5 Regulering av drosjenæringa

5.1 Gjeldande rett

Det gjeldande systemet med behovsprøving av drosjeløyve er basert på at fylkeskommunen fastset løyvetalet innanfor eit nærare avgrensa geografisk område, «løyvedistriktet». Drosjene har einerett på slik transport innafor eige løyvedistrikt, som i utgangspunktet er avgrensa av kommunegrensene. Fylkeskommunen kan betre tilgangen på drosjer gjennom å utvide løyvetalet, eller ved å slå saman løyvedistrikt.

Tilbodet av drosjer er såleis resultat av ein politisk prosess og relativt konstant, medan etterspurnaden er marknadsstyrt.

5.2 Næringslovutvalet si utgreiing

Næringslovutvalet vart oppnemnt ved kgl.res. 2. februar 1990. Utvalet fekk som mandat å gå gjennom næringslovgjevinga med sikte på forenklingar som kan betre høve til etablering og utvikling av næringsverksemd. Utvalet har tidlegare gjort framlegg om å fjerne behovsprøvinga av turvognløyve. Oppheving av behovsprøvinga av turvognløyve vart gjennomført ved endring av samferdselslova 11. juni 1993 nr. 85, iverksett frå 1. januar 1994.

Etter ein gjennomgang av reguleringsordninga for drosjer, la utvalet 23. mai 1995 fram ein rapport der ein m.a. konkluderte med at tilsvarande ordning som for turvognløyve burde innførast for drosjenæringa sin del, dvs. at den behovsprøvde løyveordninga vert erstatta av ei løyveordning basert på personlege krav til vandel, økonomisk evne og fagleg kvalifikasjon til den som skal utøve drosjeverksemd.

Samferdselsdepartementet hadde Næringslovutvalet si innstilling til høyring i 1995. Resultatet av høyringa viste at berre fire av fylkeskommunane ønskte ei omregulering i samsvar med Næringslovutvalet sine konklusjonar. Eit klart fleirtal av fylkeskommunane ønskte at ein burde stimulere til konkurranse innafor rammene for behovsprøvinga gjennom utviding av løyvedistrikt / etablering av konkurrerande sentralar, framfor å leggje om til eit system med fri etablering. Med unntak for næringsorganisasjonane gjekk dei øvrige høyringsinstansane inn for Næringslovutvalet sine konklusjonar. Det var brei semje om at generelle krav til vandel, økonomi og fagleg kvalifikasjon òg burde omfatte drosjenæringa, sjølv om behovsprøvinga vert halden oppe.

5.3 Høyring

Finansdepartementet(FIN) viser til at ein i liten grad drøftar behovet for, - og hensikta med behovsprøving. Kostnadene ved regulering er ikkje drøfta, bl.a. kostnadene knytt til prisreguleringa.

Sjølv om drosjemarknaden har enkelte eigenskaper som gjer at den ikkje blir effektiv berre ved å innføre fri etablering og prisdanning, gjeld dette òg for andre marknader som ikkje er styrt gjennom like omfattande reguleringar. Årsaka til at ein i andre marknader har valt mindre omfattande reguleringar, er at alle reguleringar har ei kostnadsside av t.d. administrasjonskostnader og pris- og kvantumsrigiditet. Dette er kostnader som i stor grad vert påført òg gjennom drosjereguleringa.

Med referanse til erfaringa frå Sverige, vert det vist til at gevinsten ved deregulering ikkje nødvendigvis vil komme i form av lavare prisar, men heller gjennom eit betre tilbod. Det er likevel eit mål at ei deregulering skal føre til ein samfunnsmessig rettare pris i høve til produksjonskostnader/etterspurnad.

Erfaringane frå Sverige kan tilseie at oppheving av maksimalpris og avgrensing av talet på løyve bør følgjast opp av meir konkurransefremjande reguleringar for å få full gevinst av dereguleringa. Dei svenske erfaringane gjev difor ikkje grunnlag for å konkludere med at pris- og kvantumsregulering gjev en samfunnsmessig gevinst i høve til deregulering. Avviklinga av dei tradisjonelle verkemidla for regulering i Sverige vart i mindre grad erstatta av andre verkemiddel. Dei verkemidla som seinere er sett i verk, representerer ikkje ein tilbakegang til ein pris- og kvantumsregulert drosjemarknad, men er nye typer reguleringar som tek sikte på å betre drosjekundane sin tryggleik og prisinformasjonen.

