1 Innledning og bakgrunn
1.1 Proposisjonens hovedinnhold
Dagens regler for fastsettelse og endring av barnebidrag ble vedtatt av Stortinget i juni 2001, og trådte i kraft 1. oktober 2003. Under behandlingen av bidragsreformen, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) Om lov om endringer i barnelova, forskotteringsloven og i enkelte andre lover (nye regler for beregning av barnebidrag m.m.), ble Stortinget lovet en løpende evaluering av reformen. Stortinget ønsket å få vurdert om erfaringer fra praksis kunne avdekke utilsiktede skjevheter.
Barne- og likestillingsdepartementet la 22. desember 2006 fram St.meld. nr. 19 (2006-2007) Evaluering av nytt regelverk for barnebidrag. Evalueringen omfattet også en evaluering av lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) § 44 om reisekostnader ved samvær, som trådte i kraft 1. januar 2002.
Stortinget behandlet meldingen 15. mai 2007, og Stortingets flertall sluttet seg til departementets drøftelser og forslag, jf. Innst.S. nr. 185 (2006-2007).
I denne proposisjonen fremmer departementet på bakgrunn av St.meld. nr. 19 (2006-2007), forslag til endringer i barneloven. Forslag til endringer i lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven) som også ble drøftet i St.meld. nr. 19 (2006-2007), vil kreve økte bevilgninger over statsbudsjettet. Innføring av forslag til endringer i forskotteringsloven vil bli tilpasset de årlige budsjettforslagene og Stortingets behandling av disse.
Forslagene i proposisjonen går i hovedtrekk ut på at muntlige avtaler på lik linje med skriftlige skal danne grunnlag for fradrag for samvær i bidraget, jf. barneloven § 71 første ledd. Videre skal private avtaler som bringes inn for offentlig fastsettelse, bare endres dersom endringen utgjør 12 prosent eller mer, jf. barneloven § 70 annet ledd. Det skal tas hensyn til oppfostringsbidrag den bidragspliktige betaler etter lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 9-2 når bidraget skal fordeles forholdsmessig mellom flere barn der den bidragspliktige har redusert bidragsevne, eller samlet bidrag overstiger maksimumsgrensen, jf. barneloven § 75 annet ledd. Det skal innføres en ordning med automatisk justering av bidraget når barnet går over i en ny aldersklasse. Foreldrenes utgifter til alenereiser i forbindelse med henting og bringing ved samvær, skal omfattes av bestemmelsen om deling av reisekostnader, jf. barneloven § 44. I tillegg skal fylkesmannens avgjørelser om reisekostnader gis tvangskraft, og fylkesmannen gis myndighet til å stadfeste en privat avtale slik at den også gis tvangskraft. Ved tvist om fordeling av reisekostnader, skal sak kunne starte med krav om mekling i forliksrådet, jf. lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 6-2 første ledd. I tillegg foreslås noen regeltekniske endringer i barneloven § 77 og lov om anerkjennelse og fullbyrding av utenlandske avgjørelser om foreldreansvar m v og om tilbakelevering av barn.
1.2 Lovforslagenes bakgrunn
1.2.1 Bidragsreformen av 2003
Barnebidrag er i utgangspunktet et privatrettslig område, og barnebidrag kan avtales og betales uten at det offentlige blir involvert. Samtidig er det å sikre at begge foreldre overholder sin forsørgelsesplikt overfor barna ansett som så viktig at myndighetene har utformet regler og bygd ut et omfattende apparat for fastsettelse og innkreving av barnebidrag. Til sammen er omlag 400 000 personer - barn, mødre og fedre - direkte berørt av regelverket for offentlig fastsettelse av barnebidrag. Rundt 3 mrd. kroner overføres årlig mellom bidragspliktige/staten og barn/bidragsmottaker. I tillegg kommer de midlene som overføres mellom familier med private avtaler om barnebidrag.
