener JD heller bør bruke disse definisjonene».

SFT påpeker videre at JD i høringsnotatet ikke har vurdert utvidelsen av virkeområdet i forhold til lov 11. juni 1976 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven). Det følger av forarbeidene til produktkontrolloven at produktbegrepet omfatter alle produkter på ethvert stadium fra råstoff til avfall. SFT påpeker at produktbegrepet således omfatter også reaksjonsfarlige stoff slik dette er definert i lovforslaget. I tillegg anfører SFT at departementets forslag ikke er i tråd med den kommende CLP-forordningen om klassifisering, merking og forpakning av stoffer og stoffblandinger.

3.2.4 Departementets vurdering

Departementet anser det uhensiktsmessig at loven i dag bare hjemler kravsetting og tilsyn for omgang med brannfarlige, eksplosive og trykksatte stoffer, mens en del andre stoffer som kan utgjøre tilsvarende risiko ved akutte utslipp – særlig for omgivelsene og tredjeperson – eller som enkelt kan benyttes i fremstilling av stoffer som kan benyttes ved terroranslag og lignende, ikke omfattes av loven. Slike stoffer kan for eksempel være vannreaktive stoffer som utvikler giftig gass, og flyktige giftige stoffer, eller stoffer som kan benyttes til fremstilling av eksplosiver uten at de faller inn under lovens definisjon av eksplosjonsfarlig stoff. Slike stoffer betegnes som prekursorer, og vil bli omfattet av nye, strengere krav som innføres i EU for å forebygge terrorhandlinger og som det forventes at også Norge kommer til å innføre. Lovendringen vil derfor legge til rette for nærmere regulering av slike stoffer, og iverksettelse av konkrete tiltak for å styrke sikkerheten på dette området.

Behovet for utvidelsen av lovens virkeområde til også å omfatte reaksjonsfarlig stoff illustreres blant annet av ulykken i Helsingborg i Sverige i mai 2005, hvor et akuttutslipp av store mengder svovelsyre i kontakt med vann førte til en gassky av svoveldioksid.

Statens forurensningstilsyn (SFT) anførte i høringsrunden at de fant definisjonen av reaksjonsfarlig stoff for å være uklar og for omfattende. SFT hevdet i den anledning at reaksjonsfarlige stoffer er en gruppe stoffer som ikke tydelig er definert fordi de ikke finnes i publiserte stofflister.

Til dette kan det nevnes at også de eksisterende definisjoner av farlig stoff i brann- og eksplosjonsvernloven er vide og omfatter et stort antall farlige stoffer. Både brannfarlige -, eksplosjonsfarlige - og trykksatte stoffer er stoffer (og blandinger av stoffer) som har en slik karakter at ikke alle varianter av disse eksisterer i publiserte stofflister. Riktignok foreligger det publiserte stofflister i flere håndbøker som omhandler stoffer som reagerer farlig med ulike andre stoffer, men – på samme måte som for de øvrige farlige stoffene – eksisterer det ikke uttømmende lister over stoffer som har denne reaksjonsfarlige egenskapen. Det forhold at det per dags dato ikke forekommer komplette stofflister, er etter departementets syn ikke et tilstrekkelig tungtveiende argument mot innføring av en definisjon i en lov som skal forebygge hendelser som kan medføre skade på liv og helse ved virksomheter og dennes omgivelser.

Videre har det vært departementets hensikt at definisjonen skal være forholdsvis omfattende, da det er viktig at virksomheter foretar risikoanalyser og vurderinger som avdekker risiko for farlig reaksjon mellom ulike kjemiske stoffer.

Departementet har likevel valgt å ta SFTs merknad om at definisjonen av reaksjonsfarlig stoff er for uklar og omfattende til følge. I utkast til forskrift om brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff samt utstyr og anlegg som benyttes ved håndteringen – som nå er under utarbeidelse – er det i vedlegg 1 nærmere angitt ulike stoffgrupper som faller inn under begrepene brannfarlige -, reaksjonsfarlige - og trykksatte stoffer. I utkast til forskrift, vedlegg 1, er følgende stoffer angitt i kategorien reaksjonsfarlig stoff: Stoff som utvikler giftig gass i kontakt med vann og giftig stoff med innåndingsfare av damp, støv eller tåke. Departementet vurderer det dit hen at SFTs kommentar når det gjelder uklarhet og omfang kan imøtekommes ved – på samme måte som i den ovenfor nevnte forskriften – å tydeliggjøre at definisjonen primært søker å omfatte stoffer som reagerer med vann og utvikling av giftig gass, samt stoffer som kan medføre fare for utslipp av farlig gass, damp, støv eller tåke. Teksten i den foreslåtte lovbestemmelse er for øvrig noe språklig justert, slik at definisjonen fremstår som mer presis og tydelig. Departementet foreslår følgende presisering i ordlyden i den foreslåtte endring i § 4 bokstav c tredje og fjerde strekpunkt (endringene er angitt i kursiv):

«Reaksjonsfarlig stoff: fast, flytende eller gassformig stoff, stoffblanding, samt stoff som forekommer i kombinasjoner av slike tilstander, som ved kontakt med vann, ved sitt trykk, temperatur eller andre kjemiske forhold, representerer en fare for farlig reaksjon, eksplosjon eller utslipp av farlig gass, damp, støv eller tåke. »

Videre påpekte SFT i sitt høringssvar at de ikke kunne se at utvidelse av lovens virkeområde til også å omfatte reaksjonsfarlig stoff var vurdert i forhold til virkeområdet i produktkontrolloven. I høringsnotatet til lovendringen er det eksplisitt inntatt en vurdering av grenseflatene mot forurensningsloven og arbeidsmiljøloven. Departementet ser at det i høringsnotatet ikke er foretatt en tilsvarende redegjørelse for forholdet til produktkontrolloven.

Det er departementets vurdering at den eksisterende fordeling av ansvar og oppgaver som foreligger mellom SFT og DSB i forvaltningen av produktkontrolloven ikke endres ved innføringen av den foreslåtte definisjon av reaksjonsfarlig stoff i brann- og eksplosjonsvernloven. Hensynet bak innføring av definisjonen av reaksjonsfarlig stoff i brann- og eksplosjonsvernloven er primært av en annen art enn de hensyn som følger av produktkontrolloven, hvor det sentrale er å sikre at produkter ikke medfører helseskade eller miljøforstyrrelser. Hovedhensikten bak den foreslåtte utvidelsen av brann- og eksplosjonsvernlovens virkeområde er å sørge for en mer helhetlig regulering av stoffer som ved kontakt med andre stoffer kan utgjøre en risiko for farlig reaksjon, eller som kan anvendes i fremstilling av stoffer som kan benyttes til uønskede tilsiktede hendelser (security-hensynet). På denne bakgrunn kan departementet ikke se at det skulle medføre prinsipielle eller forvaltningsmessige problemer ved innføring av den foreslåtte definisjonen av reaksjonsfarlig stoff i brann- og eksplosjonsvernloven i forhold til produktkontrolloven.

I tillegg anfører SFT at departementets forslag ikke er i tråd med den kommende CLP-forordningen om klassifisering, merking og forpakning av stoffer og stoffblandinger. CLP er en forkortelse for forordningen Regulation on classification, labelling and packaging of substances and mixtures, som ble vedtatt i EU den 28. november 2008. CLP-forordningen skal erstatte de direktiver som i dag reguleres i Norge gjennom forskrift 16. juli 2002 nr. 1139 om klassifisering, merking mv. av farlige kjemikalier (klass-merk forskriften). Klass-merk forskriften er en fellesforskrift som forvaltes av Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Direktoratet for arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet. Formålet med dette regelverket er, gjennom merking og advarselssetninger på produktene, å gi forbrukere og andre brukere av kjemiske produkter informasjon om farlige egenskaper, slik som brannfare, helsefare eller miljøfare.

Departementet har vurdert det som uhensiktsmessig å referere til CLP, da CLP- forordningens definisjon av farlige stoffer er svært detaljert. En slik detaljeringsgrad hører etter departementets vurdering hjemme på forskriftsnivå. Etter departementets syn gir den foreslåtte definisjon av reaksjonsfarlig stoff et riktig presisjonsinnhold på lovnivå.

Det vises for øvrig til St.meld. nr. 41 (2000-2001) om brann- og eksplosjonsvern, hvor behovet for en styrking av sikkerhetsarbeidet også i forhold til andre farlige stoffer enn de som er brann- eller eksplosjonsfarlige ble understreket. Regjeringen signaliserte dessuten i St.meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen for et giftfritt miljø - forutsetninger for en tryggere fremtid, jf. Innst.S. nr.180 (2006-2007), at den for å styrke regelverket med hensyn til reduksjon av risiko for tredjepersons liv og helse ville fremme forslag om at definisjonen av farlig stoff i brann- og eksplosjonsvernloven utvides til også å omfatte stoffer som reagerer farlig med andre stoffer. Justis- og politidepartementet følger gjennom denne proposisjonen opp Regjeringens og Stortingets ønske.

3.3 Hjemmel for virksomheter til å kreve politiattest for personer som skal håndtere eksplosjonsfarlig stoff i virksomheten

3.3.1 Gjeldende rett

Det følger av forskrift 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering (strafferegistreringsforskriften) § 12 nr. 1 at politimesteren som hovedregel bare kan utstede politiattest når det i lov eller med klar hjemmel i lov er fastsatt at en person må godtgjøre at han har ført en hederlig vandel, er ustraffet eller lignende.