FIN konkluderer med at det ikkje er spesielle problem knytt til drosjemarknaden som kan forsvare den særskilte kvantumsreguleringa. Bortfall av kvantumsreguleringa vil gje grunnlag for samstundes å fjerne prisreguleringa. Dei problem som er knytt til drosjemarknaden bør kunne løysast med meir målretta og kostnadsparande verkemiddel enn gjeldande regulering.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) går mot at gjeldande ordning med behovsprøving av drosjeløyve vert halden oppe. Slik AAD ser det, er ikkje eit fylkeskommunalt fleirtal for ordninga tilstrekkeleg grunnlag for å halde den oppe.

AAD har innhenta uttale frå Konkurransetilsynetog viser til at dei derifrå har fremja forslag om å erstatte reguleringa av maksimalpris for drosjer med ei ordning der drosjesentralane får fritak frå forboda om prissamarbeid i konkurranselova, slik at sentralane kan fastsetje maksimalprisar for bilar knytt til sentralen. Bakgrunnen er at Konkurransetilsynet meiner at reguleringa av maksimalpris ikkje lenger kan forsvarast ut frå konkurranselova sitt formål om å fremje samfunnseffektiv ressursbruk.

I tillegg er det hevda at ordninga har ei rad reguleringstekniske svakheiter som ikkje kan utbetrast utan ein omfattande og ressurskrevjande gjennomgang av både reguleringsmetoden og utforming av forskrifta. Ordninga med maksimalpris bør difor etter Konkurransetilsynet si oppfatning erstattast av ei ordning der prisane vert fastsett i marknaden under tilsyn av styresmaktene.

Konkurransetilsynet har ikkje sett som føresetnad for oppheving av ordninga med maksimalpris at gjeldande løyveordning vert endra, men gjev klart uttrykk for at det ville auke dei samfunnsøkonomiske gevinstane om løyveordninga blir kvalifikasjonsbasert og ikkje antallsregulert.

Etter AAD si oppfatning bør gjeldande løyveordning bli erstatta av ei kvalifikasjonsbasert løyveordning som betrar grunnlaget for å etablere konkurranse som verkar i drosjenæringa. Behovsprøvinga er knytt til eit tenkt behov for å verne drosjenæringa mot nyetableringar. Ordninga synes å være grunngitt med at den sikrar næringa eit rimeleg inntektsnivå som kompensasjon for køyreplikt. AAD saknar ei drøfting av behovet for køyreplikt og dermed for behovsprøvinga. I den forbindelse vert det vist til at både privat bilkøyring og kollektiv transport har utvikla seg monaleg sidan løyveordninga og behovsprøvinga vart innført.

Det offentlege kan syte for at transporttilbodet til grupper med særskilte behov for transporttenester vert tekne vare på gjennom avtaler med drosjeselskap eller andre som tilbyr transport. I andre næringar der det vert stilt bestemte krav til kompetanse, kvalitet eller talet på utøvarar, vert desse omsyna sikra gjennom andre ordningar enn behovsprøving.

AAD sluttar seg til Konkurransetilsynet sine standpunkt.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) foreslår at behovsprøvinga for drosjeløyve vert oppheva. NHD viser til at Næringslovutvalet (NLU) finn det positivt med ei ny og meir klargjerande samferdselslov. NLU finn det likevel skuffande at lovframlegget i så liten grad går inn for materielle endringar. På enkelte punkt meiner utvalet at ein kunne vente ei liberalisering av regelverket.

NLU er som NHD ikkje samd i at forslaget om oppheving av ordninga med behovsprøving av løyve utan vidare vert avvist. Referansane til dei svenske erfaringane er ufullstendige. Når det gjeld det einaste som vert framhevd som negativt med dereguleringa, at prisutviklinga ligg noko over konsumprisindeksen, så er ikkje denne indeksen i seg sjølv nokon god målestokk. Drivstoffprisar, inkludert avgifter kan spele inn. Det ville t.d. vere betre å samanlikne prisutvikling med kostnadsindeks for same bransje. Statistikk frå Svenska Taxiforbundet tyder på at konkurransen i den svenske marknaden har positive verknader for prisutviklinga. Frå ei ny svensk utgreiing (SOU 1999 : «Kundvänligare Taxi») vert det referert at sjølv om det fins forbetringspunkt, synes utviklinga å gå i ei sunnare retning. I utgreiinga er fokus flytt framover, problemstillingane er knytt til økonomisk kriminalitet og tilrettelegging for reklamasjon på taxitenester. Problema er svært aktuelle òg innafor norsk taxinæring. Dette er ei vidareutvikling av næringa og ikkje eit steg tilbake.

