7 Forslag til særlege reglar for utlendingar som er omfatta av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen

7.1 Innleiing

Lovforslaget gjennomfører direktiv 2004/38/EF i norsk rett. I tillegg skal lovforslaget gi eit heilskapleg regelverk for utlendingar som er omfatta av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Tredjelandsborgarar som ikkje er familiemedlemmer, kan ha rettar etter EØS-retten i samband med fri flyt av tenester og fri etableringsrett. Sveitsiske borgarar har rettar som følgjer av EFTA-konvensjonen, eventuelt som tredjelandsborgarar innafor EØS-retten, sjå avsnitt 5.4.

Ved utforminga av lovforslaget på dette området, har departementet lagt til grunn dei same overordna vurderingane som i dei andre kapitla i 2008-lova, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007). Det inneber at lovføresegnene i større grad enn i 1988-lova uttrykkjer prinsippa direkte i lova.

Den følgjande framstillinga omtalar ikkje direktivet etter si eiga struktur, jf. boks 5.1, men slik det er logisk på bakgrunn av utforminga av lovreglar etter persongrupper og tema.

Ei skjematisk oversikt over samanhengen mellom direktivet, lovforslaget og gjeldande lovgiving går fram av avsnitt 7.14.

7.2 Det saklege verkeområdet

Direktivet

Følgjande artiklar i direktivet har samband med verkeområdet for føresegnene i lovforslaget:

• Artikkel 1 er ei formålsføresegn som opplyser om kva direktivet gjeld.

• Artikkel 4 regulerer retten til utreise. Det går fram at EØS-borgarar som har gyldig pass eller identitetskort, og familiemedlemmene deira som ikkje er EØS-borgarar, men som har eit gyldig pass, har rett til å reise frå ein medlemsstat til ein annan. Dei kan ikkje påleggjast å ha utreisevisum eller andre restriksjonar i samband med utreisa.

• Artikkel 5 regulerer retten til innreise, også krav om reisedokument o.a. Det går fram at EØS-borgarar med gyldig pass eller identitetskort og familiemedlemmene deira som ikkje er EØS-borgarar, men som har eit gyldig pass, har rett til innreise i ein medlemsstat. EØS-borgarar kan ikkje påleggjast visumplikt. Visum kan krevjast av familiemedlemmer som ikkje er EØS-borgarar, dersom dei ikkje har opphaldskort. Sjølv om det ikkje direkte går fram av direktivet, må også varige opphaldskort, jf. artikkel 20, føre til at eit eventuelt krav om visum fell bort. Innreise og utreise skal ikkje stemplast inn i pass til familiemedlemmene dersom dei legg fram opphaldskort.

• Artikkel 23 regulerer innhaldet av opphaldsretten anten denne er mellombels eller varig. Opphaldsrett gir EØS-borgarar og familiemedlemmene deira rett til å ta lønna arbeid eller drive sjølvstendig næringsverksemd i vertslandet.

• Artikkel 37 seier at føresegnene i direktivet ikkje får verknad for eventuelle gunstigare nasjonale reglar for utlendingar som er omfatta av direktivet. Dette inneber at det verken må skje diskriminering av EØS-borgarar til fordel for eigne borgarar eller i forhold til reglar som gjeld for løyve til tredjelandsborgarar.

Høringsframlegget

Departementet foreslo ei eiga føresegn i kapittel 13 om det saklege verkeområdet for dei særlege reglane i kapitlet. Forslaget er ei vidareføring av det som følgjer av kapittel 8 i 1988-lova om at kapitlet regulerer retten til innreise og opphald for utlendingar omfatta av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, jf. lovframlegget § 109.

Til skilnad frå reglane i dag, og som ei oppfølging av framlegget til Lovutvalet (NOU 2004:20), meinte departementet at forholdet mellom den allmenne delen i 2008-lova og dei særlege reglane i kapittel 13 også bør gå fram av den same føresegna. Dei som er omfatta av dei særlege reglane, skal altså også kunne gjere gjeldande rettar etter det allmenne regelverket. Framlegget inneheldt også ein heimel til å gi forskrift. Sjå avsnitt 7.15.

Formålsføresegna i artikkel 1 meinte departementet vart dekt av forslaget til § 1 i den allmenne delen av 2008-lova.

Spørsmål knytte til artikkel 4 om utreise og artikkel 5 om innreise kunne også mest tenleg handterast i kapittel 2 i den allmenne delen i 2008-lova og tilhørande forskrifter.

Dei høringsinstansane som har kommentert framlegget, støttar det.

Vurderinga frå departementet

Departementet viser til lovforslaget § 109 tredje ledd og meiner føresegna gjennomførar artikkel 37 om ikkje-diskriminering. Opphaldsrett etter kapittel 13 skal altså ikkje hindre løyve etter dei allmenne føresegnene. Sjå avsnitt 7.15 som gjer greie for korleis dette nærmare kan regulerast i forskrift, jf. § 109 fjerde ledd.

Som ei klargjering og i samsvar med gjeldande reglar foreslår departementet eit andre ledd i § 109 som uttrykkjer at opphaldsrett gir tilgang til arbeid og sjølvstendig næringsverksemd, jf. artikkel 23.

Departementet meiner artikkel 1 blir gjennomført i 2008-lova § 1 utan at det er nødvendig med ein særlig føremålsparagraf i kapittel 13.

7.3 Kven er omfatta

7.3.1 EØS-borgarar og familiemedlemmer

Direktivet

Direktivet gjeld kvar EØS-borgar som reiser til eller tek opphald i ein annan medlemsstat enn den staten vedkommande er borgar av, og overfor familiemedlemmer som følgjer eller seinare blir førte saman med EØS-borgaren, jf. artikkel 3. Omgrepa unionsborgar, familiemedlem og vertsstat er definerte i artikkel 2:

• Unionsborgar er einkvar person som er borgar i eit medlemsland. Som nemnt måtte direktivet i samband med innlemminga i EØS-avtalen teknisk bli tilpassa avtalen, slik at omgrepet skal lesast som borgar av eit EØS-land.

• Familiemedlem omfattar for det første ektefelle og registrert partnar. Registrerte partnarar er omfatta når vertslandet likestiller registrert partnarskap med ekteskap. For det andre omfattar omgrepet slektningar i rett nedstigande linje frå EØS-borgaren eller av ektefellen/partnaren, dersom dei anten er under 21 år eller blir forsørgde av EØS-borgaren. For det tredje omfattar det slektningar i rett oppstigande linje frå EØS-borgaren eller av ektefellen/partnaren, dersom dei blir forsørgde av EØS-borgaren. Det har ikkje noko å seie kva statsborgarskap familiemedlemmen har.

• Vertsstat er det medlemslandet ein EØS-borgar reiser til for å nytte retten til å kunne ferdast og opphalde seg fritt. Departementet presiserer at omgrepet vertsland vil bli nytta i det følgjande, utan at det har noko å seie for tydinga av omgrepet, sjå avsnitt 5.3.

Direktivet pålegg medlemslanda å lette innreise og opphald for andre familiemedlemmer enn dei som fell inn under definisjonen, så langt det er i tråd med den nasjonale lovgivinga, jf. artikkel 3. Føresegna er ikkje avgrensa til å gjelde berre familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar, men omfattar også tredjelandsborgarar som er i familie med EØS-borgaren. Føresegna kan berre nyttast så lenge vedkommande blir forsørgd av eller høyrer til husstanden til EØS-borgaren, eller der særlege helsegrunnar gjer det absolutt nødvendig at EØS-borgaren personleg pleier vedkommande. Føresegna omfattar både partnaren og sambuaren til EØS-borgaren dersom det ligg føre ei varig tilknyting mellom desse. Det er ikkje noko krav om formalisering av partnarskapet, eller sambuarforholdet, men ein må kunne dokumentere ei tilknyting til EØS-borgaren. Av føresegna går det fram at vertslandet skal foreta ei grundig undersøking av dei personlege forholda og grunngi ei avgjerd om å nekte innreise eller opphald.

Høringsframlegget

I framlegget vart det vist til gjeldande rett og peika på at det først og fremst er EØS-borgarar og EFTA-borgarar og familiemedlemmene deira, uavhengig av nasjonalitet, som har rettar etter dei særlege føresegnene, jf. framlegget § 110. Framlegget til definisjon følgjer stort sett den same oppbygginga og ordlyden som i direktivet. Berre når det gjeld sambuarar som er foreslått tatt inn som ein del av den ordinære definisjonen, er det skilnad frå direktivet. Bakgrunnen for dette er at statusen til sambuarar i dag langt på veg er likestilt med ektefellar, og at sambuarar er definerte som familiemedlemmer i gjeldande forskrift. Sambuarar til utlendingar som er omfatta av det allmenne regelverket i 1988-lova, får rett til familiesamanføring med nemnte utlending i den noverande allmenne lovgivinga. Dette er ført vidare i 2008-lova. Føresegnene i lovframlegget for familiemedlemmer vil da gjelde direkte også for sambuarar. Særlege føresegner må utformast i lova eller i forskrifta fordi føresegnene i direktivet ikkje i alle høve kan brukast direkte for sambuarar.

Registrerte partnarar skal etter partnarskapslova likestillast med ektefellar, så utvidinga av familiedefinisjonen fører ikkje til endring i norsk rett. I tråd med utforminga av framlegget til 2008-lova § 40 foreslo ikkje departementet ei uttrykkeleg tilvising til denne gruppa. All referanse til ektefelle eller ekteskap skal gjelde tilsvarande for registrerte partnarar og registrerte partnarskap. Familiemedlemmer til ein norsk borgar kan i særlege tilfelle vere omfatta av EØS-regelverket, og det bør komme til uttrykk i 2008-lova.

Samstundes bør det opnast for at også andre familiemedlemmer kan omfattast av EØS-føresegnene, jf. nr. 6 i fortalen til direktivet, som legg vekt på det å kunne halde ved lag familien som ei breiare eining. Direktivet følgjer opp dette ved å påleggje medlemslanda å lette innreise og opphald for andre familiemedlemmer når dette er i tråd med den nasjonale lovgivinga i medlemslanda, jf. artikkel 3 nr. 2. I vurderinga om opphald bør ein ta omsyn til tilknytinga til EØS-borgaren, men også til økonomisk eller fysisk avhengigskap av vedkommande.

Dei av høringsinstansane som har kommentert forslaget, støttar det.

Vurderinga frå departementet

Departementet viser til framlegget. Når det gjeld EFTA-borgarar, meiner departementet at desse førebels ikkje kan få tilsvarande rettar som EØS-borgarar etter direktivet. Denne avgrensinga gjeld berre for sveitsiske borgarar, sjå avsnitt 5.4. Departementet vil gjennom forskrift leggje til rette for at sveitsiske borgarar opprettheld same rettar som dei har i dag etter 1988-lova og forskrifta kapittel 8, og det som følgjer av at også sveitsiske borgarar kan hevde rettar som tredjelandsborgarar, jf. lovforslaget § 110 første ledd. Departementet foreslår at kven omgrepet «sambuar» omfattar, blir regulert i forskrift, jf. lovforslaget § 110 femte ledd, sjå også avsnitt 7.5.8.

7.3.2 Særleg om tredjelandsborgarar og tenestemobilitet

Direktivet o.a.

Gjeldande EØS-rett og direktivet gir som hovudregel berre rettar til EØS-borgarar. Familiemedlemmer til EØS-borgaren får likevel rettar sjølv om desse er tredjelandsborgarar. Tilsvarande rettar følgjer av EFTA-konvensjonen. Andre tredjelandsborgarar kan i utgangspunktet ikkje hevde rettar etter desse reglane. Det er likevel til ein viss grad mogleg å hevde same rettar som EØS-borgarar der opphald skjer som ledd i tenesteyting på vegner av ein EØS-tenesteytar.

Gjeldande reglar om rett til opphald i inntil tre månader blir førte vidare. Tenesteytarar får også rett til opphald utover tre månader dersom tenesteytinga varer lenger enn dette.

Høringsframlegget

Departementet meinte det måtte vere høve til å innføre tilsvarande føresegner for tenesteytarar som for familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar. Departementet viste til kritikken frå EFTAs overvakingsorgan (ESA) og Lovutvalet (NOU 2004:20), jf. avsnitt 6.4, og foreslo som ei oppfølging av denne kritikken at det blir teke inn ei eiga føresegn i 2008-lova der det tydeleg går fram at tredjelandsborgarar ved tenesteyting i Noreg også kan omfattast av reglane om innreise og opphald etter EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Nærmare vilkår som må vere oppfylte i samband med dette, vart foreslått regulert i forskrift. Døme på slike vilkår kan vere krav om at vedkommande må vere ein utsend arbeidstakar til ein tenesteytar som er etablert i eit anna EU/EØS-land, at utsendinga er eit ledd i ei tenesteyting, og at ytinga er av mellombels karakter, jf. definisjonen av utsending og utsend arbeidstakar i arbeidsmiljølova § 1–7. I tråd med dette synet foreslo departementet at desse tredjelandsborgarane må søkje om opphaldskort etter tilsvarande reglar som for familiemedlemmer til ein EØS/EFTA-borgar som er tredjelandsborgarar, dersom tenesta varer lenger enn tre månader.

Høringsinstansane som har uttalt seg, har støtta forslaget. Departementet vidarefører framlegget i lovforslaget §§110 og 111.

7.3.3 Særleg om tredjelandsborgarar og r­etten til fri etablering

Høringsframlegget

EØS-avtalen artikkel 31 gir borgarar av eit medlemsland rett til å etablere seg i eit anna medlemsland. Ei form for etableringsrett gjeld etablering av juridiske personar, selskap med vidare. Der selskapet ønskjer å rekruttere tredjelandsborgarar til nøkkelstillingar i selskapet, oppstår ei problemstilling fordi det berre er borgarar av medlemslanda som er omfatta av reglane om fri mobilitet. Det er uklart i kor stor grad EØS/EFTA-regelverket gir tredjelandsborgarar i nøkkelstillingar rett til innreise og opphald på lik linje med EØS/EFTA-borgarar. Som ei oppfølging av framlegget frå Lovutvalet (NOU 2004:20) s. 190, meinte departementet at det er grunn til å innføre tilsvarande føresegner for denne gruppa som for tenesteytarar nemnt i førre avsnitt. Departementet foreslo at nærmare regulering i forskrift om at tredjelandsborgarar i nøkkelstillingar ved ei etablering kan få slike rettar. Det er naturleg å fastsetje ytterlegare presiseringar om kva som ligg i begge omgrepa i forskrift.

Ingen av høringsinstansane har hatt merknadar. Departementet vidarefører framlegget i lovforslaget §§ 110 og 111.

7.4 Opphaldsrett i inntil tre månader

7.4.1 Generelt om opphaldsretten

Direktivet

Artikkel 6 i direktivet regulerer opphaldsretten i inntil tre månader for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira. Opphaldsretten for ein EØS-borgar er berre avhengig av at vedkommande har eit gyldig identitetskort eller pass. Familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, og som følgjer eller blir førte saman med ein EØS-borgar, må ha eit gyldig pass. I utgangspunktet er det berre krav om legitimasjon for opphaldsretten i inntil tre månader. Artikkel 6 har samanheng med artikkel 14 nr. 1, der det går fram at opphaldsretten etter artikkel 6 varer ved så lenge personane ikkje blir ei urimeleg byrde for sosialhjelpen i vertslandet. Som føresetnad må dette innebere at opphaldsretten fell bort dersom ein er ei urimeleg byrde. Ikkje all bruk av systema for sosialhjelp i vertslandet inneber ei slik urimeleg byrde at det opphevar opphaldsretten. Det går fram av artikkel 14 nr. 3 at vertslanda ikkje automatisk kan setje i gang sak om bortvising som følgje av at utlendingen har nytta sosiale velferdsordningar.