Virksomheter som håndterer eksplosiver har i dag kun i enkelte tilfeller hjemmel til å kreve politiattest fra sine ansatte. I henhold til forskrift 26. juni 2002 nr. 922 om håndtering av eksplosjonsfarlig stoff (eksplosivforskriften) § 2-1 tredje ledd skal det ved tilvirkning, oppbevaring av større mengder og handel med eksplosiv vare utpekes en kompetent person, som skal påse at håndteringen foregår teknisk riktig og på lovlig måte. Det fremkommer i § 2-1 fjerde ledd at «utpekt person skal ha god vandel og kunne fremlegge politiattest som ikke skal være eldre enn tre måneder.» Bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmel for å kreve politiattest av samtlige ansatte som håndterer eksplosjonsfarlig stoff. Denne sikkerhetsmessige svakheten ønsker departementet nå å rette på.

Videre foreligger det i dag krav om at den som søker DSB om utstedelse av sprengningssertifikat klasse A og B må kunne fremlegge politiattest, jf. eksplosivforskriften § 10-4 tiende og trettende ledd og § 10-5 tiende ledd.

3.3.2 Departementets forslag

Det foreligger i dag ingen helhetlig regulering av kravet til politiattest. Departementet mente det var behov for å styrke sikringsbestemmelsene knyttet til håndtering av eksplosiver, blant annet gjennom å ha en helhetlig og enhetlig tilnærming til alle som skal kunne håndtere eksplosiver. Departementet fremmet derfor i høringsnotatet forslag om en ny § 19 a om plikt for virksomheter som håndterer eksplosjonsfarlige stoffer til å kreve politiattest av sine ansatte. I departementets forslag til ny § 19 a ble det også tydeliggjort at den som søker om sprengningssertifikat fra DSB må fremlegge ordinær politiattest.

Departementet foreslo i høringsnotatet følgende ordlyd i den nye § 19 a:

«Virksomheter skal sørge for at den som skal arbeide i virksomhet som håndterer eksplosjonsfarlig stoff av slik mengde eller type som departementet bestemmer i forskrift legger frem ordinær politiattest.

Sentral tilsynsmyndighet kan kreve fremlagt ordinær politiattest før utstedelse av bestemte sertifikater eller tillatelser til personer eller virksomheter som håndterer eksplosiv vare.

Departementet kan gi utfyllende forskrifter om politiattester etter denne bestemmelsen, herunder om formål, oppbevaring, tidspunkt for utstedelse og hvilke virksomheter som omfattes.»

3.3.3 Høringsinstansenes syn

De av høringsinstansene som har uttalt seg om departementets forslag om politiattest har generelt sett stilt seg positive til forslaget, selv om Datatilsynet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Politidirektoratet har uttrykt ønske om at forslaget spisses noe.

Jernbaneverket ga i sin høringsuttalelse uttrykk for at det mener de foreslåtte endringer vil styrke loven på vesentlige punkter, og trekker blant annet frem forslaget om hjemmel for DSB til å kreve politiattest før utstedelse av bestemte sertifikater og at virksomheter som håndterer eksplosjonsfarlig stoffer kan kreve politiattest av ansatte.

Drammen kommune støtter i sin høringsuttalelse forslaget om innhenting av politiattest og mener at «departementet har foretatt utdypende og grundige avveininger mellom hensynet til personvernet og de samfunnsmessige konsekvenser ved at eksplosiver havner i urette hender».

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) støtter også forslaget og uttaler at:

«Som nevnt i høringen har EU utarbeidet en handlingsplan som skal sikre at eksplosive vare ikke kommer i urette hender, som terrorister og kriminelle. Det fremkommer av EUs handlingsplan at de mener det er nødvendig med en sikkerhetssjekk av alt personell som gjennom jobben håndterer eksplosiv vare, og at dette gjelder alle som på en eller annen måte håndterer eksplosiv vare. DSB mottar meldinger fra virksomheter som håndterer eksplosiv vare, hvor det oppleves som problematisk at de ikke kan sjekke vandelen ved tilsetting. DSB støtter denne bekymringen. DSB har eksempler på personer som i dag håndterer eksplosiv vare, som ikke burde ha denne tilgangen, men hvor virksomheten ikke har nødvendig informasjon..»

Datatilsynet uttalte at selv om tilsynet er tilfreds med at departementet har viet en betydelig del av høringsnotatet til drøftelse av personvernrealterte problemstillinger, ønsker tilsynet å komme med enkelte bemerkninger tilknyttet forslag til § 19 a:

«Etter hva Datatilsynet kan se, eksisterer det for det første en viss diskrepans mellom den krets av registrerte personer som - etter en naturlig språklig forståelse - faller innenfor rekkeviddene av ordlyden av § 19 a første ledd, og på den annen side den krets som er omtalt i høringsnotatet som forpliktet til å legge frem politiattest...Det fremstår altså som om departementet i notatet opererer med et krav om en saklig tilknytning mellom den enkeltes arbeidsoppgaver og vedkommendes omgang med eksplosiver, mens ordlyden, på sin side, gir anvisning på en langt videre krets enn dette, idet formuleringen «som håndterer eksplosjonsfarlig stoff" peker tilbake på virksomheten, og ikke den enkelte arbeidstager. Det er nærliggende å anta at høringsnotatets innskrenkede personkrets er dekkende for hva som er departementets intensjoner. I tillegg vil en slik tilnærming være mest i samsvar med det personvernrettslige relevanskriterium, som det etter Datatilsynets oppfatning også må sees hen til i forhold til de ansatte, jf for så vidt departementets uttalelser i notatets punkt 2.3.2.4... Disse synspunktene taler etter Datatilsynets oppfatning for at den nevnte lovbestemmelsen gjøres til gjenstand for en presisering, i form av en språklig innskrenkning i angivelsen av den forpliktede krets av personer, som altså er mer i samsvar med de synspunkter som fremgår av høringsnotatet... For det andre har tilsynet merket seg at kravet til fremleggelse av attest ikke skal gjøres gjeldende overfor de som allerede arbeider i slik virksomhet, jf. uttrykket «skal arbeide» i betydningen «kommer til å arbeide i fremtiden». I forlengelsen av dette kunne det kanskje være på sin plass med en klargjøring, enten i formell lov eller forskrift, av at fremleggelse av politiattest skal være en engangsforeteelse. Tilsynet har imidlertid merket seg at tidspunktet for innhenting er angitt i punkt 2.3.2.4 i høringsnotatet, samt at opplysninger om at politiattest vil kreves, skal oppgis i stillingsutlysningen. Tilsynet legger til grunn at dette er eksempler på forhold som det er naturlig å regulere nærmere i utfyllende forskrift, jf. avsnittet nedenfor.

For det tredje har tilsynet notert seg at nærmere regler om «formål» er utsatt til senere forskriftsregulering, jf den foreslåtte § 19 a tredje ledd... Slik Datatilsynet ser det, er dessuten formålets sentrale stilling i personvernretten et argument som trekker i retning av at det i størst mulig utstrekning bør fastsettes i formell lovs form, blant annet fordi en slik forankring må regnes som best skikket til å ivareta hensynet til rettsundersåttenes forutberegnelighet.»

Fornyings- og administrasjonsdepartementet viste i sine merknader til at det støtter Datatilsynets merknader.

Politidirektoratet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for de antar at forslaget om en utvidelse av gruppen som skal ha utferdiget politiattest vil kunne gi en økt sikkerhet for samfunnet. Politidirektoratet vil likevel bemerke at dette vil medføre noe økt ressursbruk i politiet. For å unngå at det utferdiges flere politiattester enn nødvendig, foreslår Politidirektoratet at det presiseres i § 19, eventuelt i forskrift, at politiattest kun utstedes til den som har fått tilbud om en konkret stilling. Politidirektoratet er forøvrig enig i departementets vurdering av at det er mest hensiktsmessig at det utstedes ordinær politiattest.

3.3.4 Departementets vurdering

En stor del av departementets regulering på farlig stoff- området er implementering av internasjonale krav fra FN eller EU. Etter 11. september 2001 har det internasjonalt vært en økende oppmerksomhet mot å hindre farlige stoffer generelt og eksplosiver spesielt fra å komme på avveie eller i urette hender. Etter terroranslagene i Madrid 11. mars 2004 og senere i London 7. juli 2005, har EU ved flere anledninger uttalt at behovet for å hindre at terrorister og andre kriminelle får tilgang til eksplosiver er høyt prioritert i EU. I en handlingsplan fra EU, vedtatt av Rådet 18. april 2008, fremkommer det at EU mener det er nødvendig med en vandelssjekk av alt personell som på en eller annen måte håndterer eksplosjonsfarlig stoff i en virksomhet. Det er ventet at det vil bli utarbeidet mer spesifikke direktiv på området som Norge vil bli nødt til å implementere. Lovendringen kan derfor anses som en forberedelse til de krav som vil følge av slike fremtidige direktiv.

Også i Danmark har man funnet behov for slike krav til vandelsjekk. I bekendtgjørelse nr. 362 av 15. mai 2008 om eksplosivstoffer oppstilles det krav om at samtlige ansatte som har adgang til eksplosiver i en gitt virksomhet skal vandelsgodkjennes av politiet, jf. bekjentgjørelsens § 12 stk 3 jf. stk. 4.

Uavhengig av de tiltak som lanseres av EU har departementet sett at det foreligger behov for å skjerpe sikringskravene tilknyttet personell som skal håndtere eksplosiver. DSB, som er den sentrale tilsynsmyndighet etter brann- og eksplosjonsvernloven, har i enkelte tilfeller mottatt bekymringsmeldinger fra virksomheter som håndterer eksplosive varer, og som opplever det som problematisk at de ikke kan få sjekket vandelen ved tilsetting av nye medarbeidere. DSB har blitt informert om situasjoner hvor personer har håndtert eksplosive varer selv om deres rulleblad tilsier at vedkommende ikke burde hatt tilgang til slike varer, og hvor dette var helt ukjent for virksomheten da de ansatte vedkommende.