Arbeidet med de nåværende bidragsreglene ble påbegynt på 1990-tallet. Under utformingen av regelverket ble det lagt vekt på at dagens samlivsmønstre stiller andre krav til et godt bidragsregelverk enn de krav det var rimelig å stille et par tiår tilbake. Det har skjedd store endringer i samfunnet når det gjelder samlivsmønstre, familieliv og omsorg for barn. I den typiske barnefamilie i dag bidrar både mor og far til familiens forsørgelse gjennom lønnet arbeid, og deler i større grad enn tidligere på omsorgsarbeidet. En videreføring av en tilnærmet likestilt arbeidsdeling mellom foreldrene betyr ved samlivsbrudd vekt på samvær/deling av omsorg og fortsatt felles forsørgelse av barna. Også når foreldrene aldri har bodd sammen, legges det stadig større vekt på betydningen av foreldreskapet, i første rekke med henvisning til barnets beste.
Det er tre hovedmål som ligger til grunn for bidragsreformen: For det første skal barnets behov for forsørgelse deles mellom foreldrene etter økonomisk evne og så rett og rimelig som mulig. For det andre skal regelverket oppmuntre til fortsatt omsorg fra begge foreldrene. For det tredje skal det legges til rette for private avtaler om bidrag. Mors og fars roller som både omsorgspersoner og forsørgere synliggjøres, og det nye regelverket tar utgangspunkt i at foreldrene skal være mest mulig likestilte i disse rollene. Det var stor enighet om målene under behandlingen i Stortinget. To tilleggspremisser for reformen var at omleggingen skulle være tilnærmet kostnadsnøytral for det offentlige, og at de økonomisk svakeste - foreldre som levde alene med barn på overgangsstønad, skulle komme like godt ut som tidligere.
1.2.2 Hovedtrekkene i dagens bidragsordning
Ved bidragsreformen av 2003 gikk man fra en prosentmodell til en kostnadsmodell. Etter prosentmodellen ble bidraget som utgangspunkt fastsatt etter en fast prosent av inntekten til den bidragspliktige avhengig av antall barn. Etter kostnadsmodellen tas det utgangspunkt i barnets behov for forsørgelse, og hva dette underholdet koster - underholdskostnaden. Underholdskostnaden varierer med barnets alder, og øker stort sett med alderen. Store tilsynsutgifter for små barn kan endre dette bildet noe. Underholdskostnaden fordeles mellom foreldrene etter inntektene deres, og innebærer at den av foreldrene som har best økonomisk evne skal dekke den største andelen av kostnadene til barnets forsørgelse. Foreldrenes andeler av underholdskostnaden avrundes til nærmeste sjettedel. Det beløpet sjettedelen til den bidragspliktige utgjør, er utgangspunkt for det månedlige barnebidraget. Dette beløpet prøves mot den bidragspliktiges bidragsevne. Er evnen stor nok, som tilfellet er i de fleste sakene, blir bidragsbeløpet stående. Er bidragsevnen mindre enn det beregnete beløpet, settes bidraget lik det beløpet som tilsvarer bidragsevnen. Deretter tas det hensyn til samvær den bidragspliktige har med barnet, og det gis fradrag i bidraget etter omfanget av samværet. Størrelsen på fradraget varierer med barnets alder. Beløpet etter at samværsfradraget er trukket fra, er det månedlige barnebidraget.
Hver av partene blir pålagt å betale et gebyr til staten for hvert vedtak om fastsettelse eller endring av bidrag som treffes av arbeids- og velferdsetaten som er den instansen som behandler og avgjør saker om barnebidrag. Det gjelder enkelte unntak fra dette.
1.2.3 St.meld. nr. 19 (2006-2007) Evaluering av nytt regelverk for barnebidrag
St.meld. nr. 19 (2006-2007) er inndelt i to hoveddeler. Den første delen oppsummerer erfaringene med nye bidragsregler, og den andre delen drøfter forbedringer i regelverket.
