3 Endringer i barnelova § 44 og tvisteloven § 6-2. Reisekostnader ved samvær

3.1 Gjeldende rett

Det følger av barneloven § 44 at reisekostnader ved samvær skal deles forholdsmessig mellom foreldrene etter størrelsen på inntektene deres, med mindre de blir enige om noe annet. Dette innebærer at den av foreldrene som har best økonomi skal dekke den største andelen av reiseutgiftene som er nødvendige for å gjennomføre samværet. Bestemmelsen understreker dermed at det er begge foreldrenes ansvar å bidra til at barnet har god kontakt med den av foreldrene det ikke bor sammen med.

Dersom det foreligger særlige grunner som gjør det rimelig med en annen fordeling av reisekostnadene enn det som følger av lovens hovedregel, kan saken behandles av fylkesmannen eller retten. For at fylkesmannen skal kunne avgjøre saken, må begge foreldrene være enige om dette. Hvis barnet er over 15 år, kan fylkesmannen likevel behandle saken dersom en av foreldrene ønsker det.

Bestemmelsen om reisekostnader kommer ikke til anvendelse dersom barnet har delt bosted. I slike saker anses ingen av foreldrene for å ha samvær med barnet.

Når det gjelder selve betalingen mellom foreldrene, forestår ikke det offentlige innkrevingen i privatrettslige forhold. Dersom et krav ikke innfris, må kravet inndrives som et alminnelig pengekrav etter reglene i lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven). Fylkesmannens avgjørelse er ikke tvangsgrunnlag.

Etter de alminnelige ulovfestede regler om motregning, kan en bidragspliktig ikke gjøre opp utlegg til reisekostnader ved motregning i bidraget. Dette har sammenheng med at det er barnet som har rett til bidraget, jf. barneloven § 67 tredje ledd, mens det er den ene av foreldrene som eventuelt er rettighetshaver når det gjelder krav om reisekostnader.

3.2 Reiser som omfattes av barnelova § 44

Det er tatt stilling til den nærmere rekkevidden av bestemmelsen i barneloven § 44 gjennom rettspraksis.

I dom av 12. oktober 2004 har Hålogaland lagmannsrett uttalt at lovens ordlyd etter en naturlig språklig forståelse, ikke inneholder noen angivelse av hva slags, eller hvem sine reisekostnader ved samvær som omfattes av bestemmelsen i barneloven § 44. Etter en nærmere tolkning, har retten kommet til at barneloven § 44 gjelder kostnader som knytter seg til selve reisen til barnet, og reisen til en voksen hvis barnet ikke kan reise alene. Dette betyr at kostnader samværsforelderen eller bostedsforelderen har til sin egen reise når barnet skal hentes og/eller bringes, ikke omfattes. Tilsvarende gir loven ikke hjemmel for å pålegge deling av reisekostnadene der samværsforelderen skal reise til barnet for å ha samvær der barnet bor.

3.2.1 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre barneloven § 44 slik at også kostnader samværsforelderen og bostedsforelderen har til å hente og/eller bringe barnet til og fra samvær omfattes, og også kostnader samværsforelderen har til reise til barnet når samværet må utøves der barnet bor.

3.2.2 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Barneombudet, Foreningen 2 Foreldre (F2F), Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen Oslo og Akershus, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Aleneforeldreforeningen (AFFO) uttalt seg til dette forslaget.

Barneombudet, Bufdir, F2F, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget. Fra uttalelsen til Bufdir siteres følgende:

«(...) Dette vil etter vår mening stimulere til at samvær i større grad kan utøves der barnet har sitt faste bosted, noe som igjen vil ha stor betydning når det gjelder samvær for de minste barna.»

Fylkesmannen i Rogaland fremhever at den foreslåtte endringen vil gjøre det enklere å gjennomføre samværet på barnets hjemsted, og dermed legge til rette for samvær også for helt små barn.