På bakgrunn av de ovenfor nevnte forhold, og ut fra ønsket om å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget for innhenting av politiattest på eksplosivområdet, fremmer departementet forslag om en ny § 19 a om plikt for virksomheter som håndterer eksplosjonsfarlige stoffer til å kreve politiattest av sine ansatte. I § 19 a vil det også tydeliggjøres at den som søker om sprengningssertifikat fra DSB må fremlegge ordinær politiattest.

Det foreligger føringer både i nasjonalt og internasjonalt regelverk for hvilke tilfeller som berettiger politiattest, og hvor omfattende opplysninger som der kan innhentes. Departementets forslag er søkt utarbeidet i tråd med disse føringene, jf. drøftelsen nedenfor i kapittel 3.3.4.1 til og med 3.3.4.5.

Departementet ser seg for øvrig enig i de merknader Datatilsynet og Politidirektoratet har til lovteksten i endringsforslaget. Departementet vil derfor foreta en ytterligere presisering av lovteksten slik at den blir i tråd med Datatilsynets og Politidirektoratets merknader. Departementet foreslår derfor følgende endring i ordlyden i den nye § 19 a (endringene er satt i kursiv):

«Virksomheter skal sørge for at arbeidstakere som håndterer eksplosjonsfarlig stoff av slik mengde eller type som departementet bestemmer i forskrift, legger frem ordinær politiattest. Attesten skal vise om arbeidstakeren har slik vandel at vedkommende kan finnes skikket i henhold til brann- og eksplosjonsvernlovgivningens formål.

Sentral tilsynsmyndighet kan kreve fremlagt ordinær politiattest før utstedelse av bestemte sertifikater eller tillatelser til personer eller virksomheter som håndterer eksplosiv vare.

Departementet kan gi utfyllende forskrifter om politiattester etter denne bestemmelsen, herunder om oppbevaring, tidspunkt for utstedelse og hvilke virksomheter som omfattes.»

3.3.4.1 EMK artikkel 8 – Retten til respekt for privatliv og familieliv

I flere saker, både for den Europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) og for Høyesterett, har det direkte eller indirekte blitt konstatert at behandling av personopplysninger er et inngrep i den enkeltes privatliv, som faller innenfor det EMK artikkel 8 skal beskytte. De ytre rammene for når det er adgang til å utstede politiattest følger således av EMK artikkel 8. For å kunne utstede politiattest må det derfor foreligge hjemmel i eller i medhold av lov, politiattesten må fremme ett av de legitime formålene i EMK artikkel 8 nr. 2 (eksempelvis av hensyn til den nasjonale sikkerhet, for å forebygge uorden og kriminalitet mv), og det må være nødvendig i et demokratisk samfunn, noe som blant annet innebærer at det må være forholdsmessighet mellom inngrepet og det som oppnås med dette. For at virksomheter som håndterer eksplosiver skal kunne kreve politiattest for sine ansatte må derfor disse tre kumulative vilkårene være oppfylt.

3.3.4.2 Formål som berettiger hjemmel for politiattest – hensynet til samfunnsbeskyttelse

I NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern gjennomgår Politiregisterutvalget de eksisterende reglene for bruk av politiattester, samt foretar en prinsipiell vurdering av når det bør være adgang til å utstede politiattest. Utvalget fremhever i den anledning at «[h]ensynet til samfunnsbeskyttelse må i denne forbindelse veies opp mot alminnelige personvernhensyn, samt hensynet til rehabilitering av tidligere straffedømte». Videre uttaler utvalget at «[h]vor alvorlige konsekvensene kan bli av å tilsette en presumptivt «uskikket» person må dessuten tillegges stor vekt». Utvalget ser også at «det vil være behov for å beskytte det som i større grad omtales som samfunnsinteresser og økonomiske interesser».

Etter departementets syn kan det få alvorlige samfunnsmessige konsekvenser dersom eksplosive varer havner i urette hender. Som nevnt ovenfor i kapittel 3.1.4 er bruk av eksplosiver det vanligste våpenet som benyttes av terrorister i den hensikt å påføre skade på liv, helse og materielle verdier. Eksplosiver kan også benyttes i alminnelig kriminelt øyemed. Departementet mener derfor at hensynet til å beskytte samfunnet mot slike uønskede tilsiktede hendelser i form av urettmessig bruk av eksplosiver her må veie tyngre enn alminnelige personvernhensyn, samt tidligere straffedømte personers interesse i at potensielle arbeidsgivere ikke får innblikk i hans eller hennes kriminelle rulleblad.

I NOU 2003: 21 foreslår Politiregisterutvalget at fem typetilfeller – eller kategorier – av formål som berettiger politiattest blir lovfestet (forslag til § 31). Utvalget uttaler i den forbindelse at disse typetilfellene kan fungere som «signaler i forhold til hvilke andre hjemler det kan være aktuelt å vedta i spesiallovgivningen.» To av typetilfellene som nevnes er hjemler for å utelukke personer fra stillinger hvor det kan medføre store samfunnsmessige skader eller være samfunnsødeleggende eller tilfeller hvor det er fare for at de på ny vil begå straffbare handlinger, dersom disse innehas av personer som antas uegnet på grunn av ilagt straff med videre.

Etter departementets vurdering faller forslaget om plikt for virksomheter som håndterer eksplosive varer til å innhente politiattest for sine ansatte klart innenfor de to ovenfor nevnte typetilfellene. Forslaget har også til hensikt å fremme to av de legitime formålene som fremgår av EMK artikkel 8 nr. 2, og som er et vilkår for at inngrepet skal være lovlig, nærmere bestemt hensynet til den offentlige trygghet og for å forebygge uorden og kriminalitet.

3.3.4.3 Hvilken type politiattest kan kreves. Nødvendighets - og relevansprinsippene

Personvernrettens alminnelige nødvendighets- og relevansprinsipp vil måtte tas i betraktning ved avveiningen av bruken av politiattester, både i forhold til vurderingen av om det skal gis hjemmel for utstedelse av politiattest på et område, og i forhold til spørsmålet om hvor omfattende opplysninger som skal utleveres. Politiattestene skal med andre ord forbeholdes de situasjoner hvor det er nødvendig med vandelskontroll. Formålet med attesten vil også være styrende for hvilke opplysninger som er relevante å ta med i attesten.

I vurderingen av om det er nødvendig med et nytt hjemmelsgrunnlag for å utstede politiattest, må det tas hensyn til hvilken risiko det er for at det blir begått nye straffbare handlinger. Risikoen vil bero på en kombinasjon av sannsynligheten for at det vil bli begått nye straffbare handlinger og hvilket omfang (konsekvens) skaden av en straffbar handling vil kunne få.

Departementet mener at dersom en person som tidligere er straffedømt (eksempelvis for ran eller terrorhandlinger) får tilgang til eksplosiver, er det nærliggende å anta at vedkommende vil kunne bli fristet til på ny å utføre en tilsvarende handling, med de uønskede konsekvenser en slik urettmessig bruk av eksplosiver kan få. Videre er det ikke uvanlig at en person som har begått vinningskriminalitet har problemer med økonomien, og at det da kan være en økt sannsynlighet for at vedkommende kan bli fristet til å begå nye lovbrudd, for eksempel ved å tilegne seg eventuelt underslå eksplosive varer og selge dette til andre for vinningens skyld. Det er kjent i bransjen at en stor del av tyveriene blir begått av egne ansatte for salg til andre entreprenører. Etter departementets oppfatning er dette tungtveiende hensyn i begrunnelsen for forslaget om hjemmel for innhenting av politiattest.

Det ble underveis vurdert om det skulle inntas en hjemmel for innhenting av uttømmende politiattest. Departementet kom imidlertid til at dette er for inngripende i forhold til hensynet til rehabilitering av tidligere straffedømte. Departementets forslag innebærer derfor at det kun kan kreves ordinær politiattest.

Departementet har også vurdert om det kunne være tilstrekkelig med en begrenset politiattest (avgrenset uttømmende politiattest), men har kommet til at en begrenset politiattest ikke ville være hensiktsmessig ut i fra de formål som ønskes oppnådd med attesten. Ved kun å positivt angi enkelte straffebestemmelser som skal med på en slik begrenset politiattest er det fare for at enkelte viktige forhold vil kunne falle utenfor, og som det hadde vært av stor betydning å få med på politiattesten ut fra et samfunnssikkerhetssynspunkt.

Departementet ønsker å understreke at forslaget ikke har til hensikt å fungere som et yrkesforbud i form av at det kreves plettfri vandel for å håndtere eksplosive varer. Det er kun straffbare forhold som er av betydning ut fra hensynet til å motvirke uønskede tilsiktede hendelser med eksplosiver (securityhensynet) som er relevante forhold i så måte.

Departementet vil videre påpeke at ved en ordinær politiattest vil verken de eldste reaksjonene eller de mildeste straffene bli registrert. Ved en avgrenset uttømmende attest (begrenset attest) vil det ikke foreligge noen slik begrensning bakover i tid. Departementet mener derfor at hensynet til resosialisering av tidligere lovbrytere faktisk står sterkere ved kun å kreve ordinær politiattest. I tillegg er det etter departementets vurdering sannsynlig at eldre forhold ikke lenger har samme betydning for formålet med attesten, og på den måten ikke er like relevant.

