5 Direktiv 2004/38/EF
5.1 Innhaldet i direktivet
Direktivet gjeld retten til å kunne ferdast fritt for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira. Det samlar og erstattar tidlegare forordningar og direktiv på området, jf. avsnitt 4.1.
Direktivet inneber at ein no har ei samla rettsakt som regulerer fri personmobilitet i staden for mange ulike forordningar og direktiv som er baserte på ulike grunnlag for opphald. Ein stor del av praksisen til EF-domstolen opp gjennom åra er også regelfesta i direktivet. Totalt sett gjer dette at rettstilstanden står fram som meir tydeleg og oversiktleg og er enklare å følgje opp for både privatpersonar og styresmaktene. Administrative formalitetar er reduserte samanlikna med tidlegare. Direktivet fjernar systemet med opphaldsløyve for opphald utover tre månader og opnar for å innføre ei registreringsordning for EØS-borgarar. For tredjelandsborgarar som er omfatta av direktivet på grunn av familietilknyting til EØS-borgarar, blir det innført ei ordning med opphaldskort som erstatning for den noverande ordninga med opphaldsløyve. Som i dag vil ikkje manglande registreringsbevis eller opphaldskort ha noko å seie for retten ein har til opphald i vertslandet. Opphaldsretten vil framleis bli regulert utelukkande av vilkåra for opphald og ikkje av om opphaldsretten er formalisert i eit registreringsbevis eller eit opphaldskort.
I tillegg til å klargjere og forenkle regelverket inneber direktivet ei vidareutvikling av rettar som alt følgjer av EØS-avtalen, til dømes eit styrkt utvisingsvern for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira.
Direktivet innfører også heilt nye ordningar på området slik som varig opphaldsrett for alle EØS-borgarar og familiemedlemmene deira – utan omsyn til nasjonalitet. Varig opphaldsrett får ein etter fem års føregåande lovleg opphald i vertslandet. I løpet av desse fem åra må EØS-borgaren oppfylle krava for å få rett til opphald, anten det er som arbeidstakar, sjølvstendig næringsdrivande, tenesteytar, sjølvforsørgjande eller student. Som i dag er rettane til familiemedlemmene til EØS-borgaren avleidde frå EØS-borgaren. For å få varig opphald, må dei i utgangspunktet altså ha avleidde rettar i den føregåande femårsperioden. Dersom EØS-borgaren ikkje har rett til opphald eller om retten fell bort, vil heller ikkje familiemedlemmene ha rett til å opphalde seg i vertslandet.
Føresegnene i direktivet om den varige opphaldsretten er ikkje ukjende i EØS-samanheng og heller ikkje i norsk rett. I dag kan arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande og familiemedlemmene deira få rett til varig opphald. Vilkåra for den noverande retten er knytte til yrkesskade, pensjonsalder, arbeidsuførleik og liknande, men utan krav til fem års føregåande lovleg opphald. Desse reglane blir førte vidare i direktivet for EØS-arbeidstakarar, dei sjølvstendig næringsdrivande og familiemedlemmene deira. I tillegg gir ein altså andre EØS-borgarar og familiemedlemmene deira rett til varig opphald etter fem år.
Direktivet innfører nye rettar til familiemedlemmer når EØS-borgaren er død, ved utreise og når ekteskap eller partnarskap er oppløyst. Familiemedlemmer får i dag til ein viss grad rett til å bli verande når EØS-borgaren døyr, men i utgangspunktet ikkje elles dersom tilknytinga til EØS-borgaren tek slutt. Direktivet gir på si side familiemedlemmen sjølvstendig rett til å bli verande varig også før fem år er gått. Føresetnaden for ein slik rett er at familiemedlemmen oppheld seg lovleg i vertslandet. Det blir stilt strengare krav til familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, enn til familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar.
Når EØS-borgaren reiser ut eller døyr, får familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar, rett til å bli verande dersom dei oppfyller tilsvarande vilkår som EØS-borgaren måtte oppfylle for opphald utover tre månader. Familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, får ikkje ein tilsvarande rett om EØS-borgaren reiser ut. Dersom EØS-borgaren døyr, må familiemedlemmene som er tredjelandsborgarar, ha opphalde seg lovleg i vertslandet i minst eitt år. Vidare må dei kunne dokumentere inntekt gjennom arbeid, som sjølvstendig næringsdrivande eller ved eigne midlar som er tilstrekkelege til at dei ikkje blir ei byrde for sosialsystema eller velferdsordningane i vertslandet. Det blir også stilt krav om ei sjukeforsikring som dekkjer alle risikoar under opphaldet i vertslandet.