Når personar som faktisk er arbeidstakarar, arbeidssøkjande eller sjølvstendig næringsdrivande, ber om sosialhjelp, vil det i praksis sjeldan vere tale om nokon urimeleg bruk eller misbruk av offentlege velferdsordningar. EØS-borgarar og familiemedlemmene deira kan ikkje sendast ut dersom EØS-borgaren er arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivande, eller dersom borgaren er reist inn til vertslandet for å søkje om arbeid, jf. artikkel 14 nr. 4. For dei gruppene vil opphaldsretten etter artikkel 6 vare ved sjølv om dei søkjer sosialhjelp. For at arbeidssøkjarar og familien deira skal nyte godt av dette vernet mot utsending, er det eit krav at dei kan dokumentere at EØS-borgaren framleis søkjer arbeid og har reelle sjansar for å bli tilsett. Opphaldsretten varer for ein periode på høgst tre månader. For arbeidssøkjande gjeld ein utvida tidsfrist, sjå neste avsnitt.

Høringsframlegget

Opphaldsretten i inntil tre månader utan andre vilkår enn legitimasjonskrav følgjer også av gjeldande rett. Føresegnene i direktivet inneber altså inga endringar for EØS-borgarar. At familiemedlemmer til ein EØS-borgar også har opphaldsrett i inntil tre månader etter desse reglane, følgjer ikkje eksplisitt av gjeldande rett. Departementet foreslo at det går utrykkjeleg fram av 2008-lova at både EØS-borgarar og familiemedlemmene deira får opphaldsrett i inntil tre månader utan andre vilkår enn eit krav om tilfredsstillande dokumentasjon. Det vil seie identitetskort eller pass for EØS-borgaren og gyldig pass for familiemedlemmene til EØS-borgaren dersom dei er tredjelandsborgarar. Tilsvarande reglar som for den sistnemnde gruppa vart også foreslått for tredjelandsborgarar som oppheld seg her i samband med tenesteyting eller etablering på vegne av ei EØS-verksemd.

Bortfall av opphaldsretten etter artikkel 6 kan aktualiserast, men først når det er tale om ein meir aktiv, systematisk og hyppig bruk av sosialhjelpsordningane i vertslandet. Det skal noko meir til enn ein enkelt førespurnad til myndigheitene om sosialhjelp. Det blir understreka at det må vere tale om ein uvanleg bruk av offentlege velferdsordningar. Utlendingar som har gyldig identitetskort eller pass, og som livnærer seg ved tigging og ikkje ved sosialhjelp, mister såleis ikkje av den grunnen opphaldsretten. Føresegna i direktivet om urimeleg byrde kan også reflekterast i den same lovføresegna. Ettersom det her gjeld ein høg terskel for bortfall av opphaldsrett, meinte departementet at formuleringa i lova bør synleggjere dette.

Som i dag vil utgangspunktet for utrekninga vere kryssing av den indre Schengen-grensa. Tidlegare opphald i eit anna Schengen-land har ikkje noko å seie for utrekninga. Utreise vil avbryte perioden. Departementet forstår direktivet på tilsvarande måte som gjeldande EØS-rett og nasjonal rett til no, nemleg at det ikkje gjeld noka karantenetid før ein EØS-borgar kan reise inn på nytt med ein ny opphaldsrett i inntil tre nye månader. Dette vil også gjelde for tredjelandsborgarar så lenge dei har opphaldsrett etter direktivet. Departementet foreslo at nærmare reglar om utrekninga av opphaldstid blir gitt i forskrift.

Høringsinstansanes syn

Dei av høringsinstansane som har kommentert framlegget, støttar departementets framlegg om uttrykkeleg å nemne i lova at opphaldsrett i inntil tre månader utan andre vilkår enn eit legitimasjonskrav også gjeld for familiemedlemmene til EØS-borgarar.

Oslo politidistrikt meiner det bør vere eit krav om at familiemedlemmen kan dokumentere familierelasjonen på tidspunktet for innreise. Dette fordi det bør vere mogleg å bortvise personar som møter opp ved grenseovergangane med berre ein påstand om familierelasjon. Slik dokumentasjon må kunne krevjast ved utanriksstasjonane ved utsteding av visum for familiemedlemmer til EØS-borgarar. Justisdepartementet og Politidirektoratet støttar utsegna frå Oslo politidistrikt.

Utlendingsdirektoratet viser til at omgrepet «urimeleg byrde» for så vidt ikkje er eit nytt vilkår, men at det ikkje kjem direkte til uttrykk i 1988-lova. Direktoratet legg til grunn at det er behov for ei nærare regulering av omgrepets innhald i forskrift, eventuelt retningslinjer.

Vurderinga frå departementet

Opphaldsretten i inntil tre månader utan andre vilkår enn legitimasjonskrav følgjer av gjeldande rett. Departementet har ønskt at det går uttrykkeleg fram av 2008-lova at både EØS-borgarar og familiemedlemmene deira har rett til opphald i inntil tre månader utan andre vilkår enn eit legitimasjonskrav, jf. lovforslaget § 111 første og andre ledd.

Departementet er samd med Oslo politidistrikt i at det bør vere eit krav om at familiemedlemma kan dokumentere familierelasjonen ved innreise. Same dokumentasjonskrav bør også gjelde når ein søkjer visum frå utanriksstasjon kor formålet med søknaden er familiesamanføring med ein EØS-borgar.

I omgrepet «urimeleg byrde» legg departementet til grunn ein høg terskel for bortfall av opphaldsrett. Som nemnt skal det meir til enn ein enkelt førespurnad til myndigheitene om sosialhjelp, og det må vere tale om ein uvanleg bruk av offentlege velferdsordningar. Departementet foreslår ein heimel som gjer det mogleg å definere dette nærmare i forskrift, og ein heimel som opnar for nærmare regulering av utrekning av opphaldstida, jf. lovforslaget § 111 fjerde ledd.

7.4.2 Særleg om arbeidssøkjarar

Direktivet

Sjølv om opphaldsretten etter ordlyden i artikkel 6 er avgrensa til tre månader, følgjer det av nummer 9 i fortalen i direktivet at retten arbeidssøkjande har til opphald i vertslandet, ikkje skal innskrenkast i forhold til praksisen til EF-domstolen. Arbeidssøkjande kan ha opphaldsrett i lengre tid enn tre månader, og også utover seks månader, dersom det ligg føre utsikter til tilsetjing i nær framtid. I slike tilfelle må det vere knytt til ei konkret vurdering av kor lenge opphaldsretten skal vare ved.

Høringsframlegget

Det følgjer alt av norsk rett at arbeidssøkjarar har rett til utvida opphald utan krav om løyve, jf. 1988-lova § 50, der det er sett ei grense på inntil seks månader. Departementet foreslo å føre vidare denne tidsperioden i ei ny lovføresegn. Samstundes vart det foreslått ei formulering som opnar for ein lengre tidsperiode i særlege tilfelle. Ei slik formulering vil gi eit betre samsvar mellom norsk rett og praksisen til EF-domstolen, og ho vil vere i tråd med føresegnene i direktivet. Departementet foreslo at det blir nærmare regulert i forskrift korleis utlendingen kan dokumentere statusen sin som arbeidssøkjar, kva for særlege tilfelle det vil vere snakk om ved eventuelt opphald utover seks månader, og kven som har bevisbyrda i samband med dette. Særlege tilfelle vil til dømes kunne liggje føre der vedkommande er i ferd med å få seg arbeid. Bevisbyrda vil måtte falle på utlendingen. Utlendingen kan godtgjere å vere arbeidssøkjande ved at han eller ho er meld til Arbeids- og velferdsetaten og aktivt søkjer om arbeid gjennom denne.

Få av høringsinstansane har kommentert framlegget. Dei som har kommentert, støtter det og meiner det er nyttig å forskriftsfeste kva som ligg i omgrepet «særlege tilfelle».

Departementet fører vidare framlegget i lovforslaget § 111 tredje og fjerde ledd. Sjå også lovforslaget § 117 siste ledd, jf. avsnitt 8.6 om meldeplikt og avsnitt 8.2 om registreringsordninga når EØS-borgaren har funne arbeid.

7.5 Opphaldsrett i meir enn tre ­månader

7.5.1 Innleiing

Opphaldsretten etter direktivet tek utan vidare til å gjelde idet ein fyller vilkåra. Opphaldsretten er som i dag ikkje avhengig av at han er formalisert i ei eller anna form. Ordninga med opphaldsløyve fell bort. Det er opp til kvart enkelt medlemsland om dei ønskjer å innføre ei ordning med registrering for EØS-borgarar. For familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, vil det gjelde ei ordning med opphaldskort.

Ei følgje av dette er at det i utgangspunktet ikkje blir gjort noko enkeltvedtak for å tilkjenne kvar enkelt ein opphaldsrett. Å innføre ei registreringsordning vil ikkje endre dette utgangspunktet. Avgjerda om å skrive ut (eventuelt nekte å skrive ut) registreringsbevis eller opphaldskort vil derfor ikkje vere eit enkeltvedtak. Den praktiske konsekvensen av dette er at forvaltninga må gjere eit bortvisingsvedtak før EØS-borgarar og familiemedlemmene deira eventuelt kan sendast ut av landet på grunn av manglande opphaldsrett. Bortvisingsvedtaket vil vere eit enkeltvedtak som ein på vanleg måte kan klage på. Hovudregelen på EØS-området blir dermed motsett av det som elles følgjer av 2008-lova – der ein i utgangspunktet må ha eit løyve før ein har rett til opphald. Ei anna sak er at det vil vere ein nær samanheng mellom å nekte å skrive ut registreringsbevis eller opphaldskort og å gjere vedtak om bortvising. Vedtak om bortvising vil følgje naturleg der ein nektar å skrive ut registreringsbevis eller opphaldskort fordi utlendingen ikkje har opphaldsrett, jf. avsnitt 7.12 om bortvising og kapittel 8 om administrative ordningar.

7.5.2 Fellesreglar om opphaldsretten

Direktivet

Artikkel 7 i direktivet regulerer retten til opphald utover tre månader for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira.

I følgje nr. 10 i fortalen til direktivet bør ein unngå at personar blir ei urimeleg byrde for det sosiale systemet i vertslandet i den første opphaldsperioden. Opphaldsretten i meir enn tre månader bør derfor ikkje gjelde utan vidare. Som eit felles utgangspunkt blir det derfor stilt krav om at dei ulike persongruppene må forsørgje seg sjølve på ein eller annan måte og ikkje vere avhengige av økonomiske ytingar frå vertslandet. Utgangspunktet blir modifisert som i dag for EØS-borgarar som er arbeidstakarar eller sjølvstendig næringsdrivande, men som av ulike grunnar mellombels fell utanfor arbeidslivet. Det nærmare innhaldet av opphaldsretten varierer etter kva for kategori ein høyrer til av dei med opphaldsrett.

Om det ligg føre opphaldsrett eller ikkje, må utleiast av dei aktuelle føresegnene. Dersom grunnlaget for opphaldsretten blir endra, til dømes ved at ein først har opphaldsrett fordi ein er arbeidstakar og deretter blir student med påfølgjande opphaldsrett, krev ikkje dette i seg sjølv ei melding til utlendingsmyndigheitene sidan opphaldsretten framleis gjeld. For å få varig opphaldsrett seinare må utlendingen kunne godtgjere samanhengande opphald i landet i fem år med opphaldsrett. Det er naturleg å forstå direktivet slik at ein person som har hatt opphald som student eller sjølvforsørgjande, kan opphalde seg her som arbeidssøkjande i seks månader utan at han eller ho må reise ut av landet først.

Retten styresmaktene har til å undersøkje om vilkåra for opphald er oppfylte, er avgrensa til dei særlege tilfella der det er rimeleg tvil om vedkommande oppfyller vilkåra, jf. artikkel 14 nr. 2. Det er altså ikkje høve til å ta rutineprega, systematiske undersøkingar. Retten til å undersøkje må ein sjå i lys av den registreringsordninga som direktivet opnar for, sjå avsnitt 8.2. Av desse reglane går det fram at kvar enkelt må leggje fram dokumentasjon på opphaldsretten sin for å bli registrert. Dokumentasjonen som kan krevjast, må som rutine kunne vere gjenstand for undersøking, ikkje minst gjeld dette identitetsdokument. Det er likevel først i sak om bortvising på grunn av manglande opphaldsrett at styresmaktene meir inngåande kan undersøkje om opphaldsretten framleis gjeld. Føresetnaden for dette er at det blir oppretta sak om bortvising dersom registreringsmyndigheitene nektar å registrere vedkommande. Det må også vere mogleg å opprette sak om bortvising dersom EØS-borgaren let vere å etterkomme plikta til å registrere seg fordi dette tilseier at opphaldsretten ikkje er intakt. Bortvising kan likevel først skje når det er konstatert at vedkommande ikkje har opphaldsrett.

Varigheita av dei ulike opphaldsgrunnlaga i direktivet går fram av artikkel 14 nr. 2. Opphaldsretten varer så lenge vilkåra for opphald er oppfylte. Til dømes vil ein person som oppheld seg i vertslandet etter artikkel 7 og så flytter ut av vertslandet for deretter å flytte tilbake, framleis opphalde seg lovleg i vertslandet så lenge vilkåra i artikkel 7 er oppfylte. Den praktiske konsekvensen av ei slik flytteverksemd vil likevel vere at varig opphaldsrett blir utsett fordi samanhengande opphald i vertslandet i fem år eit vilkår for varig opphaldsrett. Dersom opphaldsretten fell bort mens personen faktisk er i landet, vil bortvising kunne skje.

7.5.3 Arbeidstakarar og sjølvstendige næringsdrivande

Direktivet

Ein EØS-borgar som er arbeidstakar i vertslandet, har opphaldsrett der. For å reknast som arbeidstakar må vedkommande utøve eller søkje å utøve ei faktisk og reell verksemd. Det blir ikkje stilt minstekrav til omfanget av arbeidet, den inntekta det gir, kva slags arbeid det er eller liknande.

Eit arbeidsforhold er kjenneteikna ved at ein person produserer ytingar mot eit vederlag for ein annan og at det ligg føre eit underordningsforhold der personen følgjer tilvisingane frå ein annan. Dersom det ikkje ligg føre eit slikt underordningsforhold, vil det anten dreie seg om sjølvstendig næringsverksemd eller tenesteyting.

I nærmare bestemte tilfelle fell ikkje statusen som arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivande bort sjølv om EØS-borgaren ikkje lenger er arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivande. Dette er tilfellet når

• borgaren er mellombels arbeidsufør som følgje av sjukdom eller ulykke

• det er fastslått at borgaren er ufrivillig arbeidslaus etter å ha hatt lønt arbeid i meir enn eitt år og har registrert seg som arbeidssøkjande

• det er fastslått at borgaren er ufrivillig arbeidslaus etter utløpet av ein tidsbestemt arbeidskontrakt på under eitt år eller ufrivillig har mist arbeidet sitt det første året og har registrert seg som arbeidssøkjande. I slike tilfelle er vertslandet ikkje forplikta til å godkjenne at statusen som arbeidstakar varer ved i meir enn seks månader.

Statusen som arbeidstakar og sjølvstendig næringsdrivande varer også der EØS-borgaren startar ei yrkesutdanning. Med mindre dette er ei følgje av ufrivillig arbeidsløyse, får ein ha status som arbeidstakar berre dersom utdanninga har sakleg tilknyting til det tidlegare arbeidet vedkommande har hatt.

Tilsvarande reglar følgjer av gjeldande rett, men føresegnene i direktivet klargjer rettstilstanden og inkorporerer også domstolen sin definisjon av arbeidstakar.

Som i dag gir direktivet opphaldsrett i vertslandet utover tre månader også til EØS-borgarar som er sjølvstendig næringsdrivande.

I høringsframlegget la departementet fram føresegner i samsvar med dette.

Høringsinstansane har ikkje hatt merknadar. Departementet vidarefører framlegget i lovforslaget § 112 første ledd.

7.5.4 Tenesteytarar o.a.

Direktivet o.a.

