3 Hvem skal behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker?

3.1 Gjeldende rett

Etter straffeprosessloven § 394 første ledd skal begjæringer om gjenopptakelse settes frem for og forutsetningsvis behandles av den domstolen som har avsagt den angrepne dommen. En tilsvarende regel gjelder for sivile saker, jf. tvistemålsloven § 409 første ledd. Unntak gjelder dersom den angrepne dommen er avsagt av Høyesterett. I slike tilfeller følger det av § 394 annet ledd at begjæringen skal settes frem for Høyesteretts kjæremålsutvalg.

De dommerne som deltok ved behandlingen av den angrepne dommen, kan ikke delta ved avgjørelsen av gjenopptakelsesbegjæringen, jf. straffeprosessloven § 395 første ledd. Denne regelen var ny i straffeprosessloven 1981. Tidligere ble begjæringene fortrinnsvis avgjort av de samme dommerne som hadde avsagt dommen som ble begjært gjenopptatt. Begrunnelsen for den gamle ordningen var at det var disse dommerne som ville ha de beste saklige forutsetningene for å vurdere om det var grunnlag for gjenopptakelse. Regelen ble endret under henvisning til at det kan være vanskelig for den som tidligere har dømt i saken, å se uhildet på nye bevis. I hvert fall kunne det være nærliggende at det tar seg slik ut for den som har begjært gjenopptakelse, jf. Innstilling om rettergangsmåten i straffesaker (1969) side 345.

Begjæringen om gjenopptakelse avgjøres ved kjennelse, jf. straffeprosessloven § 398 første ledd. Avgjørelsen kan påkjæres etter vanlige regler, enten avgjørelsen går ut på å godta eller forkaste begjæringen, jf. straffeprosessloven §§ 377 flg. Reglene om gjenopptakelse av dommer får til dels anvendelse også for kjennelser og beslutninger, jf. straffeprosessloven § 401. Dessuten kan saker som er avgjort med vedtatt forelegg gjenopptas, jf. straffeprosessloven § 261.

3.2 Ordningene i England og Skottland

3.2.1 Den engelske kommisjonen i hovedtrekk

I England ble en kommisjon til å behandle og avgjøre begjæringer om gjenopptakelse (the Criminal Cases Review Commission, forkortet CCRC) opprettet ved lov i 1995, og begynte sin virksomhet 1. januar 1997. Etter en etableringsfase begynte kommisjonen å arbeide med saker 1. april samme år.

Frem til 1997 ble påstander om uriktig domfellelse vurdert av regjeringen ved innenriksministeren (the Home Secretary), som hadde lovbestemt, skjønnsmessig myndighet («if he thinks fit») til å henvise blant annet saker hvor en person var blitt domfelt. Saken ble i så fall behandlet på nytt i ankedomstolen (Court of Appeal). Innenriksministerens myndighet til å henvise saker hadde sammenheng med det kongelige prerogativet til å benåde domfelte, som i moderne tider blir utøvet av innenriksministeren på vegne av dronningen.

Ordningen ble etter hvert utsatt for kritikk - dels fordi den stred mot prinsippet om maktfordeling mellom den utøvende makt og domstolene, og dels på grunn av ressursmangel. Saksbehandlerne var for få, og uten tilstrekkelig juridisk kompetanse eller etterforskningsfullmakter.

På bakgrunn av flere mye omtalte uriktige domfellelser, blant annet dem som rammet «the Guildford Four» og «the Birmingham Six», ble det oppnevnt et utvalg ledet av Lord Runciman (Runcimanutvalget). Utvalget skulle blant annet vurdere om det var behov for å endre ordningen for vurdering og etterforskning av påstander om uriktig domfellelse i tilfeller hvor ankemulighetene er uttømt. Utvalget avga sin rapport i juli 1993 (publisert som «the July 1993 Report of the Royal Commission on Criminal Justice»), og anbefalte å opprette en uavhengig kommisjon til å vurdere påstander om uriktig domfellelse, til å forestå etterforskning i slike saker etter behov, og - dersom etterforskningen avdekket at saken burde vurderes nærmere av domstolen - til å henvise saken til ankedomstolen.

Utvalget foreslo at gjenopptakelsesbegjæringer ikke lenger burde behandles av Innenriksdepartementet (Home Office). Dessuten ble det vist til at Innenriksdepartementet førte en meget streng praksis, muligens fordi man ønsket å opptre lojalt i forhold til konstitusjonelle prinsipper om funksjonsfordelingen mellom statsmaktene. Mellom 1981 og 1988 ble kun 36 saker, som omfattet 48 domfelte, henvist til ankedomstolen på grunn av tvil om dommen var riktig. Det tilsvarende tall for 1989 til 1992 var 28 saker og 49 domfelte. Det ble årlig satt frem mellom 700 og 800 påstander om uriktige domfellelser per år.

Spørsmålet om å legge avgjørelsen til de vanlige domstolene - slik ordningen er i Norge - ble aldri drøftet. Dette skyldtes delvis et ønske om å løsrive avgjørelsene fra statsmaktene. Dessuten var det en synkende tillit til domstolene - og ikke minst til Court of Appeal - i gjenopptakelsessakene. Den daværende Lord Chief Justice (dvs. lederen for Court of Appeal i straffesaker) hadde selv deltatt i avgjørelsen av noen av de mest kjente sakene, og hadde kommet med bemerkninger under sakene som i ettertid ble oppfattet som skadelige for domstolens anseelse.

I løpet av de siste årene er det i England gjennomført en rekke reformer som bedre varetar tiltaltes interesser. Den viktigste er trolig Police and Criminal Evidence Act (PACE), som trådte i kraft i 1986. De fleste av de uriktige dommene som vakte mest oppsikt, ble avsagt i tiden forut for disse reformene. Argumenter om at disse prosessuelle endringene eliminerte behovet for endring i ordningen for behandling av påstander om uriktig domfellelse, ble imidlertid ikke tatt til følge. Det var bred enighet om at avgjørelsene i gjenopptakelsessakene ikke skulle treffes av regjeringen.

Innenriksdepartementet sendte deler av Runcimanutvalgets rapport på høring i 1994. Den generelle responsen til utvalgets forslag, med enkelte tilpasninger foreslått av regjeringen, var positiv.

Kommisjonen er etter loven et «body corporate», dvs. et selvstendig rettssubjekt. Den er uavhengig av regjeringen, og nyter ingen kongelige privilegier eller immunitet. Kommisjonens medlemmer utnevnes av dronningen etter anbefaling av statsministeren.

Under besøket fra det norske Justisdepartementet i 1999, ga den britiske kommisjonen uttrykk for at det er respekt for dens uavhengighet - den har ikke vært utsatt for press i forbindelse med enkeltsaker eller andre funksjoner, verken fra regjeringen, parlamentet, domstolene eller pressen.

Etter loven skal kommisjonen bestå av minst elleve medlemmer, hvorav en tredjedel skal ha minst 10 års erfaring som jurister. Minst to tredjedeler av medlemmene skal ha kunnskap om eller erfaring fra strafferettspleien, men behøver ikke å være jurister.

I dag består kommisjonen av 14 medlemmer og én leder. Kommisjonens leder har ansvar for strategi og ledelse, men deltar ikke i saksbehandlingen eller i avgjørelsen om hvorvidt en sak skal henvises til ankedomstolen.

Kommisjonens oppgave er å undersøke påstander om uriktig domfellelse og - om den finner grunn til det - å henvise saken til behandling av de alminnelige domstolene. Den har ikke dømmende myndighet.

Kommisjonen kan henvise både skyldvurderingen og straffutmålingen til ankedomstolen. Domstolen behandler da det henviste spørsmålet som en vanlig ankesak. Henvisning skjer bare dersom det foreligger en reell mulighet for at den tidligere dommen ikke vil opprettholdes, enten på grunn av et argument eller et bevis som ikke tidligere har blitt fremmet for retten, eller fordi det foreligger særlige omstendigheter.

Kommisjonen trer som regel i funksjon etter begjæring fra den domfelte. Den har imidlertid også hjemmel til å ta en sak opp til vurdering av eget initiativ. Dessuten kan ankedomstolen pålegge kommisjonen å iverksette undersøkelser.

Et eget skjema gjør det enkelt for søkeren å få formulert sin begjæring, og gjør det lettere for kommisjonen å finne ut om de formelle krav er oppfylt. Det er ikke påbudt å bruke skjemaet. Kommisjonen mottar for tiden ca. 4-5 nye begjæringer hver dag. I tillegg har den overtatt et stort antall saker fra Innenriksdepartementet. Det er foreløpig store restanser, som kommisjonen regner med det vil ta ca. ett års tid å komme igjennom.

Begjæringene varierer sterkt både i kvalitet og i omfang. Noen består bare i et brev eller et utfylt skjema, uten noen nærmere begrunnelse. På den andre enden av skalaen har kommisjonen mottatt saker som reiser flere hundre spørsmål som er nærmere utdypet og analysert av advokater, med flere permer dokumentasjon.

Saker behandles i utgangspunktet i rekkefølge etter datoen for mottakelse. Enkelte saker som tilsynelatende kan behandles raskt, stemples imidlertid som «short form»-saker, og behandles hurtigere.

Loven overlater til kommisjonen å fastsette sine egne arbeids- og saksbehandlingsprosedyrer. Kommisjonen har innført en tre-trinns saksbehandling. På det første trinnet avgjøres om en sak fyller vilkårene for overhodet å kunne bli vurdert av kommisjonen. Dersom dette er tilfellet, treffes som regel under trinn to et vedtak om hvorvidt saken skal henvises til ankebehandling eller ikke. Unntaksvis benyttes et tredje trinn, hvor det iverksettes særskilt etterforskning før vedtak treffes.