Ved skilsmisse eller oppløysing av registrert partnarskap får familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar, rett til bli verande dersom dei oppfyller tilsvarande vilkår som EØS-borgaren måtte oppfylle for opphald utover tre månader. For familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, krev ein i tillegg dokumentasjon på minst tre års ekteskap eller partnarskap med EØS-borgaren og at dei i eitt av desse åra har opphalde seg i vertslandet. Ein familiemedlem som er tredjelandsborgar, kan også bli verande dersom vedkommande har foreldreansvar eller samværsrett med mindreårige barn til hovudpersonen. Familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, kan også få opphaldsrett der det ligg føre ein vanskeleg situasjon på grunn av ein valdeleg ektefelle.
5.2 EØS-relevansen av direktivet
Det er berre EØS-relevante rettsaktar frå EU som skal innlemmast i EØS-avtalen. Dette direktivet gjeld føresegner om fri personmobilitet som utgjer ei sentral plikt etter EØS-avtalen. Spørsmålet om EØS-relevansen av direktivet blir likevel litt komplisert fordi direktivet knyter retten til å kunne ferdast fritt til EUs reglar om unionsborgarskap.
Reglane om unionsborgarskap vart innført ved Maastricht-avtalen og er ikkje ein del av EØS-avtalen sidan dette vart utvikla etter at EØS-avtalen vart framforhandla. Omgrepet «unionsborgar» refererer både til visse politiske rettar for borgaren i eit medlemsland, til dømes røysterett ved lokalval, og til retten til å kunne ferdast fritt som ein del av det å vere i ein felles marknad. Dei politiske rettane fell heilt klart utanfor føresegnene i EØS-avtalen, mens retten til å kunne ferdast fritt ligg innafor kjernen av EØS-forpliktingane våre.
Samla sett er vurderinga at direktivet regulerer fri mobilitet for personar og ikkje spørsmål som gjeld dei politiske rettane til unionsborgarane. Omgrepet «unionsborgar» nyttar ein altså som ei fellesnemning på den personkrinsen (arbeidstakar, sjølvstendig næringsdrivande, sjølvforsørgjande person eller student) som er omfatta av den frie personmobiliteten, det vil seie ein borgar av eit EU/EØS-land. Dette er den same personkrinsen som i utgangspunktet fell inn under føresegnene i EØS-avtalen om at personar kan ferdast fritt.
Dei elementa av direktivet som samlar og erstattar fleire gjeldande rettsaktar om fri mobilitet for personar, blir naturleg nok vurderte som relevante for EØS-forpliktingane våre. For å unngå unødvendig tolkingstvil vil det likevel vere behov for ei teknisk tilpassing i samband med implementering av direktivet i EØS-avtalen på grunn av omgrepet «unionsborgar». Sjå avsnitt 7.3 kor det går fram at omgrepet «unionsborgar» skal lesast som «borgar av eit EØS-land».
For dei delane av direktivet som fører til endringar fordi dei vidareutviklar eksisterande rettar eller innfører nye rettar, har EØS-relevansen ikkje alltid vore like opplagd. Det har derfor vore nødvendig å avklare mellom EFTA- og EØS-landa og Europakommisjonen om EØS-relevansen av direktivet der det gir sjølvstendige rettar til familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar. Partane er no samde om at også disse delane av direktivet er EØS-relevante.
EØS-komiteen vedtok 7. desember 2007 å innlemme direktiv 2004/38/EF i EØS-avtalen, jf. avgjerd nr. 158/2007 forutsett at Stortinget samtykka i det. Komiteen presiserte mellom anna at unionsborgar(ar) i direktiv 2004/38/EF ved innlemming i EØS-avtalen skal vere i staden for statsborgar(ar) i EF-medlemsstatene og EFTA-medlemsstatene. I samband med vedtaket kom komiteen med ei felles utsegn om forhold som er viktige for iverksettinga. Retten til busetjing for tredjelandsborgarar fell utanfor avtaleområdet med unntak av nokre rettar direktivet gir til tredjelandsborgarar som er familiemedlemmer til ein EØS-statsborgar. EFTA-statene er samde i at det er vesentleg for EØS-borgarar at familiemedlemmene deira også kan nyte godt av nokre rettar, jf. artikkel 12 nr. 2, artikkel 13 nr. 2 og artikkel 18.
I denne samanhengen tyder EFTA-statene Island, Liechtenstein og Noreg, det vil seie dei landa i EFTA som deltar i EØS-samarbeidet.
St.prp. nr. 42 (2007-2008) om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 158/2007 er no behandla i Stortinget som gav sitt samtykke 23. mai i år.