AFFO støtter ikke forslaget, og uttaler følgende:

«Januar 2003 ble det gjennomført en endring i barneloven som innebærer at reisekostnader ved samvær skal deles mellom foreldrene etter inntekt. Aleneforeldreforeningen ser i ettertid at endringen har fått en del uheldige konsekvenser. Mange foreldre har blitt påført store utgifter de ikke har økonomisk evne til å dekke. Det tas ikke hensyn til om foreldre i det hele tatt har midler til å betale sin del av reiseutgiftene. Dette går utover bostedsforelderen som ikke kan velge bort samvær. Samværsforelderen har tross alt mulighet til å velge bort å gjennomføre samværet om de ikke har økonomisk evne til å dekke reisekostnadene.»

Også Barneombudet, som støtter forslaget, er opptatt av at det kan oppstå vanskelige situasjoner som følge av at samværsordningen medfører høyere reisekostnader enn foreldrene har økonomi til å dekke. Ombudet uttaler:

«(...) Barneombudet har forståelse for at reisekostnadene først og fremst er et privat anliggende. Ombudet kjenner imidlertid til tilfeller hvor foreldre av domstolen har blitt pålagt en samværsordning som påførte reisekostnader som var vanskelig å gjennomføre økonomisk. Barneombudet ber departementet se nærmere på hvordan disse situasjonene kan løses.»

3.2.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser innledningsvis til at deling av reisekostnader ved samvær er et privatrettslig anliggende. Det er foreldrenes ansvar å vurdere spørsmålet om eventuelle reisekostnader når de planlegger og avtaler i forhold til de samlede spørsmålene som gjelder kontakten mellom foreldre og barn. Samarbeid om slike spørsmål er en viktig del av foreldreskapet. Ved avtale om samvær er det blant annet viktig å ta hensyn til hvor ofte samvær rent praktisk kan gjennomføres, og foreldre må ta hensyn til begge parters økonomi og ikke avtale mer samvær enn det de har anledning til å gjennomføre rent økonomisk. Det vises imidlertid til Statistisk sentralbyrås (SSB) undersøkelser om samvær og bidrag fra 2002 og 2004, hvor bare 11 prosent av delte familier oppgir å ha betydelige reisekostnader, dvs. over 500 kroner hver vei, se St.meld. nr. 19 (2006-2007), punkt 10.4.3.

Etter departementets syn kan samværsforelderens og bostedsforelderens (alene)reise for å hente og/eller bringe barnet til og fra samvær være en forutsetning for at samværet skal kunne gjennomføres. Tilsvarende gjelder der samværsforelderen av ulike årsaker må reise til barnet for å ha samvær med barnet der det bor. Det er viktig at barnet har så god foreldrekontakt som mulig, og det følger av loven at barnet har rett til samvær med begge sine foreldre. Begge foreldrene har ansvar for å bidra til dette. Dagens regelverk kan derfor virke urimelig overfor den av foreldrene som må dekke de omtalte utgiftene alene. Departementet ser det som uheldig at kostnader som objektivt sett er nødvendige og ofte en forutsetning for at samværet skal kunne gjennomføres, faller utenfor det som omfattes av dagens bestemmelse.

Departementet foreslår at barneloven § 44 om reisekostnader ved samvær endres til også å omfatte nødvendige kostnader samværsforelderen og bostedsforelderen har til å hente og/eller bringe barnet til og fra samvær, samt nødvendige kostnader samværsforelderen har ved reise til barnet når samværet utøves der barnet bor. Det vises til lovforslaget barneloven § 44 første ledd nytt annet punktum.

3.3 Bedre konfliktløsningsmekanismer

Etter gjeldende rett finnes det ikke enkle konfliktløsningsmekanismer dersom den ene parten har lagt ut penger for reisekostnader og mener å ha et økonomisk krav på den andre parten som ikke blir innfridd. Departementet er kjent med at utestående krav om reisekostnader kan skape konflikt mellom foreldrene, og at dette for enkelte kan føre til at samvær ikke gjennomføres som planlagt.