Blir saken ikke avvist under trinn én, innhentes opplysninger for å finne ut hvilke spørsmål som tidligere er blitt reist under hovedforhandlingen og under ankebehandlingen, og for å klarlegge grunnlaget for domstolens avgjørelse. I mange tilfeller vil opplysningene fremgå av ankedomstolens saksdokumenter. Ankegrunnene vil dessuten ofte følge med begjæringen. I andre tilfeller kan det være vanskelig å få brakt på det rene hvilke spørsmål som tidligere har blitt reist, og hvilket standpunkt domstolene har tatt.

Når opplysningene er mottatt, vurderes de opp mot begjæringen. Dersom det ser ut til at domfelte bare gjentar det som var fremmet under hovedforhandlingen eller anken, ber man om en klargjøring av hvorvidt det påberopes nye bevis, nye omstendigheter eller nye anførsler. Deretter utarbeides en saksplan med spørsmål som må vurderes nærmere. Det er praksis at domfelte på dette stadiet informeres om hvilke punkter kommisjonen akter å se nærmere på og hvilke punkter den eventuelt ikke vil vurdere nærmere.

Kommisjonen har vide fullmakter til selv å foreta undersøkelser og til å pålegge andre å undersøke på kommisjonens vegne. Kommisjonen kan blant annet avhøre vitner og parter når det er nødvendig. I rapporten som lå til grunn for at den ble opprettet, er det understreket at personer som er uriktig domfelt ikke alltid klarer å uttrykke seg på en klar og konsis måte. I slike tilfeller kan en personlig samtale være den beste veien å gå for skaffe grunnlag for å vurdere om saken bør undersøkes nærmere.

Saker behandles enten av et kommisjonsmedlem, eller i første hånd av «case research managers» (saksbehandlere) under tilsyn av et kommisjonsmedlem. Det ansvarlige kommisjonsmedlemmet har hovedansvaret for saken, og andre kommisjonsmedlemmer trekkes inn etter behov. Avstanden mellom kommisjonsmedlemmene og saksbehandlerne er liten, og arbeidsmiljøet er uformelt og åpent.

Loven stiller krav til at vedtak om å henvise en sak til ankedomstolen må treffes av minst tre kommisjonsmedlemmer. Kommisjonen har innrettet seg slik at vedtak om å henvise en sak treffes av en komité bestående av tre - unntaksvis fem - kommisjonsmedlemmer. Vedtak om ikke å henvise en sak treffes enten av en slik komité eller av ett enkelt kommisjonsmedlem.

Den som selv har behandlet saken, eller som har hatt tilsyn med behandlingen av en sak, kan ikke delta i avgjørelsen. Det samme gjelder et medlem som i særlig grad har bidratt under saksbehandlingen. Kommisjonens formann deltar aldri i avgjørelsesprosessen. Ellers settes vedtakskomitéen sammen blant annet under hensyn til sakstypen. Som regel vil ett av de tre medlemmene være jurist.

Kommisjonen er sammensatt av medlemmer med variert bakgrunn. Det er et bevisst ønske at de enkelte medlemmene skal utgjøre en ressurs under saksbehandlingen, og at de skal ha både en konsultativ rolle og en saksbehandlingsrolle. Det er på etterforsknings- og saksbehandlingsstadiet at medlemmenes varierte bakgrunn har sin styrke.

Grunnen til at kommisjonen ikke behandler saker i plenum, er at det ville medføre praktiske problemer å få samlet alle kommisjonsmedlemmene tilstrekkelig ofte. Enkelte saker er også svært omfattende, og det er urealistisk å forvente at alle kommisjonsmedlemmene vil kunne sette seg inn i detaljene i alle sakene. Plenumsbehandling ville da ikke være noen garanti for en grundigere avgjørelsesprosedyre enn det som følger av komitéordningen.

Kommisjonen treffer sin avgjørelse på grunnlag av en skriftlig rapport og en muntlig presentasjon fra kommisjonsmedlemmet eller saksbehandleren som har hatt ansvar for saken. Disse deltar ikke i avgjørelsen. I vanskelige saker møtes vedtakskomitéen flere ganger. Avgjørelser treffes med simpelt flertall. Møter utsettes dersom ett eller flere medlemmer ønsker flere opplysninger eller trenger betenkningstid. Dersom ett eller flere medlemmer mener at saken ikke bør henvises til ankedomstolen, utarbeides et utkast til begrunnelse som sendes til domfelte, med anmodning om kommentarer i løpet av tre uker.

Kommisjonen avgjør om en sak skal henvises til ankedomstolen eller ikke. Den tar ikke standpunkt til realiteten i saken. Kommisjonens oppgave er å vurdere bevisene og ta stilling til om de rokker ved dommens pålitelighet. Mener kommisjonen at det er en reell mulighet for at ankedomstolen ikke vil stadfeste dommen, blir saken henvist.

Etter at kommisjonen har truffet sin avgjørelse, leveres rapporten tilbake til saksbehandleren med merknader. Merknadene innarbeides i rapporten, som da utgjør begrunnelsen for kommisjonens vedtak. Vedtak som går ut på at saken henvises, sendes sammen med begrunnelsen til domstolen, påtalemyndigheten og den domfelte. Vedtak som går ut på at saken ikke henvises, sendes den domfelte og påtalemyndigheten. Også i disse tilfellene skal vedkommende få en begrunnet redegjørelse.

Verken kommisjonen, domstolen eller påtalemyndigheten gir offentlig innsyn i begrunnelsen for avgjørelsen. Kommisjonen utgir pressemeldinger når det er behov for det, men disse inneholder ikke begrunnelsen for vedtaket. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at den som har begjært gjenopptakelse eller hans advokat offentliggjør begrunnelsen. The Law Society (den engelske advokatforeningen) har sagt at den i de etiske reglene for advokater vil anbefale at begrunnelsen for vedtaket ikke offentliggjøres.

Når kommisjonen henviser en sak til behandling i ankedomstolen (Court of Appeal), er kommisjonens befatning med saken over. Kommisjonen har ikke myndighet i forhold til sakens realitet, og tar ikke del i ankebehandlingen. Kommisjonens rapport kan imidlertid benyttes som bevis i ankesaken.

Mer detaljerte opplysninger om den engelske kommisjonen er tatt inn under enkelte av spørsmålene om utformingen av en norsk gjenopptakelseskommisjon.

3.2.2 Kort om den skotske kommisjonen

Den skotske kommisjonen (the Scottish Criminal Cases Review Commission, forkortet SCCRC) ble etablert 1. april 1999 på grunnlag av en rapport fra det såkalte «Sutherland-utvalget», og har en tilsvarende funksjon som den engelske kommisjonen. Formålet med kommisjonen er blant annet å behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker på en grundig og effektiv måte, for på den måten å øke allmennhetens tillit til at samfunnet behandler disse spørsmålene på en tillitvekkende måte.

Likhetstrekkene med den engelske kommisjonen er mange, men det er også enkelte klare forskjeller.

Den skotske kommisjonen består av én leder og seks kommisjonsmedlemmer. I motsetning til den engelske kommisjonen utfører medlemmene arbeidet som et verv ved siden av annet arbeid. En annen forskjell er at den skotske kommisjonen treffer sine avgjørelser i plenum. Sammensetningen og organiseringen av arbeidet er beskrevet nærmere under 4.3.2 nedenfor.

I Skottland skal kommisjonen henvise en sak dersom den kommer til at det har skjedd en uriktig domfellelse, og det er i allmennhetens interesse at saken henvises.

3.3 Gjenopptakelsesinstituttet i praksis

3.3.1 Innledning

Inntil nylig har det ikke eksistert noen oppdatert oversikt over hvor mange gjenopptakelsesbegjæringer som årlig settes frem i Norge, eller om utfallet av behandlingen av dem. Slike tall er av interesse når det skal vurderes om dagens regler bør endres. I noen grad kan det gi grunnlag for å vurdere behovet for lovendringer, og tallmaterialet står sentralt i vurderingen av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser som knytter seg til forslaget om å opprette en kommisjon for å behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker. Departementet tok derfor som ledd i utarbeidelsen av høringsnotatet 14. juli 2000 kontakt med samtlige av landets domstoler for å skaffe til veie ulike statistiske opplysninger om behandlingen av gjenopptakelsesbegjæringer i årene 1992-1999. Undersøkelsen ble gjennomført ved at domstolene fikk tilsendt et spørreskjema hvor de skulle fylle inn tallene for hvert spørsmål for det enkelte år i perioden 1992-1999. Av hensyn til domstolenes arbeidsbelastning ble undersøkelsen lagt opp slik at tallene kunne hentes ut fra domstolenes databaser ved å søke på bestemte sakskoder. I følgebrevet til domstolene ble det gitt en forklaring på hvilken fremgangsmåte som skulle følges i den forbindelse. Samtlige domstoler besvarte henvendelsen.

I vurderingen av tallmaterialet bør det tas hensyn til at samme person kan sette frem flere gjenopptakelsesbegjæringer knyttet til samme sak. For eksempel pekte Høyesterett i sitt oversendelsesbrev pekt på at i 1998 ble tre av fem begjæringer fremsatt av samme person. I 1999 gjaldt seks av syv begjæringer samme person - alle seks ble for øvrig avvist fordi det ikke var anledning til å begjære gjenopptakelse. For de øvrige domstolene finnes det ikke tilsvarende tall. For noen få embeter er tallene ufullstendige. To lagdømmer har ikke fått frem tallene for 1992, og ett lagdømme har ikke fått frem tallene for 1993. Et mindre sorenskriverembete har ikke tallene for 1992-1994. Ved en større byrett er det brukt feil sakskode, og tallene derfra er basert på hukommelsen hos medarbeiderne. Det bør dessuten - som ved all statistikk - tas i betraktning at det kan være andre feilkilder. For eksempel kan det ha betydning at domstolene tok i bruk EDB for første gang på begynnelsen av 90-tallet.