Etter departementets vurdering tilfredsstiller også forslaget om å innhente politiattest vilkåret i EMK artikkel 8 nr. 2 om at tiltaket må være nødvendig i et demokratisk samfunn, jf. også kapittel 3.3.4.1. For at vilkåret om at tiltaket må være nødvendig i et demokratisk samfunn skal anses oppfylt, er det ikke krav om at inngrepet (innhente politiattest) må være uunnværlig. Det må imidlertid foreligge et tvingende samfunnsmessig behov for inngrepet, og inngrepet må ikke gå lenger enn nødvendig ut fra det formålet inngrepet skal ivareta (proporsjonalitetskravet).

For at kravet om et tvingende samfunnsmessig behov skal være oppfylt, må begrunnelsen bak inngrepet være relevant og tilstrekkelig. Departementet mener dette vilkåret er oppfylt, da forslaget om hjemmel for å innhente politiattest for virksomheter som håndterer eksplosiv vare både kan forankres i og i tilstrekkelig grad bidrar til å fremme de legitime formål, nærmere bestemt den offentlig trygghet og forebygge uorden eller kriminalitet, jf. også relevansdrøftelsen ovenfor.

I proporsjonalitetskravet ligger at de samfunnshensyn som begrunner inngrepet må veies opp mot interessen til den som blir utsatt for inngrepet. Jo viktigere det samfunnsmessige hensynet er, jo større inngrep legitimerer formålet. Som nevnt under kapittel 3.1.4 er bruk av eksplosiver det vanligste våpenet som benyttes av terrorister i den hensikt å påføre skade på liv, helse og materielle verdier. Departementet mener derfor at hensynet til å beskytte samfunnet mot slike uønskede tilsiktede hendelser i form av urettmessig bruk av eksplosiver, her må veie tyngre enn søkerens interesse i at en eventuell kriminell fortid ikke skal komme en potensiell arbeidsgiver for øyet.

3.3.4.4 I hvilke tilfeller kan det kreves politiattest

Departementet foreslår at det skal være en plikt for arbeidsgiver å kreve politiattest når de ansetter personer som skal håndtere eksplosive varer. Dette for ytterligere å ansvarliggjøre virksomhetene på eksplosivområdet, slik at det blir foretatt en konkret vurdering av de personer som ansettes i virksomheten. Det kan i den sammenheng presiseres at forslaget om innhenting av politiattest ikke først og fremst er fremmet av hensyn til eksplosivvirksomhetene, men snarere ut fra hensynet til beskyttelse av samfunnet mot uønskede tilsiktede hendelser gjennom ulovlig bruk av eksplosiver. På samme måte som at virksomheten gjennom sitt internkontrollsystem skal kunne dokumentere at personellet har den nødvendige kompetansen til å håndtere eksplosiver, må de også ha rutiner for å sjekke at personellet er skikket til å håndtere varer som i urette hender kan forårsake stor skade.

3.3.4.5 Nedre grense for hvilke virksomheter som kan be om politiattest

Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig at samtlige virksomheter som håndterer eksplosiver skal ha adgang til å innhente politiattest for sine ansatte.

Departementet vurderer det dit hen at det ikke er behov for politiattest for ansatte som kun håndterer slik pyroteknisk vare som omfattet av eksplosivforskriften § 1-3 bokstav e (pyroteknisk vare). Dette innebærer at virksomheter som kun håndterer fyrverkeri, pyroteknisk leketøy med videre faller utenfor bestemmelsens virkeområde. Departementet mener at de alminnelige personvernmessige hensyn, samt hensynet til rehabilitering av tidligere straffedømte, her må veie tyngre enn de eventuelle samfunnsmessige skader disse produktene kan medføre dersom de skulle komme i urette hender. Departementet forutsetter at den nærmere avgrensning av hvilke virksomheter som skal kunne kreve politiattest av sine ansatte vil bli regulert nærmere i forskrift.

3.3.4.6 Tilbakevirkende kraft

I høringsnotatet ble det foreslått at politiattest bare kan utstedes til en konkret stilling, og at det først kan innhentes politiattest når en har fått tilbud om en stilling.

Departementet har vurdert om forslaget om innhenting av politiattest også skulle omfatte personell som allerede er i stillinger hvor de håndterer eksplosjonsfarlig stoff, nærmere bestemt om forslaget skulle få tilbakevirkende kraft. Departementet har imidlertid kommet til at forslaget til krav om obligatorisk politiattest kun skal gjelde for dem som blir ansatt etter lovens ikrafttredelse. Det er særlig tre forhold som departementet har lagt avgjørende vekt på i den anledning:

For det første er det i andre sektorer, som for eksempel i barnehager, barnevern, asylmottak og for helse- og sosialpersonell, lagt opp til at kravet om politiattest kun omfatter ansettelsesforhold som inngås etter at kravet om politiattest trådte i kraft. Det vises i den forbindelse til Ot.prp nr. 86 (2005-2006) om lov om endringer i helsepersonelloven, sosialtjenesteloven og enkelte andre lover.

For det andre vil et forslag om tilbakevirkende kraft innebære en rekke praktiske vansker, herunder et omfattende merarbeid for politiet samt eventuelle arbeidsrettslige konsekvenser for etablerte ansettelsesforhold.

For det tredje er politiets taushetsplikt ikke til hinder for at opplysninger gjøres kjent for andre enn offentlige organer når det er nødvendig for å forebygge lovovertredelser eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, jf. lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 61c nr. 6. Dersom en virksomhet som håndterer eksplosjonsfarlig stoff får mistanke om straffbare forhold hos en av sine ansatte har således arbeidsgiveren anledning til å ta kontakt med politiet for å få de nødvendige opplysninger. Departementet legger til grunn at politiet på forespørsel ikke vil kunne avslå å informere en arbeidsgiver om relevante straffbare forhold, dersom den mistenkte er i en stilling hvor vedkommende håndterer eksplosjonsfarlig stoff.

Departementet foreslår derfor at kravet om obligatorisk politiattest bare skal gjelde for dem som blir ansatt etter lovens ikrafttredelse.

3.3.4.7 Fornyet politiattest

Politiregisterutvalget (NOU 2003:21) anbefaler at det skal være en generell rett til å innhente fornyet attest uten at dette fremgår av hjemmelsgrunnlaget for attesten. Utvalget begrunner dette i at hensynet til allmennhetens sikkerhet må gå foran det ubehag mange arbeidstakere kan føle ved at de under ansettelsesperioden må stå til rette for arbeidsgiver ved å inngi ny politiattest. Utvalgets forslag om fornyet politiattest fremgår av utkast til § 35 i ny politiregisterlov samt til bestemmelsens merknader.

Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig å ha særskilte regler om fornyet politiattest i spesiallovgivningen slik Datatilsynet foreslår i sitt høringssvar, da dette vil bli regulert i den generelle lovgivningen om politiattester.

3.3.4.8 Forholdet til EØS-avtalen

EØS-avtalen er gjennomført i norsk rett gjennom lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv (EØS-loven). EØS-avtalen slår eksplisitt fast at prinsippet om fri bevegelighet for personer også innebærer en rett til faktisk å ta tilbudt arbeid, jf. EØS-avtalen artikkel 28 nr. 3 bokstav a. Videre forbyr artikkel 28 nr. 2 all forskjellsbehandling av arbeidstakere fra EFs medlemsstater og EFTA-statene grunnet statsborgerskap.

Ved vurderingen av om en bestemmelse kan anses å være i strid med EØS-avtalen, er det avgjørende om bestemmelsen faktisk eller rettslig vil fungere ulikt avhengig av den enkeltes statsborgerskap, det vil si om bestemmelsen vil fungere diskriminerende. Dersom bestemmelsen er nøytral i forhold til statsborgerskap ved at den gis samme virkning og anvendelse uavhengig av den enkeltes statsborgerskap, vil bestemmelsen ikke være i strid med EØS-avtalen. Departementet er av den oppfatning at forslaget om innhenting av politiattest ikke vil virke diskriminerende, nærmere bestemt at den ikke vil få ulik anvendelse avhengig av statsborgerskap. Et sentralt vurderingsmoment i den anledning er at EU-kommisjonen har foreslått tilsvarende krav til politiattest for ansatte som skal håndtere eksplosiver i sin handlingsplan for økt sikring av eksplosiver.

3.4 Krav til den som prosjekterer bygg og anlegg

3.4.1 Gjeldende rett

Brann- og eksplosjonsvernloven kapittel 4 omhandler de plikter som retter seg særskilt mot virksomheter. Kapittel 4 utdyper og presiserer de alminnelige pliktene i lovens kapittel 2 om krav til aktsomhet, forebyggende sikringstiltak og systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Virksomhet er nærmere definert i lovens § 4 bokstav f, hvor det fremgår at «med virksomhet menes ethvert offentlig og privat foretak uansett om foretaket er etablert med henblikk på forretningsmessig fortjeneste eller ikke.» Lovens virksomhetsbegrep favner således vidt, se for øvrig omtalen i Ot.prp. nr. 28 (2001-2002) s. 41-42.

I brann- og eksplosjonsvernloven § 19 første ledd fremgår det at «virksomheter skal sørge for at sikkerheten i forhold til brann, eksplosjon, håndtering av farlig stoff og transport av farlig gods på veg og jernbane blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Sikkerhetshensyn skal være integrert i alle virksomhetens faser, herunder planlegging, etablering, drift og avvikling.» Ved at ordlyden «planlegging» nevnes, tolkes bestemmelsen dit hen at den også omfatter de som prosjekterer selve anlegget. Planlegging er imidlertid ikke et innarbeidet begrep i denne sammenhengen og det er derfor ønskelig at prosjektering eksplisitt nevnes i loven.

3.4.2 Departementets forslag

På bakgrunn av de overnevnte forhold fremmet departementet forslag om at det inntas en presisering i brann- og eksplosjonsvernloven § 19 første ledd, slik at den som prosjekterer anlegg eksplisitt blir omfattet av plikten til å sørge for at sikkerheten i forhold til brann, eksplosjon og håndtering av farlig stoff blir ivaretatt på en forsvarlig måte.