Foreldrene kan inngå en avtale om hvordan reiseutgiftene skal deles, men en slik avtale vil ikke være tvangsgrunnlag. Tilsvarende gir en avgjørelse av fylkesmannen ikke tvangskraft. Dersom den private avtalen eller fylkesmannens vedtak ikke blir overholdt, må sak eventuelt reises for retten for å få tvangsgrunnlag.

Dagens ordning er også blitt kritisert av det tidligere Likestillingsombudet, som i 2001 uttalte at de ulike regelsett for løsning av konflikter om reisekostnader og barnebidrag er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering (sak nr.17/2001). Dette begrunnes med at barnebidrag ved uenighet kan inndrives administrativt gjennom arbeids- og velferdsetaten, mens man ved uenighet om fordeling av reisekostnader må til domstolene for å få tvangsgrunnlag. Siden det oftest er far som har samværsrett, er det en presumsjon for at det oftest vil være menn som tar opp spørsmål om deling av reisekostnader.

3.3.1 Forliksmekling i saker om reisekostnader

3.3.1.1 Gjeldende rett

Det følger av lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 6-2 første ledd bokstav a, at forliksrådet ikke kan behandle familiesaker, med unntak av saker som bare gjelder det økonomiske oppgjøret ved samlivsbrudd. Det vil si at hovedforhandling og dom i tingretten er første skritt i prosessen for å få fastslått om det foreligger et krav om penger i en sak om reisekostnader ved samvær.

De fleste sakene i forliksrådet dreier seg om uenighet om gjeld i ulike sammenhenger, særlig knyttet til kjøp av varer og tjenester. Et krav om penger kan fremmes for forliksrådet for å oppnå en minnelig løsning eller få fastslått ved dom at kravet er rettsgyldig. Dette er nødvendig for at kravet skal kunne tvangsfullbyrdes hos namsmannen. I 2003 behandlet forliksrådene ca. 233 000 saker. Det er svært få saker som går videre til tingretten.

Behandlingen av en sak i forliksrådet foregår på en mer uformell måte enn i domstolene, og partene vil ofte ikke ha behov for advokat. Det er imidlertid anledning til å møte med prosessfullmektig. Forliksrådet vil først og fremst se om det er rom for et forlik mellom partene. Kommer partene til enighet, kan det inngås rettsforlik. Rettsforliket har da rettskraft, og er bindende for partene.

Oppnås ikke forlik, fortsetter saken over i domsforhandlinger. Da kan saken avsluttes med at forliksrådet avsier dom. Forliksrådet kan avsi dom dersom en av partene ber om det, og saken gjelder en formuesverdi under 125 000 kroner. Dersom saken ikke bringes inn for tingretten, blir dommen rettskraftig. Alle dommer kan bringes inn for tingretten innen én måned, jf. tvisteloven § 6-14 første ledd. Den som ønsker en sak behandlet av forliksrådet, må betale et rettsgebyr på forhånd. Den som taper saken blir som regel dømt til å betale sakens kostnader, jf. tvisteloven § 6-13.

3.3.1.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at saker der det er tvist om reisekostnader skal kunne starte med krav om mekling i forliksrådet. Forslaget omfatter både saker der det er tvist om fordelingen av reisekostnadene, og saker der en av partene ikke betaler i henhold til det rettslige grunnlaget for fordelingen.

3.3.1.3 Høringsinstansenes syn

Foreningen 2 Foreldre (F2F), Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland og Justisdepartementet (JD) har uttalt seg om dette forslaget.

Instansene støtter forslaget, men F2F gir uttrykk for at de prinsipalt ønsker at saker om deling av reisekostnader skal kunne fastsettes og innkreves administrativt på samme måte som barnebidrag. Foreningen mener likevel at å åpne for forliksrådsbehandling av slike saker er et skritt i riktig retning.