Direktiv 2004/38/EF nemner ikkje eksplisitt kategorien tenesteytarar slik tidlegare direktiv 73/148/EØF gjorde. Samstundes opphevar direktiv 2004/38/EF direktiv 73/148/EØF. Utgangspunktet er likevel at direktiv 2004/38/EF samlar, erstattar, lovfester og fører vidare tidlegare rettstilstand. På denne bakgrunnen trekkjer departementet den slutninga at tenesteytarar som er EØS-borgarar, blir omfatta av opphaldsretten. Kommisjonen har også uttalt i eit tolkingsmøte mellom Kommisjonen, medlemslanda og EFTA-sekretariatet at tenesteytarar blir omfatta av artikkel 7 nr. 1 bokstav a i direktivet 1 .

Høringsframlegget

For å tydeleggjere at tenesteytarar har rett til opphald utover tre månader, foreslo departementet at dette går uttrykkeleg fram av ordlyden i 2008-lova slik det gjer i dag. Det må bli opp til praksis å definere nærmare grensa mellom arbeidstakar og tenesteytar.

Framlegget er ikkje særskild kommentert av andre høringsinstansar enn Utlendingsdirektoratet og Oslo politidistrikt. Dei er begge positive til departementet sitt forslag om at det bør gå fram direkte av 2008-lovas ordlyd at også tenesteytarar er omfatta. Justisdepartementet og Politidirektoratet støttar utsegna frå Oslo politidistrikt. Departementet vidarefører framlegget i lovforslaget § 112 første ledd.

7.5.5 Tenestemottakarar

Direktivet o.a.

Kategorien tenestemottakarar blir ikkje nemnde i direktivet. Gruppa kan oftast fortolkast inn i ordlyden i artikkel 7 nr. 1 bokstav b om opphaldsrett for EØS-borgarar med tilstrekkelege midlar, inkludert sjukeforsikring. I møte mellom Kommisjonen, medlemslanda og EFTA-sekretariatet har Kommisjonen uttalt at tenestemottakarar er omfatta, sjå avsnitt 7.5.4.

Tenestemottakarar er oftast turistar og personar som tek imot medisinsk behandling. I regelen vil desse gruppene ikkje vere i landet lenger enn tre månader, slik at opphaldsretten deira derfor vil vere forankra i artikkel 6. Om opphaldet strekkjer seg utover tre månader, må vilkåra i artikkel 7 nr. 1 bokstav b vere oppfylte.

Høringsframlegget inneheldt ikkje ei eiga føresegn om tenestemottakarar, men ein heimel om tilstrekkelege eigne midlar, jf. avsnitt 7.5.6.

7.5.6 Tilstrekkelege eigne midlar

Direktivet

Direktivet gir som i gjeldande rett ein opphaldsrett utover tre månader til EØS-borgarar som har tilstrekkelege midlar til å forsørgje seg sjølve, og opphaldsrett for familiemedlemmene dersom EØS-borgaren kan forsørgje dei, jf. artikkel 7 nr. 1 bokstav b.

Ut frå direktivet er det ikkje mogleg å fastsetje ein bestemt sum som ein generell definisjon på kva ein skal rekne som «tilstrekkelege midlar». Dette er i samsvar med gjeldande EØS-rett. I staden krev ein ei konkret vurdering der det skal takast omsyn til den personlege situasjonen til EØS-borgaren. Summen kan ikkje overstige det nivået som gir rett til sosialstønad for eigne borgarar i vertslandet. Dersom dette kriteriet ikkje kan nyttast, krev direktivet at summen ikkje kan fastsetjast til ein høgare sum enn den minstepensjonen som blir utbetalt i vertslandet. I møte mellom Kommisjonen, medlemslanda og EFTA-sekretariatet har Kommisjonen uttalt at det ikkje er mogleg å krevje at dei ulike familiemedlemmene skal godtgjere at dei har tilstrekkelege midlar, sjå avsnitt 7.5.4. I vurderinga av om EØS-borgaren har tilstrekkelege midlar, må ein likevel kunne sjå på om vedkommande skal forsørgje familiemedlemmer i tillegg til seg sjølv. Det er også eit krav at EØS-borgaren er omfatta av ei sjukeforsikring.

Høringsframlegget

Departementet foreslo å føre vidare den noverande ordninga i 1988-lova, men meinte at ei nærmare rettleiing om når tilstrekkelege midlar ligg føre, bør gå fram av forskrift.

Høringsinstansanes syn

Dei høringsinstansane som har kommentert framlegget, har ulike syn. Utlendingsdirektoratet er samd i at tenestemottakarar kan fjernast som eiga gruppe, fordi den kan dekkast av opphald for utlending med tilstrekkelege midlar.

Oslo politidistrikt uttrykkjer på si side at det er ønskjeleg med ein særleg kategori for tenestemottakarar, og meiner at det ikkje er ei openbar språkleg forståing av ordlyden «rår over tilstrekkelege midlar» at tenestemottakarar vil falle inn under føresegna. Justisdepartementet og Politidirektoratet støttar utsegna.

Vurderinga frå departementet

Departementet legg til grunn at disse gruppene stort sett ikkje vil opphalde seg i landet i meir enn tre månader. For dei som likevel har eit behov for opphald utover tre månader, meiner departementet det er rimeleg at dei må oppfylle vilkåra i artikkel 7 nr. 1 bokstav b for å ha rett til opphald utover tre månader. I tillegg til å ha eigne midlar må vedkommande også ha ei sjukeforsikring. Sjå lovforslaget § 112 første ledd bokstav c og heimel for nærmare regulering i forskrift i § 112 fjerde ledd.

7.5.7 Studentar

Direktivet

EØS-borgarar som studerer i vertslandet, har som i dag opphaldsrett utover tre månader, jf. artikkel 7 nr. 1 bokstav c. Opphaldsretten har som vilkår at studenten erklærer at underhald er sikra, at vedkommande er teken opp ved ein privat eller offentleg godkjend studiestad, og at det viktigaste formålet med opphaldet er studiar.

Opphaldsrett som student har ikkje som vilkår at studenten skal fullføre ei utdanning. Det er nok at ein følgjer ein del av eit studium i landet. Som i det noverande EØS-regelverket kan det ikkje krevjast dokumentasjon på at underhaldet av studenten er sikra. Ei eigenmelding eller melding på ein tilsvarande måte er nok. Det kan ikkje krevjast at familiemedlemmene til studenten skal godtgjere å rå over tilstrekkeleg med midlar. I vurderinga av om studenten har tilstrekkelege midlar må ein likevel kunne trekkje inn om studenten også skal forsørgje eventuelle familiemedlemmer. Det går vidare fram av føresegna at det ikkje er eit vilkår for opphald at det er tale om ei fagutdanning. Også andre utdanningar gir grunnlag for opphaldsrett så lenge det gjeld studium ved ein godkjend studiestad. Yrkesretta utdanning er uttrykkeleg nemnd i direktivet, men som eitt av fleire moglege døme av det vidare omgrepet «utdanning». Dette er ei utviding i forhold til gjeldande EØS-rett som byggjer på at utlendingen skal ta yrkesretta utdanning.

I kravet om at hovudformålet med opphaldet er å studere, ligg i realiteten eit krav om å vere aktivt studerande. Mangelfull studieprogresjon kan ha noko å seie for opphaldsretten fordi dette i bestemte situasjonar kan tyde på at vilkåret om studium som hovudformål ikkje er oppfylt.

Høringsframlegget

Reglar om opphaldsrett for studentar utover tre månader gjeld alt i dag. Gjennomføringa av direktivet vil likevel føre til ei endring fordi direktivet ikkje set opp krav om fagutdanning, mens ein i dag krev yrkesretta utdanning. Departementet foreslo ei vidareføring av det noverande nasjonale systemet med at det gjennom ei forskrift blir nærmare regulert kva som er meint med «godkjend utdanningsinstitusjon», og at også Utlendingsdirektoratet får høve til å gi nærmare retningslinjer om dette.

Høringsinstansanes syn

Utlendingsdirektoratet peikar mellom anna på at det i praksis er ein relativt lav terskel for å rekne ein utdanningsinstitusjon som godkjend. Direktoratet støttar forslaget om at det er tilstrekkeleg at vilkåret om godkjenning defineras nærmare i forskrift. Dei tar og opp at formuleringa sjukeforsikring som dekker alle risikoar kan by på vanskar i praksis. Dei sjukeforsikringane som er tilgjengelege i marknaden, gjev sjeldan så full dekning som forslaget ser ut til å ha til føresetnad. Direktoratet meiner det må vere tilstrekkeleg å krevje anten helsetrygdkort (E-111) eller anna sjukeforsikring som gjev same dekning som helsetrygdkortet.

Kunnskapsdepartementet meiner det vil vere ein fordel om Kunnskapsdepartementet og utlendingsforvaltninga bruker omgrepet «godkjent» på same måte. Det foreslår derfor at det i § 112 visast til «institusjonar eller utdanningar godkjent etter ein utdanningslov». Dei mest aktuelle utdanningslovene i denne samanhengen vil være universitets- og høgskolelova, fagskolelova og folkehøgskolelova.

Vurderinga frå departementet

Departementet har merka seg opplysinga frå Utlendingsdirektoratet om sjukeforsikringar. Departementet er samd med direktoratet sitt forslag om at det bør vere ei ordning kor det er tilstrekkeleg å krevje helsetrygdkort (E-111). Kortet gir rett til nødvendig helsehjelp på lik linje med opphaldslandets eiga statsborgarar. Departementet vurderar det slik at helsekortet vil tilfredsstille vilkåra i forslaget.

Departementet er samd med Kunnskapsdepartementet om å leggje same forståing til grunn av omgrepet godkjent utdanningsinstitusjon som i dei nemnde lovane. Ei samanfallande tolking vil gjere det enklare for dei som skal behandle sakene og også klargjere for dei som søkjer opphald. Departementet foreslår å definere omgrepet og vilkåra i forskrift, jf lovforslaget § 112 første ledd bokstav d og § 112 fjerde ledd.

7.5.8 Familiemedlemmer

Direktivet

Direktivet gir som noverande reglar opphaldsrett utover tre månader til familiemedlemmene til EØS-borgaren så lenge EØS-borgaren har opphaldsrett i medhald av artikkel 7.

Opphaldsretten til familiemedlemmer er avleidd av opphaldet til EØS-borgaren i vertslandet, med mindre familiemedlemmen sjølv er EØS-borgar og på sjølvstendig grunnlag oppfyller vilkåra for opphald i medhald av artikkel 7 nr. 1 bokstav a, b eller c. Da bør vedkommande få ein sjølvstendig opphaldsrett. At opphaldsretten er avleidd inneber i utgangspunktet at familiemedlemmen er avhengig av at opphaldsretten til EØS-borgaren står ved lag. Oppfyller ikkje EØS-borgaren lenger vilkåra for opphald, fell også retten til familiemedlemmen bort.

Ein EØS-borgar som studerer i vertslandet, kan ha med seg færre familiemedlemmer som får opphaldsrett enn andre grupper av EØS-borgarar, jf. artikkel 7 nr. 4. Opphaldsrett som familiemedlem til ein EØS-borgar som er student, gjeld berre for ektefelle og mindreårige barn som blir forsørgde av foreldra sine. Opphaldsrett blir gitt uavhengig av om familiemedlemmen er EØS-borgar eller tredjelandsborgar. Tilsvarande avgrensingar følgjer av det noverande regelverket, jf. forskrifta §§ 179 og 180. Til skilnad frå regelverket i dag, krev direktivet at den gunstige behandlinga som blir fastsett i artikkel 3 nr. 2, også skal gjelde slektningane til ein EØS-borgar som er student i oppoverstigande linje og slektningar av ektefellen i oppoverstigande linje når dei blir forsørgde av EØS-borgaren.

Høringsframlegget

Departementet foreslo i tråd med føresegnene i direktivet at det går fram av 2008-lova at ein også kan gi opphaldsrett til andre familiemedlemmer til ein student enn ektefellen eller mindreårige barn som blir forsørgde av foreldra sine. Departementet meiner det er tenleg at føresegna i lova nyttar omgrepet «andre familiemedlemmer», og at nærmare reglar om dette blir gitt i forskrift.

Høringsinstansanes syn

Utlendingsdirektoratet viser til at sambuarar er utelate frå krinsen av familiemedlemmer til studentar. Direktoratet meiner at departementet feilaktig legg til grunn at ei avgrensing mot sambuarar til studentar er ei vidareføring av gjeldande rett, og viser til at det følgjer av gjeldande forskrift § 180 bokstav a at sambuarar er omfatta av den krinsen av familiemedlemmer som har rett til opphald.

Vurderinga frå departementet

Det var ikkje tilsikta å leggje opp til ei forståing slik at sambuarar var utelatne frå den krinsen av familiemedlemmer som kan følgje eller førast saman med studentar. Som direktoratet heilt riktig påpeiker, følgjer det også av gjeldande rett at sambuarar tilhøyrer denne krinsen. Departementet viser i denne samanhangen til sitt framlegg av kven som skal reknast som «familiemedlemmer» i avsnitt 7.3.2. Sambuarar er der foreslått tatt inn som ein del av den ordinære definisjonen av familiemedlem, jf. lovforslaget § 110 tredje ledd bokstav b. Det som vart foreslått i høringsframlegget, er derfor endra ved at sambuar er føydd til i §§ 113 og 114. Reguleringa av rettane til andre familiemedlemmer, sjå avsnitt 7.3.2, meiner departementet skal gå fram av forskrift til lovforslaget § 110 femte ledd, i staden for forskrift med heimel i §§ 113 og 114.

7.6 Rett til vidare opphald for familiemedlemmer som er EØS-borgarar

Direktivet

Der opphaldet til familiemedlemmen er avleidd, fell opphaldsretten i utgangspunktet bort dersom opphaldsretten til EØS-borgaren (hovudpersonen) fell bort. Dette kan verke urimeleg i ein del situasjonar. Fortalen i direktivet peiker på at det av omsyn til familielivet og den menneskelege verdigheita er nødvendig å sikre høvet til vidare opphald for familiemedlemmer på visse vilkår dersom EØS-borgaren døyr eller reiser ut frå vertslandet, når ekteskap blir oppløyst eller partnarskap avslutta. Slikt vidare opphald kan ein på nærmare bestemte vilkår gi både til familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar, og til tredjelandsborgarar.

Artikkel 12 i direktivet regulerer høvet til vidare opphald for familiemedlemmer på sjølvstendig grunnlag der EØS-borgaren døyr eller reiser ut av vertslandet før familiemedlemmene har fått varig opphaldsrett. Artikkel 13 regulerer retten til vidare opphald ved skilsmisse, omstøyting av ekteskap eller opphør av partnarskap. Begge artiklane må ein forstå i lys av fortalen der det blir framheva at retten til vidare opphald har som føresetnad at dei det gjeld allereie oppheld seg i vertslandet.

Føresegnene i artiklane 12 nr. 1 og 13 nr. 1 inneber at ein vik frå hovudregelen om ein avleidd rett, sidan dei etter desse føresegnene blir gitt ein sjølvstendig opphaldsrett. I visse tilfelle er det altså mogleg for familiemedlemmer å få ein sjølvstendig opphaldsrett før dei fem åra som ein krev for å få varig opphaldsrett.

For å få ein slik sjølvstendig opphaldsrett må familiemedlemmer sjølve oppfylle vilkåra for opphald slik det er gjort greie for i artikkel 7 nr. 1 bokstav a, b eller c, men med nokre variasjonar avhengig av om familiemedlemmen er EØS-borgar eller tredjelandsborgar.

Elles er det også naturleg å sjå artiklane 12 nr. 1 og 13 nr. 1 i samanheng med artikkel 17 nr. 4, som gir ei spesialregulering for varig opphaldsrett dersom EØS-borgaren døyr, og familiemedlemmen sjølv ikkje hadde fått varig opphaldsrett.

Det går fram av artikkel 12 nr. 1 i direktivet at familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar, ikkje mister retten til opphald i vertsstaten dersom EØS-borgaren døyr eller reiser ut. Før ein har fått varig opphaldsrett, er det likevel eit vilkår at familiemedlemmen sjølv oppfyller vilkåra for opphaldsrett.