Departementet foreslo i høringsnotatet at § 19 første ledd presiseres på følgende måte:

«Virksomheter skal sørge for at sikkerheten i forhold til brann, eksplosjon, håndtering av farlig stoff og transport av farlig gods på veg og jernbane blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Sikkerhetshensyn skal være integrert i alle virksomhetens faser, herunder planlegging, prosjektering, etablering, drift og avvikling.»

3.4.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) støtter departementets forslag om krav til den som prosjekterer bygg og anlegg. DSB begrunner dette med at:

«Tidligere har det ikke vært nødvendig å presisere denne plikten i loven. Den har ligget som en forutsetning for de virksomhetene som har etablert nye anlegg for brannfarlige, eksplosjonsfarlige eller trykksatte stoffer. Direktoratet har imidlertid erfart de siste årene at dette har vært et problem særlig i forbindelse med bygging av gassanlegg. (Særlig propananlegg – LPG-anlegg). Denne lovhjemmelen vil bli fulgt opp i en kommende forskrift om håndtering av brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff som har vært på høring høsten 2008. Rapporten fra Ålesundsutvalget 17. november 2008 understreker også denne mangelen. DSB mener det er viktig at krav til den som prosjekterer anlegg for brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff også blir omfattet av plikten til å sørge for at sikkerheten i forhold til brann, eksplosjon og håndtering av farlig stoff blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Kompetansekrav til den som prosjekterer vil fremkomme av forskrifter under loven.»

Jernbaneverket foreslår i sitt høringssvar et tillegg til departementets forslag i § 19. Departementets forslag i høringsnotatet følger her med Jernbaneverkets tillegg i kursiv på slutten:

«Virksomheter skal sørge for sikkerheten i forhold til brann, eksplosjon, håndtering av farlig stoff og transport av farlig gods på veg og jernbane blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Sikkerhetshensyn skal være integrert i alle virksomhetens faser, herunder planlegging, prosjektering, etablering, drift og avvikling. Det presiseres også at ved prosjektering av bygg og anlegg som er eller blir definert som skjermingsverdige objekter må risikoen for uønskede villlede handlinger tas med i vurderingene. »

Dette vil etter Jernbaneverkets vurdering være en tydeliggjøring av at lovens formål også gjelder sikring (forebygging) mot uønskede tilsiktede handlinger.

Forsvarsdepartementet gir i sitt høringssvar generelt uttrykk for at forslagene til lovendringer ikke bør duplisere eller være i motstrid med sikkerhetslovens regler om objektsikkerhet.

3.4.4 Departementets vurdering

Departementets underliggende etat, DSB, har ved flere anledninger erfart at det i prosjekteringsfasen i bygg og anlegg ikke tas tilstrekkelig hensyn til den faren som håndtering av farlig stoff representerer. Det kan eksempelvis være at de som prosjekterer bygget eller anlegget ikke har den nødvendige kunnskapen om de farlige stoffenes egenskaper og at anlegg og utstyr får en uheldig plassering. Det kan også dreie seg om dårlige tekniske løsninger, feil valg av utstyr og bruk av lite egnet materiale.

At det gjøres en grundig prosjektering er spesielt viktig når det gjelder gassanlegg i større boligkomplekser. Her vil en brann eller eksplosjon kunne få alvorlige konsekvenser med tanke på beboernes sikkerhet. Det er derfor avgjørende at de ansvarlige for prosjekteringen (eksempelvis arkitekten, konsulenten eller entreprenøren) sørger for at sikkerheten i forhold til brann- og eksplosjonsfare blir ivaretatt på en forsvarlig måte. I bygninger krever dette et samarbeid mellom de som prosjekterer byggtekniske løsninger og de som prosjekterer ulike typer tekniske anlegg, herunder gassanlegg. Denne problemstillingen er svært aktuell, noe Ålesundsulykken illustrerer. Natt til 26. mars 2008 kollapset deler av fjellveggen bak en boligblokk i Ålesund. Ca 20 mennesker var inne i bygningen den natten. Fem av disse omkom, trolig momentant. Ingen andre ble alvorlig skadet. Allerede få minutter etter skredet ble det registrert gasslukt på ulykkesstedet, og det var tidlig klart at det befant seg en propantank nedgravd i bakken foran bygningen. I tillegg var det i bygningen et distribusjonsanlegg for gass. Kommunal- og regionaldepartementet og Justis- og politidepartementet nedsatte, som en direkte konsekvens av rasulykken, et utvalg som skulle vurdere hendelsen («Ålesundsutvalget»). Ålesundsutvalget, som fremla en rapport 17. november 2008, fremhever at selv om ikke gasstanken var årsak til ulykken, var den likevel direkte årsak til den omfattende evakueringen som ble gjennomført. Videre konkluderer Ålesundsutvalget med at flere forhold vedrørende gassanlegg i boliger er for svakt regulert i gjeldende lovgivning, deriblant krav om prosjektering. De forhold Ålesundsutvalget påpeker vil bli gjennomgått og vurdert i forbindelse med de forestående forskriftsendringene under brann- og eksplosjonsvernloven.

Videre må det forutsettes at det benyttes utstyr i egnet materiale og at det velges utstyr som er tilpasset eksisterende driftsbetingelser. Større industrianlegg kan på grunn av sin kompleksitet representere fare for liv og helse. For denne typen virksomheter er det imidlertid tradisjon for å ivareta sikkerheten i prosjekteringsfasen, da det primære ved disse anleggene knytter seg til håndtering av farlige stoffer.

På bakgrunn av de ovenfor nevnte forhold fremmer departementet forslag om at det inntas en presisering i brann- og eksplosjonsvernloven § 19 første ledd, slik at den som prosjekterer bygg og anlegg eksplisitt blir omfattet av plikten til å sørge for at sikkerheten i forhold til brann, eksplosjon og håndtering av farlig stoff blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Vedrørende de kvalifikasjonskrav som oppstilles for ansvarlig prosjekterende av gassanlegg i bygg, så vil det bli foretatt en nærmere presisering av forholdet mellom de krav som følger av henholdsvis brann- og eksplosjonsvernlovgivningen og plan- og bygningslovgivningen i veiledning til den planlagte forskrift om brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff samt utstyr og anlegg som benyttes ved håndteringen.

Departementet anser det ikke for å være nødvendig å ta inn i § 19 noen presisering om at ved prosjektering av bygg og anlegg som er eller blir definert som skjermingsverdige objekter må risikoen for uønskede tilsiktede hendelser tas med i vurderingene, jf. Jernbaneverkets forslag. Årsaken til det er at regelverket tilknyttet skjermingsverdige objekter i dag reguleres i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). Departementet ønsker derfor ikke å foreslå noen lovendringer som vil kunne duplisere eller være i motstrid med sikkerhetslovens bestemmelser, jf. også Forsvarsdepartementets høringssvar.

3.5 Krav til den som prosjekterer produkter

3.5.1 Gjeldende rett

Brann- og eksplosjonsvernloven kapittel 5 omhandler krav til produkter. Hva som regnes som produkt er nærmere definert i lovens § 4 bokstav e, hvor det angis at dette omfatter blant annet farlige stoffer og innretninger, utstyr og apparater som benyttes ved håndtering av farlige stoffer. Lovens definisjon av produkter er således vid og omfatter alt fra rene forbrukerprodukter til utstyr og innretninger som er beregnet for industriell bruk, herunder utstyr som inngår i et større anlegg.

I brann- og eksplosjonsvernloven § 26 første ledd fremgår det at «produkter som benyttes ved håndtering av farlig stoff og farlig gods skal være utført slik at de er formålstjenlige og sikre». Videre fremgår det at produktene «til enhver tid skal være i slik stand at det ikke oppstår fare for brann, eksplosjon eller annen ulykke og at «montering skal være utført fagmessig og betryggende». I bestemmelsens tredje ledd er departementet gitt en hjemmel til å gi forskrifter om «krav til produkter og krav til den som produserer, leverer, importerer eller markedsfører produkter».

Med ordlyden «utført» i brann- og eksplosjonsvernloven § 26 første ledd kan loven tolkes til også å omfatte den som prosjekterer, utvikler eller konstruerer utstyr og produkter, det vil si den som utarbeider tegninger og planer for produktets design og funksjonalitet. Den som konstruerer og prosjekterer utstyr og produkter er imidlertid ikke eksplisitt nevnt i § 26, og det har derfor vært reist tvil om hvorvidt departementet har hjemmel til å ilegge den som prosjekterer plikter på forskriftsnivå.

3.5.2 Departementets forslag

For at formålet med loven skal kunne oppnås er det viktig at sikkerhetshensyn tas med i alle faser, fra prosjektering og konstruksjon til produksjon, omsetning og bruk. På bakgrunn av dette foreslo departementet i høringsnotatet å presisere i loven at forskrifthjemmelen i § 26 tredje ledd også omfatter den som prosjekterer og konstruerer produkter. Dette vil omfatte både prosjekteringen av produktene som sådanne og den prosjektering som gjelder sammenstilling og montering av innretninger, utstyr med mer.

Departementet foreslo i høringsnotatet at § 26 tredje ledd presiseres på følgende måte:

«Departementet kan gi forskrifter om krav til produkter og krav til den som prosjekterer, produserer, leverer, importerer eller markedsfører produkter, herunder krav om kvalitet og godkjenning av de stoffer som omfattes av loven, forbud mot eller påbud om bruk av produkter.»