Kunnskapstilfanget som ligger til grunn for evalueringen av bidragsreformen, og følgelig også for forslagene i denne proposisjonen, er fra ulike kilder. Kildene omfatter kontakt med brukerne, både enkeltvis gjennom henvendelser skriftlig og muntlig, og gjennom organisasjoner som er talerør for ulike brukergrupper på feltet. Videre omfattes erfaringene ulike deler av forvaltningen har gjort seg, administrativ statistikk utarbeidet i samarbeid med arbeids- og velferdsetaten, og undersøkelser og forskning som har gitt økt kunnskapstilfang om delte familier.
Departementet nevner den administrative statistikken (bidragsstatistikken) utarbeidet i samarbeid med arbeids- og velferdsetaten, særskilt. Denne statistikken har gitt verdifull kunnskap om utviklingen i saksmengden i barnebidragssaker etter nytt regelverk, og gjort det mulig å følge utviklingen i antall førstegangssaker, endringssaker og klagesaker. Bidragsstatistikken har videre gjort det mulig å følge utviklingen i økonomien til partene i saker med offentlig fastsettelse av barnebidrag, samt nivået på gjennomsnittlige bidrag. Dette har vært viktig grunnlagsmateriale for vurderingen av blant annet gebyrordningen og forskotteringsordningen. Arbeids- og velferdsetaten har også gjennom sine tidsbruksundersøkelser gjort det mulig å vurdere de administrative konsekvensene av reformen.
Departementet framholder videre Statistisk sentralbyrås (SSB) tre undersøkelser om samvær og bidrag over en åtteårsperiode; 1996, 2002 og 2004. Disse undersøkelsene er gjennomført på oppdrag for Barne- og likestillingsdepartementet, og har vært viktig grunnlagsmateriale for å vurdere bidragsregelverkets bestemmelser om samvær på en differensiert og mangefasettert måte, både med hensyn til den enkelte part, foreldresamarbeid, konfliktnivå og samværsfrekvens. Undersøkelsene har også gjort det mulig å si noe om utviklingstrekkene i tiden etter reformen.
Det samlede erfaringsmaterialet viser at reformen i hovedsak har virket etter intensjonen. Det er flere som inngår private avtaler (omlag 40 prosent mot tidligere 10-15 prosent), og bidragene er mer i samsvar med hva det koster å forsørge barn i ulike aldre. Samværet synes også å ha økt noe, selv om det knytter seg noe usikkerhet til dette. De med svakest økonomi er godt ivaretatt. Samarbeidet mellom foreldre som ikke bor sammen, synes videre å ha bedret seg noe. Det synes også som om brukerne - både bidragspliktige og bidragsmottakere - er enige om at prinsippene som ligger til grunn for regelverket er gode.
Evalueringen har også avdekket forbedringspunkter i bidragsreglene og derfor er endringer drøftet i meldingen.
1.2.4 Høringsnotat av 14. februar 2008
Departementet sendte 14. februar 2008 ut høringsnotat med forslag til endringer i barnelova, forskotteringsloven mv. Høringsnotatet følger opp St.meld. nr. 19 (2006-2007).
