5 Gjennomføring av nødvendige lovendringar

5.1 Innarbeiding i gjeldande lovreglar

I høyringsnotatet ba departementet om høyringsinstansane sitt syn på korleis ein burde innarbeide konvensjonen i norsk rett. I høyringsnotatet drøfta departementet dette slik:

«Departementet mener det er mest nærliggende å endre straffeloven § 128 for å tilpasse norsk rett til konvensjonen. Bestemmelsen er plassert i lovens kapittel 12 om «Forbrydelser mod den offentlige Myndighed», og gjenspeiler godt det konvensjonen i utgangspunktet omhandler. Departementet foreslår at det sies uttrykkelig i et nytt annet ledd at utenlandske offentlige tjenestemenn og tjenestemenn i mellomstatlige organisasjoner regnes som offentlige tjenestemenn etter § 128. Annet ledd kan lyde:

Som offentlig tjenestemann etter første ledd regnes også utenlandske offentlige tjenestemenn og tjenestemenn i mellomstatlige organisasjoner.

Med en slik bestemmelse vil henvisningen til § 127 siste ledd blir overflødig.»

Ingen av høyringsinstansane har merknader til ei slik løysing.

Garanti-instituttet for Eksportkredittnemner likevel at løysinga fører til at òg truslar overfor utanlandske offentlege tenestemenn vert straffbare. Departementet er klar over at dette er ein konsekvens av den teknikken som er vald, og at ein såleis er utanfor det konvensjonen krev at ein skal kriminalisere. Utifrå lovtekniske omsyn har ein likevel funne det mest føremålstenleg å gjere det på denne måten. Det er ingen sterke omsyn mot at truslar overfor utanlandske offentlege tenestemenn vert fanga opp. Departementet peiker på at det ikkje er tale om ei rein nykriminalisering, av di truslar mot utanlandske offentlege tenestemenn ofte vil vere straffbare etter straffelova §§ 222 og 227. Etter straffelova § 12 fyrste ledd nr 3 og 4 er slike truslar straffbare jamvel om dei er gjorde i utlandet. Skilnaden er at ein etter lovendringa kan bruke § 128 saman med §§ 222 og 227. Då kan ein òg fange opp det straffverdige elementet som ligg i at trusselen er retta mot ein offentleg tenestemann.

Departementet legg til grunn at OECD-konvensjonen ikkje krev lovendringar andre stader enn i straffelova § 128.

Departementet strekar under at det no berre vert gjort framlegg om endringar som trengst til å oppfylle dei krava som følgjer av OECD-konvensjonen. Departementet tek sikte på gjere ein breiare gjennomgang av norske straffereglar som kan nyttast mot korrupsjon når den planlagde konvensjonen innan Europarådet ligg føre, sjå kapittel 2.2 ovanfor.

5.2 Nærare om kva for føremoner som er urettkomne

I konvensjonen vert omgrepet «urettkomen økonomisk eller ikkje-økonomisk føremon» nytta, sjå artikkel 1 nr 1. I førearbeida til konvensjonen er det nærare gjort greie for når ein føremon er urettkomen. Det vert mellom anna uttalt at ein føremon er urettkomen utan omsyn til kva han er verd og kva for resultat han fører til. Føremonen er vidare urettkomen jamvel om lokale sedvanar eller lokale styresmakter godtek eller tolererer han.

Førearbeida tek likevel atterhald for føremoner som i landet til den utanlandske offentlege tenestemannen er tillatne eller påbodne ved lov. Det same gjeld små betalingar som er nødvendige i nokre land for å få offentlege tenestemenn til å gjere jobben sin, til dømes å gje ulike former for løyve (facilitation payments). Slike betalingar er klart uønskte og er vanlegvis ulovlege å ta i mot etter nasjonale reglar. Under drøftingane i OECD har ein likevel ikkje sett kriminalisering i andre land som eit eigna verkemiddel i ein slik samanheng.

Garanti-instituttet for Eksportkreditt strekar under at dei norske reglane bør være eins med dei i konvensjonen og seier mellom anna:

«Vi mener det er viktig at det klargjøres i forarbeider e.l. at tolkningen av § 128 annet ledd er slik at regelen skal praktiseres i samsvar med OECD-konvensjonen og dens offisielle kommentarer. Etter vår oppfatning er det av konkurransemessige årsaker av betydning at det generelt klargjøres at norske eksportører, og andre berørte, i forbindelse med korrupsjon, bestikkelser m.v. ikke underlegges strengere/mer omfattende regler enn utenlandske konkurrenter i land som har adoptert OECD-konvensjonen.»