Føresegna inneber såleis ikkje noko nytt, men samanlikna med i dag synleggjer ho at opphaldsretten til familiemedlemmen ikkje lenger er avleidd der vedkommande på sjølvstendig grunnlag har opphaldsrett.

Ved skilsmisse eller avslutta partnarskap har familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar, rett til vidare opphald dersom vedkommande oppfyller vilkåra i artikkel 7, jf. artikkel 13 nr. 1 i direktivet. Her blir det ikkje avklart anna enn at familiemedlemmen vil ha rett til vidare opphald på sjølvstendig grunnlag dersom vedkommande oppfyller vilkåra. Ein tilsvarande rett til vidare opphald for familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar, gjeld i dag ved til dømes skilsmisse. Det nye med direktivet er at det klargjer at familiemedlemmene har ein sjølvstendig rett til opphald, men at dei da sjølve må oppfylle krava i tråd med artikkel 7. Høringsframlegget gjennomførte dette.

Ingen av høringsinstansane har hatt merknader til framlegget om rett til opphald når EØS-borgaren døyr eller reiser ut, eller det ikkje lenger er tilknyting til EØS-borgaren. Departementet vidarefører framlegget i lovforslaget § 113.

7.7 Rett til vidare opphald for familiemedlemmer som er tredjelands­borgarar

7.7.1 Når EØS-borgaren døyr, men ikkje ved utreise

Direktivet

Familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, får rett til vidare opphald når EØS-borgaren døyr, men ikkje når EØS-borgaren reiser frå vertslandet, jf. artikkel 12 nr. 2. I tillegg er vilkåra for vidare opphald strengare enn der familiemedlemmen sjølv er EØS-borgar. Det er i dag ikkje tilsvarande føresegner i gjeldande rett.

Familiemedlemmen må ha vore minst eitt år i vertslandet som familiemedlem før EØS-borgaren døydde. For å få rett til varig opphald må familiemedlemmen anten vere arbeidstakar, sjølvstendig næringsdrivande eller ha tilstrekkelege eigne midlar til seg sjølv og familien slik at opphaldet ikkje blir ei byrde for velferdsordningane i vertslandet, jf. artikkel 7 nr. 1 bokstav a, b og c. I tillegg må ein ha sjukeforsikring i vertslandet som dekkjer alle risikoar. At familiemedlemmen er student i vertslandet, er ikkje tilstrekkeleg til å utløyse ein rett til vidare opphald i motsetnad til det som gjeld for familiemedlemmer som er EØS-borgarar.

Familiemedlemmer til familiemedlemmer som oppfyller vilkåra for vidare opphald, er også omfatta av retten til vidare opphald, sjølv om dei ikkje sjølve oppfyller vilkåra for vidare opphald. Dersom attlevande ektefelle oppfyller vilkåra for vidare opphald, vil foreldra til vedkommande også kunne ha rett til vidare opphald sjølv om dei på sjølvstendig grunnlag ikkje oppfyller vilkåra for dette. Det er likevel eit krav at dei har hatt opphald i landet i eit år før EØS-borgaren døydde. Føresegna opnar ikkje for at familiemedlemmer kan ta opphald i landet først etter at EØS-borgaren er død. Vidare er det her berre tale om familiemedlemmer slik det er definert i artikkel 2 nr. 2. Dette inneber at foreldra i det nemnte dømet tidlegare må ha vore forsørgde av EØS-borgaren.

Høringsframlegget inneheldt forslag i samsvar med dette, og departementet meinte det var ei vidareføring av gjeldande rett. Ingen av høringsinstansane har hatt merknader til framlegget. Departementets lovforslag går fram av § 114.

7.7.2 Ikkje lenger tilknyting til EØS-borgaren

Direktivet

Familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, får også rett til vidare opphald ved skilsmisse eller avslutning av partnarskap, men må oppfylle fleire vilkår enn familiemedlemmer som sjølve er EØS-borgarar for framleis å ha opphaldsrett, jf. direktivet artikkel 13 nr. 2. Retten til vidare opphald for desse familiemedlemmene er ein ny rett. Dei må på same måte som familiemedlemmer som er EØS-borgarar, fylle vilkåra for opphald som arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivande eller ha tilstrekkelege midlar til seg og familien sin slik at opphaldet ikkje blir ei byrde for velferdsordningane i vertslandet. Det er òg nødvendig med sjukeforsikring som dekkjer alle risikoar.

I tillegg må eitt av desse vilkåra vere oppfylt for tredjelandsborgarar:

• Ekteskapet må ha vart i minst tre år før formelle steg mot skilsmisse kan takast, der minst eitt av åra er i vertslandet. Sentralt er her å unngå misbruk/proforma.

• Ektefellen som ikkje er EØS-borgar, har foreldremyndigheita til barna til EØS-borgaren etter avtale eller ved dom.

• Det ligg føre ein særleg vanskeleg situasjon, og ektefellen har vore utsett for vald i heimen under ekteskapet eller partnarskapet, slik at samlivet er oppløyst som ei følgje av dette.

• Ektefellen er tilkjend samværsrett med dei mindreårige barna til EØS-borgaren etter avtale eller ved dom, og retten har slått fast at samværet skal skje i vertslandet så lenge ein ser samværet som nødvendig.

Enkelte familiemedlemmer til familiemedlemmene har også høve til vidare opphald.

Høringsframlegget vart utforma i samsvar med dette.

Høringsinstansanes syn

Utlendingsdirektoratet viser til framlegget om at familiemedlemmen kan verte i landet dersom det ligg føre ein særleg vanskeleg situasjon, og ektefellen eller den registrerte partnaren har vore utsett for vald i heimen under ekteskapet eller partnarskapet, slik at samlivet er oppløyst som ei følgje av dette. Sett på bakgrunn av kor alvorleg ein situasjon med familievald er, meiner direktoratet at det i forskrifta bør gis tilsvarande reglar for at andre familiemedlemmer, til dømes sambuarar, kan få vidare opphald.

Justisdepartementet og Politidirektoratet støttar utsegna frå Oslo politidistrikt som meiner det bør vere same vern av tredjelandsborgarar der det har vore vald i ekteskapet, med rett til opphald vidare, slik det i dag er etter tredjelandsregelverket. Meir tvilande er politiet til om ekteskap med tre års varigheit bør gi rett til opphald vidare i dei tilfella kor berre eitt av disse åra er i landet. Politiet meiner utlendingsforvaltninga får særs knapp tid til å avdekke proforma ekteskap. Politiet ser fare for misbruk.

Oslo politidistrikt støttar ei rett til å halde fram med opphaldet etter skilsmisse for tredjelandsborgarar på bakgrunn av foreldreansvar, men peikar på at det bør vere eit krav om at barnet er opptatt ved godkjend utdanningsinstitusjon. Politiet meiner og at det bør vere mogleg å tillate opphald på bakgrunn av samvær med barn for ein tredjelandsborgar. Samværskravet bør tolkast likt som i det allmenne regelverket, slik at politiet kan krevje dokumentasjon på samvær frå den andre forelderen.

Vurderinga frå departementet

Departementet har merka seg synspunkta frå desse høringsinstansane og er komme til at også vald mot barn i ekteskapet bør gi grunn for vidare opphald i tråd med det som vil gjelde etter 2008-lova § 53. Vidare opphaldsrett for personar med foreldreansvar eller samværsrett med barn kan regulerast nærmare i forskrifter. Det same gjeld rettar ved opphør av sambuarskap. Sjå lovforslaget § 114.

7.8 Rett til vidare opphald for barn og omsorgspersonar

Direktivet

Direktivet artikkel 12 nr. 3 inneheld ein særregel når EØS-borgaren har barn i vertslandet. Dersom EØS-borgaren er død eller reiser ut, vil både barnet og den personen som utøver faktisk foreldremyndigheit overfor barnet, ha rett til vidare opphald dersom barnet går på skole i vertslandet. Det er ikkje eit krav at personane som har faktisk foreldreansvar, er EØS-borgarar.

Denne regelen skal hindre at barnet skal måtte avbryte ein skolegang i eit kjent skolesystem som vedkommande har tilpassa seg. Gjeldande EØS-regelverk og nasjonalt regelverk i dag regulerer ikkje uttrykkeleg retten til vidare opphald for barna og den som har foreldremyndigheita til desse, men denne retten er blitt fortolka inn i regelverket etter praksis ved EF-domstolen. Direktivet inkorporerer med andre ord domstolspraksis på området, men går samstundes litt lenger enn domstolspraksisen sidan retten til opphald blir gitt uavhengig av statsborgarskap.

Som det er påpeikt under avsnitt 7.5.7, må det også her vere eit krav om at vedkommande faktisk studerer og deltek i undervisinga.

Det kan stillast spørsmål om kor lenge barna skal ha opphaldsrett med omsyn til dei ulike nivåa som finst i skolesystema i medlemslanda. Ordlyden i direktivet knyter opphaldsretten inntil studia er avslutta. Dette og praksis ved EF-domstolen tilseier at ein har opphaldsrett utover avslutninga av det noverande nivået av utdanninga, altså under heile utdanninga. Sidan regelen knyter seg til opphaldsretten til barn, må det likevel vere visse grenser for kor lenge ein kan ha opphaldsrett i samband med utdanning. Formålet med regelen er å gjere det enklare for yngre personar å avslutte utdanninga i eit vertsland. Regelen i artikkel 12 nr. 3 er ikkje til hinder for opphald på anna grunnlag så lenge vilkåra for det er oppfylte.

Om barnet er EØS-borgar og oppheld seg fem år i landet i medhald av artikkel 12 nr. 3, eventuelt i kombinasjon med opphaldsrett i medhald av artikkel 7 første ledd bokstav d, vil barnet ha oppnådd varig opphaldsrett. For den personen som har hatt den faktiske foreldremyndigheita, vil opphaldsgrunnlaget i artikkel 12 nr. 3 falle bort idet barnet passerer myndigheitsalderen. Denne personen må frå dette tidspunktet ha eit anna opphaldsgrunnlag for å kunne opphalde seg i landet. Så lenge omsorgspersonen er tredjelandsborgar, har vedkommande heller ikkje rett til varig opphald sjølv om vedkommande skulle opphalde seg i landet i fem år i medhald av artikkel 12 nr. 3. Dette kan i særlege situasjonar verke urimeleg. Det kan derfor vere aktuelt å gi nærmare føresegner i forskrift om vidare opphaldsrett for slike omsorgspersonar.

Om barnet er tredjelandsborgar, omsorgspersonen er EØS-borgar og barnet oppheld seg i landet i fem år i medhald av artikkel 12 nr. 3, eventuelt kombinert med opphaldsrett i medhald av artikkel 7 nr. 1 bokstav d, vil barnet ha oppnådd varig opphaldsrett dersom det har budd saman med omsorgspersonen, jf. artikkel 16 nr. 2 i direktivet.

Høringsframlegget gjennomførte dette i § 113 tredje ledd andre punktum og siste ledd og § 114 tredje ledd andre punktum og siste ledd. Ingen av høringsinstansane har hatt merknader til framlegget, og departementet vidarefører det i lovforslaget.

7.9 Varig opphaldsrett for EØS-­borgarar

7.9.1 Generelt

Direktivet

Ein viktig ny rett i direktivet er den varige opphaldsretten for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira etter fem års samanhengande lovleg opphald i vertslandet, jf. artikkel 16. At opphaldet må ha vore lovleg inneber at EØS-borgaren må ha hatt opphaldsrett i fem år. Det er ikkje eit krav at vedkommande har registrert seg for at den varige opphaldsretten skal gjelde. Som det går fram av kapittel 8, vil det likevel vere enklare å godtgjere at varig opphaldsrett ligg føre dersom han eller ho har vore registrert tidlegare.

EØS-borgarar som har hatt lovleg opphald i fem samanhengande år i vertslandet, har utan vidare rett til varig opphald. Dette gjeld uavhengig av om EØS-borgaren har hatt opphald på sjølvstendig grunnlag eller som familiemedlem. Tenesteytarar kan i prinsippet vere omfatta av reglane i direktivet om varig opphald i motsetnad til gjeldande reglar som berre omfattar arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande.

Når ein person har fått varig opphaldsrett, er det ikkje lenger nødvendig å oppfylle vilkåra for opphaldsrett. Dette inneber til dømes at den varige opphaldsretten står ved lag sjølv om EØS-borgaren skulle miste arbeidet sitt. Den varige opphaldsretten for familiemedlemmer som har avleidd opphaldsrett, vil også gjelde sjølv om statusen som familiemedlem ikkje lenger er der.

Ordninga med varig opphaldsrett byggjer på noverande EØS-rett der arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande og også familiemedlemmene deira får rett til vidare opphald i vertslandet etter avslutta yrkeskarriere på grunn av alder eller arbeidsuførleik. Direktivet utvidar gruppa av personar som har slik rett til vidare opphald og som får varig opphaldsrett. Til dømes får studentar og familiemedlemmene deira no ein varig opphaldsrett etter fem år med lovleg opphald på førehand. Dei noverande reglane har som utgangspunkt at familietilhøyrsla til EØS-borgaren gjeld også i den perioden retten til å bli verande blir utøvd, sjølv om domstolspraksis har mjuka opp reglane noko når det ikkje lenger er tale om nokon familie. Den varige opphaldsretten for familiemedlemmer er personleg, dvs. at kravet om familietilhøyrsle fell bort så snart det ligg føre varig opphaldsrett.

Den varige opphaldsretten kjem altså normalt etter fem års samanhengande opphald i landet. Mellombelse fråvær frå vertslandet som ikkje overstig seks månader i året til saman, og også lengre fråvær på grunn av verneplikt verkar ikkje inn på kravet til samanhengande opphald. I særlege tilfelle kan også andre fråvær på inntil eitt år tillatast utan at opphaldet i vertslandet blir rekna som avbrote. Dette gjeld til dømes ved graviditet og fødsel, alvorleg sjukdom eller ved studiar eller utstasjonering i utlandet, jf. artikkel 16 nr. 3. I dag er det også reglar om mellombelse fråvær, men direktivet utvidar perioden utanfor landet frå tre til seks månader og gir fleire gyldige fråværsgrunnar enn gjeldande rett, som berre har verneplikt som gyldig fråværsgrunn.

Tidlegare opphaldstid vil ikkje gå inn i utrekningsgrunnlaget dersom vedkommande etter eit gyldig fråvær held fram med å opphalde seg utanfor landet, for så å vende attende. Utrekninga av opphaldstida startar da heilt på nytt att slik at den varige opphaldsretten først kjem etter fem samanhengande år i landet. Femårskravet vil likevel vere oppfylt sjølv om opphaldsretten i løpet av femårsperioden har vore forankra i ulike rettslege grunnlag.

Høringsframlegget

I den allmenne delen i 1988-lova er det reglar om varig opphaldsrett for utlendingar og familiemedlemmene deira. Ein kan få busetjingsløyve etter tre års butid i landet på nærmare bestemte vilkår. Vilkåra svarer i stor grad til vilkåra i direktivet, bortsett frå kravet til kor mange år ein må ha hatt opphald i landet på førehand. EØS-kapitlet i 1988-lova gir ikkje heimel for å gi EØS-borgarar og familiemedlemmene deira ein varig opphaldsrett. Ein ny lovheimel vil innebere ei styrking av rettsstillinga deira og ein større grad av harmonisering mellom dei allmenne reglane og dei særskilde EØS-reglane i 2008-lova.

Departementet foreslo elles at det blir nemnt uttrykkeleg at mellombels fråvær er mogleg, men at nærmare regulering skjer i forskrift.

Av høringsinstansane er det berre Utlendingsdirektoratet som har hatt merknader til framlegget. Dei viser til ordlyden i direktivet og meiner at det vil vere nyttig å presisere også i lovforslaget at opphaldet må ha vore lovleg.

