5 Norges Bank og Bankenes sikringsfond - unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45

5.1 Gjeldende rett

Norges Bank og Bankenes sikringsfonds adgang til å yte likviditetslån og/eller andre støttetiltak til bankene og andre foretak i finansiell sektor er regulert i hhv. lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet (sentralbankloven) §§ 19 og 22 og lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker m.v. (banksikringsloven) § 2-12. En forutsetning for tiltak etter disse bestemmelsene er normalt at mottaker av støttetiltakene kan stille sikkerhet. Bankenes utlånsporteføljer er en mulig sikkerhet for Norges Bank og Bankenes sikringsfond, og vil i en situasjon hvor tiltak etter de nevnte bestemmelsene er aktuelt, kunne være de eneste ubeheftede aktiva av særlig verdi som foretakene har.

Lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) § 45 fastsetter at det må innhentes samtykke fra låntaker dersom en bank skal overdra sin fordring på låntaker til andre enn finansinstitusjoner eller lignende institusjoner.

Bestemmelsen er ufravikelig i forbrukerforhold, jf. finansavtaleloven § 2 første ledd. En bank kan ikke innhente generelt samtykke til overdragelser og pant av lånefordring når låneavtaler med forbrukere inngås. Det er ikke kjent om bankene rutinemessig innhenter slikt samtykke når låneavtaler inngås med næringslivskunder.

Hensynet som finansavtaleloven § 45 skal ivareta følger av Ot.prp. nr. 41 (1998-1999) pkt. 9.5.3 hvor det heter at:

«Departementet ser det likevel slik at en kunde som tar opp lån i en finansinstitusjon eller en lignende institusjon, har grunn til å forvente at han eller hun fortsatt vil kunne forholde seg til en institusjon av denne art gjennom hele låneforholdet. Ut fra de krav som stilles til finansinstitusjoner og lignende har kunden etter departementets syn grunn til å forvente at avtalepartene skal være en institusjon av en viss størrelse, noe som igjen gir grunn til visse forventinger mht. avtalepartens opptreden overfor sine kunder.»

Etter gjeldende rett kan det stilles spørsmål ved om ikke Norges Bank og Bankenes sikringsfond skal regnes som «finansinstitusjon» eller «lignende institusjon», dvs. for Norges Banks del som «statsbank» etter finansavtaleloven § 1 annet ledd bokstav a, og dermed vil falle inn under det eksisterende unntaket i finansavtaleloven § 45. En tolkning av gjeldende rett gir ikke uten videre et klart og entydig svar på dette, og svarene kan være ulike for de to institusjonene.

5.2 Høring

Norges Bank og Bankenes sikringsfond har bedt om at det utformes en lovendring som klargjør at samtykkekravet i lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) § 45 ikke skal gjøres gjeldende ved overdragelse av lånefordringer til disse to institusjonene. Formålet med lovforslaget er å legge til rette for å benytte lånefordringer som sikkerhet for Bankenes sikringsfonds støttetiltak etter banksikringsloven § 2-12, og for Norges Banks kredittilførsel etter sentralbankloven §§ 19 eller 22.

Forslaget ble utredet av Finansdepartementet, og sendt på høring ved Finansdepartementets høringsbrev 8. september 2008. Høringsfristen ble satt til 20. oktober 2008. Følgende høringsinstanser mottok forslaget:

Barne- og likestillingsdepartementet

Justisdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Bankenes Sikringsfond

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Kredittilsynet

Norges Bank

Sparebankforeningen i Norge

Følgende høringsinstanser har hatt merknader til forslaget:

Justisdepartementet

Bankenes sikringsfond

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

Kredittilsynet

Norges Bank

Sparebankforeningen i Norge

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til forslaget:

Barne- og likestillingsdepartementet

Nærings- og Handelsdepartementet

5.3 Om kreditt og støttetiltak til banker

Norges Bank kan yte lån på særlige vilkår (S-lån) til en bank eller annet foretak i finansiell sektor som ikke kan oppta lån i markedet og som har utnyttet sentralbankens ordinære låneordninger som D-lån og F-lån fullt ut. S-lån ytes etter sentralbankloven § 19 tredje ledd eller § 22 første ledd på spesielle vilkår når særlige forhold tilsier det. Norges Banks hovedstyre vedtok våren 2004 retningslinjer for S-lån, herunder at slike lån bør ytes mot full sikkerhet eller garantier. Norges Banks rolle ved likviditetskriser i finansiell sektor er omtalt i Finansiell stabilitet 2/2004. Kravet til sikkerhetsstillelse er særlig basert på prinsippet om at banken ikke skal yte soliditetsstøtte, jf. bl.a. uttalelsene i St.meld. nr. 24 (1989-1990) Om Kredittilsynets, Norges Banks og Finansdepartementets behandling av Sparebanken Nord Norge i 1989, s. 18-19.

Banker som er i «S-lån posisjon» har imidlertid begrenset med aktiva som kan pantsettes. Dette skyldes blant annet at bankene pantsetter sine mest likvide verdipapirer og eierandeler i fond til Norges Bank som sikkerhet for sine D-lån og F-lån i sentralbanken. Som nevnt er det først når en bank har trukket fullt ut på sin rett til D- eller F-lån at den kan få behov for S-lån. Norges Bank skriver at dersom banken ikke har tilstrekkelig sikkerheter for et S-lån, må banken be staten om å garantere for lånet. Dette innbærer i følge Norges Bank at dersom banken i praksis skal kunne yte S-lån i slike tilfeller, må det være mulig å ta pant i de kriserammede bankenes utlånsporteføljer, som er en type ubeheftede aktiva som banken fortsatt kan ha i behold.

En bank som har behov for S-lån vil normalt trenge den ekstra likviditeten raskt, og pantesikkerhet må derfor kunne etableres hurtig og effektivt. Dette forutsetter bl.a. at den kriserammede banken kan pantsette lånefordringene til Norges Bank uten å måtte innhente samtykke fra den enkelte lånekunde. Det samme gjelder ved eventuelle S-lån til kredittforetak med utlånsportefølje.

Etter banksikringsloven § 2-12 kan Bankenes sikringsfond yte ulike støttetiltak for bl.a. å sikre at et medlem av fondet kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre sin virksomhet. Dersom Bankenes sikringsfond yter støtte i form av garanti, lån eller likviditetsstøtte uten sikkerhet, vil fondet indirekte overta risikoen fra innskytere og øvrige kreditorer som kan trekke seg ut av den kriserammede banken. Det er viktig at Bankenes sikringsfond kan tilbys tilfredsstillende sikkerhet for de støttetiltakene som ytes, og en banks utlånsportefølje er et sentralt panteobjekt. Samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 innbærer i følge Bankenes sikringsfond at utlånsporteføljen i praksis ikke er mulig å bruke i en krisesituasjon, som følge av tiden og problemene det vil kunne innebære å innhente samtykke. Bankenes sikringsfond anser på denne bakgrunn at samtykkekravet utgjør en begrensing i de løsningsalternativer som banksikringsloven gir.

5.4 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget om unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 for Norges Bank og Bankenes sikringsfond.

FNH understreker behovet for denne lovpresiseringen, og ber om at dette lovarbeidet gis høy prioritet, særlig i lys av siste tids uro i finansmarkedene. Sparebankforeningen uttaler at de har en preferanse for det opprinnelige forslaget fra Bankenes sikringsfond om å plassere unntaket direkte i finansavtaleloven, men merker seg at Justisdepartementet ønsker at disse lovendringene gjennomføres i spesiallovgivningen. Bankenes sikringsfond slutter seg til departementets forslag til lovendringer, og gir samtidig sin tilslutning til høringsuttalelsene fra FNH og Sparebankforeningen. Kredittilsynet har ikke innvendinger mot plasseringen av lovforslaget, og understreker at lovendringen er viktig for å hindre eventuell tvil som kan oppstå etter gjeldende regler.

Norges Bank har gitt tilslutning til høringsforslaget. I etterkant av høringen har Norges Bank bedt om at et tilsvarende unntak som er foreslått i sentralbankloven § 19 også tas inn i sentralbankloven § 22. Formålet er at sentralbanken skal kunne yte kreditt mot sikkerhet i utlånsportefølje til andre typer foretak i finansiell sektor med utlånsportefølje enn banker.