Både Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Rogaland viser til mange henvendelser fra foreldre som ønsker bistand til fastsetting og innkreving av reisekostnader ved samvær. Disse fylkesmennene mener at forslaget vil gjøre det enklere for foreldre å få en avklaring av spørsmål rundt fastsetting og innkreving av reisekostnader.

JD anser saker om reisekostnader som godt egnet for behandling i forliksrådet, og viser til at de hensyn som begrunner forliksbehandling for saker som angår det økonomiske oppgjøret ved samlivsbrudd, i stor grad også gjør seg gjeldende her. JD peker videre på at det må tas stilling til om en tvist vedrørende reisekostnader skal behandles etter reglene for allmennprosess eller småkravprosess dersom den bringes inn for tingretten.

3.3.1.4 Departementets vurdering og forslag

Med støtte i uttalelsene fra høringsinstansene, foreslår departementet at saker hvor det er tvist om reisekostnader skal kunne starte med krav om mekling i forliksrådet. Dette vil omfatte både saker der det er tvist om fordelingen av reisekostnadene, og saker der en av partene ikke betaler i henhold til det rettslige grunnlaget for fordelingen, for eksempel en privat avtale. En slik løsning kan bidra til å senke konfliktnivået mellom foreldrene, samtidig som det vil være en rask og billig tvisteløsning. Forslaget vil gjøre det enklere å få tvangsgrunnlag for krav om dekning av reisekostnader i forbindelse med samvær. Det er dessuten grunn til å tro at terskelen for å bringe en sak inn for forliksrådet er lavere enn terskelen for å anlegge sak for de ordinære domstoler. Vurdert opp mot at disse sakene i dag bringes inn for tingretten som første instans, kan dette være en samfunnsøkonomisk lønnsom endring.

Det vises til lovforslaget tvisteloven § 6-2 første ledd bokstav a.

En tvist vedrørende reisekostnader vil typisk gjelde små beløp - i praksis langt under kr 125 000 som etter tvisteloven § 10-2 annet ledd bokstav a er grensen for småkravprosess. I tillegg tilsier tvistens karakter en enkel behandlingsmåte med minst mulig kostnader for partene, og aktiv prosessledelse fra dommeren. Tvistelovens regler om småkravprosess gjelder ikke for søksmål om rettsforhold hvor partenes rådighet er begrenset, jf. tvisteloven § 10-1 tredje ledd bokstav c. Etter § 11-4 omfatter dette blant annet saker om «barns rettsforhold etter barneloven». Det er uklart om dette omfatter alle slags krav som avgjøres etter barneloven, eller om fordelingen mellom foreldrene av reisekostnader ved samvær - til forskjell fra for eksempel barnebidrag - faller utenfor den kategori som § 11-4 omfatter. Spørsmålet er ikke drøftet nærmere i tvistelovens forarbeider. Det foreligger ingen materiellrettslige begrensninger for foreldrenes adgang til å avtale fordeling av reisekostnader ved samvær, og det dreier seg ikke om et krav der barnet selv er rettighetshaver. Etter departementets vurdering vil derfor krav om reisekostnader ved samvær ikke høre til saker hvor partenes rådighet er begrenset etter tvisteloven § 11-4. Det antas således at slike krav kan avgjøres ved småkravprosess.

Departementet legger etter dette til grunn at saker om reisekostnader som går til tingretten, kan behandles etter reglene om småkravprosess, jf. tvisteloven kapittel 10.