Departementet støttar dette synspunktet og har tatt inn ei slik presisering i lovforslaget til §§ 115 og 116, sjå også avsnitt 7.10.

7.9.2 Særskilde reglar for arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande

Direktivet

I artikkel 17 er det gjort fleire unntak frå kravet om fem års samanhengande opphald for EØS-borgarar som er arbeidstakarar eller sjølvstendig næringsdrivande, og for familiemedlemmene deira. Formålet med føresegna er å føre vidare dei gunstige reglane som gjeld i dag om vidare opphald for arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande etter avslutta yrkesaktivitet i vertslandet.

I artikkel 17 nr. 1 blir mellom anna omgrepa alderspensjon og førtidspensjon nytta. Dei ytingane som gir rettar, er dei som er omfatta av Rådsforordning 1408/71/EØF om anvendelse av trygderordninger for arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familigemedlemmer som flytter innenfor fellesskapet. I utgangspunktet vil gjeldande reglar for førtidspensjon etter EØS-avtalen omfatte uførepensjon, men ikkje avtalefest pensjon (AFP). Alderspensjon kjem frå ein er 67 år, eventuelt også yting til pensjonist som går før 67 år dersom ytinga er omfatta av denne forordninga.

Artikkel 17 nr. 1 bokstav a gir varig opphaldsrett til pensjonistar som har vore arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande idet dei sluttar å arbeide etter at dei har nådd alderen for alderspensjon slik han er fastsett i lovgivinga i vertslandet, eller idet dei sluttar å arbeide og går over i førtidspensjon. Slik opphaldsrett blir gitt sjølv om dei ikkje oppfyller kravet til fem års samanhengande opphald i vertslandet. Varig opphaldsrett har likevel som vilkår at vedkommande har arbeidd dei føregåande 12 månadene i vertslandet og har hatt fast opphald der i meir enn tre samanhengande år.

Krava til opphaldet og varigheita av arbeidet gjeld likevel ikkje dersom ektefellen eller partnaren til arbeidstakaren eller den sjølvstendig næringsdrivande er statsborgar i vertslandet. Tilsvarande unntak følgjer av noverande reglar. Vidare går det fram at utføringa av arbeid i eit anna medlemsland skal reknast som utført i vertslandet.

Artikkel 17 nr. 1 bokstav b gir arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande som blir varig arbeidsuføre, rett til varig opphald sjølv om dei ikkje oppfyller kravet om fem års samanhengande opphald i vertslandet. Vedkommande må ha hatt fast opphald i vertslandet i meir enn to år samanhengande, med mindre arbeidsuførleiken skuldast arbeidsulykke eller yrkesrelatert sjukdom som heilt eller delvis har ført til utbetaling av offentlege ytingar. Da blir det ikkje stilt krav om opphaldstid på førehand. Personar som tek imot utbetalingar fordi dei er yrkesskadedekte, vil bli rekna som omfatta av føresegna.

Det blir heller ikkje stilt krav om opphaldstid på førehand dersom ektefellen eller partnaren til arbeidstakaren eller den sjølvstendig næringsdrivande er statsborgar i vertslandet. Også her gjeld det at utføring av arbeid i eit anna medlemsland blir rekna som utført i vertslandet.

Artikkel 17 nr. 1 bokstav c gir rett til varig opphald på nærmare bestemte vilkår for arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande som på grunn av arbeid pendlar mellom vertslandet og eit anna medlemsland. For at føresegna skal kunne nyttast, må vedkommande ha arbeidd og opphalde seg fast i vertslandet i tre år samanhengande og deretter hatt arbeid eller sjølvstendig næringsverksemd i eit anna medlemsland samstundes som vedkommande har halde fast på tilknytinga til vertslandet ved å returnere dit minst kvar veke.

Det går fram av artikkel 17 nr. 1 andre ledd at periodar med uforskyldt arbeidsløyse som er stadfest av kompetent myndigheit, periodar utan arbeid som vedkommande ikkje har innverknad på, sjukefråvær eller fråvær på grunn av ulykke blir rekna som periodar der vedkommande har stått i arbeid. Slike periodar skal dermed reknast med når det blir teke stilling til om arbeidsperioden har vore lang nok til at unntaka i artikkel 17 nr. 1 bokstav a, b eller c skal gjelde.

Høringsframlegget

Reglane for å gjennomføre føresegnene om pensjonistar, arbeidsuførleik og pendlarar gjekk fram i lovframlegget § 115 andre ledd bokstavane a, b og c. Departementet foreslo at artikkel 17 elles blir gjennomført ved forskriftsheimel, jf. lovframlegget § 115 femte ledd. Slik ville ein også gjennomføre reglane om ufrivillig arbeidsløyse.

Ingen av høringsinstansane har hatt merknadar, og departementet vidarefører det i lovforslaget § 115 andre og femte ledd.

7.9.3 Særskilde reglar for familiemedlemmer til arbeidstakaren og sjølvstendig næringsdrivande

Direktivet

Etter artikkel 17 nr. 3 blir rett til varig opphald i vertslandet også gitt til familiemedlemmer, uavhengig av nasjonalitet, til arbeidstakarar og sjølvstendig næringsdrivande som har varig opphaldsrett i medhald av artikkel 17 nr. 1. Vilkåret er at familiemedlemmen bur saman med arbeidstakaren eller den sjølvstendig næringsdrivande.

Om arbeidstakaren eller den sjølvstendig næringsdrivande døyr mens vedkommande framleis er yrkesaktiv, men før vedkommande har fått rett til varig opphald i medhald av artikkel 17 nr. 1, gir artikkel 17 nr. 4 på nærmare vilkår rett til varig opphald for familiemedlemmer, uavhengig av nasjonalitet. Føresetnaden er at familiemedlemmene oppheldt seg saman med arbeidstakaren eller den sjølvstendig næringsdrivande i vertslandet. Høvet til varig opphald er snevert ved at slik opphaldsrett berre blir gitt ved dødsfall hos arbeidstakar eller sjølvstendig næringsdrivande. I tillegg krev ein anten at arbeidstakaren eller den sjølvstendig næringsdrivande har hatt fast opphald i vertslandet i to samanhengande år før dødsfallet, at dødsfallet skuldast ei arbeidsulykke eller yrkesrelatert sjukdom, eller at attlevande ektefelle har mist statsborgarskapen sin i vertslandet som følgje av ekteskapet med den avlidne. Regelen kan naturleg sjåast i samanheng med artiklane 12 og 13 om rett til vidare opphald for familiemedlemmer før varig opphaldsrett ligg føre, og artikkel 18 om varig opphaldsrett for familiemedlemmer som har hatt opphald i medhald av artikkel 12 eller 13.

Høringsframleggets § 115 fjerde og femte ledd vart utforma i samsvar med dette.

Ingen av høringsinstansane har hatt merknadar til framlegget, og departementet vidarefører det.

7.10 Varig opphaldsrett for familie­medlemmer som er tredjelands­borgarar

Direktivet

Artikkel 16 nr. 1 i direktivet gjeld òg overfor familiemedlemmer til EØS-borgarar som sjølve er tredjelandsborgarar, jf. artikkel 16 nr. 2. Føresetnaden er at familiemedlemmen har budd saman med EØS-borgaren i fem samanhengande år. Kravet om felles bustad må ein forstå vidt. Til dømes bør ektefellar eller partnarar som har arbeidsstad to ulike plassar i vertslandet, og der den eine derfor vekependlar mellom heimstad og arbeidsstad, reknast som at dei bur saman slik føresegna er meint. Tilsvarande gjeld for eldre barn som flytter ut frå bustaden til foreldra, til dømes som ledd i utdanning. Også her må opphaldet i vertslandet reknast som samanhengande, slik det er presisert i artikkel 16 nr. 3 og gjort greie for i avsnitt 7.9.1.

Varig opphaldsrett til familiemedlemmer som ikkje er EØS-borgarar, og som har opphaldsrett i vertslandet på bakgrunn av artiklane 12 nr. 2 eller 13 nr. 2, blir regulert av artikkel 18. Familiemedlemmer oppnår etter denne føresegna rett til varig opphald når dei har hatt fem års samanhengande lovleg opphald i vertslandet. Det er ikkje noko krav at opphaldsretten til familiemedlemmen må ha vart i fem år. Familiemedlemmen har til dømes først avleidd opphaldsrett i tre år på grunn av ekteskap med ein EØS-borgar, og ekteskapet blir deretter oppløyst med påfølgjande rett til vidare opphald. Etter to år med vidare opphald vil varig opphaldsrett ta til å gjelde i medhald av artikkel 18. Artikkel 16 nr. 3 gjeld òg i forhold til varig opphaldsrett som er forankra i artikkel 18.

Familiemedlemmer som ikkje er EØS-borgarar, er også omfatta av føresegnene i artikkel 17 nr. 3 og nr. 4, jf. avsnitt 7.9.3.

Høringsframlegget utforma forslag i samsvar med dette.

Høringsinstansanes syn

Oslo politidistrikt er positive til at det innførast rett til varig opphald for familiemedlemmer til EØS-borgarar som ikkje sjølve er borgarar frå eit EØS-land. Dei ser samstundes utfordringar ved innføring av denne retten. Dei viser til at det vil bli vanskeleg å kontrollere og ser ein fare for auke av proforma ekteskap med EØS-borgarar. Med ein slik rett vil det bli meir attraktivt å inngå ekteskap med ein EØS-borgar enn tidlegare. Justisdepartementet og Politidirektoratet støttar utsegna. Også Utlendingsnemnda og Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene har i sine høringssvar etterlyst ei utgreiing av problematikken rundt proforma ekteskap.

Vurderinga frå departementet

Departementet har merka seg den skepsisen høringsinstansane har uttrykt når det gjeld kontroll og fare for auke av proforma ekteskap med EØS-borgarar ved innføring av ei varig opphaldsrett for familiemedlemmer av EØS-borgarar som ikkje sjølv er borgar av eit EØS-land.

Departementet ser at det kan bli meir attraktivt å inngå ekteskap med ein EØS-borgar. Med utgangspunkt i direktivets artikkel 35 har departementet klargjort desse problemstillingane ved forslag til ein ny paragraf i lovforslaget, jf. § 120. Departementet understrekar her at det er eit vilkår for rett til opphald at det ikkje ligg føre omstende som vil gi grunn til å nekte utlendingen tilgang til eller opphald i landet etter andre føresegner i 2008-lova, eller når utlendingen mot betre vitende har gitt uriktige opplysningar. Opphald på fiktivt grunnlag, til dømes ved proforma ekteskap, medfører at det ligg føre slike omstende og gjev ikkje opphaldsrett. Samstundes viser departementet til at kontrollen av tredjelandsborgarane og deira relasjon til EØS-borgaren skal vere den same som før. Det vil for denne gruppa derfor vere kontroll i samband med søknad om opphaldskort.

Departementet viser til drøftinga i avsnitt 7.12.2 om artikkel 35 og forslaget til § 120. Departementet viser vidare til avsnitt 7.9.1 om vilkåret om at opphaldet må være lovleg, jf. forslaget til §§ 115 og 116.

7.11 Tap av varig opphaldsrett

Direktivet

Ein taper den varige opphaldsretten i medhald av direktivet ved opphald utanfor vertslandet i to samanhengande år, jf. artikkel 16 nr. 4. Dette gjeld både EØS-borgarar og tredjelandsborgarar, jf. avsnitta 7.9 og 7.10. Grunnen er at tilknytinga til vertslandet da vert rekna som så svekt at det er unaturleg å halde på den varige opphaldsretten. Det er opphald utanfor landet som fører til tap av den varige opphaldsretten.

Høringsframlegget

Departementet meinte at både utflytting i formell forstand, men også faktisk opphald utanfor landet kan føre til tap av den varige opphaldsretten. Det kan vere naturleg å gi nærmare reglar om tap av opphaldsretten i forskrift. Det er mellom anna aktuelt å fastsetje reglar for når fråvær frå landet ikkje fører til tap av opphaldsretten, jf. framlegget til § 115 første og siste ledd og § 116 første og siste ledd.

Av høringsinstansane er det berre Politidirektoratet som har kommentert forslaget. Dei har uttrykt seg positivt til å regulere i forskrift kva som reknast som gyldige fråversgrunnar og om bortfall av varig opphaldsrett. Justisdepartementet støttar direktoratet.

Departementets lovforslag går fram av § 115 første og siste ledd og § 116 første og siste ledd.

7.12 Utvising og bortvising

7.12.1 Innleiing

Retten til å kunne ferdast fritt gjeld ikkje utan vilkår i medhald av direktivet. Avgrensingar i retten til fri personmobilitet er eit unntak frå eit av grunnprinsippa i EØS-retten. Terskelen for avgrensingar i rørslefridommen er derfor høg. Føresegnene i direktivet fører langt på veg vidare føresegner i tidlegare direktiv og forordningar, men lovfester også den praksisen som er utvikla av EF-domstolen.

Grunnvilkåra for utvising går fram av artikkel 27 nr. 1 i direktivet. Utvising kan skje av omsyn til offentleg orden og tryggleik eller folkehelsa. Tilsvarande reglar gjeld også i dag. Føresegna må sjåast i samanheng med artikkel 27 nr. 2 og artikkel 28 som set grenser for når utvising kan skje, og reknar opp momenta ein skal ta omsyn til i vurderinga. Artikkel 29 presiserer når det er mogleg å utvise av omsyn til folkehelsa.

Det går uttrykkeleg fram av artikkel 27 nr. 1 at økonomiske omsyn ikkje er ein gyldig grunn til å utvise. Dette blir ytterlegare presisert i nummer 16 i fortalen, som seier at utvising ikkje bør skje automatisk som følgje av at personar nyttar seg av dei sosiale velferdssystema i landet. Tilsvarande reglar følgjer i dag av direktiv 64/221/EØF, men går ikkje fram av den noverande nasjonale lovgivinga. Det er ikkje praksis i Noreg å utvise EØS-borgarar som må ha sosialhjelp. For å slå fast om vedkommande er ei urimeleg byrde for det sosiale systemet, bør vertslandet undersøkje om det i det konkrete tilfellet er mellombelse vanskar og vurdere kor lenge opphaldet har vart, dei personlege forholda til EØS-borgaren og kor stor yting vedkommande har fått.

I norsk lovgiving har ein tradisjonelt operert med eit skilje mellom bortvising og utvising. Bortvising inneber ei plikt til å forlate landet, mens utvising også inneber eit framtidig innreiseforbod. Direktivet nyttar ikkje omgrepa utvising og bortvising, men i staden utvising med innreiseforbod og utvising utan innreiseforbod. Direktivet avgrensar høvet til å fastsetje innreiseforbod til dei tilfella der utvising skjer av omsyn til offentleg orden og tryggleik eller folkehelse, jf. artikkel 15 nr. 3.

I høringsframlegget foreslo departementet å føre vidare det nasjonale skiljet mellom utvising og bortvising og meiner at det framleis er mest korrekt å bruke omgrepet «utvisingsvedtak» når vedtak om utvising samstundes inneber eit innreiseforbod, mens «bortvisingsvedtak» skal nyttast ved vedtak om utvising der det ikkje er sett noko innreiseforbod.

Eit slikt system følgjer av den allmenne delen av 1988-lova og er ført vidare i 2008-lova. Departementet ser ingen grunn til å endre denne systematikken for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira.

7.12.2 Utvising og bortvising - val av ­regelverk

Høringsframlegget

Departementet foreslo at EØS-regelverket skal gjelde ved utvising eller bortvising av EØS-borgarar som har hatt ei opphaldsrett som fell bort. For tredjelandsborgarar som er familiemedlem til ein EØS-borgar og er i same situasjon, kan det vere spørsmål om utvising eller bortvising skal skje etter det allmenne regelverket eller EØS-regelverket. Slik departementet tolkar direktivet, vil EØS-reglane om utvising også måtte gjelde overfor familiemedlemmene til EØS-borgaren som er tredjelandsborgarar, jf. mellom anna ordlyden i artikkel 27 nr. 1.