Reglene for barnebidrag følger av lov, forskrift og forvaltningspraksis. Nedenfor gis en kort oversikt over de viktigste forslagene i høringsnotatet, som også viser hvordan regelsettene gjensidig henger sammen:
Reglene for fastsettelse og endring av barnebidrag
Endringer i underholdskostnaden (forskrift):
Kostnadene fordeles etter faktisk inntekt og ikke etter sjettedeler
Eldste aldersgruppe deles i to; 11-14 år og 15-18 år
Innføre egen aldersgruppe for 18 år og eldre - barnetrygden tas ikke med
Ny sjablon for utgifter til skolefritidsordning (SFO), og ny beregningsmåte av boutgiftene
Det å være hjemme med små barn under tre år er ikke i seg selv en rimelig grunn til å være uten inntekt, og inntekten kan skjønnsfastsettes (forvaltningspraksis)
Automatisk justering av fastsatte bidrag når barnet går over fra en aldersklasse til en annen (lov)
Bestemmelsen om tilleggsbidrag ved svært høy inntekt hos bidragspliktige oppheves (forskrift)
Endringsforslag knyttet til samvær:
Muntlige avtaler likestilles med skriftlige (lov og forskrift)
Den som hevder endret samvær, har bevisbyrden (forskrift)
Barnets andel av samværsforelderens boutgifter regnes inn i samværsfradraget for samværsklasse 3 og 4 (forskrift)
Bidraget endres bare dersom ny beregning gir en økning/nedsettelse på 12 prosent eller mer (lov og forskrift)
Bestemmelsen om fastsettelse av særtilskudd
Begge foreldre gis rett til å søke om særtilskudd til konfirmasjon for samme barn (forvaltningspraksis)
Bestemmelsen om reisekostnader ved samvær
Bestemmelsen utvides til også å omfatte kostnader samværsforelderen og bostedsforelderen har til å hente og bringe barnet til og fra samvær, og kostnader samværsforelderen har til reise til barnet når samværet utøves der barnet bor (lov)
Innføre enklere måter å løse konflikter på - mekling i forliksrådet som førsteinstans (lov)
Forenkle innkrevingen av utlegg mellom partene:
fylkesmannens vedtak gis tvangskraft (lov)
fylkesmannen gis myndighet til å stadfeste en privat avtale om deling av reisekostnader slik at den gis tvangskraft (lov)
Gebyrordningen
Grensen for fritak for gebyr heves slik at den kommer mer i overensstemmelse med lavinntektsgrensene for øvrig i bidragsreglene (heves til ca. kr 170 000) (forskrift)
Gebyret reduseres til et kvart rettsgebyr for vedtak om endring (forskrift)
Forskotteringsordningen
Terminologien endres fra dagens tre forskottssatser 100, 75 og 50 prosent av fullt forskott, til forhøyet forskott, (fullt) forskott og redusert forskott (lov og forskrift)
Inntektsgrensen for å få forhøyet forskott ved lav inntekt heves slik at den kommer mer i overensstemmelse med lavinntektsgrensene for øvrig i bidragsreglene (heves til ca. kr 170 000) (forskrift)
Innføre rett til et ekstra forskott for barn over 11 år (høyere forskottssats) (lov)
Inntekstprøvingen utvides til å omfatte alle grupper bidragsmottakere, dvs. også der farskap ikke er fastsatt, barnet er adoptert av enslig adoptant eller barnet ikke har rett til barnepensjon (forskrift)
1.3 Høringen
Høringsnotatet av 14. februar 2008 med forslag til endringer i barnelova, forskotteringsloven mv., ble sendt til følgende instanser med høringsfrist 4. april 2008:
Departementene
Fylkesmennene
Aleneforeldreforeningen (AFFO)
Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir)
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
Foreningen 2 Foreldre (F2F)
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Islamsk Råd Norge
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens Familievern
Kommunenes sentralforbund (KS)
Krisesentersekretariatet
Kvinnefronten i Norge
Landsorganisasjonen (LO)
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)
Noregs Bonde- og småbrukarlags kvinneutvalg
Noregs Bygdekvinneutvalg
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Norsk Krisesenterforbund
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen voksne for barn
Redd Barna
Regjeringsadvokaten
Riksrevisjonen
Reform - ressurssenter for menn
Sivilombudsmannen (SOM)
Skattebetalerforeningen
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
I tillegg ble det på departementets hjemmesider lagt ut informasjon om at også andre som ønsket det hadde anledning til å uttale seg.
Det har kommet inn 29 uttalelser. Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse:
Justis- og politidepartementet
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Aleneforeldreforeningen (AFFO)
Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir)
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Den norske Advokatforening
Foreningen 2 Foreldre (F2F)
Norges Kvinne- og Familieforbund
Sivilombudsmannen (SOM)