3.3.2 Fylkesmannens avgjørelser i sak om reisekostnader. Tvangskraft

3.3.2.1 Gjeldende rett

Dersom en av foreldrene mener det foreligger særlige grunner som gjør en annen fordeling av reisekostnadene enn en forholdsmessig fordeling etter foreldrenes inntekt rimelig, kan saken på nærmere vilkår bringes inn for fylkesmannen til avgjørelse. Fylkesmannens avgjørelse gir ikke tvangsgrunnlag. Det betyr at dersom en av partene ikke etterlever fylkesmannens vedtak, må den som hevder å ha et krav mot den andre ta dette opp i søksmål for retten for å få tvangsgrunnlag.

3.3.2.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at fylkesmannens avgjørelser om deling av reisekostnader ved samvær gis tvangskraft.

3.3.2.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Rogaland, Justisdepartementet (JD) og Aleneforeldreforeningen (AFFO) uttalt seg.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Aust-Agder og Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget, og fra uttalelsen til Fylkesmannen i Aust-Agder siteres følgende:

«(...) Fylkesmannen er videre av den oppfatning at det er hensiktsmessig at en avgjørelse om reisekostnader fra fylkesmannen får tvangskraft, for det første sett ut fra et kostnadsperspektiv, samt at det vil være tidsbesparende for foreldrene å slippe å gå veien om rettssystemet.»

Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler videre at det behandles få saker vedrørende reisekostnader hos dette embetet, men at det er et håp at mulighet for tvangskraft vil medføre at flere foreldre benytter seg av muligheten til å reise sak for fylkesmannen.

Fylkesmannen i Rogaland påpeker at det ikke går klart fram av høringsnotatet om fylkesmannens vedtak om at det ikke er grunnlag for en annen fordeling enn etter hovedregelen også skal være tvangsgrunnlag slik at de kan brukes til innkreving etter hovedregelen.

JD stiller i sin høringsuttalelse spørsmål ved om det er grunn til å opprettholde en særskilt, begrenset vedtakskompetanse for fylkesmannen når man ellers har gått bort fra dette ved tvister etter barneloven.

AFFO støtter ikke forslaget, og framholder følgende:

«(...) Vurderingen av hva som er rimelige reisekostnader er ofte kompliserte. Dersom fylkesmannens avgjørelser gis tvangskraft, kan dette blant annet føre til at reisekostnader som ikke er rimelige eller riktige, innkreves urettmessig. Der det er uenighet om hva som er rimelige utgifter bør de vanlige reglene for tvist og innkreving følges. Dette for å unngå situasjoner hvor den ene forelderen kan få blankofullmakt fra fylkesmannen til å kreve inn urimelige krav.»

3.3.2.4 Departementets vurdering og forslag

I forbindelse med Ot.prp. nr. 29 (2002-2003) Om lov om endringer i barneloven mv. (Nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene mv.) ble det vurdert om det fortsatt var hensiktsmessig at separate saker om reisekostnader ved samvær skulle behandles av fylkesmannen. Det ble konkludert med at så var tilfelle. Dette synspunktet gjelder fortsatt.

Fylkesmannen er en offentlig faginstans med kompetanse på feltet. Dette tilsier at vedtakene som fattes om deling av reisekostnader bør kunne tvangsfullbyrdes. Ved å gi fylkesmannens vedtak tvangskraft, unngår man å måtte ta spørsmålet opp i søksmål for retten. Prosessen vil være både kostnads- og tidsbesparende. Det kan også føre til at flere foreldre blir enige om å reise sak for fylkesmannen, slik at rettssystemet avlastes.

I saker der fylkesmannens vedtak går ut på at det ikke foreligger særlige grunner som gjør det rimelig med en annen fordeling av reisekostnadene enn en forholdsmessig etter foreldrenes inntekt, vil slike vedtak etter departementets syn ikke kunne tvangsfullbyrdes. Et slikt vedtak fastslår at det ikke foreligger særlige grunner som gjør en annen fordeling rimelig og tar ikke stilling til reiseutgiftenes størrelse eller hvordan utgiftene skal fordeles mellom foreldrene. Vedtaket vil således ikke ha et materielt innhold som lar seg tvangsfullbyrde.