Tilsvarande spørsmål kan stillast overfor tredjelandsborgarar som har opphalde seg i Noreg i samband med tenesteyting eller etablering, men som ikkje lenger har opphaldsrett i medhald av EØS-regelverket. Departementet kom fram til at tilsvarande skal gjelde overfor desse tredjelands­borgarane som har opphalde seg her i samband med tenesteyting eller etablering.

Det kan stillast spørsmål om det vil vere naturleg å falle tilbake på dei allmenne lovreglane om bortvising dersom det er tale om utsending frå landet fordi vedkommande ikkje har hatt opphaldsrett etter EØS-reglane. Dette gjelder familiemedlemmer som er tredjelandsborgarar, og for tredjelandsborgarar som er her i samband med etablering eller tenesteyting. Slik departementet tolkar direktivet, vil EØS-reglane om bortvising gjelde for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira dersom dei kjem inn under den personkrinsen som er omfatta av direktivet.

Høringsinstansanes syn

Departementet har mottatt ønskjer frå høringsinstansane, mellom anna frå Politidirektoratet, om ei presisering av kva for eit regelverk som gjeld i dei tilfella kor vedkommande har tilegna seg rett til opphald på fiktivt grunnlag, til dømes ved proforma ekteskap, ved å ha nytta falsk identitet/nasjonalitet eller ved fiktive arbeidsforhold. Justisdepartementet sluttar seg til utsegna frå Politidirektoratet. Utlendingsnemnda ønskjer og ei utgreiing omkring proformaproblematikken.

Vurderinga frå departementet

For EØS-borgarar som har eller ikkje har hatt opphaldsrett, vil det vere EØS-regelverket, som gjeld. Det same gjeld for tredjelandsborgarar med ein «gyldig» familierelasjon til ein EØS-borgar. EØS-regelverket vil her gjelde uavsett formalisering av relasjonen. For tredjelandsborgarar med ein «ugyldig» familierelasjon til ein EØS-borgar, vil det vere det allmenne regelverket som gjeld. For ein tredjelandsborgar med opphaldsrett med grunnlag i EØS-regelverket som tenesteytar eller sjølvstendig etablerar, vil det vere EØS-regelverket som gjeld. For tredjelandsborgarar som anten har hatt eller ikkje har hatt opphaldsrett i det heile, vil det vere det allmenne regelverket som gjeld.

Departementet viser til lovframlegget § 109 siste ledd, kor det er heimel for å gi forskrift om lovvalsreglar. Departementet viser vidare til artikkel 35 i direktivet om misbruk av rettar. Medlemslanda kan etter artikkelen treffe nødvendige tiltak for å nekte, oppheve eller tilbakekalle rettar ved misbruk av rettar eller bedrageri, til dømes proformaekteskap. Departementet har foreslått ein heimel for å regulere slike tilfelle og viser til lovforslaget § 120.

Føresegna regulerer dei tilfella kor utlendingen fyller vilkåra for opphaldsrett etter lovforslaget §§ 112–116, men kor det ligg føre omstende som vil gi grunn til å nekte utlendingen tilgang til eller opphald i landet i medhald av andre reglar i 2008-lova.

Det same gjeld når utlendingen mot betre vitende har gitt uriktige opplysningar eller teia om forhold med vesentleg verknad for vedtaket eller dersom det elles følgjer av allmenn forvaltningsrett. Føresegna opnar for tilbakekall av registreringsbevis, opphaldskort, varig opphaldsbevis og varig opphaldskort av desse grunnane. Føresegna i § 120 vil gjelde både for utlendingar med opphaldsrett og med varig opphaldsrett, jf. avsnitt 7.10.

Det skal takast omsyn til rettstryggleiksgarantiar, jf. artiklane 30 og 31. Artiklane opnar for rett til å innhente opplysningar frå heimlandet om vedkommande tidlegare har vore oppført i strafferegistert, jf. direktivet artikkel 27 nr. 3. Sjå også avsnitt 7.12.8 om saksbehandling og avsnitt 7.12.7 om vedtaksmyndigheit, jf. lovforslaget § 120 tredje og fjerde ledd.

7.12.3 Utvising av omsyn til offentleg orden og tryggleik

Direktivet – grunnvilkår for utvising

Det går fram av artikkel 27 nr. 1 i direktivet at utvising kan skje av omsyn til offentleg orden og tryggleik. Ein må sjå føresegna i samanheng med artikkel 27 nr. 2 og artikkel 28 som set opp grenser for når utvising kan skje, og reknar opp moment ein skal ta omsyn til i vurderinga.

Omgrepet «offentleg orden» omhandlar meir alvorlege forstyrringar av samfunnsordenen, også kriminelle handlingar. Nasjonale styresmakter kan ikkje einsidig fastleggje det nærmare innhaldet av dette omgrepet. Domstolspraksis har likevel vist at medlemslanda må få ein viss skjønnsmargin ut frå kva dei nasjonale omsyna tilseier, men innafor dei snevre rammene som følgjer av unntaket frå den frie personmobiliteten. Det nye med direktivet er at det definerer nærmare kva som ligg i omgrepet «offentleg orden», slik som narkotikabrotsverk, vinningsbrotsverk og valdsbrotsverk. Kor alvorleg lovbrotet er har som i dag noko å seie for om ein kan utvise, og for om og eventuelt kor lenge ein skal fastsetje innreiseforbodet.

Omgrepet «offentleg tryggleik» samsvarer langt på veg med innhaldet i uttrykket «rikets sikkerhet», som er nytta i 1988-lova § 29. Også her er ein viss skjønnsmargin når det gjeld innhaldet i omgrepet. Sidan spørsmålet om og den nærmare definisjonen av nasjonal tryggleik vil variere frå land til land, er dette naturleg.

Artikkel 27 nr. 2 avgrensar høve til utvising. Utvising som følgje av omsynet til offentleg orden eller tryggleik må berre ha sin grunn i den personlege åtferda til vedkommande. Ein kan altså ikkje grunngi utvising i allmennpreventive omsyn eller i forhold som ikkje knyter seg til den konkrete saka. Det blir presisert at den personlege åtferda må innebere eit reelt, umiddelbart og tilstrekkeleg alvorleg trugsmål mot ei grunnleggjande samfunnsinteresse. Ein tidlegare straffedom er som i dag ikkje nok i seg sjølv til å grunngi for utvising. Ein føresetnad for utvising er altså at ein kan konstatere at vedkommande er eit framtidig trugsmål mot grunnleggjande samfunnsinteresser.

Føresegna er ei vidareføring frå direktiv 64/221/EØF. EF-domstolen har uttalt at kriminelle handlingar eller forstyrringar av offentleg orden som er gjorde tidlegare, berre kan tilleggjast vekt dersom dei omstenda som låg til grunn for brotsverket eller ordensforstyrringa gir god grunn til å rekne med at det personlege forholdet til utlendingen er slik at det representerer eit trugsmål mot offentleg orden eller tryggleik. Tidlegare straffedom kan i prinsippet og unntaksvis vere tilstrekkeleg til å vurdere utlendingen som eit trugsmål slik at utvising kan skje. Dette kan tenkjast å vere situasjonen der det blir pådømd strenge fengselsstraffer i samband med alvorleg organisert kriminalitet. Dersom det ligg føre fleire straffedommar for same typen lovbrot, til dømes alvorlege vinningsbrotsverk, vil dette også tilseie at utlendingen har ei personleg åtferd som kan grunngi utvising frå vertslandet.

I artikkel 27 nr. 2 er det sett eit krav om at utvisingsvedtaket må vere i samsvar med proporsjonalitetsprinsippet. Det inneber mellom anna at dersom borgarar i vertslandet utførte tilsvarande handlingar utan nemnande reaksjonar frå styresmaktene, kan styresmaktene heller ikkje utvise ein EØS-borgar. Dette er slått fast av EF-domstolen. Mindre alvorleg misferd kan dermed ikkje grunngi utvising i medhald av artikkel 27. Til skilnad frå tidlegare EØS-rett går ein referanse til prinsippet tydeleg fram i direktivet. Nasjonalt sett følgjer det alt i dag eit uttrykkeleg krav om at ein vurderer ut frå eit rimeleg samsvar, jf. 1988-lova § 58 fjerde ledd.

Direktivet – avgrensingar i høve til utvising

Sjølv om vilkåra for utvising i artikkel 27 isolert sett er oppfylte, følgjer skrankar av artikkel 28.

Før ein gjer vedtak om utvising på bakgrunn av offentleg orden eller tryggleik, skal ein ta omsyn til mellom anna kor lenge personen har vore i vertslandet, vedkommande sin alder, helse, familiesituasjon og økonomisk situasjon, integrering i vertslandet og tilknyting til heimlandet, jf. artikkel 28 nr. 1. I tillegg til desse vurderingstema skal det i saker som gjeld barn, takast grunnleggjande omsyn til barnets beste. Vurderingstema som blir rekna opp, kan ein sjå på som ei presisering av dei omsyna som må takast. Presiseringa fører til at utvisingsvernet er styrkt samanlikna med dei noverande EØS-reglane, og dette har også vore formålet med opprekninga. Nasjonalt blir mange av dei nemnde momenta vurderte og lagde vekt på i praksis alt i dag.

Direktivet artikkel 28 nr. 2 gir eit utvida vern mot utvising for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira som har oppnådd varig opphaldsrett. Desse personane kan ikkje utvisast, med mindre tungtvegande omsyn til offentleg orden eller tryggleik gjer seg gjeldande. Dette utvida vernet er eit nytt element sidan det tidlegare med få unntak ikkje har vore reglar om varig opphald for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira.

For to grupper snevrar direktivet ytterlegare inn høvet til utvising: EØS-borgarar som har hatt opphald i vertslandet i ti år, og EØS-borgarar som er mindreårige, kan berre utvisast dersom utvising er tvingande nødvendig av omsyn til den offentlege tryggleiken, jf. artikkel 28 nr. 3.

Mindreårige kan likevel utvisast dersom utvisinga er nødvendig av omsyn til det som er best for barnet. Det finst inga tilsvarande føresegn i den noverande EØS-retten. Høvet til å utvise EØS/EFTA-borgarar som har budd i Noreg i ti år, eller som er mindreårige, må alt i dag likevel reknast som snevert som ei følgje av kravet om ei forholdsmessig vurdering i utvisingssaker.

Høringsframlegget

Utvisingsreglane i artiklane 27 og 28 er i stor grad tilpassa strukturen i direktivet elles der sondringa mellom dei ulike opphaldsgrunnlaga har verknad for når utvisingsvedtak kan gjerast. Departementet meinte det er mest tenleg å foreslå ei lovføresegn som samsvarer med denne strukturen.

Grove eller stadig nye brot på 1988-lova kvalifiserer i dag til vedtak om utvising under føresetnad av at omsynet til offentleg orden eller tryggleik gjer seg gjeldande. Dette vart foreslått uttrykkeleg heimla. For mindre alvorlege brot på 2008-lova kan det vere aktuelt med bortvising.

Departementet foreslo også å føre vidare dei noverande føresegnene om utvising av personar som er involverte i terrorverksemd ved å sjølve planleggje terrorhandlingar eller å sørgje for ein trygg tilhaldsstad for personar som driv slik verksemd, jf. straffelova §§ 147 a eller 147 b. Denne føresegna vart teke inn i 1988-lova som ei følgje av resolusjon 1373 i Tryggingsrådet i FN, sjå nærmare om bakgrunnen for føresegna i Ot.prp. nr. 61 (2001–2002). Den same føresegna følgjer også av utvisingsreglane i den allmenne delen i 1988-lova og er vidareført i 2008-lova.

Høringsinstansanes syn – artiklane 27 og 28

Utlendingsnemnda viser til at praksis frå Utlendingsnemnda og Utlendingsdirektoratet har lagt til grunn at ein tredjelandsborgar som er gift med ein EØS-borgar og som flytter til eit anna medlemsland, må ha hatt lovleg opphald i eit medlemsland for å kunne reknast som omfatta av EØS-avtalen. Dei viser til at EF-domstolen i dom av 9. januar 2007 uttalte at dette kravet til lovleg opphald ikkje gjeld generelt. Utlendingsnemnda ønskjer at departementet tek uttrykkeleg stilling til om det kan tolkast inn eit vilkår om lovleg opphald i eit anna medlemsland for gruppa nemnd i §§ 111-114.

Utlendingsdirektoratet støttar forslaget om ein uttrykkeleg heimel for å utvise på grunn av grove brot på 2008-lova og forslaget om å vurdere bortvising for mindre alvorlege brot. Direktoratet presiserer at brot på 1988-lova i teorien kan føre til utvising av EØS-borgarar, men at det svært sjeldan skjer i praksis. Direktoratet meiner det er uheldig at tilgangen til å utvise berre gjeld brot på dei særlege reglane for EØS-borgarar. Direktoratet meiner at også eventuelle brot på 2008-lova elles bør gi grunnlag for utvising av EØS-borgarar. Det viser til at der det etter gjeldande rett har vore aktuelt å vurdere utvising, i all hovudsak har vore ved falsk identitet og misbruk av asylinstituttet.

Datatilsynet finn ikkje kriteria for utvising klare nok og meiner at dei ikkje oppfyll kravet til forutberekning. Tilsynet viser til skjønnsmessige omgrep som «omsynet til offentleg orden eller tryggleik», og ber departementet om å klargjere kriteria i teksten.

Vurdering frå departementet – artiklane 27 og 28

Departementet har merka seg at fleire av høringsinstansane ønskjer ei klargjering av dei konkrete vilkåra for utvising. Lovutvalet (NOU 2004: 20) trekk også fram at det var ein utilfredsstillande situasjon for rettstryggleiken i gjeldande rett at dei konkrete vilkåra for utvising ikkje var presiserte. Departementet vil foreslå at det nærmare innhaldet i kva som ligg i omgrepa offentleg orden og tryggleik presiserast nærmare i forskrift, jf. lovforslaget § 122 første ledd. Dette sikrar at den konkrete utforminga av slike vilkår, kjem til ny høring. Departementet har merka seg informasjonen om praksis med krav om lovleg opphald i eit anna EØS-land for å vere omfatta av EØS-avtalen. Ved gjennomføringa av nytt regelverk vil departementet fastleggje den praksisen som skal gjelde i samråd med etatane.

Etter høringa har departementet delt opp føresegna om utvising. Reglane for utvising av omsyn til offentleg orden og tryggleik går fram av lovforslaget § 122, sjå også avsnitt 7.12.4 om folkehelsa og avsnitt 7.12.5 om innreiseforbodet o.a.

7.12.4 Utvising av omsyn til folkehelsa

Direktivet – artikkel 29

Artikkel 29 presiserer når det er høve til å utvise av omsyn til folkehelsa. Nogjeldande EØS-rett reknar opp i eigne vedlegg kva for sjukdommar som kan føre til utvising. Artikkel 29 viser til potensielt epidemiske sjukdommar i følgje gjeldande føresegner frå Verdshelseorganisasjonen (WHO) og andre smittsame infeksjonssjukdommar eller parasittsjukdommar. Samanlikna med gjeldande EØS-regelverk inneber direktivet ei avgrensing av kva for sjukdommar som kan føre til utvising.

Sjukdommar kan likevel berre grunngi utvising dersom vertslandet har sett i verk vernetiltak overfor eigne borgarar. Sjukdom kan heller ikkje grunngi utvising når han oppstår seinare enn tre månader etter datoen for innreise.

I særlege tilfelle kan vertslandet krevje legeundersøking av personar som reiser inn, for å finne ut om dei har slik sjukdom. Slike undersøkingar kan ikkje vere regelbunde eller systematiske. Når det blir kravd helseundersøking, skal styresmaktene betale utgiftene.

Høringsframlegget

Utvising av omsyn til folkehelsa er i dag svært upraktisk. Skulle spørsmålet bli aktuelt, vil helsefaglege vurderingar vere heilt sentrale for spørsmålet om nokon skal utvisast. Det skal svært mykje til før utvising er aktuelt på dette grunnlaget. Departementet foreslo likevel ei føresegn om dette. Departementet strekar under at det ikkje ligg føre noka plikt til å utvise utlendingar av omsyn til folkehelsa sjølv om vilkåra for utvising skulle vere oppfylte.