3.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde noen særlige kommentarer tilknyttet departementets forslag om endring i § 26 tredje ledd. Nærings- og handelsdepartementet (NHD) uttrykte på generelt grunnlag i sin høringsuttalelse at de ikke kunne se at departementet hadde vurdert forholdet til EØS-avtalen.

3.5.4 Departementets vurdering

Utviklingen går i retning av at forbrukere i stadig større grad tar i bruk farlig stoff i ulike sammenhenger. Særlig gjelder dette gass til matlaging og oppvarming. Manglende erfaring med bruk av gass gjør at forbrukere ofte ikke har tilstrekkelig kunnskaper om utstyr, produkter, installasjon og sikker bruk. Dette betyr at det er svært viktig at produkter som benyttes til slike formål er sikre når de tas i bruk, og at de som konstruerer og produserer denne typen utstyr og produkter tar høyde for sikkerheten i den fasen det utarbeides løsninger som grunnlag for selve utførelsen eller produksjonen (prosjekteringsfasen). Prosjekteringen kan utføres av produsenten selv eller av andre selvstendige virksomheter som har spesialisert seg på produktutvikling.

For at formålet med loven skal kunne oppnås er det viktig at sikkerhetshensyn tas med i alle faser, fra prosjektering og konstruksjon til produksjon, omsetning og bruk. På bakgrunn av dette foreslår departementet å presisere i loven at forskrifthjemmelen også omfatter den som prosjekterer og konstruerer produkter. Dette vil omfatte både prosjekteringen av produktene som sådanne og den prosjektering som gjelder sammenstilling og montering av innretninger, utstyr med videre.

Lovendringsforslaget innebærer kun en tydeliggjøring av gjeldende rett, og departementet legger således til grunn at dette ikke vil ha noen betydning i forhold til EØS-avtalen.

3.6 Hjemmel for inndriving av krav på avgift og gebyr etter brann – og eksplosjonsvernloven og om renteplikt ved for sen betaling

3.6.1 Gjeldende rett

Slik loven i dag lyder gjelder bestemmelsen om renteplikt etter reglene i § 26 i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane kun for gebyr for kommunal feiing og tilsyn med fyringsanlegg, og ikke for avgifter og gebyr til dekning av utgiftene forbundet med gjennomføringen av tilsynsmyndighetenes oppgaver etter brann- og eksplosjonsvernloven.

Statens Innkrevingssentral krever inn forfalte avgifts- og gebyrkrav for DSB. Innkrevningssentralen har påpekt at gjeldende tvangshjemmel i § 28 i brann- og eksplosjonsvernloven ikke gir tilstrekkelig hjemmel for inndriving av kravene dersom kravene ikke innfris. I den lovgivning som gjaldt før brann- og eksplosjonsvernloven trådte i kraft var det inntatt slike bestemmelser. Ved lovrevisjonen i 2002 har hjemmelen ved en inkurie falt bort. Dette innebærer at det i dag ikke skjer inndriving hos Statens Innkrevingssentral av forfalte krav som er hjemlet i brann- og eksplosjonsvernloven.

3.6.2 Departementets forslag

På bakgrunn av de ovenfor nevnte forhold foreslo departementet i høringsnotatet å ta inn i bestemmelsen at renteplikt ved for sen betaling av avgifter og gebyr fastsatt i medhold av bestemmelsens første og annet ledd skal følge reglene i § 26 i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane, jf. el-tilsynsloven § 4 annet ledd.

3.6.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttaler at de støtter forslaget om at Statens innkrevingssentral får hjemmel til å kreve inn gebyr og avgifter i henhold til brann- og eks­plosjonsvernloven. Ut over det hadde ingen av høringsinstansene noen merknader til lovendringsforslaget.

3.6.4 Departementets vurdering

Departementet ønsker å slå fast direkte i bestemmelsen at renteplikt ved for sen betaling av avgifter og gebyr fastsatt i medhold av bestemmelsens første og annet ledd skal følge reglene i § 26 i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane, jf. el-tilsynsloven § 4 annet ledd. Slik loven i dag lyder, gjelder bestemmelsen om renteplikt kun for gebyr for kommunal feiing og tilsyn med fyringsanlegg, ved at den kun viser til første punktum i § 28 annet ledd. Videre ønsker departementet å ta bestemmelsen om renteplikt ut av dagens annet ledd og la dette stå som et nytt tredje ledd. Slik loven er utformet i dag er bestemmelsen om renteplikt inntatt i lovens § 28 annet ledd, annet punktum. Ved å utvide virkeområdet for renteplikt til å omfatte for sen betaling av avgifter og gebyr fastsatt i medhold av bestemmelsens første og annet ledd, er det lovteknisk bedre at bestemmelsen om renteplikt blir inntatt i et nytt tredje ledd. Nåværende § 28 tredje ledd blir således nytt fjerde ledd.

Videre mener departementet det er nødvendig å innta et nytt femte ledd i brann- og eksplosjonsvernlovens § 28, tilsvarende el-tilsynsloven § 4, som eksplisitt angir hvilke beføyelser Statens Innkrevningssentral kan anvende ved inndrivning av krav, jf. at det i dag ikke skjer inndriving hos Statens Innkrevingssentral av forfalte krav som er hjemlet i brann- og eksplosjonsvernloven.

3.7 Statlig tilsyn med kommunale brannvesen

3.7.1 Gjeldende rett

3.7.1.1 Brann- og eksplosjonsvernloven

Etter gjeldende lovs system er tilsynet etter brann- og eksplosjonsvernloven delt mellom statlige og kommunale organer. I følge lovens § 31 kan Kongen bestemme hvem som skal være sentral tilsynsmyndighet. Etter delegeringsvedtak 12. desember 2003 er DSB gjort til sentral tilsynsmyndighet etter loven. DSB utfører på denne bakgrunn tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter loven.

Kommunens plikter er regulert i lovens kapittel 3. Av disse pliktene føres det i dag tilsyn med plikten til å etablere og drive brannvesen, herunder plikten til å gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse for å dimensjonere og tilpasse brannvesenet lokale forhold, plikten til å identifisere og føre tilsyn med særskilte brannobjekter, plikten til å samarbeide med andre kommuner om forebyggende og beredskapsmessige oppgaver og plikten til å drive nødalarmeringssentral, jf. lovens §§ 9 til 16.

3.7.1.2 Forholdet til kommunelovens bestemmelser om statlig tilsyn med kommune­sektoren

Med det nye kapittel 10 A i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) er regler om statlig tilsyn med kommunesektoren blitt en del av kommuneloven. Kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, prosedyrer og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene skal gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart.

Hovedsynspunktet bak lovendringen er at kommuneloven skal regulere hvordan tilsyn gjennomføres (rammer og myndighet for tilsyn, saksbehandlingsregler, klage og virkemiddelbruk), mens særlovgivningen skal angi hvilke områder det skal føres tilsyn med, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) og Innst. O. nr. 19 (2006-2007) Statleg tilsyn med kommunesektoren. Utover dette gjelder alminnelige prinsipper om forholdet mellom spesiell lov og generell lov. Om det foreligger særlige grunner kan det være aktuelt med egne særregler i sektorlovgivningen også innenfor områder som nå er regulert i kommuneloven. Reglene i særloven vil da gå foran kommunelovens regler.

3.7.2 Departementets forslag

For å tilpasse brann- og eksplosjonsvernlovens tilsynsregler de nye bestemmelsene i kommuneloven foreslo departementet i høringsnotatet en egen bestemmelse om tilsyn med kommunenes plikter i ny § 31 a, hvor det sies utrykkelig at tilsynet med kommunenes plikter er et lovlighetstilsyn, nærmere bestemt at tilsynsaktiviteten vil bestå i å kontrollere at tilstander, aktiviteter og avgjørelser er i samsvar med de pliktene som er nedfelt i lov eller med hjemmel i lov. Departementet vurderte i høringsnotatet det dit hen at tilsyn med kommunenes oppfyllelse av deres lovpålagte plikter bidrar til større effektivitet og måloppnåelse av brann- og eksplosjonsvernlovens formål. Ut fra et samfunnssikkerhetsperspektiv var det etter departementets syn både nødvendig og hensiktsmessig med statlig tilsyn med kommunenes plikter under brann- og eksplosjonsvernloven, jf. også Innst. O. nr. 19 (2006-2007). Departementet så derfor behov for å videreføre gjeldende tilsynspraksis, og foreslo ingen materielle endringer i reglene.

3.7.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttaler følgende:

«DSB anser dette som en riktig endring i forhold til endringene i kommuneloven».

Ut over det hadde ingen av høringsinstansene noen merknader til lovendringsforslaget.

3.7.4 Departementets vurdering

Lovforslaget bygger på at de nye alminnelige reglene i kommuneloven for statlig tilsyn med kommunenes lovpålagte plikter også skal gjelde for pliktene kommunen er pålagt etter brann- og eksplosjonsvernloven §§ 9 til 16 (det vil si plikter som er pålagt kommunene i egenskap av at de er kommuner). Det vil blant annet innebære at kommunene kan gis pålegg om å rette forhold som er i strid med §§ 9 til 16.

Brannvesenet er landets viktigste tekniske redningsressurs, og må være kompetent til å håndtere store og små hendelser. Begrunnelsen for at ansvaret for brannvesenet er lagt til kommunene er at det lokale brannvesenet bør være mest mulig tilpasset og dimensjonert for behovet på stedet. Hensynet til lokalkunnskap og lokal handlefrihet er således viktige momenter for plassering av pliktene på kommunalt nivå. Overordnede nasjonale hensyn som hensynet til innbyggernes liv og helse gjør seg imidlertid sterkt gjeldende i forhold til brannvesenets virksomhet. For å sikre effektiv og kompetent brann- og redningsinnsats fra landets i alt 340 brannvesen mener derfor departementet at det er nødvendig med statlige kontrolltiltak på området.