AFFO uttrykker bekymring for at det å gi fylkesmannes vedtak tvangskraft vil kunne føre til at reisekostnader, som verken er rimelige eller riktige, innkreves. Til det vil departementet bemerke at fylkesmannes vedtak bare vil kunne tvangsfullbyrdes i tilfeller der det foreligger særlige omstendigheter som gjør det rimelig med en annen fordeling av reisekostnadene enn en forholdsmessig fordeling. Det følger av forarbeidene at det skal mye til for å anvende denne unntaksregelen. Departementet legger til grunn at fylkesmannen foretar en grundig vurdering av alle sakens momenter før vedtak fattes. Sannsynligheten for uriktige vedtak vil dermed være lav. Dersom en av partene er uenige i fylkesmannens vedtak, kan for øvrig saken bringes inn for retten.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at fylkesmannens avgjørelser om deling av reisekostnader, gis tvangskraft. Det vises til lovforslaget barneloven § 44 nytt annet ledd, siste punktum.

3.3.3 Private avtaler om deling av reisekostnader. Stadfestelse av fylkesmannen og tvangskraft

3.3.3.1 Gjeldende rett

Fylkesmannen har per i dag ikke myndighet til gjennom vedtak å stadfeste en privat avtale om deling av reisekostnader, eller til å gi en slik avtale tvangskraft.

3.3.3.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å gi fylkesmannen myndighet til å stadfeste en skriftlig privat avtale om reisekostnader slik at den gis tvangskraft.

3.3.3.3 Høringsinstansenes uttalelser

Av høringsinstansene har Fylkesmannen i Aust-Agder, Justisdepartementet (JD) og Aleneforeldreforeningen (AFFO) uttalt seg til dette forslaget.

Fylkesmannen i Aust-Agder og JD støtter forslaget, i motsetning til AFFO som viser til at vurderingen av hva som er rimelige reisekostnader ofte er kompliserte, og at vanlige regler for tvist og innkreving derfor bør følges ved uenighet.

3.3.3.4 Departementets vurdering og forslag

En avtale om deling av reisekostnader som gir tvangsgrunnlag har større gjennomslagskraft og gir en reell innkrevingsmulighet. Partene gis et forebyggende vern mot at avtalen blir brutt, og en større trygghet ved utgiftsutlegg. Dette kan i seg selv virke konfliktdempende.

En avtale mellom foreldrene om reisekostnader er en privat avtale. Fylkesmannens viktigste oppgave vil være å påse at de formelle vilkårene for en gyldig avtale er oppfylt. Fylkesmannen skal også foreta en prøving av avtalens rimelighet. Avtaler som vil virke urimelig eller som er i strid med hensynet til barnets beste, skal ikke gis tvangskraft. Det må imidlertid kunne legges til grunn at hensynet til en rimelig fordeling av utgiftene mellom foreldrene etter økonomisk evne, vil være sentralt. Dersom avtalen for eksempel pålegger bostedsforelderen å dekke reisekostnader av et slikt omfang at det rammer barnets behov for underhold hos bostedsforelderen, vil dette måtte veie tungt i fylkesmannens vurdering av om avtalen skal stadfestes. Normalt vil imidlertid hensynet til barnets beste først og fremst komme inn i forbindelse med fastsettelse av samværet, og ikke i forbindelse med fordelingen av reiseutgiftene mellom foreldrene.

Departementet deler ikke AFFOs bekymring når det gjelder fylkesmannens evne til å håndtere slike saker på en god måte. Etter departementets syn tilsier fylkesmannens kompetanse og erfaring at embetet er velegnet til å foreta denne type vurderinger.

Departementet foreslår at fylkesmannen gis myndighet til å stadfeste private avtaler om deling av reisekostnader ved samvær, og at de gis tvangskraft. Det vises til lovforslaget barneloven § 44 nytt tredje ledd.