Til sammenligning er det nedenfor gitt en oversikt over situasjonen for den engelske kommisjonen og for Den Særlige Klageret i Danmark for den tilsvarende perioden, se 3.3.5 og 3.3.6.

3.3.2 Hvor mange begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker ble satt frem for domstolene?

De innhentede tallene viser at det for hele perioden kom inn 254 begjæringer om gjenopptakelse for herreds- og byrettene, 181 for lagmannsrettene og 25 for Høyesterett. Totalt utgjør det 460 begjæringer om gjenopptakelse.

Enkelte utviklingstrekk kan spores. For herreds- og byrettene var det en markert økning i antallet begjæringer fra og med 1996. Dette kan ha sammenheng med at to-instansreformen ble satt i kraft i august 1995, og med oppmykningen av vilkårene for gjenopptakelse etter straffeprosessloven § 392. Frem til 1996 var antallet begjæringer for alle førsteinstansdomstolene sett under ett hhv. 6 i 1992, 5 i 1993, 14 i 1994 og 27 i 1995. Fra og med 1996 har antallet ligget relativt stabilt rundt 50; 52 i 1996, 49 i 1997, 52 i 1998 og 63 i 1999. For lagmannsrettene har antallet begjæringer vært nokså stabilt hele perioden, med unntak av de første to årene - noe som kan skyldes at det ikke foreligger tall fra alle lagdømmene for 1992 og 1993. Tallene er for lagdømmene sett under ett 11 i 1992, 11 i 1993, 24 i 1994, 27 i 1995, 29 i 1996, 21 i 1997, 33 i 1998, og 25 i 1999. Borgarting har mottatt flest begjæringer med 59 i hele perioden, mens de øvrige lagdømmene har mottatt om lag halvparten så mange begjæringer. For Høyesterett er sakene fordelt slik: 1 sak i 1992 (privat straffesak), 5 i 1993, 1 i 1994, 1 i 1995, 1 i 1996, 4 i 1997 (derav 1 privat straffesak), 5 i 1998 og 7 i 1999 (hvorav 6 fra samme person, alle avvist fordi det ikke var anledning til å begjære gjenopptakelse).

3.3.3 Hvor mange straffesaker ble gjenopptatt?

I herreds- og byrettene ble 41 saker besluttet gjenopptatt i perioden 1992-1999; i lagmannsrettene ble 24 saker gjenopptatt, og Høyesterett besluttet gjenopptakelse av 1 sak. Totalt utgjør dette 66 gjenopptatte saker. Det vil si at 14,3 % av gjenopptakelsesbegjæringene ble tatt til følge.

For herreds- og byrettene viser tallene en tendens i retning av at flere saker blir besluttet gjenopptatt. For alle førsteinstansdomstolene er tallene hhv. 0 i 1992, 1 i 1993, 3 i 1994, 2 i 1995, 4 i 1996, 10 i 1997, 12 i 1998 og 10 i 1999. I lagmannsrettene er det ingen klar tendens; samlet sett ble 1 sak besluttet gjenopptatt i 1992, 1 i 1993, 3 i 1994, 4 i 1995, 2 i 1996, 3 i 1997, 7 i 1998 og 3 i 1999. Høyesterett besluttet gjenopptakelse av 1 sak i 1995.

3.3.4 Hvor mange av sakene som ble besluttet gjenopptatt endte med frifinnende dom?

Av sakene som ble besluttet gjenopptatt, endte 18 saker i herreds- og byretten og 22 av sakene i lagmannsretten med frifinnende dom ved ny behandling. Av sakene i lagmannsretten knytter 7 seg til det såkalte «boomerang-komplekset» i Bergen. Totalt endte 40 saker med full frifinnelse ved fornyet behandling i rettssystemet. Av de sakene som ble besluttet gjenopptatt, endte til sammen 60,6 % med full frifinnelse. I en del av sakene som ble gjenopptatt og som ikke endte med frifinnelse, ble resultatet enten delvis frifinnelse, samme domfellelse som den opprinnelige, eller bruk av en annen straffebestemmelse på forholdet. Det innhentede tallmaterialet gir ikke grunnlag for mer presise slutninger om fordelingen av de øvrige sakene på disse tre kategoriene.

3.3.5 Tall fra den engelske kommisjonen

Siden den engelske kommisjonen begynte arbeidet i april 1997 og frem til oktober 1999, mottok den 2826 saker inkludert de sakene som den overtok fra Innenriksdepartementet (Home Office). I gjennomsnitt mottar kommisjonen 4-5 saker per dag.

Mot slutten av 1999 pågikk det arbeid i 468 saker og 1200 saker var fullført. Kommisjonen hadde fattet vedtak om å henvise saken til ankedomstolen i til sammen 61 tilfeller. Den hadde fattet negative vedtak i 147 tilfeller. I de øvrige tilfeller hadde kommisjonen kommet til at saken ikke oppfylte vilkårene for å bli underkastet en nærmere vurdering.

Av de 67 sakene som var blitt henvist til ankedomstolen, ble 22 behandlet av domstolen. Den tidligere avgjørelsen ble endret i 15 saker (ca. 75 %). I 10 av disse ble dommen opphevet og domfelte fullstendig renvasket. I tre saker har ankedomstolen behandlet saken på nytt. I ett tilfelle ble dommen for drap erstattet med en dom for uaktsomt drap. I de to øvrige tilfellene var det bare straffutmålingen som ble henvist. I den ene saken ble straffen redusert med kun 7 måneder, men slik at domfelte da i det konkrete tilfelle skulle løslates umiddelbart. I den andre saken ble en felles straff som hadde blitt utmålt til å løpe sammenhengende, erstattet med en fellesstraff som skulle løpe samtidig.

3.3.6 Tall fra Den Særlige Klageret i Danmark

Tall som er innhentet fra Den Særlige Klageret for perioden 1992-1998, viser at antallet avgjorte saker og antallet gjenopptatte saker (prosentandelen i parentes) er følgende: 44 i 1992, herav 3 saker gjenopptatt (6,8); 47 i 1993, herav 4 saker gjenopptatt (8,5); 75 i 1994, herav 8 saker gjenopptatt (10,7); 66 i 1995, herav 4 saker gjenopptatt (6,1); 83 i 1996, herav 7 saker gjenopptatt (8,4); 81 i 1997, herav 8 saker gjenopptatt (9,8) og 60 i 1998, herav 6 saker gjenopptatt (10).

3.4 Forslagene i høringsnotatet 14. juli 2000

I Justisdepartementets høringsnotat 14. juli 2000 ble det foreslått at straffeprosessloven endres slik at begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker enten avgjøres av en domstol som er sideordnet den domstolen som har avsagt den angrepne dommen, eller av en egen kommisjon.

Det minst vidtgående forslaget gikk ut på å la en sideordnet domstol ta stilling til begjæringene. Dersom dommen som begjæres gjenopptatt er avsagt av en herreds- eller byrett, skulle begjæringen ifølge dette forslaget behandles av en annen herreds- eller byrett. Dersom dommen er avsagt av en lagmannsrett, skulle begjæringen behandles av en annen lagmannsrett. Av praktiske og økonomiske hensyn foreslo departementet at begjæringen skulle settes frem for en domstol med rettskrets som grenser til domstolen som avsa den angrepne dommen. Begjæringer om gjenopptakelse av dommer avsagt av Høyesterett, skulle fortsatt behandles av Høyesterett selv. I forslaget om å la begjæringene bli behandlet av en sideordnet domstol, lå det også at domstolen skulle ha et større ansvar for sakens opplysning enn det som gjelder ved behandling av straffesaker ellers. Blant annet ble det foreslått at domstolen skulle få vide fullmakter til å innhente ytterligere opplysninger allerede på det innledende stadiet i behandlingen av begjæringen, og retten skulle ha mulighet til selv å oppta forklaringer og begjære bevisopptak hos andre domstoler. Departementet pekte også på at det kunne være behov for å gjennomføre muntlige forhandlinger og oppnevne offentlig forsvarer i større grad enn i dag.

Det alternative forslaget i høringsnotatet gikk ut på å opprette en egen kommisjon for å behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker. Forslaget innebar å opprette et uavhengig forvaltningsorgan med selvstendig ansvar for selv å utrede saken før den tar stilling til begjæringen. Kommisjonen skulle ha betydelig frihet til selv å avgjøre hvordan sakens rettslige og faktiske sider kan belyses best mulig. Dersom begjæringen ble tatt til følge, skulle saken behandles av domstolene på vanlig måte. Kommisjonen skulle ifølge forslaget ha fem faste medlemmer, der både jurister og andre yrkesgrupper skulle være representert, og ha et eget sekretariat.

Departementet lot det stå åpent hvilket alternativ som burde legges til grunn, men gjorde rede for en del kryssende hensyn som gjør seg gjeldende i valget mellom de to løsningene.