Dersom kommunene ikke oppfyller sine plikter etter de aktuelle bestemmelsene, kan konsekvensene bli svært alvorlige i og med at kommunen da ikke vil ha egnet beredskapsstyrke til å håndtere ulykker når disse inntreffer. Dersom det kommunale brannvesenet ikke er tilpasset de lokale forholdene, vil branner som i utgangspunktet er små og håndterbare kunne medføre unødvendig skadeomfang og alvorlighetsgrad. For eksempel vil manglende kompetanse, utstyr og innsatsplanlegging til å håndtere branner i trehusbebyggelse kunne være svært kritisk i kommuner med mye slik bebyggelse. Slike mangler vil også kunne medføre at mannskapet som skal håndtere hendelsen kan påføres tap av liv og helse. Manglende oppfyllelse med hensyn til det forebyggende arbeidet, herunder identifisering av og tilsyn med særskilte brannobjekter, vil kunne føre til unødvendige branner med alvorlige skader på liv og helse, samt store materielle skader.

De siste årene har vi sett en reduksjon i antall og omfang av branner i særskilte brannobjekter. Det er departementets vurdering at DSBs tilsyn på dette feltet har medvirket til at krav i byggeregelverket overholdes, og at brannvesenets slukningsarbeid dermed blir mer effektivt når brannen har brutt ut, og således bidrar til å begrense skadeomfanget.

Selv om de fleste kommuner oppfyller sine plikter etter brann- og eksplosjonsvernloven, viser likevel DSBs tilsynsaktivitet at det fortsatt forekommer avvik fra lovens krav i ikke ubetydelig grad. For de 59 tilsynene DSB utførte i 2007 ble det konstatert 169 avvik fra forskriftskravene. Hyppigst forekommende avvik var mangler ved brannvesenets plikt til å føre tilsyn med særskilte brannobjekter og mangler ved antall årsverk innen forebyggende personell. Videre var det avvik knyttet til personellets kompetanse, ordning med stedfortredere, innsatsplaner, dokumentasjon og delegering av fullmakter.

Etter departementets vurdering er det ingen andre egnede kontroll- og påvirkningsmåter enn tilsyn som vil være tilstrekkelig effektive med sikte på å følge opp kommunenes oppfyllelse av lovens plikter. Spesielt gjelder dette med hensyn til det kommunale brannvesenets forebyggende arbeid, hvor andre kontroll- og påvirkningsmekanismer ikke naturlig aktiviseres før etter at ulykken er inntruffet. Det er lite sannsynlig at for eksempel brukermedvirkning eller media vil sikre nødvendig oppmerksomhet til dette feltet. Sagt med andre ord mener departementet at hensynet til samfunnssikkerheten ikke blir godt nok sikret gjennom andre former for kontroll og påvirkning, jf. Innst. O. nr. 19 (2006-2007) om statleg tilsyn med kommunesektoren. På bakgrunn av dette ønsker departementet å videreføre tilsynet med kommunenes oppfyllelse av pliktene etter §§ 9 til 16, med tilpasning til kommunelovens regler. Departementet foreslår å regulere statlig tilsyn med kommunesektoren i ny § 31 a.

Den alminnelige regelen om at tilsynsorganet kan fastsette tvangsmulkt i brann- og eksplosjonsvernloven § 39 videreføres. Det må imidlertid presiseres at adgangen til å ilegge tvangsmulkt kun gjelder for kommunens aktørplikter, det vil si de plikter som gjelder alle og enhver som driver virksomhet som faller inn under brann- og eksplosjonsvernloven, jf. Innst. O. nr. 19 (2006-2007).

Departementet forutsetter at kommunene vil følge opp pålegg som gjelder lovpålagte kommuneplikter selv om tilsynsmyndigheten ikke har adgang til å ilegge tvangsmulkt når det gjelder manglende oppfyllelse av slike plikter.

Departementet ønsker å forbeholde seg retten til å endre hvem som er tilsynsmyndighet etter denne bestemmelsen, og gjeldende § 31 foreslås derfor videreført med sin nåværende ordlyd.

3.8 Innhenting av opplysninger uten hinder av taushetsplikt

3.8.1 Gjeldende rett

Brann- og eksplosjonsvernloven § 33 første ledd hjemler en rett for tilsynsmyndigheten til å innhente opplysninger fra enhver som er underlagt tilsyn etter lovene, uten hinder av taushetsplikt. Bestemmelsen er imidlertid begrenset til å gjelde de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet. Videre følger det av brann- og eksplosjonsvernloven § 33 annet ledd at slike opplysninger også kan kreves fra andre offentlige tilsynsmyndigheter uten hinder av den taushetsplikt som ellers gjelder. Opplysningsplikten gjelder kun de opplysninger som er nødvendige for at tilsynsmyndigheten skal kunne utføre sine oppgaver etter loven.

I «Instruks for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps koordinerende roller», fastsatt ved kgl.res. 24. juni 2005, er direktoratet tillagt en rekke oppgaver. Dette innebærer blant annet en koordinerende rolle i forhold til arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på sivil side, jf. instruksens artikkel 1. Direktoratet er gjennom instruksen pålagt å systematisk identifisere og synliggjøre risiko og sårbarhet i samfunnet, særlig innen samfunnskritiske områder, og gjennom forebyggende arbeid redusere risikoen for tap av liv, skade på helse, miljø, viktige samfunnsfunksjoner og materielle verdier. Direktoratet må således skaffe seg et oversiktsbilde over det sivile samfunns sikkerhets- og beredskapsarbeid på tvers av sektorer, og med grunnlag i dette være en premissleverandør overfor departementet. Det er derfor av stor betydning at direktoratet får tilgang til relevante opplysninger som kan sammenstilles og danne grunnlag for strategier og planer for samfunnssikkerhetsarbeidet. I en slik sammenheng er den nasjonale brannårsaksstatistikken, som direktoratet har ansvaret for å utarbeide, av vesentlig betydning. Direktoratet har i mange år basert den nasjonale brannårsaksstatistikken på systematisk sammenstilling av opplysninger innhentet fra de kommunale brannvesen, politiet og Finansnæringens Hovedorganisasjon. Denne type opplysninger omfatter eksempelvis brannobjektets adresse, brannsted (enebolig, boligblokk eller næring), brannårsak, forsikringsoppgjør, personskader eller dødsfall (alder, kjønn på skadet/omkommet) med mer.

Det er i dag tilstrekkelig hjemmel for innhenting av slike opplysninger fra brannvesenet og politiet. Når det gjelder politiets plikt til å gi melding til DSB, så følger det av lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 224 fjerde ledd at «[v]ed brann og andre ulykker kan det foretas etterforskning om årsaken selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold». Videre følger det av forskrift 28. juni 1985 nr. 1679 om ordningen av påtalemyndigheten (påtaleinstruksen) § 5-14 at «[n]år det settes i verk etterforskning om årsaken til brann og andre ulykker, jf. straffeprosessloven § 224 fjerde ledd, skal politiet gi melding til berørte offentlige myndigheter». Politiet har således en plikt til å gi melding til berørte offentlige myndigheter, deriblant DSB, ved igangsatt etterforskning om årsaken til brann. Det er imidlertid behov for en klarere hjemmel for innhenting av opplysninger fra forsikringsbransjen uten hensyn til den taushetsplikt som ellers gjelder, til bruk i utarbeidelsen av den nasjonale brannårsaksstatistikken.

3.8.2 Departementets forslag

Ut i fra et tilgjengelighetshensyn foreslo departementet i høringsnotatet å samle hjemmelsgrunnlaget for innhenting av opplysninger fra politi og forsikringsbransjen uten hinder av taushetsplikt i et nytt tredje ledd i brann- og eksplosjonsvernloven § 33, til tross for at det i dag foreligger tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for innhenting av slike opplysninger fra politiet. Videre foreslo departementet i høringsnotatet at det presiseres at opplysningsplikten i brann- og eksplosjonsvernloven § 33 tredje ledd kun gjelder opplysninger som er nødvendige for at tilsynsmyndigheten skal kunne sammenstille nasjonale statistiske oversikter til bruk i samfunnssikkerhetsarbeidet.

3.8.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) støtter i sitt høringssvar forslaget om innhenting av opplysninger fra politi og forsikringsbransjen uten hinder av taushetsplikt, og fremhever at:

«Fra DSBs side er det viktig at den nasjonale brannstatistikken etaten er ansvarlig for har en så god kvalitet som mulig. Direktoratet har i alle år hatt et meget godt samarbeid med både politiet og forsikringsbransjen (gjennom Finansnæringens Hovedorganisasjon) når det gjelder utveksling av informasjon som er viktig i forhold til en kvalitetsmessig god nasjonal brannstatistikk. For DSB er det derfor meget viktig at loven styrkes på dette området.»

Politidirektoratet har imidlertid enkelte merknader til departementets forslag:

«Det følger av påtaleinstruksen § 5-14 at «Når det settes i verk etterforsking om årsaken til brann og andre ulykker, jf straffeprosessloven § 224 fjerde ledd, skal politiet gi melding til berørte offentlige myndigheter». Departementet foreslår en endring i brann- og eksplosjonsvernloven § 33 for å tydeliggjøre rapporterings- og opplysningsplikt for politiet og forsikringsbransjen. Det foreslås ett nytt ledd i de aktuelle bestemmelsene hvor det presiseres at opplysninger kan kreves fra politiet uten hinder av den taushetsplikt som ellers gjelder. Ordlyden synes imidlertid å kunne tolkes noe videre enn eksisterende bestemmelser, og vi foreslår at man vurderer om dagens bestemmelser vil være tilstrekkelige.»