Justisdepartementet har ikke innvendinger mot lovendringsforslaget, men ber om at forslaget til lovtekst presiseres slik at det eksplisitt fremgår at unntaket gjelder støttetiltak eller yting av kreditt etter bestemmelsene. Om plasseringen av lovforslaget uttaler Justisdepartementet at:

«Siden støttetiltak til banker i krise dreier seg om spesielle situasjoner, er spesiallovgivningen den klart beste plasseringen. Finansavtaleloven er en generell kontraktslov, og det ville helt klart ikke være hensiktsmessig om et særskilt unntak som det som foreslås i Finansdepartementets høringsnotat, skulle tas inn i denne loven.»

5.5 Departementets vurdering

Finansdepartementet slutter seg til forslaget fra Norges Bank og Bankenes sikringsfond om en lovendring som innebærer at de to institusjonene unntas fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45.

Som del av arbeidet med å sikre finansiell stabilitet i Norge, er det etter departementets vurdering et mål at Norges Bank og Bankenes sikringsfond har et best mulig rettslig rammeverk for å kunne tilføre kreditt eller yte andre støttetiltak ved en eventuell bankkrise. Lovendringsforslaget vil etter departementets syn sikre bedre grunnlag for de to institusjonene til å kunne yte kreditt og andre støttetiltak i en eventuell krisesituasjon.

Rettsgrunnlaget som styrer de to institusjonenes mulighet til å tilby krisehjelp til banker mv., bør etter departementets vurdering være utformet slik at adgangen til å ta pant som sikkerhet for krisehjelpen fremgår tydelig. Finansdepartementet mener, i samråd med Justisdepartementet, at det er mest hensiktsmessig med en avklaring av dette gjennom en eksplisitt lovregel.

Departementet slutter seg til Norges Bank og Bankenes sikringsfonds vurdering av at en avklart rettssituasjon er viktig av hensyn å sikre at de to institusjonene ikke kan møtes med erstatningssøksmål fra låntakere som har fått sine lånefordringer overdratt uten samtykke. Det er vesentlig at det i en krisesituasjon ikke oppstår unødvendig usikkerhet eller tvist om rettsgrunnlaget for de aktuelle tiltakene. Etter gjeldende rett, hvor det ikke er eksplisitt avklart om Norges Bank og Bankenes sikringsfond er omfattet av samtykkekravet i finansavtaleloven § 45, vil faren for eventuelle etterfølgende søksmål kunne føre til at bankenes eller kredittforetaks utlånsporteføljer ikke kan brukes som sikkerhet for tilførsel av likviditet i en krisesituasjon.

Dersom Norges Bank ikke har adgang til å utnytte utlånsporteføljen som pant, vil alternativet kunne være at staten må garantere for den likviditeten institusjonen yter til en kriserammet bank. Departementet slutter seg til Norges Banks vurdering av at en slik løsning vil være klart mindre tilfredsstillende enn en direkte sikring av lånet mot deler av den kriserammede bankens eiendeler, selv om disse kan være mindre likvide.

Departementet slutter seg til forslaget fra Norges Bank om et tilsvarende unntak i sentralbankloven § 22 som i § 19. Departementet viser til at de hensyn som gjør seg gjeldende for overdragelse av utlånsporteføljer som sikkerhet til Norges Bank etter sentralbankloven § 19 er tilsvarende for sentralbankloven § 22.

Finansdepartementet legger, i samråd med Justisdepartementet, til grunn at et unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 for Bankenes sikringsfond og Norges Bank i realiteten ikke anses som en utvidelse av unntakets rekkevidde, ettersom Norges Bank og Bankenes sikringsfond ikke kan anses som dårligere motparter for låntakerne enn de institusjonene som lånefordringer i dag kan overdras til uten samtykke.

Departementet slutter seg til Justisdepartementets forslag til presisering av lovteksten.

Det vises til forslag til § 19 nytt fjerde ledd og § 22 nytt tredje ledd i sentralbankloven, og til § 2-12 nytt syvende ledd i banksikringsloven.