Boks 5.1 Skjematisk oversikt over oppbygginga av og føresegna i direktivet
Kapittel I – Alminnelige bestemmelser
Artikkel 1 – Formål
Artikkel 2 – Definisjoner
Artikkel 3 – Berettigede personer
Kapittel II – Rett til utreise og innreise
Artikkel 4 – Rett til utreise
Artikkel 5 – Rett til innreise
Kapittel III – Oppholdsrett
Artikkel 6 – Oppholdsrett i inntil tre måneder
Artikkel 7 – Oppholdsrett i over tre måneder
Artikkel 8 – Administrative formaliteter for unionsborgere
Artikkel 9 – Administrative formaliteter for familiemedlemmer som ikke er borgere i en medlemsstat
Artikkel 10 – Utskriving av oppholdskort
Artikkel 11 – Oppholdskortets gyldighet
Artikkel 12 – Familiemedlemmers rett til å beholde oppholdsretten ved unionsborgerens død eller utreise
Artikkel 13 – Familiemedlemmers rett til å beholde oppholdsretten ved skilsmisse, oppheving av ekteskap eller oppløsning av registrert partnerskap
Artikkel 14 – Opprettholdelse av oppholdsrett
Artikkel 15 – Garantier for rett saksbehandling
Kapittel IV – Varig oppholdsrett
Del I Berettigelse
Artikkel 16 – Alminnelig regel for unionsborgere og deres familiemedlemmer
Artikkel 17 – Unntak for personer som ikke lenger arbeider i vertsstaten, og deres familiemedlemmer
Artikkel 18 – Varig oppholdsrett for visse familiemedlemmer som ikke er borgere i en medlemsstat
Del II Administrative formaliteter
Artikkel 19 – Varig oppholdsbevis for unionsborgere
Artikkel 20 – Varig oppholdskort for familiemedlemmer som ikke er borgere i en medlemsstat
Artikkel 21 – Sammenhengende opphold
Kapittel V – Fellesbestemmelser om oppholdsrett og varig oppholdsrett
Artikkel 22 – Geografisk virkeområde
Artikkel 23 – Beslektede rettigheter
Artikkel 24 – Likebehandling
Artikkel 25 – Alminnelige bestemmelser om oppholdsdokumenter
Artikkel 26 – Kontroller
Kapittel VI – Begrensninger i retten til innreise og opphold av hensyn til den offentlige orden og sikkerhet, samt folkehelsen
Artikkel 27 – Alminnelige prinsipper
Artikkel 28 – Vern mot utvisning
Artikkel 29 – Folkehelsen
Artikkel 30 – Underretning om vedtak
Artikkel 31 – Garantier for rett saksbehandling
Artikkel 32 – Varighet av innreiseforbud
Artikkel 33 – Utvisning som sanksjon eller rettsvirkning
Kapittel VII – Sluttbestemmelser
Artikkel 34 – Opplysning
Artikkel 35 – Misbruk av rettigheter
Artikkel 36 – Sanksjoner
Artikkel 37 – Gunstigere nasjonale bestemmelser
Artikkel 38 – Opphevinger
Artikkel 39 – Rapport
Artikkel 40 – Innarbeiding i nasjonal lovgivning
Artikkel 41 – Ikrafttredelse
Artikkel 42 – Adressater
Sjå elles vedlegg 2 til St.prp. nr. 42 (2007-2008) som gjengir direktivet fullt ut.
5.3 Terminologi o.a. i direktivet og lovforslaget
Høringsbrevet med framlegg til gjennomføring av direktivet som departementet sende til høringsinstansane 24. oktober 2007, bygde hovudsakleg på den danske tekstversjonen av direktiv 2004/38/EF, jf. at EØS-komiteen først vedtok å innlemme direktivet i EØS-avtalen 7. desember 2007. Ein uoffisiell norsk tekstversjon er tatt inn som vedlegg 2 til St.prp. nr. 42 (2007-2008).
I arbeidet med denne proposisjonen har departementet vurdert terminologien i høringsframlegget, den norske tekstversjonen og 2008-lova. Departementet meiner det er formålsteneleg å justere språkbruken på nokre punkt utan å endre innhaldet i føresegnene:
Unionsborger blir brukt i både dansk versjon og norsk uoffisiell versjon. I lovproposisjonen er omgrepet bytta ut med EØS-borgar, jf. EØS-komiteens utsegn om dette, sjå avsnitt 5.2.
Vertsmedlemsstat er brukt i den danske versjonen. Den uoffisielle norske versjonen nyttar vertsstat. Høringsframlegget brukte vertsmedlemsstat. Lovpropoposisjon nyttar vertsland, mellom anna fordi ein oftast brukar «landet » og ikkje «staten» ved omtale av forhold i Noreg.