3.8.4 Departementets vurdering

3.8.4.1 EMK artikkel 8 – Retten til respekt for privatliv og familieliv.

EMK artikkel 8 er sentral i forhold til hvilke unntak som kan gjøres fra taushetsplikten, da utlevering av opplysninger må antas å være et inngrep i den enkeltes privatliv. For å utlevere opplysninger i mottakerorganets interesse, er utgangspunktet at unntakene fra taushetsplikten må oppfylle kravene i EMK artikkel 8 nr. 2, jf. drøftelsen i forbindelse med forslaget om politiattest. Nærmere bestemt foreligger det krav til lovgrunnlaget – herunder at lovhjemmelen må være tilstrekkelig presis og forutberegnelig, – at unntaket fra taushetsplikten må bidra til å fremme et av de uttømmende legitime formålene i EMK artikkel 8, og at det må være nødvendig i et demokratisk samfunn (krav til proporsjonalitet).

Departementets forslag til ny § 33 tredje ledd er utarbeidet i tråd med disse vilkårene. Lovhjemlene er etter departementets oppfatning forutberegnelige for brukerne og tilstrekkelig presist utformet. Videre oppfyller forslaget flere av de legitime hensynene i EMK artikkel 8 nr. 2, nærmere bestemt hensynet til den offentlige trygghet og hensynet til å beskytte befolkningens helse. Mottaker av opplysningene er her et offentlig organ, og opplysningene skal brukes til å utarbeide den nasjonale brannårsaksstatistikk, som er en viktig del av samfunnssikkerhetsarbeidet i forhold til å redusere antall branner, jf også NOU 2003:21 kriminalitetsbekjempelse og personvern.

Etter departementets vurdering oppfyller også forslaget vilkåret om at det må være nødvendig i et demokratisk samfunn; det foreligger et tvingende samfunnsmessig behov for inngrepet (begrunnelsen bak inngrepet er relevant og tilstrekkelig), og det er proporsjonalt i forhold til det formålet inngrepet skal ivareta.

Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag om nye bestemmelser i brann- og eksplosjonsvernloven som etablerer slik hjemmel til innhenting av opplysninger. De foreslåtte bestemmelsene gir også departementet forskriftsmyndighet på området.

I tillegg foreslås en endring i overskriften i brann- og eksplosjonsvernlovens kapittel 7 for å synliggjøre at kapittelet også omfatter opplysningsplikt.

3.9 Hjemmel for departementet til å fastsette forskrifter om kommuners fullmakt til å gi lokale forskrifter om bruk av fyrverkeri

3.9.1 Gjeldende rett

Bruk av fyrverkeri reguleres i dag av brann- og eksplosjonsvernloven og forskrift 26. juni 2002 nr. 922 om håndtering av eksplosjonsfarlig stoff (eksplosivforskriften). Av lovens § 5 fremgår det at enhver skal utvise alminnelig aktsomhet og opptre på en slik måte at brann, eksplosjon og annen ulykke forebygges. Kravene til aktsomhet er nærmere utdypet i eksplosivforskriften § 2-9, der det fremgår at pyrotekniske artikler og gjenstander skal brukes til det formål de er bestemt for, og i samsvar med den bruksanvisningen som følger varen. Plass for avfyring av fyrverkeri skal velges slik at det ikke oppstår fare for skade på personer eller omgivelser, og slik at nedfallende hylser, stenger eller lignende ikke kan volde skade. Videre er det ikke tillatt å sette opp raketter eller avbrenne større mengder fyrverkeri i tettbebyggelse, nær tørr skog eller andre brannfarlige omgivelser uten tillatelse fra leder av brannvesenet.

I medhold av brann- og eksplosjonsvernloven § 26 tredje ledd vil departementet kunne gi forskrifter om krav til produkter og krav til den som produserer, leverer, transporterer eller markedsfører produkter. Det vil med hjemmel i denne bestemmelsen kunne fastsettes forbud mot enkelte kategorier produkter, herunder fyrverkeri.

Videre kan den enkelte kommune med hjemmel i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politi­loven) § 14 fastsette lokale politivedtekter, som blant annet vil kunne begrense oppskyting av fyrverkeri i kommunen. Slike bestemmelser vil kunne vedtas med virkning på, utover eller i umiddelbar nærhet av offentlig sted.

3.9.2 Departementets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at det i loven inntas en ny bestemmelse i brann- og eksplosjonsvernloven § 43, som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om kommuners adgang til å gi lokale forskrifter om oppskytning av fyrverkeri.

Bakgrunnen for forslaget er at DSB i en årrekke har ført statistikk over skader voldt på nyttårsaften som følge av bruk av fyrverkeri. Antallet registrerte skader forårsaket av fyrverkeri er høyt, med en foreløpig topp etter nyttårsfeiringen 2007/2008 med 155 personskader. I tillegg er det registrert et større antall materielle skader forårsaket av fyrverkeri, herunder branner og branntilløp. Raketter med styrepinne er klart overrepresentert på skadestatistikken. Skadetallene viser videre at det foreligger store regionale forskjeller mellom landets ulike kommuner; fra kommuner med få rapporterte skadetilfeller, til kommuner med vedvarende høy skadefrekvens. Slike lokale forskjeller gir indikasjoner på at løsninger også må søkes på regionalt nivå.

I 2006 utarbeidet DSB – blant annet i samarbeid med fyrverkeribransjen – en rapport om hvordan hindre skader på helse og materielle verdier som følge av uvettig bruk av fyrverkeri («Fyrverkerirapport 2006»). Rapporten inneholdt blant annet følgende anbefalinger: Forbud mot handel og bruk av raketter i klasse II og III for privatpersoner (herunder raketter med styrepinne), forbud mot bakkefyrverkeri som ser ut som leketøy, samt å gi kommunene mulighet til å innføre et generelt forbud mot å avfyre fyrverkeri, hvor det da kun er lov å avfyre fyrverkeri på de stedene kommunene har tillatt dette. Den 21. februar 2007 ble Fyrverkerirapport 2006 sendt på offentlig høring. På bakgrunn av rapporten og de innkomne høringsuttalelsene til denne har Justis- og politidepartementet fulgt opp de to første anbefalingene ved å innføre forbud mot privat oppskyting av raketter med styrepinne, med virkning fra nyttårsfeiringen 2008/2009. I tillegg er det innført forbud mot alt fyrverkeri som ser ut som leketøy. Rakettforbudene gis med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven § 26 tredje ledd. DSBs statistikk for nyttårsfeiringen 2008/2009 indikerer en tydelig nedgang i antall skader sammenlignet med skadetall tilbake til 1997. Departementet vil også følge skadeutviklingen nøye i tiden fremover, herunder vurdere eventuelle behov for ytterligere innstramninger på angjeldende område.

I «Fyrverkerirapport 2006» anbefales det at kommunene både skal ha ansvaret for og de nødvendige fullmakter til å følge opp bruk av fyrverkeri. Det er store variasjoner mellom de ulike kommunene med hensyn til bebyggelse, befolkningstetthet, klima (for eksempel snødekket mark eller barmark) med mer, som det bør tas hensyn til når det gjelder bruk av fyrverkeri. Det er derfor ønskelig at kommunene gjennom lokale forskrifter kan regulere slik bruk med grunnlag i de lokale forhold, mens kravene til fyrverkeriartiklene og de grunnleggende sikkerhetskravene til handel og bruk fortsatt reguleres av sentralt gitte bestemmelser.

3.9.3 Høringsinstansenes syn

De av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om fullmaktshjemmel for kommunene til å gi lokale forskrifter om bruk av fyrverkeri, støtter departementets forslag.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttaler i den forbindelse at:

«DSB støtter forslaget om fullmaktshjemmel i lovens § 43 bokstav e, slik at kommunene kan regulere bruk av fyrverkeri i større grad. Som det fremkommer av høringen er dette også i overensstemmelse med ett av forslagene i Fyrverkerirapporten 2006.»

Drammen kommune støtter også departementets forslag, og fremhever at det vil være formålstjenelig at kommunene får en styrket posisjon til å utarbeide forskrifter for bruk av fyrverkeri som kan ta hensyn til lokale forhold.

3.9.4 Departementets vurdering

Departementet mener anvendelse av lokale politivedtekter for å regulere oppskytning av fyrverkeri er uheldig, da disse i hovedsak gjelder oppskyting på offentlig sted og derfor bare delvis dekker behovet for forskriftsregulering på angjeldende område. Det viser seg også at lokale politivedtekter som redskap for regulering av fyrverkerioppskyting i relativt liten grad benyttes av den enkelte kommune. Dette kan dels skyldes manglende kjennskap til lovverket, dels at kommunen av ulike årsaker ikke finner slik regulering formålstjenlig.

Departementet er av den oppfatning at de fleste forhold knyttet til fyrverkeri, for eksempel produksjon, transport, omsetning og anvendelse i utgangspunktet bør reguleres nasjonalt, jf. likhetshensynet. Etter departementets syn kan det likevel i tillegg være behov for bestemmelser som tar hensyn til lokale forhold ved anvendelsen av fyrverkeri, jf. de store regionale forskjellene mellom de ulike kommunene som nevnt ovenfor. Slike lokale forhold kan eksempelvis være tett trehusbebyggelse, leiegårder med etasjeskiller av tre, klima (barmark eller snødekket mark) med videre. I tillegg mener departementet at regulering av bruk av fyrverkeri prinsipielt bør skje med hjemmel i forskrifter fastsatt i medhold av brann- og eksplosjonsvernloven, da denne utgjør spesialloven på området.

Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse i brann- og eksplosjonsvernloven § 43 som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om kommuners adgang til å gi lokale forskrifter om oppskytning av fyrverkeri.