Til fordel for kommisjonsordningen ble det pekt på at løsningen skaper distanse til den domstolen som avsa dommen som angripes, slik at det ikke lenger er grunnlag for mistanke om at domstolen på grunn av kollegiale hensyn ikke går inn for gjenopptakelse. En annen fordel med kommisjonsalternativet er at siktede selv ikke lenger vil ha hovedansvaret for å avdekke forhold som kan tilsi at saken gjenopptas. Det gjøres til et samfunnsansvar å undersøke om noen er dømt med urette. Endelig kan det være positivt at påtalemyndigheten får en mer tilbaketrukket rolle i disse sakene enn det den har i dag, slik at det ikke er grunnlag for å hevde at påtalemyndigheten motarbeider forsøk på gjenopptakelse. Når det gjelder ulemper forbundet med kommisjonsordningen, nevnte høringsnotatet at den er ressurskrevende (anslått til om lag 7 millioner kroner årlig), at den bryter med anklageprinsippet i norsk straffeprosess fordi kommisjonen både innhenter bevisene og treffer avgjørelse i saken, og at det vil være en nyordning som det ikke er mulig å forutsi med sikkerhet hvordan vil fungere i praksis.

Det fremgikk av høringsnotatet at også alternativet om å legge behandlingen av begjæringene til en sideordnet domstol ville medføre større distanse mellom det organ som tar stilling til spørsmålet om gjenopptakelse, og den domstolen som avsa dommen som angripes. På samme måte som for en kommisjon, borger dette for større tillit til at det ikke legges vekt på utenforliggende hensyn i vurderingen av om begjæringen skal tas til følge. For bedre å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst, ble det foreslått at domstolen skulle ha en mer aktiv rolle enn i dag, og selv kunne innhente bevis. Endringen i denne retningen ville imidlertid bli mindre vidtrekkende enn dersom det ble opprettet en kommisjon. Som andre fordeler ved å velge en sideordnet domstol, ble det vist til at denne ordningen lettere lar seg innarbeide i dagens regelverk enn å opprette en kommisjon, og at den vil kreve færre ressurser.

3.5 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å opprette en kommisjon for å behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker får støtte av Den Norske Advokatforening, Foreningen for Bedring av Rettssikkerheten (FBR), Oslo politidistrikt, riksadvokaten, Straffedes Organisasjon i Norge (SON)og professor Erik Boe m. fl. Også Borgarting lagmannsrett støtter kommisjonsalternativet, men det fremgår av høringsuttalelsen at en del dommere ved embetet støtter forslaget om å legge behandlingen av begjæringene til en sideordnet domstol. Oslo statsadvokatembeter og ØKOKRIM går primært inn for at man avventer ytterligere erfaringer med to-instansordningen før det eventuelt gjøres endringer i reglene om hvem som skal behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker, men gir sin støtte til kommisjonsalternativet dersom reglene skal endres nå.

Høringsinstansene som støtter forslaget om å opprette en kommisjon, viser i det vesentlige til de argumentene departementet gjorde rede for i høringsnotatet 14. juli 2000. Riksadvokaten understreker blant annet at en slik ordning vil kunne gi økt tillit til avgjørelser om gjenopptakelse:

«Kommisjonsmodellen vil kunne øke tilliten til avgjørelsene i disse sakene både i allmennheten og i fagmiljøet og bør, forutsatt at de foreslåtte reglene justeres noe, jf. nærmere nedenfor, kunne behandle disse sakene både grundigere og raskere enn etter dagens ordning. Fremfor alt bør Kommisjonen kunne bidra til at det blir færre saker som går som «gjengangere» i rettssystemet i flere tiår for så til sist å bli gjenopptatt med redusert tillit til både domstolene og påtalemyndigheten til følge.»

Riksadvokaten gir også uttrykk for at det ikke er noen god løsning å pålegge en sideordnet domstol et større ansvar for å opplyse saken før den tar stilling til begjæringen:

«En tung innvending mot at en sideordnet domstol behandler begjæringer om gjenopptakelse er at det neppe er mulig å utforme regler som på den ene side gjør at endringene i behandlingsmåten oppfattes som reell, men på den annen side ikke pålegger domstolene arbeidsoppgaver som er fremmede for en domstol. På et generelt plan synes man å ha to muligheter: Enten flyttes behandlingen av disse sakene til en annen domstol og behandles der i det vesentlige som etter dagens ordning, eller en gir domstolen plikt til selv å undersøke saken på en måte som fullstendig bryter med en norsk domstols tradisjonelle oppgaver. Begge deler er uheldig. Dette er i seg selv et tungtveiende argument i favør av en kommisjon.»

Også Den Norske Advokatforening fremhever at en kommisjon vil være bedre egnet til å opplyse saken før det tas stilling til gjenopptakelsesbegjæringen:

«Lovutvalget har lagt hovedvekten på at en kommisjon bedre enn en domstol vil kunne ha en aktiv rolle med sikte på sakens faktiske opplysninger. Domstolene har, til tross for et generelt ansvar for sakens opplysning i straffesaker, tradisjonelt vært tilbakeholdne med å sørge for innhenting av nye opplysninger etc., og det er en reell risiko for at dette fortsatt vil kunne prege domstolens behandling av gjenopptakelsesbegjæringer selv om det i høringsnotatets lovforslag alt. 1 er forutsatt en mer aktiv rolle fra domstolenes side. På bakgrunn av at det foreligger en rettskraftig avgjørelse, kan det etter lovutvalgets mening heller ikke reises avgjørende innvendinger mot at kommisjonen både gis en utredende og avgjørende myndighet.»

Oslo statsadvokatembeter vektlegger at en sideordnet domstol i praksis vil ha begrensede muligheter til mer aktivt selv å opplyse saken:

«Domstolene har ikke egne saksforberedere som kan innhente opplysninger, foreta etterforskning, finne frem til nødvendig sakkyndighet og lignende. Vi tror konsekvensen av det blir at domstolene i det vesentlige vil overlate til politiet/påtalemyndigheten eller domfelte/medhjelpere å innhente nødvendig informasjon. Da er vi tilbake til den samme partsprosessen som vi har i dag, der politiet/påtalemyndigheten kritiseres for å være partisk, mangle objektivitet, drive «prestisjerytteri» og - som i flere mediefokuserte saker - til og med anklages for å ha begått straffbare handlinger. [...] Møtes saksforberedelsen med slike påstander, vil det i neste omgang kunne gi grunnlag for kritikk også mot domstolenes realitetsavgjørelser.»

Professor Boe m. fl. slutter seg til departementets begrunnelse for kommisjonsforslaget, og peker dessuten på at det også taler til fordel for en kommisjon at det blir mindre fare for forhåndsprosedyre i media, at den kan føre til en mer enhetlig praksis, og til at en slik ordning vil være prosessøkonomisk gunstig fordi domstolsapparatet blir fritatt for saker som i noen tilfeller kan kreve store ressurser.

Høyesterett gir ikke uttrykk for noen bestemt oppfatning om hvorvidt det bør opprettes en egen kommisjon for behandling av begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker. Det pekes imidlertid på at de fleste innvendingene som ble reist mot forslaget fra 1999 om en særlig klagerett, synes å gjøre seg gjeldende også mot forslaget om å opprette en kommisjon. Høyesterett fremhever dessuten at en vidtgående utredningsplikt kan få konsekvenser for kommisjonens objektivitet, og at det kan oppstå konstitusjonelle spørsmål dersom avgjørelse av begjæringer om gjenopptakelse legges til et forvaltningsorgan. Også tallmaterialet som viser hvor mange begjæringer som har ført frem, må etter Høyesteretts oppfatning inngå i vurderingen av om en tradisjonell domstolsoppgave skal overføres til et forvaltningsorgan.

Følgende instanser går inn for at en sideordnet domstol bør behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker: Agder lagmannsrett, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Frostating lagmannsrett, Hordaland statsadvokatembeter, Hålogaland lagmannsrett, Kristiansand politidistrikt, Nedre Romerike herredsrett, sorenskriveren i Solør, sorenskrivaren i Stjør- og Verdal, og Trondheim politidistrikt. Disse høringsinstansene mener at de prinsipielle og praktiske ulempene ved en kommisjonsordning veier tyngre enn fordelene, jf. momentene som Høyesterettpeker på i sin høringsuttalelse, og på at forslaget om å la en sideordnet domstol behandle begjæringene i tilstrekkelig grad varetar behovet for å endre dagens regler.

Hordaland statsadvokatembeter peker på enkelte andre argumenter som taler for å la en sideordnet domstol behandle begjæringene:

«Domstolsbehandling av begjæringene innebærer at tilfeldighetsprinsippet kommer inn med hensyn til hvem som skal behandle begjæringen. Dette er en styrke. Fra flere saker de senere år, ser man at det utvises til dels en stor aktivitet i media for å skape et press for å få gjennom en begjæring. Dette presset må formodes å være mindre når det ikke er den/de samme personene som skal ta stilling til samtlige begjæringer.

En gjenopptakelseskommisjon vil kun arbeide med slike begjæringer. Kommisjonens berettigelse avhenger av det arbeid som gjøres. Dette vil også kunne skape press: Kommisjonsmedlemmene kan, ubevisst, prøve å markere kommisjonens berettigelse ved å tillate gjenopptakelse eller kommisjonen kan ønske å vise sin uavhengighet og styrke ved ikke å henvise saker. Dersom henvisningspraksis skulle påvirkes av slike hensyn, er det selvsagt uheldig for den enkelte sak. Mistanke om at slike hensyn gjør seg gjeldende, vil kunne undergrave den tillit som en kommisjon bør ha. Det er vår oppfatning at den vil være sterkere utsatt for et slikt press enn hva domstolene vil være.

En kommisjon vil også lettere enn domstolene, kunne få slagside den ene eller den andre vei. De som søker seg til en kommisjon vil gjerne ha med seg holdninger til hvor høyt terskelen skal ligge for å tillate gjenopptakelser når dette er det eneste saksfeltet de skal arbeide med.»