Etter departementet sitt syn samsvarer føremonsomgrepet i konvensjonen godt med føremonsomgrepet i § 128 fyrste ledd. Etter § 128 må den som bestikker ta sikte på at handlinga til tenestemannen er « uretmæssig». Paragraf 128 er på dette punkt ikkje parallell til reglane for passiv korrupsjon i straffelova § 112, som gjer det straffbart for ein offentleg tenestemann å ta i mot ein føremon også for å gjere ein rettmessig tenestehandling. Såkalla «facilitation payments» fell etter dette i utgangspunktet utanfor fordelsomgrepet i § 128 fyrste ledd. Ei tenestehandling er likevel «uretmæssig» dersom tenestemannen har utøvd skjønnet sitt vilkårleg eller partisk.

Føremonsomgrepet i § 128 fyrste ledd går likevel noko lenger enn konvensjonen sitt. Etter konvensjonen er det eit vilkår at føremonen er gitt «slik at ein kan få eller ta vare på oppdrag eller annen utilbørleg føremon i tilknyting til internasjonale forretningshøve». Ei tilsvarande avgrensing finst ikkje i § 128. Departementet peiker på at konvensjonen berre set minstekrav til kva slag foremoner som det skal vere forbode å gje, og i kva for tilfelle det skal vere forbode. Den hindrar såleis ikkje at nasjonal lovgjeving er strengare. Føremonsomgrepet i § 128 har i dag eit klart innhald. Departementet finn det ikkje ynskjeleg å ha eit særskilt omgrep eller særskilde vilkår i internasjonale tilhøve. Dei ytingane som det er forbode å gje, vil difor vere dei same anten dei er retta mot norske eller utanlandske offentlege tenestemenn. Ved ei generell vurdering av om det ligg føre rettsstrid, kan det i utanlandske tilhøve likevel vere naturleg å leggje ein viss vekt på førearbeida til OECD-konvensjonen.

5.3 Nærare om omgrepet offentleg tenestemann

Kven som er «offentleg tenestemann», er nærare definert i artikkel 1 nr 4 bokstav a. Med utanlandske offentlege tenestemenn siktar konvensjonen til personar som faktisk utøver offentleg styresmakt for eit anna land, jf artikkel 1 nr 4 bokstav a. I høyringsnotatet drøfta departementet korleis dette omgrepet samsvarer med norsk rett:

«Konvensjonen forutsetter at spørsmålet om hvem som skal anses som offentlig tjenestemann skal avgjøres etter en funksjonell tilnærming. Ved vurderingen av hva som er en utenlandsk offentlig tjenestemann må det tas utgangspunktet i om vedkommende reelt sett utøver offentlig myndighet. Dette er i overensstemmelse med tidligere norsk praksis og teori. I forarbeidene til straffeloven (SKM s 11) heter det at det:

«maatte ansees paa det rene, at de er offentlige Tjenestemenn, som enten ved Valg eller Udnævnelse er givet nogen offentlig Myndighet i Stat eller Kommune eller en særlig Troverdighet i bestemte Retninger...Tvivlen opstaar, naar det er Tale om Personer, ansatte i Statens eller Kommunens Tjeneste, uden at der er tillagt dem nogen saadan Myndighed, som alene det Offentlige kan forlene med.»»

Inn under gruppa «utanlandske offentlege tenestemenn» vert òg rekna tenestemenn i mellomstatlege organisasjonar, sjå artikkel 1 nr 4 bokstav a siste punktum.

I førearbeida til konvensjonen er det gjort greie for korleis ein skal forstå omgrepet tilsette i mellomstatlege organisasjonar. I høyringsnotatet synte departementet til desse:

«Etter forarbeidene til konvensjonen siktes det til tjenestemenn i enhver internasjonal organisasjon etablert av stater, statlige organer eller andre mellomstatlige offentlige organisasjoner. En organisasjon omfattes av konvensjonen uansett organisasjonsform, formål eller kompetanse. Som eksempel på tjenestemenn som omfattes, nevner forarbeidene tjenestemenn i EU.»

Departementet foreslo i høyringsnotatet å nytte omgrepet «tenestemenn i mellomstatlege organisasjonar». Departementet synte til at ordet «mellomstatlege» er nytta mellom anna i utlendingslova § 48, jernbanetransportlova § 1, mønsterlova § 4 og varemerkelova § 14.

Ingen av høyringsinstansane har uttalt seg mot bruken av omgrepa «offentleg tenestemann» eller «tenestemenn i mellomstatlege organisasjonar». Departementetfinn at omgrepa er dekkjande for det konvensjonen tek sikte på å ramme, og tilrår difor at dei vert valde.

5.4 Fristen for forelding

Artikkel 6 i konvensjonen slår fast at fristen for forelding ikkje skal være kortare enn at det blir tilstrekkeleg tid («an adequate period of time») til at ein kan etterforske og påtale den straffbare handlinga. Kva som ligg i omgrepet «an adequate period of time», er ikkje nærare definert i konvensjonsteksten eller i førearbeida.

I § 128 er strafferamma for bestikking bot eller fengsel i inntil eitt år. Etter straffelova § 67 er fristen for forelding då to år.