Ingen av høringsinstansane har hatt merknadar til framlegget.

Departementet meiner føresegna om folkehelsa bør vere ei eiga føresegn som opnar for regulering i forskrift, sjå lovforslaget § 123.

7.12.5 Innreiseforbod o.a.

Direktivet

Vedtak om utvising inneber eit innreiseforbod. Artikkel 32 nr. 1 opnar for å søkje om å få innreiseforbodet oppheva etter eit rimeleg tidsrom som ikkje kan vere lenger enn tre år etter gjennom­føringa av forbodet. Utlendingen må da vise til at det er skjedd endringar i dei forholda som i si tid grunngav innreiseforbodet. Medlemsstaten skal ta stilling til søknaden seinast seks månader etter at han vart levert, og utlendingen har ikkje rett til å reise inn i landet under saksbehandlinga.

Høringsframlegget

I tråd med den noverande systematikken i 1988-lova foreslo departementet at eit vedtak om utvising fører til innreiseforbod. Av høringsinstansane er det berre Utlendingsdirektoratet som har hatt merknader. Direktoratet ønskjer at 2008-lova regulerer om det skal vere mogleg med kortvarige besøk i landet til tross for eit innreiseforbod, sjå 2008-lova § 71.

Departementet viser til at høringsinstansane har peikt på at reglane for utvising etter dei særlege reglane for EØS-borgarar og det alminnelige regelverket bør vera mest mogleg like i innhald og utforming. Departementet har derfor komme til at regelen i 1988-lova og § 71 til 2008-lova om at innreiseforbod som skal vere tidsavgrensa, bør ha same minimumsregel, altså ikkje gjelde i mindre enn to år, jf. lovforslaget § 124.

7.12.6 Bortvising

Direktivet

Direktivet regulerer ikkje direkte når bortvising kan skje, men det går fram av utgreiinga over at det ikkje er høve til å gi innreiseforbod når utvisinga ikkje er grunngitt i offentleg orden og tryggleik eller folkehelse, jf. avsnitt 7.12.1.

Høringsframlegget

Departementet foreslo som ei oppfølging av framlegget frå Lovutvalet (NOU 2004:20) å heimle uttrykkeleg eit høve til bortvising der vedkommande ikkje har opphaldsrett etter EØS-avtalen, det vil seie der ein person oppheld seg ulovleg i landet. Eit døme er at EØS-borgaren oppheld seg i landet utover tre månader utan å oppfylle vilkåra for opphald etter artikkel 7 nr. 1.

Bortvising i desse tilfella vil eigentleg ikkje vere ei avgrensing i opphaldsretten etter direktivet, ettersom vedkommande her i det heile ikkje har nokon opphaldsrett. Avgjerda om utsending vil dermed måtte gjennomførast ved eit bortvisingsvedtak og ikkje ved eit utvisingsvedtak.

Grove eller stadig nye brot på 2008-lova vil som nemnt over, framleis kunne kvalifisere til utvising, men dette må avgjerast etter ei konkret vurdering av om vilkåra for utvising er oppfylte. Bortvising kan med andre ord vere aktuelt ved mindre alvorlege brot på 2008-lova.

Departementet foreslo å føre vidare dei noverande føresegnene om bortvising innan sju dagar dersom utlendingen ikkje kan vise gyldig pass eller anna godkjent reisedokument og eventuelt nødvendig visum. Tilsvarande reglar følgjer av det allmenne regelverket og er ført vidare i 2008-lova.

I noverande EØS-føresegn om bortvising er det høve til å vise bort dersom det ligg føre forhold som kan grunngi utvising, dvs. av omsyn til offentleg orden eller tryggleik. I praksis vil slike forhold i regelen føre til utvising og dermed innreiseforbod, men ikkje alltid. Departementet foreslo å føre vidare denne føresegna sidan det kan vere tilfelle der det er tilstrekkeleg å vedta bortvising både ut frå omfanget av saka og den personen det gjeld.

Departementet var samd med Lovutvalet (NOU 2004:20) i at føresegna om bortvising der ein person er utvist frå landet med innreiseforbod, er overflødig. Departementet meinte at det heller ikkje er grunn til å føre vidare den noverande føresegna om bortvising der vedkommande er utvist på grunn av den nasjonale tryggleiken, eller der tvingande samfunnsomsyn gjer det nødvendig, jf. 1988-lova § 57 første ledd bokstav d. Departementet meiner at også denne føresegna er overflødig, sidan eit slikt høve alt er heimla i 1988-lova § 57 første ledd bokstav c, som blir foreslått vidareført. Skilnaden mellom føresegnene ligg i vedtakskompetansen. Politiet har i dag fått kompetanse etter bokstav c, mens Utlendingsdirektoratet er vedtaksmyndigheit etter bokstav d. Departementet fores­lo at vedtakskompetansen som hovudregel blir lagt til Utlendingsdirektoratet, men at nærmare reglar om dette blir gitt i forskrift. I forskrifta vil det vere naturleg å delegere vedtakskompetansen til politiet i saker om bortvising i tråd med det som gjeld i dag.

Sjå avsnitt 7.2 kor det går fram at artiklane 4 og 5, som gjeld innreise, vil bli gjennomførte i forskrifta til fråsegnene i kapittel 2 i den allmenne delen av 2008-lova. Desse føresegna er grunnlaget for å avgjere om vedkommande kan bortvisast på grunn av manglande pass, anna reisedokument eller visum.

Høringsinstansanes syn

Utlendingsdirektoratet støttar ikkje departementets forslag om å ikkje føre vidare 1988-lova § 57 fyrste ledd bokstav b, som gjev tilgang til å bortvise ein utlending som er utvist frå landet med innreiseforbod. Direktoratet finn det mest formålstenleg å føre vidare gjeldande rett, slik at innreise i strid med eit gjeldande vedtak om utsending også i framtida skal vere eit særskild grunnlag for bortvising. Direktoratet viser til omsynet til notoritet og forvaltningas behov for å registrere brot på innreiseforbodet på tilstrekkeleg måte i direktoratet. Samtidig viser direktoratet til at det kan knyte seg innvendingar på grunn av rettstryggleiken ved ei slik ordning, ettersom spørsmålet om utsending bør vurderast på nytt kvar gong det skal effektuerast.

Vurderinga frå departementet

Departementet meiner at det ikkje er ønskeleg med ei slik føresegn som Utlendingsdirektoratet foreslo, jf. at ordninga ikkje vart ført vidare i dei allmenne reglane i 2008-lova. Sjå også avklaringa om val av regelverk i avsnitt 7.12.2. og framlegget om ei føresegn om tilbakekall o.a. i lovforslaget § 120.

7.12.7 Vedtaksmyndigheit i utvisings- og bortvisingssaker og i sak om tilbakekall av dokumentasjon på opphaldsrett

Departementet foreslo ein heimel i 2008-lova for at Utlendingsdirektoratet skal vere vedtaksmyndigheit, men med høve til å delegere vedtakskompetansen til politiet.

Av høringsinstansane har Datatilsynet uttalt at dei ikkje støtter den foreslåtte endringa om at vedtaksmyndigheit i sakar om utvising ved forskrift kan delegerast til politiet. Tilsynet visar til at utvising er eit alvorleg tiltak og at vedtaksmyndigheita bør liggje hos direktoratet for å samle kompetansen, sikre einsarta praksis og hindre rolleblanding. Justisdepartementet støttar utsegna.

Departementet er samd med Datatilsynet i at det ikkje er grunn til å behandle utvisings- og bortvisingssaker likt når det gjeld vedtaksmyndigheit. Departementet opprettheld ikkje forslaget om å delegere vedtaksmyndigheit i utvisingssaker til politiet. Departementet visar til lovforslaget § 121 tredje og fjerde ledd om høve til delegering i bortvisningssakar og til § 124 tredje ledd kor vedtaksmyndigheita i utvisningssakar ligg til Utlendingsdirektoratet utan høve til delegering. For bortvisingssaker har departementet gjort ei endring samanlikna med høringsframlegget og opnar for delegering ved utvisningsgrunnar i tråd med gjeldande rett, jf. 1988-lova § 57 første ledd bokstav c. Sjå lovforslaget § 121 fjerde ledd.

Departementet viser til avsnitt 7.12.2 om ein særskilt føresegn i § 120 tredje ledd om tilbakekall o.a. av dokumentasjon på opphaldsrett kor Utlendingsdirektoratet har vedtaksmyndigheit.

7.12.8 Saksbehandlingsreglar i saker om ­utvising, bortvising, tilbakekall o.a.

Direktivet

Artiklane 30 og 31 gir enkelte saksbehandlings­reglar i samband med utvising som er grunngitt i omsyn til offentleg orden og tryggleik eller folkehelse, men reglane skal òg nyttast i andre saker om utvising utan innreiseforbod, jf. artikkel 15 nr. 1. Dette inneber at dei også skal gjelde i saker om bortvising. Artiklane 30 og 31 gjeld jamvel i saker om misbruk av rettar, jf. direktivet artikkel 35 og avsnitt 7.12.2.

Direktivet inkorporerer fleire prinsipp som følgde av direktiv 64/221/EØF, eller er baserte på avgjerder frå EF-domstolen. I samband med eit vedtak om utvising skal forvaltninga underrette skriftleg om vedtaket på eit språk utlendingen forstår, jf. artikkel 30. Vedtaket skal presist nemne årsakene til utvisinga med mindre omsynet til den nasjonale tryggleiken taler mot det. Det skal òg opplysast om høve til å klage, klagefrist og eventuell utreisefrist. Utreisefristen skal normalt vere på minst ein månad frå datoen da vedkommande vart underretta om ikkje særlege forhold tilseier ei raskare effektuering. Her føyer direktivet til detaljerte reglar om klagebehandling samanlikna med tidlegare og utvidar minimumsperioden for fristen til å forlate landet frå 15 dagar til ein månad.

Etter artikkel 31 i direktivet skal all avgrensing som blir vedteken av omsyn til offentleg orden og tryggleik eller folkehelse, kunne overprøvast i sin heilskap. Ein søknad om utsett iverksetjing skal vurderast før utvisingsvedtaket blir gjennomført. Dette er ein ny regel i EØS-retten. Styresmaktene blir ikkje pålagde denne plikta dersom utvisingsvedtaket byggjer på domstolsavgjerd, vedkommande tidlegare har hatt høve til å føre saka inn for domstolen eller utvisingsvedtaket er strengt nødvendig av omsyn til offentleg tryggleik. Ein kan vedta at utlendingen ikkje skal kunne opphalde seg i landet under prøvinga, men han eller ho må få høve til å føre saka si personleg med mindre frammøtet kan føre til alvorleg forstyrring av offentleg orden eller tryggleik, eller saka gjeld avslag på søknad om innreise i vertslandet.

Artikkel 33 avgrensar høvet vertslandet har til å vedta utvising som straff eller rettsleg følgje av ei fengselsstraff til situasjonar der vilkåra i artiklane 27, 28 og 29 er oppfylte. Dersom den faktiske utsendinga først skjer meir enn to år etter at avgjerda vart teken, må vertslandet foreta ei fornya vurdering av om vedkommande framleis er eit reelt trugsmål mot offentleg orden eller tryggleik, og vurdere om forholda har endra seg etter den opphavlege avgjerda om utvising. Artikkel 33 er ei ny føresegn i EØS-retten.

Artikkel 5 nr. 4 som er ein saksbehandlingsregel, bruker omgrepet «bortvise» når utlendingen manglar nødvendige reisedokument o.a.. I slike tilfelle skal utlendingen få tilstrekkeleg tid til å skaffe den nødvendige dokumentasjonen.

I høringsframlegget foreslo departementet ein heimel for forskrifter. Ingen av høringsinstansane har hatt merknadar til framlegget.

Departementet held fast ved framlegget, sjå lovforslaget § 120 fjerde ledd om tilbakekall, § 121 fjerde ledd om bortvising og § 122 siste ledd, § 123 siste ledd og § 124 siste ledd om saker om utvising.

7.13 Overgangsreglar

Innleiing

Følgjande forhold er aktuelle å vurdere ved utarbeiding av overgangsreglar:

1. Heimel for overgangsreglar for eventuelle nye EØS-land ved utviding av EU i framtida.

2. Vidareføring av noverande overgangsreglar for åtte av dei landa som vart medlemmer i EØS i 2004, og dei som vart medlemmer i 2007, jf. 1988-lova § 58 a.

3. Overgangsreglar ved iverksetjing av 2008-lova.

4. Iverksetting av element i direktiv 2004/38/EF før iverksetjinga av 2008-lova.

Departementet har i høringa teke opp dei tre første spørsmåla. Høringsinstansane har ikkje hatt merknadar til framlegget.

7.13.1 Overgangsreglar for nye EØS-land i framtida

Departementet viste til at Lovutvalet (NOU 2004: 20) foreslo å opprette ein eigen lovheimel for at det ved utviding av EØS-avtalen til nye avtalepartar kan fastsetjast overgangsreglar i forskrift som avvik frå EØS-reglane.

Departementet meiner at det er tenleg at kapittel 13 inneheld ein slik lovheimel og fører vidare dette framlegget, sjå lovforslaget § 125.

7.13.2 Vidareføring av noverande overgangsreglar for EØS-landa

I høringsframlegget viste departementet til at forslaget ikkje skulle gjelde dei noverande overgangsordningane for dei nye EØS-landa. Dei særreglane som følgjer av 1988-lova § 58 a, kunne eventuelt vidareførast som forskrifter ved at § 58 a ikkje skulle opphevast på same tid som dei andre føresegnene i denne lova. Med dette utgangspunktet vil § 58 a kunne vidareføre forskrifta § 172 første ledd andre setning, § 175 andre ledd, § 190 første ledd andre setning, §  192 første ledd første og tredje setning og § 194.

I kapittel 6 går det fram at overgangsordningane for Estland, Latvia, Litauen, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn varer fram til 1. mai 2009 med høve til å forlengje ytterlegare to år på særlege vilkår. For Bulgaria og Romania gjeld ordningane fram til 1. januar 2009 med høve til å forlengje med tre år og eventuelt to år til.

St.meld. nr. 18 (2007-2008) om Arbeidsinnvandring hadde som føresetnad at det skal drøftast med partane i arbeidslivet å avvikle overgangsordningane med alle EØS-landa frå 1.1.2009. Bulgaria og Romania vil få ei særskilt vurdering. Sjå avsnitt 1.7 i meldinga.

Departementet vil derfor ikkje foreslå å føre vidare desse ordningane i regelverket i denne omgangen.

7.13.3 Overgangsreglar ved iverksetjing av 2008-lova, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007)

Høringsframlegget

Departementet tok opp spørsmålet om utlendingar som av ulike grunnar har hatt langvarig opphald i landet, skulle få rett til varig opphald idet 2008-lova blir sett i verk, eventuelt på eit tidlegare tidspunkt.

Det oppheld seg mange utlendingar i landet på grunnlag av eksisterande EØS-regelverk. Med innføringa av eit nytt EØS-regelverk kjem spørsmålet om og i kor stor grad det skal gjelde særlege overgangsreglar for desse personane. Sentrale spørsmål er om det skal gjelde eit registreringskrav for dei som alt er i landet og har skaffa seg eit opphaldsløyve, og i kor stor grad opphaldstid opparbeidd før det nye EØS-regelverket er sett i verk skal inngå i utrekningsgrunnlaget for varig opphaldsrett etter det nye EØS-regelverket.