Rikstrygdeverket (RTV) har vorte bedne av Sosial- og helsedepartementet om å uttale seg i høve lovutkastet. Bakgrunnen er m.a. at RTV i samband med gjennomgang av sjuketransporten òg har vurdert om samferdselslovgjevinga er til hinder for effektiv sjuketransport.

RTV finn det ikkje føremålstenleg å halde oppe behovsprøvinga av drosjeløyve. Ordninga bør erstattast med ei kvalifikasjonsbasert løyveordning. Dersom det skal vere mogeleg å få til ein effektiv konkurranse, ser RTV det slik at det må opnast opp for fleire aktørar i marknaden. Sjølv om bruk av turvognløyve gjev mogelegheit til å hente inn tilbod frå fleire aktørar, meiner RTV at dette berre vil ha avgrensa effekt.

Dersom utviding av løyvedistrikt og etablering av konkurrerande sentralar innafor ramma av behovsprøving vert gjennomført i praksis, kan det føre til at trygda eit stykke på veg kan oppnå lavare prisar.

Sør-Trøndelag fylkeskommune har gått inn for å oppheve behovsprøvinga for drosjer, men tek til etterretning at fleirtalet av fylkeskommunane ikkje slutta seg til dette.Generelle krav til vandel, økonomi og fagleg kvalifikasjon er viktig også i drosjenæringa, sjølv om behovsprøvinga vert halde oppe. Utviklinga i kollektivtransporten går mot at stadig større einingar og bruk av anbod vil forsterke denne utviklinga.

Vest-Agder fylkeskommunemeiner det er viktig å setje same krav til utøvarar av drosjeløyve som dei som gjeld for andre transportslag, og sluttar seg til framlegget på dette punktet. Når det elles gjeld drosjeløyve, viser fylkeskommunen til at lovframlegget legg opp til auka konkurranse gjennom utviding av løyvedistrikt og etablering av konkurrerande sentralar, men framleis med behovsprøving. Erfaringane frå Vest-Agder dei 5-6 siste åra er at det ikkje vert oppnådd nokon reell konkurranse mellom sentralar, men mellom organisasjonar som løyvehavarar/sentralar er medlemmer av. Dette har ført til at fylkeskommunen har hatt ulike tilbod på offentleg transport. I løpet av det siste året har ein sett at næringa har organisert seg i ein organisasjon, og opptrer som monopolist. Det er ikkje lenger reell konkurranse, sjølv om løyvegrensene er opphevd, og det er etablert fleire sentralar i dei gamle løyvedistrikta. Sentralane sender ikkje inn pristilbod, men overlet dette til interesseorganisasjonen. Ut frå desse erfaringane ber fylkekommunen om at departementet vurderer behovsprøvinga på nytt.

Troms fylkeskommune er ikkje samd i at behovsprøving av drosjeløyve vert halden oppe. I framlegget til lov vert det vist til mogelegheiten for å stimulere til konkurranse gjennom utviding av løyvedistrikt / etablering av konkurrerande sentralar. Begge desse alternativa er gjennomført i Troms med avgrensa effekt.

Interessa for å etablere konkurrerande sentralar har vore liten, truleg på grunn av at eksisterande sentralar er små. Kravet må vere ei samferdselslov som sikrar godt kvalifiserte utøvarar, som opnar for konkurranse både på pris og kvalitet, som hindrar økonomisk kriminalitet og som sikrar publikum eit tilbod med optimal kvalitet og kapasitet.

Vestfold fylkeskommune går inn for å oppheve behovsprøvinga av drosjeløyve i tråd med Næringslovutvalet si innstilling.

Telemark fylkeskommuneframhevar at det må settast større krav til kompetanse og økonomisk soliditet og tiltak mot økonomisk kriminalitet innafor drosjenæringa, tilsvarande ordninga for rute-, gods- og turvognløyver.

Finnmark fylkeskommune sluttar seg til forslaget om at drosjeløyve framleis skal vere behovsprøvd.

Transportbrukernes Fellesorganisasjon meiner det ikkje er gjeve noko god grunngjeving for å halde oppe behovsprøvinga for drosjeløyve. Dersom fylkeskommunar og andre som ønskjer å halde oppe behovsprøvinga verkeleg vil ha konkurranse gjennom å auke talet på løyve og utvide løyvedistrikt, kan ein like gjerne oppheve behovsprøvinga. Å oppmuntre til større konkurranse gjennom politisk behovsprøving, blir i beste fall meir byråkrati.