To høringsinstanser - Høyesterett og sorenskriveren i Solør - peker på at kommisjonsalternativet reiser konstitusjonelle spørsmål som må vurderes nærmere. Høyesterett uttaler blant annet at:

«I tillegg kan det reises spørsmål - som Høyesterett ikke nå finner å burde ta standpunkt til - om avgjørelse av begjæringer må anses som en form for dømmende virksomhet og derfor ikke kan, eller i alle fall ikke bør, overlates til et forvaltningsorgan. Selv om avgjørelsen i seg selv ikke skulle bli ansett som dømmende virksomhet, griper den i alle fall inn i dømmende virksomhet på en slik måte at det her kan oppstå et konstitusjonelt spørsmål.»

Ingen av høringsinstansene gir uttrykk for at en kommisjonsordning vil være i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet trekker særlig frem at det vil medføre administrative fordeler i form av en helhetlig domstolsstruktur å la en sideordnet domstol behandle begjæringene, og at særskilte organer for behandling av visse typer saker bare bør opprettes der det foreligger helt spesielle og tungtveiende hensyn.

3.6 Departementets syn

3.6.1 Innledning

Departementet gjorde i høringsnotatet 14. juli 2000 rede for en del hensyn som står sentralt i vurderingen av om begjæringer om gjenopptakelse bør behandles av en sideordnet domstol, eller av en egen kommisjon. Departementet ga ikke uttrykk for hvilken løsning som foreløpig ble vurdert som den beste, men pekte blant annet på at dette var avhengig av hvordan ordningene nærmere ble utformet. Høringen har gitt grunnlag for å gå lenger i å klargjøre innholdet i de to alternativene, og å vurdere dem opp mot hverandre.

For det første etterlater høringen et klart inntrykk av at det ikke er realistisk i å gå særlig langt i å pålegge en ordinær domstol å ta aktive skritt for selv å opplyse saken før det tas stilling til begjæringen. Det vises til høringsuttalelsene som er gjengitt foran. Reelt sett står valget mellom å legge behandlingen av begjæringene til en sideordnet domstol og ellers justere reglene noe, eller å opprette en kommisjon og dermed gå atskillig lengre i å gjøre det til et offentlig ansvar å opplyse saken før det tas stilling til begjæringen. Forskjellen mellom alternativene er nå klarere på dette punktet enn den var før høringen. En annen avklaring høringen har bidratt til, er at kommisjonens avgjørelser bør være endelige i den forstand at det ikke åpnes for domstolsoverprøving av kommisjonens avgjørelser i form av kjæremål etter straffeprosessloven, jf. 4.5.6.

Slik de to alternativene nå er presentert, er det på det rene at det vil være en betydelig mer vidtrekkende reform å opprette en kommisjon. Det sentrale spørsmålet er om det er behov for en så omfattende endring, eller om det vil være tilstrekkelig å legge behandlingen av begjæringene til en sideordnet domstol.

I lys av kritikken som ble rettet mot forslaget om å opprette en særskilt klagerett, fremstår dette alternativet som lite aktuelt, se 2.3 foran.

Før departementet går nærmere inn på hvilken løsning som bør velges, er det naturlig å begrunne hvorfor dagens ordning ikke bør opprettholdes.

3.6.2 Behovet for å endre dagens regler om gjenopptakelse

I forbindelse med høringene i 1999 og 2000, ga flere høringsinstanser uttrykk for at det ikke er behov for å endre reglene om gjenopptakelse. For det første ble det fremhevet at det ikke finnes empirisk grunnlag for påstanden om at allmennhetens tillit til domstolene er svekket. Dernest ble det vist til at hele rettsmiddelsystemet bygger på at domstolene overprøver hverandres avgjørelser, uten at dette ser ut til å ha skapt mistanke om at dommerne tar utenforliggende hensyn under anke- eller kjæremålsbehandlingen. For det tredje ble det pekt på at to-instansreformen og lempingen av de materielle vilkårene som gjorde det lettere å få en sak gjenopptatt, i vesentlig grad reduserer det behov for endringer som i tilfelle måtte foreligge.

Departementet har merket seg disse innvendingene, men mener likevel dagens regler bør endres slik at det ikke er den samme domstolen som både avsier en dom og senere tar stilling til om dommen skal gjenopptas. Departementet er enig i at det ikke er grunnlag for generell kritikk om at domstolene tar kollegiale hensyn eller på annen måte behandler gjenopptakelsesbegjæringer slik at det gir grunnlag for svekket tillit. Det er heller ikke grunnlag for å hevde at norske domstoler er spesielt tilbakeholdne med å tillate at straffesaker gjenopptas. Tallene som departementet innhentet som ledd i arbeidet med høringsnotatet, jf. 3.3, tyder tvert i mot på at norske domstoler tillater gjenopptakelse i atskillig større utstrekning enn det som tidligere er antatt, og det ser ut til at gjenopptakelsesprosenten er høyere enn tilsvarende tall fra Danmark og England.

Det følger imidlertid ikke av dette at reglene bør forbli som de er. Den offentlige debatten har i flere år blitt preget av kritiske holdninger til dagens system. Det kan med god grunn hevdes at dagens ordning i unødig grad legger opp til kritikk, og at domstolene og påtalemyndigheten dermed er spesielt sårbare når kritikken kommer. Det er viktig å motvirke at tilliten til domstolene og påtalemyndigheten svekkes i fremtiden, og det er ikke noen grunn til å vente med forebyggende tiltak til skaden allerede har skjedd.

Når det gjelder henvisningen til rettsmiddelsystemet for øvrig, er det riktig at domstolene i forbindelse med anke og kjæremål overprøver underordnede domstolers avgjørelser uten at dette har skapt grunnlag for påstander om at ankeinstansen tar kollegiale hensyn eller på annen måte forsøker å beskytte dommerne i underinstansen. Avgjørelser om gjenopptakelse av straffesaker står likevel i en særstilling av flere grunner. En vesentlig forskjell er at beslutningen om gjenopptakelse i dag treffes av den samme domstolen som avsa den angrepne dommen (selv om det er andre dommere), mens anke og kjæremål avgjøres av en overordnet domstol. Sett fra allmennhetens side er faren for en forutinntatt holdning eller for at det tas utenforliggende hensyn, større i gjenopptakelsessaken. En annen viktig forskjell er at overprøvingen i saker om gjenopptakelse ikke sjelden skiller seg vesentlig fra den som finner sted i andre straffesaker. En ting er å nedsubsumere det forholdet siktede er dømt for til et mildere straffebud eller å justere straffutmålingen, noe annet er å beslutte gjenopptakelse i tilfeller der begjæringen bygger på kritikkverdige forhold hos påtalemyndigheten eller hos domstolen som avsa dommen. Men også hvor det er begått feil ingen kan lastes for, eller hvor det ikke er begått feil overhodet, kan det føles mer problematisk å beslutte gjenopptakelse enn å foreta endringer etter reglene om anke og kjæremål. I rettsbevisstheten til folk flest oppfattes det nok som mer støtende at en rettskraftig og fullbyrdet dom er uriktig enn at en påanket dom er det.

Departementet mener på den annen side at to-instansreformen øker sannsynligheten for at dommen er riktig materielt sett, og dermed reduserer faren for at begjæringer om gjenopptakelse avvises med urette, jf. forutsetningene i Ot. prp. nr. 78 (1992-93) side 62. Departementet mener videre at lempingen av vilkårene for gjenopptakelse etter straffeprosessloven § 392 annet ledd har bidratt til å sikre at det tillates gjenopptakelse av uriktige dommer. Men disse endringene reduserer ikke behovet for å finne frem til en mest mulig tillitvekkende måte å behandle begjæringene på. At skyldspørsmålet er behandlet i to instanser, er til liten hjelp for den som mener seg uriktig domfelt - han må sette sin lit til at saken faktisk gjenopptas om vilkårene for det foreligger.

Oppsummeringsvis fastholder departementet at det er grunn til å endre dagens regler. Før departementet går nærmere inn på hvilket alternativ som er å foretrekke, må det avklares om konstitusjonelle regler eller forholdet til menneskerettighetene utelukker kommisjonsalternativet.

3.6.3 Kommisjonsalternativet og forholdet til konstitusjonelle regler og menneskerettighetene

3.6.3.1 Innledning

Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene ble drøftet i høringsnotatet på hhv. side 37 flg. og side 39 flg. Departementets foreløpige vurdering var at disse reglene ikke var til hinder for å opprette en kommisjon, men departementet finner det i lys av høringsinstansenes uttalelser naturlig å ta opp spørsmålet til en nærmere vurdering.

Et forslag om å opprette en egen kommisjon for å behandle begjæringer om gjenopptakelse reiser flere konstitusjonelle spørsmål. Det kan spørres om å avgjøre begjæringer om gjenopptakelse er en form for dømmende virksomhet som ikke kan eller bør overlates til en kommisjon som forutsetningsvis skal være et forvaltningsorgan, og om en kommisjonsordning vil gripe inn i domstolenes virksomhet på en måte som ikke er forenlig med konstitusjonelle regler, se 3.6.3.2. Spørsmålet om det må være adgang til domstolsprøving av kommisjonens avgjørelser, reiser særskilte konstitusjonelle spørsmål som er skilt ut til egen behandling under 4.5.6.2 nedenfor. Forholdet til menneskerettighetene drøftes under 3.6.3.3.