Det er og ei gruppe utlendingar i landet som i utgangspunktet fell inn under det eksisterande EØS-regelverket, men som i staden har fått innvilga løyve etter det allmenne regelverket. Det kan skyldast at EØS-borgaren har gjort eit bevist val av regelsett. Ein annan grunn kan vere at utlendingane oppheldt seg i Noreg på bakgrunn av reglane i den allmenne delen i 1988-lova, før EØS-avtalen vart gjennomført i norsk rett og har halde fram med dette. I begge tilfella har utlendingane halde fast ved det opphavlege statsborgarskapet, og dei har busetjingsløyve som gir varig opphaldsrett. I samband med gjennomføringa av direktivet i norsk rett reiser det seg tilsvarande spørsmål som i avsnittet ovanfor, særleg når det gjeld reglane om varig opphaldsrett.

Sidan det sentrale formålet med direktivet er å leggje til rette for fri mobilitet for personar, kan gode grunnar tale for at utlendingar som er omfatta av direktivet og er i landet etter eksisterande EØS-regelverk eller etter det allmenne regelverket, skal kunne nyte godt av reglane i direktivet før dei nye reglane blir sette i verk. Det gjeld særleg fordi direktivet vil ta til å gjelde i Noreg på eit seinare tidspunkt enn det som er tilfellet i EU-landa. Derfor foreslo departementet at EØS-borgarar og familiemedlemmene deira som på iverksetjingstidspunktet har fast bustad i landet og fyller vilkåra for varig opphaldsrett, med ein gong har slik opphaldsrett og kan få skrive ut varig opphaldsbevis eller varig opphaldskort. At vilkåra for varig opphaldsrett må vere oppfylte inneber mellom anna at kvar enkelt må godtgjere å ha hatt samanhengande opphald i dei føregåande fem åra når lovreglane i kapittel 13 tek til å gjelde.

Høringsinstansane hadde ingen merknader.

Vurderinga frå departementet

Departementet meiner det er rimeleg at dei utlendingane det her gjeld, gis høve til å få varig opphaldsrett ved iverksetjing av desse reglane i 2008-lova.

Aktuelle forhold som bør regulerast ved iverksetjing av den nye lova vil vere:

• Registrering til erstatning for opphaldsløyve.

• Overgang frå opphaldsløyve til opphaldskort.

• Varig opphaldsrett for dei som er her i landet.

Ei overføring frå ei ordning med opphaldsløyve til ordningar med registrering og søknad om opphaldskort vil truleg ikkje være nødvendig. Søknad om opphaldsløyve krev meir dokumentasjon enn dei nye ordningane. Det same gjeld for opphaldskorta, men det kan være nødvendig med innkalling for å bytte ut dagens dokumentasjon med ny dokumentasjon, jf. at desse nye korta vil opne for visumfridom o.a., sjå avsnitt 7.2.

Føresegna i § 125 i 2008-lova, sjå lovforslaget 127, opnar for overgangsreglar i forskrift, for iverksetjing av lova heilt eller delvis til forskjellig tidspunkt, og truleg også oppheving av dei ulike delane i 1988-lova til ulike tidspunkt.

7.13.4 Iverksetjing av element i direktiv 2004/38/EF før iverksetjinga av 2008-lova

I høringsframlegget tok departementet ikkje med noko om iverksetjing av element i direktivet før iverksetjing av 2008-lova. Da framlegget vart sendt til høringsinstansane, var det ikkje avklart om direktivet skulle innlemmast i EØS-avtalen. Dette er no avklart, jf. EØS-komiteens vedtak 7. desember 2007, St.prp. nr. 42 (2007-2008) og behandlinga i Stortinget, sjå avsnitt 5.2.

Plikta til å gjennomføre direktivet ligg da føre frå 7. juni 2008, mens iverksetjinga av 2008-lova etter planen vil skje 1. januar 2010.

Departementet har komme til at det bør gjennomførast ei mellombels iverksetjing av direktivet med heimel i 1988-lova. Det er særleg to element som bør takast hand om allereie no. Det gjeld ordninga med registrering i staden for opphaldsløyve for EØS-borgarar og høve til varig opphaldsrett for EØS-borgarane og familiemedlemmene deira.

Departementet legg fram forslag til ein ny føresegn i 1988-lova som grunnlag for ein slik ordning, sjå forslaget til ny § 58 b som gir heimel til å gjennomføre delar av direktivet ved å gi forskrift.

Departementet vil utan opphald starte arbeid med gjennomføringa i samarbeid med Utlendingsdirektoratet og politiet.

7.14 Oppsummering - gjennomføring av direktivet o.a.

7.14.1 Direktivet – endringar i 2008-lova

Departementet bad høringsinstansane om å vurdere ulike forhold knytte til gjennomføringa av direktivet.

Det vart gitt ei oversikt over artiklar kor det ikkje var fremma forslag til gjennomføring i 2008-lova. Fleire av dei nemnde artiklane i direktivet er nå med i lovforslaget delvis etter framlegg frå høringsinstansane, sjå kapittel 7, særleg avsnitt 7.2.

Departementet har vurdert at artiklane 24 nr. 1, 26, 34, 36, 38, 39, 40, 41 og 42 ikkje må omfattast av framlegget til særlege reglar for EØS-borgarar og EFTA-borgarar eller gjennomførast gjennom det allmenne regelverket i 2008-lova, sjå boks 5.1 med oversikt over innhaldet av direktivet. Dei andre artiklane meiner departementet skal gjennomførast anten ved lov eller forskrift.

Sjå avsnitt 7.14.3 som har ei oversikt over samanhengen mellom direktivet, lovforslaget og 1988-lova.

7.14.2 Direktivet – endringar i andre lover

Departementet inviterte også høringsinstansane til å vurdere gjennomføringa av direktivet i forhold til andre lover enn 2008-lova. Dette vart ikkje kommentert i høringssvara.

Følgjande endringar i anna lovgiving ble nemnt som nødvendige for å gjennomføre direktivet i norsk rett:

• Passlova. Artikkel 4 nr. 3 og nr. 4 i direktivet har samanheng med lov om pass av 19. juni 1997 nr. 82 og reglane i medlemslanda for pass og ID-kort til eigne borgarar.

• Utdanningsstøttelova. Artikkel 24 nr. 2 i direktivet har samanheng med lov om utdanningsstøtte av 6. mars 2005 nr. 37 og forskrifta om tildeling av utdanningstøtte som blir endra kvart år. Artikkelen gir rett til utdanningsstøtte i Noreg og i utlandet for EØS-borgarar med varig opphaldsrett i Noreg. Dette er ei utviding av gjeldande støtteordning. Utdanningsstøttelova og forskrift om tildeling av utdanningsstøtte må vurderast og eventuelt endrast.

• Anna lovgiving. Artikkel 27 nr. 3 opnar for at medlemslanda i særlege tilfelle kan be andre medlemsland om opplysningar om utlendingen er straffa for å kunne vurdere om utlendingar er ein fare for offentleg orden eller tryggleik. Føresegna fører til at norske styresmakter kan bli bedne om å utlevere informasjon om norske borgarar som ønskjer opphald i eit anna land, og at norske styresmakter kan skaffe seg informasjon om utlendingar i samband med opphaldet deira i Noreg, sjå avsnitt 7.12.2. Utlevering av informasjon om norske borgarar til eit anna land må følgjast opp i anna lovgiving enn utlendingslovgivinga.

Departementet legg ikkje fram konkrete føresegner i denne omgangen. Sjå Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) kor det går fram at endringar i andre lover i samband med 2008-lova blir foreslått på eit seinare tidspunkt.

7.14.3 Rådsforordning (EØF) 1612/68 – ­endringar i andre lover

Direktiv 2004/38/EF inneber at fleire enkeltståande rettsaktar om fri personmobilitet blir erstatta og samla i eit juridisk dokument. I tillegg inneber direktivet at forordning (EØF)1612/68 om fri bevegelse for arbeidstakere mv. innanfor EØS vart endra. Endringa går ut på at artiklane 10 og 11 blir oppheva. Innhaldet i artikkel 10 om familiemedlemmer går no fram av direktiv 2004/38/EF artikkel 2 nr. 2 og artikkel 3 nr. 2 og blir gjennomført ved lovforslaget § 110. Artikkel 11 om det høvet familiemedlemmer har til å arbeide går no fram av direktiv 2004/38/EF artikkel 23 og blir gjennomført ved lovforslaget § 109.

Dei føresegnene som blir førte vidare i forordning 1612/68, gjeld andre rettar for arbeidstakarar enn retten til opphald. Forordninga i sin noverande form inneheld stort sett føresegner om likebehandling i arbeidslivet. Det er såleis ikkje nødvendig å vurdere dei andre føresegnene i samband med implementering av direktiv 2004/38/EF i 2008-lova.

Forordning 1612/68 er gjennomført i ei eiga lov – lov 27. desember 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av vedlegg V punkt 2 rådsforordning (EØF) nr. 1612/68 i EØS-avtalen om fri bevegelse for arbeidstakere mv. innenfor EØS (EØS-arbeidstakerloven).

Departementet foreslår at denne lova blir endra i tråd med endringane i direktiv 2004/38/EF, og at dette skjer saman med endringane i andre lover elles, jf. avsnitt 7.14.2.

7.14.4 Direktivet - 1988-lova og forskrifta – lovforslaget

I høringsframlegget til lovreglar for iverksetting av direktiv 2004/38/EF gjekk ikkje forholdet til 1988-lova eksplisitt fram, sjå kapittel 7.

Departementet bad høringsinstansane om å vurdere konkret om meldeplikta etter 1988-lova § 56 a skal førast vidare. Paragrafen gir heimel for å påleggje meldeplikt for utlendingar som er omfatta av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og unnatekne frå kravet om opphaldsløyve. Regelen vart vedteken i samband med utvidinga av EU/EØS-området 1. mai 2004. Regelen er ikkje sett i verk mellom anna fordi det har vore ønskeleg å vurdere denne meldeplikta nærmare saman med andre registreringsordningar som finst i lovverket for å unngå dobbeltregistrering. Det er ikkje avgjort kva for ei myndigheit som skal vere ansvarleg for registreringa av dei nemnde utlendingane. Departementet meinte at det ikkje lenger var nødvendig å innføre meldeplikt i tillegg til meldeplikt og registrering etter direktivet.

Høringsinstansane hadde ingen merknader.

Departementet meiner at 1988-lova § 56 a kan opphevast og viser til at ordningane etter direktivet om meldeplikt for arbeidssøkjande og registreringsordninga må vere tilstrekkelige, jf. lovforslaget 111 fjerde ledd og § 117.

Departementet meiner elles at lovforslaget dekkjer det som er gjeldande rett innafor dei ordningane direktivet opnar for. Tabell 1 nedanfor visar samanhengen mellom føresegner i 1988-lova og lovforslaget, mens tabell 2 nedanfor visar samanhengen mellom direktivet, lovforslaget og 1988-lova.

7.15 Forholdet mellom dei særlege reglane i kapittel 13 og dei andre reglane i 2008-lova

Innleiing

I høringframlegget peika departementet på problemstillingar knytte til at dei særlege reglane for EØS-borgarar er i eit eige kapittel i ein større lov som inneheld allmenne føresegnar og særlege reglar for andre grupper av utlendingar.

Dei allmenne føresegnene skal etter føresetnaden supplere dei særlege reglane for EØS-borgarar og familiemedlemmer deira. Samstundes skal dei særlege reglane for andre grupper av utlendingar også være opne for EØS-borgarar og familiemedlemmene deira som er tredjelandsborgarar, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), sjå avsnitt 7.2. Høringsinstansane hadde ikkje innvendingar mot ei slik ordning.

Departementet peikte vidare på at framlegget er på line med praksis etter 1988-lova og forskrifta. Denne praksisen følgjer ikkje eintydig av regelverket. Departementet har vurdert korleis dette kan fungere i praksis etter nytt regelverk, og om det er nødvendig å justere 2008-lova eller om ho legg til rette for dei ordningane som er nødvendige.

Departementet vil framheve at det dreier seg om tre ulike problemstillingar:

• kva for kapittel og paragrafer kan reknast som supplering (rammevilkår) til dei særlege reglane for EØS-borgarar mv.

• i kva monn EØS-borgarar mv. kan gjere rettar gjeldande etter reglane for andre grupper av utlendingar (tospora system)

• i kva monn EØS-borgarar mv. kan hevde rettar på tvers av ordningane.

Rammevilkår for dei særlege reglane i kapittel 13

I utgangspunktet må føresegnene i 2008-lova kapitla 1, 2, 10, 11, 12 og 14 kunne reknast som rammevilkår, dvs. føresegner som skal virke saman med dei særlege føresegnene i kapittel 13. 2 Dette må nyanserast. Nokre av føresegnene i dei først nemnte kapitla kan likevel ikkje oppfattast som rammevilkår, og dei øvrige kapitla innheld også føresegner som må oppfattast som rammevilkår. Ei slik grov todeling gjev likevel ei fornuftig tilnærming for å forstå regelverket.

Departementet har vurdert det slik at dette må regulerast nærmare i forskrift, jf. avsnitt 7.2 og lovforslaget til § 109 fjerde ledd som gir heimel til å regulere forholdet til lovens allmenne reglar nærmare i forskrift. I arbeidet med forskrifter vil det bli fastsett kva for kapittel som gjeld, eventuelt kva for føresegner innafor eit kapittel som gjeld som rammevilkår for dei særlege reglane i kapittel 13. Når ei føresegn gjeld og ein ønskjer unntak, må slike unntak fastsetjast i forskrift til det allmenne regelverket. Døme på føresegner som vil gjelde er § 1 om formålet, føresegnene i kapittel 14 om saksbehandlingsreglar og overgangsordningar. Eit døme på føresegner i kapittel 2 som ikkje gjeld, er reglane om bortvising, sjå avsnitt 7.12.2 og 7.12.6 om reglar for bortvising av EØS-borgarar og lovforslaget § 121.

Særlege reglar for andre grupper utlendingar – ­tospora system

Eit anna spørsmål er om føresegnene i kapitla 3, 4, 5, 6, 7, 8 og 9 skal gjelde for dei som hevdar rettar etter kapittel 13. 3

Det er sjølvklart at kapittel 4, jf. kapittel 5, også gjeld EØS-borgarar om det er nødvendig. Det er meir uklart om føresegna i § 38 i kapittel 5 skal gjelde for desse utlendingane utan at dei søkjer om vern eller eit løyve. Departementet vil vurdere dette nærmare i arbeidet med forskrifter.

Reglane i kapittel 8, jf. kapittel 9, skal ikkje gjelde for EØS-borgarar. Det er utforma eigne føresegner i kapittel 13 om utvising, jf. avsnitt 7.12 og lovforslaget §§ 122-124.

Når reglane for tredjelandsborgarar er gunstigare for utlendingane, inneber direktivet artikkel 37 at dei gunstigare reglane gjeld for EØS-borgarar, sjå avsnitt 7.2 og lovforslaget § 109 tredje ledd der det går fram at opphaldsrett etter kapittel 13 ikkje er til hinder for opphaldsløyve etter dei allmenne reglane.

Departementet meiner 2008-lova må endrast noko fordi føresegnene ikkje fullt ut opnar for dette tospora systemet. Det gjeld overskrifta til kapittel 3 som ikkje opnar for at ein EØS-borgar kan få opphaldsløyve som faglært o.a. Departementet foreslår å endre overskrifta.

Artikkel 37 seier at direktivet ikkje rører ved lover og reglar som er gunstigare for dei som er omfatta av direktivet. Samstundes er det slik at kva som er gunstigast i konkrete situasjonar, vil vere ei individuell vurdering. Ulike utlendingar vil ønskje ulike løysingar til ulike tidspunkt.

Rettar på tvers av ordningane for ulike grupper

Departementet meiner det ikkje er tenleg å leggje opp til ordningar kor opptening under kapitla 3, 6 og 7 etter 2008-lova skal kunne fyllast ved opphaldsrett etter den særlege ordninga i kapittel 13. Omvendt er det sjølvklart at eit opphaldsløyve etter kapitla 3 og 6 må aksepterast som fullgod dokumentasjon på opphaldsrett.

Departementet har vidare vurdert det slik at desse reglane må utformast i forskrift, sjå lovforslaget § 109 fjerde ledd.