I høyringsnotatet ga departementet uttrykk for at det er tvilsamt om det for å overhalde pliktene etter konvensjonen, er nødvendig å ha ein særleg frist for forelding i § 128 andre ledd. Departementet drøfta spørsmålet slik:

«Etterforskning av internasjonal økonomisk kriminalitet er ofte svært tidkrevende. Erfaring viser at to år kan være er i knappeste laget. Internasjonal økonomisk kriminalitet beveger seg ofte over flere landegrenser, og hver grense representerer ytterligere forsinkelser. Etterforskningen gjør det ofte nødvendig å kontakte utenlandske myndigheter for å få utlevert dokumenter og bankopplysninger. I forhold til enkelte ikke-medlemsland vet vi at rutinene for informasjonsutlevering er tidkrevende.

På den annen side bør det ikke innføres særskilte foreldelsesfrister med mindre det er god grunn til det.

Hvis det skal innføres en egen foreldelsesregel, bør den inntas i § 128. Det er ikke vanlig å ta inn slike unntak i de generelle foreldelsesreglene i straffeloven § 67.»

I høyringsnotatet ba departementet om høyringsinstansanes syn på desse spørsmåla. Fleire høyringsinstansar har uttalt seg.

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon, Kredittilsynet, Norges Politisjefforening, Norske Kvinnelige Juristers Forening, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Politimeisteren i Romerike, Politimeisteren i Stavanger og Sparebankforeningenstør ein frist på fem år, og at han skal stå i § 128. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)stør ein lengre frist, men peiker på at fem år synast å vere lang tid når strafferamma berre er på eitt år.

Bergen byrett og Økokrimmeiner òg at ein frist for forelding på to år er for kort. Men dei meiner at det er unaturleg å setje ein særskild frist i § 128. Dei foreslår at ein heller bør auke strafferamma. Då vil ein samstundes få forlenga fristen for forelding. Begge uttaler at skiljet mellom strafferammene for aktiv og passiv korrupsjon er for stort. Økokrim uttaler mellom anna:

«Korrupsjon er et tosidig forhold, hvor bestikkeren ofte opptrer minst like straffverdig som mottakeren av bestikkelsen. I kampen mot korrupsjon er det derfor nødvendig å sette innsatsen mot begge ledd i korrupsjonsforholdet. Det er da dårlig sammenheng i regelverket når hovedbestemmelsen om aktiv korrupsjon, strl § 128, bare har en strafferamme på fengsel i 1 år, mens hovedbestemmelsen om passiv korrupsjon, strl § 113 (§ 112 er mindre praktisk) og §§ 275 og 276 har langt høyere strafferammer. Misforholdet her illustreres ytterligere ved at det kan være nokså tilfeldig om bestikkeren bare kan straffes etter § 128 eller også som medvirkning til mottakerens utroskap etter §§ 275-276.»

Politimeisteren i Oslo ynskjer òg ei strengare strafferamme, men finn det lite føremålstenleg å endre ho no på bakgrunn av arbeidet i Europarådet med ein generell strafferettsleg konvensjon om bestikking.

Borgarting lagmannsrett og Politimeisteren i Oslopeiker på at en særskild frist bryt med prinsippet i straffelova § 67 der det er strafferamma som avgjer kor lang fristen er. Borgarting lagmannsrett grunner standpunktet sitt slik:

«Lagmannsretten ser (...) betenkeligheter ved å forlenge foreldelsesfristen særskilt for slike saker. Hensynene bak foreldesreglene skulle tilsi at det er samsvar mellom overtredelsens grovhet - slik den kommer til uttrykk i strafferammen - og fristens lengde. Det er videre generelle betenkeligheter knyttet til slike særregler opp mot en praktikabel rettshåndhevelse. Selv om etterforskning av økonomiske saker i utlandet kan være tidkrevende, gir dette etter lagmannsrettens syn ikke grunnlag for å fravike vanlige regler. De problemer som eventuelt kan oppstå, bør eventuelt søkes løst ved en effektivisering av etterforskningen og bedrede rutiner mellom landene.»

Departementet har kome til at det i denne omgangen ikkje bør gjerast endringar korkje i fristen for forelding eller i strafferamma. Utifrå dei omsyna som er nemnde i høyringsbrevet og i fleire av høyringsfråsegnene, held departementet likevel spørsmålet ope. Departementet ser det som naturleg å gjere ei breiare vurdering når de legg føre ein generell strafferettsleg konvensjon innan Europarådet, sjå kapittel 2.2 ovanfor.

5.5 Jurisdiksjon

Etter konvensjonen artikkel 4 nr 1 skal ein stat ha jurisdiksjon når korrupsjonshandlinga er gjort heilt eller delvis på territoriet. Vidare skal ein stat som nyttar personalprinsippet, la dette prinsippet femne om lovbrot etter konvensjonen, sjå artikkel 4 nr 2. Departementet meiner såleis at § 128 framleis bør vere eit av dei lovbrota som det er mogeleg å påtale i Noreg sjølv om det er gjort i utlandet, sjå straffelova § 12 fyrste ledd nr 3.