3.6.3.2 Forholdet til konstitusjonelle regler

Grunnlovmessigheten av en generell ordning med rett til gjenopptakelse av straffesaker er hevet over tvil. Dette gjelder også i forhold til Høyesteretts avgjørelser, hvor Grunnloven § 90 ble endret i 1914 nettopp for å klargjøre dette. Problemet er først og fremst at det første trinnet i prosessen, nemlig om saken overhodet skal gjenopptas, legges til et forvaltningsorgan. Spørsmålet er om avgjørelser av begjæringer om gjenopptakelse er en form for dømmende virksomhet, som derfor ikke kan - eller bør - overlates til et forvaltningsorgan.

Grunnloven setter visse grenser for i hvilken utstrekning forvaltningsorganer kan utøve virksomhet som tradisjonelt regnes som dømmende. Grunnloven er imidlertid ikke oppfattet å være til hinder for at slik virksomhet i en viss utstrekning legges til forvaltningsorganer, jf. Andenæs, Statsforfatningen i Norge (8. utg. 1998) s. 285-286 og Castberg, Norges statsforfatning, bind II (3. utg. 1964) s. 158. Det er for øvrig neppe mulig i praksis å trekke en klar grense mellom hva som skal regnes som dømmende virksomhet og hva som regnes som forvaltningsvirksomhet. Jf. i denne sammenheng også Skoghøy, Tvistemål (1998) s. 14, som mener at det «ikke [vil] være mulig» å trekke en grense mellom domsmyndighet og forvaltningsmyndighet «ut fra innholdsmessige kriterier».

Det er et vesentlig trekk ved vår forfatning at domstolene skal utøve sin dømmende virksomhet i den enkelte sak uavhengig av den utøvende og lovgivende makt. Dette innebærer blant annet at forvaltningen ikke kan instruere domstolene om hvordan enkeltsaker skal avgjøres. Dommerne skal heller ikke på annen måte stå i et avhengighetsforhold til forvaltningen som gjør at deres avgjørelser av den grunn blir påvirket av dette forholdet. Domstolene skal avgjøre saken som kommer til dem til avgjørelse på grunnlag av generelle regler. Bakgrunnen for denne ordningen er særlig hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. I straffesaker, som det her er tale om, kommer dessuten hensynet til at ingen uskyldig skal bli dømt inn som et særlig hensyn.

Hensynet til domstolenes uavhengighet tilsier også at forvaltningen ikke i ettertid kan omgjøre avsagte dommer. Om denne situasjonen uttaler Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, bind III (2. utgave 1893) s. 410:

«At en Dom ei kan ophæves eller forandres uden gjennom Rettergang, er en Sætning, som ikke behøvede at udtales i Grl.s § 90. Den flyder nemlig af den selvstændige Stilling, Grundloven har anviist den dømmende Magt, og gjælder ikke blot om Høiesterets, men om alle Domme. Og ordet Revision betyder i Anvendelse paa Domme efter den almindelige juridiske Sprogbrug netop fornyet Prøvelse af den Ret, som har afsagt den.

At Grls § 90 har villet forbyde dette Retsmiddel, bliver saameget sandsynligere, som Høiesterettsdomme heller ikke før Grundloven kunde forandres ved ny Indbringelse for Høiesteret. Jvfr. Straffeproceslov 1 Juli 1887, § 413.»

På side s. 301-302 heter det videre:

«Endelig maa Domstolenes Afgjørelse blive bindende for Parterne. Heri indeholdes for det første, at ingen Domstols Kjendelse kan omgjøres af andre Autoriteter end en dertil anordnet høiere Domstol eller undtagelsesviis af selve den Domstol, som har afsagt Kjendelsen.»

Det er på det rene at det går visse grenser for i hvilken grad lovgivningen kan tillegge forvaltningen kompetanse i saker som er eller har vært for domstolene. For eksempel kan det reises spørsmål om en ordning hvor adgangen til å anke var avhengig av dispensasjon fra Kongen eller annet forvaltningsorgan, ville være forenlig med Grunnloven. En slik ordning er kjent fra dansk rett og i Norge fra tiden før Grunnlovens maktfordelingsprinsipp, hvor den dømmende myndigheten nærmest var en del av Kongens utøvende virksomhet.

Situasjonen her er imidlertid en annen. Det er ikke spørsmål om retten til å anke, men å benytte et ekstraordinært rettsmiddel. Det er heller ikke spørsmål om at Kongen treffer avgjørelsen etter eget forgodtbefinnende. Avgjørelsen er langt på vei lovbundet. Det er også et moment at forvaltningsorganet er uavhengig av Kongen. Endelig er det et moment av betydning at spørsmålet skal kunne overprøves av de ordinære domstolene. Det var naturlig nok ikke tilfellet når det gjaldt «ankeretten» før Grunnloven. Det har dessuten betydning at det ikke primært er forvaltningen selv som tar initiativet til å få prøvd spørsmålet om gjenopptakelse.

Også benådningsretten og grensene for denne har i statsrettslitteraturen vært trukket frem som et eksempel på hva som ville være en uakseptabel innblanding i domstolenes virksomhet, jf. Castberg II s. 148:

«Benådningsmyndigheten kan imidlertid også tenkes benyttet ut fra motiver som ikke lar seg forene med grunnlovens mening. [...] Heller ikke ville det være en lojal bruk av benådningsinstituttet, om regjeringen benådet en domfelt person med den begrunnelse at han var dømt for noe, som han ikke var skyldig i. Dette ville i hvert fall være illojalt, så sant adgangen til å begjære gjenopptakelse sto åpen for domfelte. I så fall ville en benådning være ensbetydende med at regjeringen grep inn på domstolenes myndighetsområde.»

Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 8. utgave 1998 s. 269 er inne på noe av det samme, når han i tilknytning til Grunnloven § 20 uttaler:

«Enhver lov kan komme til å virke urimelig hårdt i enkelttilfelle; især gjelder det når loven er gammel og ikke lenger stemmer med nåtidens rettsoppfatning. Benådningsretten er ment som en sikkerhetsventil for å avverge slike urimelige enkeltresultater. Det ville ligge utenfor dette formålet om benådning ble gitt med den begrunnelse at det ikke var ført bevis for at tiltalte var skyldig; dette ville være å gripe inn på domstolenes område.»

Forslaget om å opprette en kommisjon går imidlertid ikke ut på å legge realitetsavgjørelser som er dømmende virksomhet til et organ utenfor domstolene. Det spørsmålet gjelder, er om et slikt organ skal kunne bestemme at domstolene skal behandle på ny et saksforhold der det allerede foreligger en rettskraftig dom. Lignende regler er ikke fullstendig ukjent i gjeldende lovgivning. Domstolloven § 37 bestemmer at vedkommende departement uten hinder av rettsmiddelfrister kan erklære anke eller kjæremål for å få opphevet en dom og avvist en sak som etter departementets mening ikke hører under norske domstolers kompetanse. Forslaget om en kommisjon til å avgjøre om gjenopptakelse skal tillates, kan ses som en sikringsmekanisme for slike begjæringer. Den nye behandlingen og avgjørelsen skjer så av domstolene på grunnlag av de alminnelige straffeprosessuelle reglene, med anvendelse av ordinære strafferettslige beviskrav. Dette forholdet gjør blant annet at det er en vesentlig forskjell mellom gjenopptakelse og benådning.

Dersom grunnlovsspørsmålet skulle avgjøres alene ut fra en formell betraktning om at en kommisjon bare skal ta stilling til om saken skal domstolsbehandles på nytt, er det åpenbart at Grunnloven ikke er til hinder for ordningen. Det må imidlertid også tas i betraktning at en avgjørelse som går ut på at en sak skal gjenopptas, i realiteten vil kunne bety at vedkommende person frifinnes. Dette skyldes at det, særlig når det er gått lang tid, kan være vanskelig på ny å føre bevis for tiltaltes skyld. Det som er problemet her, er ikke først og fremst at domstolene «tvinges» til å avsi en frifinnende dom i strid med tidligere avgjørelse. En frifinnelse er først og fremst en følge av den generelle lovreglene om rett til gjenopptakelse som finnes i dag, kombinert med alminnelige strafferettslige beviskrav.

Ved vurderingen av om og i tilfelle i hvilken utstrekning Grunnloven tillater at dømmende virksomhet legges til et forvaltningsorgan, vil flere momenter ha betydning, blant annet om avgjørelsen ligger i kjernen av det som regnes som dømmende virksomhet, hvor omfattende sakområde det er spørsmål om å legge til forvaltningen, hvilken betydning avgjørelsen av slike spørsmål har for den enkelte, hvordan vedkommende forvaltningsorgan er organisert (herunder hvor uavhengig organet er), hvor betryggende saksbehandlingen er, og om vedkommende forvaltningsorgan er særlig egnet til å treffe denne avgjørelsen sammenlignet med de ordinære domstoler. Det må dessuten legges vekt på hvilken adgang det er til overprøving i det ordinære domstolsapparatet.

For det første er formålet med ordningen å vareta rettssikkerheten til den enkelte. Det overordnede målet er at straffesaker skal avgjøres korrekt, under hensyn til prinsippet om at uskyldige ikke skal bli dømt.

Det må dessuten fremheves at grunnlaget for kommisjonens vurdering er et annet enn det som forelå da domstolen traff sin avgjørelse. Kommisjonen skal først og fremst vurdere om det i ettertid er kommet frem nye momenter som rokker ved den tidligere avgjørelsen. Selv om dette også har en side mot den vurderingen som domstolen tidligere har foretatt, blir dette en annen situasjon enn om kommisjonen foretok en full overprøving av saksforholdet slik det tidligere forelå for den dømmende rett. Slike synspunkter vektlegges blant annet av Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, bind III (2. utgave, 1893) s. 409.