Transportbedriftenes Landsforening meiner at ruteselskap i langt større grad må få høve til å få drosjeløyve, jf. målsetjinga om at konkurranse kan verte oppnådd gjennom konkurranse mellom sentralar.

Norges Taxiforbund meiner at det bør understrekast i motiva til lova at drosjeløyve er behovsprøvd slik at fylkeskommunen ikkje kan gje ut løyve fullstendig fritt. Formålet må vere å sikre stabilitet og kvalitet over tid, og dette bør framgå av formålet med lova.

Taxiforbundet sluttar seg til at det vert innført generelle kriterier for å kunne etablere seg i taxiyrket slik som for andre transportnæringar, men legg til grunn at det vert gjeve romslege overgangsordningar i tilknytning til innføring av slike krav.

Dersom det skal bli effektiv konkurranse må det sikrast like konkurransevilkår. Dette medfører m.a. at aktørane må likestillast med omsyn til avgifter, slik at alle utøvarar vert underlagt same avgifter ved kjøp som ved bruk av transportmiddel.

Det bør stillast minimumskrav til sentral, m.a. at den skal vere døgnopen og kunne ta mot førehandstingingar.

Føresegna om anbod bør gjerast generell, samstundes som det vert presisert at anbodsomfaget ikkje må vere så stort at det ekskluderer kvalifiserte frå å ta del i konkurransen. Det er viktig at lova fører vidare løyvehavar si plikt til å ta aktivt del i løyvestyringa, og at det ikkje vert opna for ekstern drift og styring av løyve.

Taxiforbundet forutset at det vert opna for at drosjeløyve i større grad enn no kan drivast av juridisk person.

Føresegna om politiattest bør utvidast til å omfatte attestar med omsyn til skatte-og avgiftsrestansar.

5.4 Departementet si vurdering

Departementet har vurdert spørsmålet om eventuell oppheving av behovsprøvinga m.a. ut frå erfaringane med liberalisert drosjenæring i Sverige. Erfaringane viser m.a. at talet på tilgjengelege drosjer på landbasis auka med 25 %. Auken har vore størst i byane, men og i distrikta har det jamt over vore auke i drosjetalet. Ein del distrikt har fått ein nedgang i talet på løyve, men det har ikkje vorte slik som mange hadde rekna med at drosjene i distrikta ville forsvinne. Utviklinga i løyvetalet har naturleg nok og ein samanhang med kor «romsleg» behovsprøvinga vart praktisert tidlegare.

Når det gjeld forventinga om konkurranse på pris, har denne berre delvis slått til. Profesjonelle transportkjøparar kan oppnå fordelar av konkurransen, men priskonkurransen i forbrukarmarknaden har ikkje verka som venta. Det høyrer og med i biletet at ein mange stader framleis har eit reelt monopol/oligopol. Når det gjeld prisutviklinga over tid, ligg denne noko over konsumprisindeksen. Dette må imidlertid vurderast på bakgrunn av at konsumprisindeksen ikkje utan vidare fanger opp kostnadsutviklinga som er knytta til sektoren. For transportsektoren vil til dømes utviklinga av drivstoffprisar og offenlege avgifter ha mykje å seie for den samla kostnadsutviklinga. Trass i prisauken på drosjetenester i Sverige har etterspurnaden og auka. Det er difor mykje som tyder på at brukarane vurderer det som viktig å få ein betre tilgang på drosjetenester og er villig til å betale ein høgare pris for det.

Departementet meiner det må opnast for konkurranse innan drosjenæringa i større grad enn det som er tilfelle i dag. Det har i Noreg den seinare tid vorte oppretta fleire drosjesentralar innan same løyvedistrikt gjennom oppregulering av talet på løyver. Fleire stader er det difor no lagt til rette for konkurranse mellom drosjesentralar. I november 1999 vedtok Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) å oppheve maksimalprisordninga for drosjebil i område med meir enn ein sentral der Konkurransetilsynet meinte forholda låg til rette for konkurranse. AAD vurderer ordninga på grunnlag av ein evalueringsrapport frå mai 2001 som seinare har vore til høyring. Sommaren 1999 vart reglane for turvognløyve endra, m.a. som følge av tilpassing til EØS-regelverket med fri kabotasje, sjå pkt 4.2 om persontransport framfor. Dette fører med seg at delar av drosjemarknaden møter auka konkurranse frå turvognoperatørar som nyttar småbussar.

Verknadene av dei endringane i rammevilkåra for drosjenæringa som er nemnt er ikkje evaluert. Departementet vil setje i verk ein ny gjennomgang av drosjenæringa, og komme tilbake til spørsmålet om behovsprøving av drosjeløyve.