Andre familiemedlemmer er brukt i både dansk og uoffisiell norsk versjon. Høringsframlegget brukte annen familie. Lovproposisjonen nyttar andre familiemedlemmer.
Utstedelse av oppholdskort blir brukt i den danske versjonen, utstedelse av oppholdstillatelse i den norske. Oppholdskort vart nytta i høringsframlegget. Departementet meiner at omgrepet oppholdskort vil høve best fordi det er i samsvar med høringsframlegget og med namnet på dokumentet som alt i dag blir skrive ut.
Rett til tidsubegrenset opphold blir brukt i den danske versjonen, rett til fast opphold blir brukt i den norske. Høringsframlegget nytta permanent oppholdsrett, som ein parallell til dei allmenne reglane, jf. 2008-lova. Departementet meiner at omgrepet varig oppholdsrett vil vere betre fordi omgrepet permanent kan medføre samanblanding med dei allmenne reglane.
Bevis for rett til tidsubegrenset opphold blir brukt i den danske versjonen, bevis for rett til fast opphold i den norske. Høringsframlegget nytta permanent oppholdsbevis. Lovforslaget nyttar varig oppholdsbevis slik at også dette omgrepet skil seg frå omgrepet i dei allmenne reglane.
Tidsubegrenset oppholdskort blir brukt i den danske versjonen, fast oppholdstillatelse i den norske. Høringframlegget nytta permanent oppholdskort. Lovforslaget nyttar varig oppholdskort.
Utsendelse blir brukt i den danske versjonen, utvisning i den norske. Høringsframlegget nytta utsending, mens framlegget til terminologi var utvisning (med innreiseforbud) og bortvisning (uten innreiseforbud). Lovforslaget nyttar utvisning (med innreiseforbud) og bortvisning (uten innreiseforbud) på same måte som i dei allmenne reglane.
5.4 Forholdet til EFTA-konvensjonen
Gjennomføringa av direktivet i norsk rett reiser spørsmålet om i kor stor grad personar som er omfatta av EFTA-konvensjonen, skal få rettar etter direktivet. EFTA-konvensjonen omfattar Island, Liechtenstein, Noreg og Sveits. EØS-avtalen gjeld for Island, Liechtenstein og Noreg som også er omfatta av direktivet. Spørsmålet har derfor først og fremst noko å seie i forholdet til Sveits.
Ettersom EØS-avtalen ikkje gjeld for Sveits, og direktivet ikkje er teke inn i EFTA-konvensjonen, legg departementet til grunn at det i dag ikkje ligg føre ei folkerettsleg plikt til å inkludere sveitsiske borgarar i lovforslaget. Derfor må det takast stilling til om Noreg likevel kan velje ei løysing der Sveits er omfatta av EØS-reglane.
Endringar i 1988-lova etter at EFTA-konvensjonen vart revidert i 1999 inneber at EFTA-borgarar kan ferdast fritt på same måte som EØS-borgarar. I tillegg kan tredjelandsborgarar som er tenesteytarar og integrerte i arbeidsmarknaden i medlemslandet reise inn og yte tenester i inntil 90 dagar utan at det vert stilt krav om løyve.
Når direktiv 2004/38/EF fører vidare ordningar som er gjennomført i kapittel 8 i 1988-lova, vil desse også gjelde for sveitsiske borgarar. Direktivet går lenger ved å innføre reglar om varig opphald, eit betre utvisingsvern og endra administrative ordningar. Nye ordningar vil ikkje automatisk gjelde for sveitsiske borgarar no, med mindre desse får rettar fordi dei er familiemedlemmer til EØS-borgarar eller tenesteytarar eller sjølvstendige næringsdrivande som opererer frå eit EØS-land.
Sveits har førebels opplyst at dei vil halde folkeavstemming mellom anna om landet skal ta på seg plikter som følgjer av direktiv 2004/38/EF. Planen er å ha folkeavstemming våren 2009. I fall folkeavstemminga går i favør av ei utviding, vil Sveits starte forhandlingar med EU om å gjennomføre dette. For tida er det ikkje kjend korleis Sveits tilpassar seg til dei andre EFTA-landa. Før dette er avklart, er det ikkje naturleg å leggje fram forslag til nye reglar for sveitsiske borgarar, men vente på utviklinga mellom Sveits og EU. Sveitsarar vil inntil vidare få rettar etter dei reglane som gjeld i dag for EFTA-borgarar.
Sjå avsnitta 7.2 og 7.3.