Et ytterligere argument i samme retning er at Grunnloven ikke er til hinder for at en formell lov påla domstolene (eventuelt påtalemyndigheten å bringe saken inn) å ta opp igjen saker dersom visse betingelser er oppfylt. Så lenge loven selv fastlegger vilkårene for når gjenopptakelse kan skje, og rettsanvendelsesskjønnet defineres av klare rammer, blir det ikke noen vesenforskjell om det legges til et forvaltningsorgan å avgjøre om vilkårene er oppfylt.

Når det gjelder de konstitusjonelle aspekter som forslaget om kommisjon kan ha med tanke på forholdet mellom domstolene og den utøvende makt, vil departementet også peke på at det ikke er spørsmål om mer rutinemessig å gripe inn i avsagte dommer, men å gripe inn i enkelttilfeller, først og fremst etter begjæring fra en privat part. Kommisjonen vil ikke være et ordinært forvaltningsorgan underlagt Kongens instruksjonsmyndighet, men et organ hvor det er lagt stor vekt på å oppnå uavhengighet av den ordinære forvaltningen, og hvor det er lagt opp til en særlig betryggende behandling av saken. Løsningen er valgt fordi departementet mener en slik kommisjon er særlig egnet til å behandle denne typen saker. Departementet peker også på at det vil være adgang til å bringe kommisjonens avgjørelse inn til domstolene for overprøving, se den nærmere drøftelsen under 4.5.

På denne bakgrunnen mener at departementet at forslaget om å opprette en kommisjon for å behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker holder seg innenfor de grensene Grunnloven oppstiller.

3.6.3.3 Forholdet til menneskerettighetene

Et spørsmål for seg er om den foreslåtte ordning vil være forenlig med de grunnleggende krav til rettergangen i EMK artikkel 6 og SP artikkel 14, som begge er inkorporert i norsk rett gjennom straffeprosessloven § 4 og menneskerettsloven § 2.

Det kan spørres om de nevnte konvensjonsbestemmelser overhodet får anvendelse når det gjelder kommisjonens behandling av en begjæring om gjenopptakelse. I utgangspunktet gjelder EMK artikkel 6 og SP artikkel 14 «in the determination of ... any criminal charge». Rent språklig er det naturlig å forstå dette slik at bestemmelsene bare retter seg mot avgjørelsen av skyld- og straffespørsmålet. Etter en slik forståelse faller behandlingen av en begjæring om gjenopptakelse utenfor. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har imidlertid uttalt at «the right to a fair administration of justice holds such a prominent place that a restrictive interpretation of Article 6 para. 1 ... would not correspond to the aim and the purpose of that provision», jf. EMD 11 Delcourt avsnitt 25, jf. avgjørelse 17. januar 1970. Man må derfor - her som ellers - være varsom med å trekke slutninger på grunnlag av ordlyden alene. Domstolen har ikke tatt direkte stilling til om EMK stiller krav når det gjelder behandlingen av gjenoptakelsesbegjæringer.

Den europeiske menneskerettighetskommisjonen har i flere uttalelser om behandlingen av en begjæring om gjenopptakelse lagt til grunn at EMK artikkel 6 må forstås i samsvar med sin ordlyd. I saken X mot Østerrikefra 10. mars 1962 (application 864/60), uttalte kommisjonen følgende:

«Whereas, at the time of seeking this redress, the Applicant was no longer an accused person within the meaning of Article 6 of the Convention but was a convicted person, who was faced with a judgement amounting to res judicata which he was attempting to have set aside by involving facts and evidence claimed to be new; whereas the task of the Regional Court of B. was merely to determine the admissibility of this request; whereas this court was not seized of any criminal charges against the Applicant, whether it be the initial charge or that which the Public Prosecutor might have newly formulated or repeated if the request had been declared admissible; [...]

Whereas it follows that the manner in which these proceedings were carried out is not a matter to be considered under Article 6 of the Convention with the result that, in regard to this particular issue, the Application is incompatible with the provisions of the Convention and must be rejected in accordance with Article 27, paragraph (2); [...]»

Kommisjonen fastholdt dette syn i saken X mot Tysklandfra 1. februar 1971 (application 4429/70):

«whereas the right to retrial is not as such included among the right and freedoms guaranteed by the Convention; and whereas, in accordance with the Commission»s constant jurisprudence, proceedings concerning applications for retrial fall outside the scope of Art. 6 of the Convention [...] the Commision declares this application inadmissible.»

At bestemmelsene ikke gjelder behandlingen av gjenopptakelsesspørsmålet, er også den rådende oppfatning i norsk juridisk teori, jf. Aall: Rettergang og menneskerettigheter (Bergen 1995) side 145:

«Uansett den viktige rettssikkerhetsmessige funksjon gjenopptakelsesinstituttet har, må man holde fast ved at det ikke kan sies å innebære en avgjørelse av den strafferettslige anklage. Allerede en naturlig fortolkning av ordlyden i artikkel 6 må føre til at bestemmelsen ikke gjelder for behandlingen av gjenopptakelsesbegjæringen enten denne begrunnes med at det er skyld- eller straffespørsmålet som er galt avgjort. Den strafferettslige anklage er allerede avgjort av den rettskraftige dom.»

I utenlandsk teori er meningene mer delte. Enkelte hevder i likhet med Aall at EMK artikkel 6 ikke får anvendelse ( Jacobs and White: The European Convention on Human Rights, 2nd edition (Oxford 1996) sidene 149-159 og vel også Danelius: Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (Stockholm 1997) side 136), mens andre gjør gjeldende at bestemmelsen bør tolkes utvidende av hensyn til den siktedes rettssikkerhet ( Stavros: The Guarantees for Accused Persons Under Article 6 of the European Convention on Human Rights (Dordrecht 1993) sidene 293-294).

Etter Justisdepartementet s syn trekker dagens rettskildebilde i retning av at EMK artikkel 6 ikke får anvendelse ved behandlingen av spørsmålet om gjenopptakelse. Under ingen omstendighet er det holdepunkter for at den foreslåtte ordningen, som etter forutsetningene skal være mer betryggende enn dagens system, ikke vil tilfredsstille konvensjonens krav.

3.6.3.4 Oppsummering

Etter en samlet vurdering er det departementets syn at kjernen i kommisjonsalternativet - å la et forvaltningsorgan avgjøre om gjenopptakelse skal tillates - ikke er uforenlig med forfatningen eller med menneskerettighetene. Konstitusjonelle synspunkter får imidlertid betydning for den nærmere utformingen av en slik ordning, se 4.5.6.2 nedenfor om overprøving av kommisjonens avgjørelse.

3.6.4 Nærmere om valget mellom kommisjon og sideordnet domstol

3.6.4.1 Hensynet til en tillitvekkende ordning

Det er et sentralt mål for lovgiveren å organisere rettergangen slik at den vekker tillit og respekt hos folk flest. Dette gjelder ikke minst i saker om gjenopptakelse, som ofte ledsages av påstander om kritikkverdige forhold fra domstol og påtalemyndighet. Som nevnt ovenfor legger dagens ordning i unødig grad opp til kritikk, uavhengig av om forholdene i den enkelte saken reelt sett gir grunnlag for det. Slik sett har påtalemyndigheten og domstolene ære av at kritikken ikke har vært mer omfattende. Men det er ingen grunn til å la være å gjøre endringer som er egnet til å øke tilliten til behandlingsmåten. Det var overveielser av lignende karakter som lå bak lovendringen som bestemte at gjenopptakelsessaker skulle behandles av andre dommere enn dem som hadde avsagt den angrepne dommen, jf. Innstilling om rettergangsmåten i straffesaker (1969) side 345:

«En vesentlig innvending mot vår nåværende ordning er at det kan være vanskelig for de dommere som tidligere har dømt i saken, å se helt uhildet på de nye bevis. Iallfall er det naturlig om det tar seg slik ut for den part som har begjært gjenopptakelse. Selv om en gjenopptakelsesbegjæring prinsipielt ikke innebærer noen kritikk av dommen, vil den nok ofte kunne føles som - eller være kombinert med - en kritikk over domstolens behandling av saken. Og selv om dette ikke er tilfellet, er det naturlig at den som har gjort seg opp en mening om skyldspørsmålet og er ansvarlig for dommen, kan ha vanskelig for å vurdere helt fritt hvordan stillingen ville ha vært dersom de nye bevis som nå påberopes, hadde foreligget fra først av.»

Selv om tilfellene ikke uten videre er sammenlignbare, har det underliggende synspunktet bærekraft også her - jo større distanse mellom dem som har avsagt dommen og dem som skal vurdere gjenopptakelse, desto mindre grunnlag er det for å hevde at en forutinntatt holdning kan telle med i avgjørelsen. Sviktende tillit er uheldig selv om premissene som tillitssvikten bygger på, er uriktige.

Både en kommisjonsordning og en sideordnet domstol vil skape større distanse enn i dag til den domstolen som avsa den angrepne dommen. Størst distanse blir det med en kommisjon, som skal være et selvstendig organ utenfor det tradisjonelle domstolshierarkiet.

Hvilken løsning som vil være mest tillitvekkende, er ikke bare et spørsmål om hvor stor distanse det er mellom dem som har avsagt dommen og dem som skal vurdere gjenopptakelse. Også andre forhold spiller inn, slik som påtalemyndighetens rolle, hvordan begjæringene blir behandlet, hvor stor andel av sakene som blir gjenopptatt, samt fordeler og ulemper med en fast sammensetning. Disse hensynene er drøftet nedenfor. Dessuten har det betydning hvilken mulighet organet har for å opplyse saken på en god måte, se nærmere om dette i 4.4.3.

Hensynet til en objektiv vurdering av saken har betydning for tilliten til den som skal behandle begjæringene. Det ligger i kommisjonsalternativet at kommisjonen skal ha et selvstendig ansvar for sakens opplysning, og selv ta aktive skritt for å innhente de opplysninger som er nødvendige for å ta stilling til spørsmålet om gjenopptakelse. Men når det regnes som et bidrag til å få godt forberedte avgjørelser om gjenopptakelse at kommisjonen selv kan innhente bevismateriale, må man ta på kjøpet at avgjørelsen treffes av det samme organet som helt eller delvis har lagt grunnen for avgjørelsen. Departementet ser ikke på dette som noen tungtveiende innvending mot å opprette en kommisjon. Kommisjonen har ikke tidligere gjort seg opp noen mening om siktedes straffeskyld, slik påtalemyndigheten må gjøre før det tas ut tiltale. Manglende objektivitet er derfor neppe noen større innvending mot en kommisjonsordning. Objektiviteten er imidlertid i større grad sikret ved å legge avgjørelsen om gjenopptakelse til en sideordnet domstol.

Gjenopptakelsesprosenten har i praksis trolig betydning for tilliten til måten gjenopptakelsesbegjæringer blir behandlet på. Gjenopptakelsesprosenten må imidlertid ses i lys av rettssikkerhetsgarantiene ved den ordinære behandling. De tall som departementet har innhentet, jf. 3.3, gir isolert sett støtte til dagens system, eller i hvert fall til synspunktet om at det ikke kreves omfattende endringer. Det er sannsynlig at opprettelsen av en kommisjon vil lede til en økning av antall begjæringer om gjenopptakelse, i hvert fall på kort sikt. Det kan neppe utelukkes at en god del av disse begjæringene vil måtte avvises som åpenbart uholdbare. Dette vil få den konsekvens at gjenopptakelsesprosenten går ned. Selv om en kommisjon da kan ha visse vansker med å få gehør for at en slik prosentvis reduksjon ikke betyr at kommisjonsreformen er forfeilet, kan ikke dette være avgjørende for hvilken løsning som velges. Viktigere er - også for tilliten til en eventuell kommisjon - at flere begjæringer også kan bety flere begjæringer som det er grunnlag for å ta til følge. Dersom behandlingen av begjæringer legges til en sideordnet domstol, er det neppe grunn til å forvente noen større økning i antall begjæringer, og i hvert fall ikke i samme størrelsesorden som dersom det opprettes en kommisjon.

Det kan spørres om det vil svekke tilliten til en kommisjon at den har en fast sammensetning, i motsetning til domstolene hvor det langt på vei er tilfeldig hvilke fagdommere og lekdommere som avgjør den enkelte sak. Tilfeldighetsprinsippet har den fordel at domstolene, som en følge av de ulike dommeres personlige holdninger, ikke får noen «slagside» i en ene eller andre retning. Generelt er dette et hensyn av vekt. Men at kommisjonen har en fast sammensetning, byr også på visse fordeler - dels i form av spesialisering, og dels i form av likebehandling.

3.6.4.2 Evnen til å treffe materielt riktige avgjørelser

Som det ble pekt på i høringsnotatet, er evnen til å treffe materielt riktige avgjørelser et grunnleggende krav i vår prosessordning. Dette hensynet krysses av andre hensyn, men det er av stor betydning for folks tillit til rettssystemet at domstolenes avgjørelser i hovedsak er riktige. I valget mellom ulike modeller for behandling av begjæringer om gjenopptakelse, tilsier dette hensynet at man bør velge det alternativet som i størst mulig utstrekning gjenopptar saker det er grunnlag for å gjenoppta, og som i minst mulig utstrekning gjenopptar saker der den opprinnelige dommen er riktig.

I høringsnotatet pekte departementet på at det særlig er to forhold som er avgjørende for et organs evne til å treffe materielt riktige avgjørelser: Rettsanvendelsen må være holdbar - den må bygge på en riktig tolking av de relevante bestemmelsene, og på en riktig forståelse av bevisene, i tillegg til at regelen må være anvendt korrekt på det konkrete saksforhold - og dessuten må sakens faktiske sider være tilstrekkelig godt opplyst og korrekt vurdert. Vurdert i lys av disse kravene vil det neppe være noen stor forskjell på en kommisjon og en sideordnet domstol hva angår rettsanvendelsen. En kommisjon vil - i hvert fall tilnærmelsesvis - være like godt rustet til å løse ulike rettslige spørsmål som de alminnelige domstolene er. Når det derimot gjelder opplysningen av sakens faktiske sider - som ofte er det viktigste i saker om gjenopptakelse - kommer forskjellene mellom de to forslagene frem. Selv med de endringene som ble foreslått i høringsnotatet, vil en sideordnet domstol bare i begrenset grad ha mulighet til selv å ta aktive skritt for å få opplyst saken. Hovedansvaret for å avdekke forhold som kan kvalifisere til gjenopptakelse, vil i så fall fortsatt hvile på den siktede selv. En kommisjon vil ha muligheter til selv å få frem og undersøke sakens fakta. Et sentralt spørsmål blir da om en slik ordning vil gi et bedre beslutningsgrunnlag.

Dagens regler om gjenopptakelse er, på samme måte som straffeprosessloven for øvrig, hovedsakelig basert på at saken best opplyses gjennom en prosessordning som hviler på anklageprinsippet. Tanken er at partene, og da særlig påtalemyndigheten, vil kunne opplyse saken bedre enn det retten kunne gjort på egen hånd. At retten ikke selv etterforsker saken, skaper dessuten en distanse som borger for objektiv behandling. Når denne løsningen legges til grunn for straffeprosessen i sin alminnelighet, kan det umiddelbart virke fremmed å vurdere en annen løsning i gjenopptakelsessakene. Saker om gjenopptakelse skiller seg imidlertid fra andre straffesaker. Utgangspunktet er snudd; det er siktede og ikke påtalemyndigheten som må skaffe til veie materiale som kan begrunne domstolsbehandling. Det er forståelig at politi- og påtalemyndighet i liten grad kan avse ressurser til å undersøke saker som er rettskraftig avgjort, og det er ikke gitt at det ville være noen god løsning å legge en slik utvidet oppgave til politi- og påtalemyndigheten. I praksis vil det ofte være opp til siktede selv og eventuelle frivillige hjelpere å avdekke forhold som kan kvalifisere til gjenopptakelse. Det er sannsynlig at dette fører til at enkelte saker ikke blir gjenopptatt fordi siktede ikke makter å opplyse sakens faktiske side godt nok. Dessuten har saken forutsetningsvis allerede vært behandlet etter den alminnelige partsprosessen. Når det skal undersøkes om denne prosessen kan ha ført til uriktige resultater, er det ikke gitt at dette best kan skje ved å bygge på de samme prinsippene én gang til. Det kan i slike situasjoner hevdes at det er best å legge til grunn en prosessordning med et annet tyngdepunkt, en prosessordning som stiller større krav til aktivitet hos det organet som skal ta stilling til begjæringen.

Det er noe uvisst hvor stort behov det er for å la et selvstendig organ undersøke om det er grunnlag for gjenopptakelse. Det finnes indikasjoner på at behovet er større enn man tidligere har lagt til grunn. I tidsskriftet Lov og Rett 1998 side 323 la professorene Anders Bratholm og Ulf Stridbeck frem en intervjuundersøkelse blant norske advokater som ofte har forsvareroppdrag. Undersøkelsen kan tyde på at det avsies uriktige straffedommer i større utstrekning enn det som vanligvis antas.

3.6.4.3 Andre hensyn

Det er ikke tvilsomt at en kommisjonsordning vil være mer ressurskrevende enn å legge kompetansen til en sideordnet domstol. Som det gjøres nærmere rede for i 6.1 nedenfor, vil de årlige bruttoutgiftene for en kommisjon ligge på mellom seks og syv millioner kroner. I etableringsåret vil man også måtte regne med enkelte investeringskostnader. En kommisjon vil avlaste politi- og påtalemyndigheten og domstolene, men det er vanskelig å tallfeste hvor store besparelsene vil være. På grunn av at en kommisjon vil utføre arbeid som i dag påhviler den siktede, og fordi det - i hvert fall i en overgangsperiode - vil komme flere gjenopptakelsesbegjæringer enn før, må det under enhver omstendighet legges til grunn at det vil være betydelige nettokostnader forbundet med å opprette en kommisjon sammenholdt med å legge behandlingen av begjæringene til en sideordnet domstol. Økonomiske argumenter trekker derfor i retning av å la en sideordnet domstol behandle begjæringene.

Mens forslaget om å legge behandlingen av gjenopptakelsesbegjæringene til en sideordnet domstol lett lar seg innpasse i straffeprosessen for øvrig, vil en kommisjon være en nyvinning som gjør det vanskeligere å vite hvordan ordningen vil virke i praksis. Dette er ikke nødvendigvis noe tungtveiende innvending mot en kommisjonsordning, men det understreker behovet for etterkontroll dersom denne løsningen legges til grunn, se 4.8 nedenfor.

3.6.5 Oppsummering og konklusjon

Etter en avveining av de kryssende hensyn i saken foreslår departementet å opprette en egen kommisjon for å behandle begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker. Departementet har lagt avgjørende vekt på at behandlingen av gjenopptakelsesbegjæringer bør innrettes på en måte som er mest mulig tillitvekkende, som i størst mulig utstrekning leder frem til materielt riktige avgjørelser, og som gjør det til et samfunnsansvar å avdekke urett som kan ha blitt begått.