7 Retten for transportselskapa sine kontrollørar til å halde tilbake reisande med rutetransport som ikkje har gyldig billett

I tillegg til høyringane referert i pkt. 6, vart det våren 2000 òg gjennomført ei høyring av eit forslag til endring av samferdselslova som ville gje ruteselskap rett til å halde tilbake reisande utan gyldig billett og som ikkje vil oppgje personalia. Av ulike årsaker vert dette forslaget no i staden fremja som ein del av utkastet til ny lov om yrkestransport.

7.1 Bakgrunn

I dei seinare åra har det vore stor fokus i media på om transportselskapa sine kontrollørar har rett til å halde tilbake reisande som i kontroll ikkje kan syne fram gyldig billett.

Billettinntektene er den viktigaste del av finansieringa av kollektivtransporten. Selskapa er difor avhengige av å kunne reagere mot reisande som ikkje oppfyller sin del av transportavtala gjennom betaling av billett. I og rundt dei større byane har billettsystemet langt på veg vorte automatisert. Ordninga med billettering av alle reisande ved påstiging, og/eller bruk av eigen konduktør, er fleire stader avløyst av stikkontrollar av om reisande har gyldig billett. Samferdselsdepartementet ser det ikkje som praktisk eller økonomisk realistisk at ein i dei større byområda går tilbake til ordningar med billettering ved påstiging, og/eller bruk av konduktørar på til dømes t-bane, tog og trikk. Ein effektiv og rasjonell kollektivtrafikk er viktig både av omsyn til miljø og trafikktilhøva nettopp i dei større byområda. Med heimel i samferdselslova/jernbanelova har transportselskapa fått godkjend transportvedtekter som mellom anna krev at reisande må betale eit nærare fastsett gebyr dersom dei ikkje har gyldig billett. Transportvedtektene er den avtala som gjeld mellom selskapet og dei reisande. Gebyret er eit sivilrettsleg krav med grunnlag i denne avtala.

Samferdselsdepartementet finn at gebyr er ein rimeleg sanksjon mot personar som ikkje har løyst billett. Utan eit visst høve til å halde reisande utan gyldig billett tilbake, vil gebyret som sanksjon i praksis ha svært liten verknad i og med at dei reisande kan unndra seg betaling ved å nekte å oppgje personalia.

Transportselskapet sin rett til å halde personer utan gyldig billett tilbake er etter gjeldande rett basert på reglane i straffeprosesslova, ut i frå at reise utan gyldig billett i visse høve vil vere straffbart, jf. mellom anna § 403 i straffelova. Det har imidlertid vore reist spørsmål om desse reglane gir tilstrekkeleg heimel for å halde reisande tilbake i dei typiske kontrollsituasjonane.

Samferdselsdepartementet ser det som naudsynt at det blir etablert ein sikker heimel for retten til å halde reisande tilbake i dei aktuelle tilfella. Departementet meiner at ein slik heimel vil ha stor preventiv verknad. Først og fremst i forhold til å få reisande med kollektivtransport til å løyse billett, men óg med tanke på å få reisande utan gyldig billett, som ikkje betaler gebyr på staden, til å oppgje tilstrekkelege personalia til at gebyr kan drivast inn i ettertid.

7.2 Høyring

Eit eige høyringsnotat om retten for transportselskapa sine kontrollørar til å halde tilbake reisande med rutetransport som ikkje kan vise fram gyldig billett,vart sendt ut til følgjande høyringsinstansar våren 2001:

• Alle departementa

• Alle fylkeskommunane

• Kommunenes Sentralforbund

• NSB BA

• Transportbedriftenes Landsforening

• Norsk Jernbaneforbund

• Norsk Rutebilarbeiderforbund

• Norsk Transportarbeiderforbund

• Konkurransetilsynet

• Transportbrukernes Fellesorgan

• Vegdirektoratet

• Norsk Kommuneforbund

• Norsk Styrmandsforening

• Norsk Sjømannsforbund

• Det Norske Maskinistforbund

• Hurtigbåtenes Rederiforbud

• Rederienes Landsforening

• Forbrukerrådet

• Forbrukerombudet

• Oslo Sporveier AS

• NSB BA

• NSB Nettbuss AS

• NSB Gardermobanen AS

• Stor-Oslo Lokaltrafikk AS

• AS Gråkallbanen

• Barneombudet

• Oslo Politidistrikt

• Bergen Politidistrikt

• Politiets Fellesforbund

• Den Norske Advokatforening

• Forsvarergruppen av 1977

• Norske Vaktselskapers Landsforening

Justisdepartementet(JD) ser det som lite aktuelt å heve strafferamma i strl. § 403 for å opne for pågriping med heimel i strprl. § 171, etter som pågriping her først og framst er meint som eit middel til å sikre inndriving av eit sivilrettsleg gebyr.

Straffeprosesslova sine regler om pågriping bør ikkje brukast til rutinekontrollar.

Retten til å holde tilbake i samferdselslov/jernbanelov skal baserast på plikt til å oppgje personalia, og bør nedfellast meir ettertrykkeleg i dei aktuelle lovene. JD er samd i at det ikkje er ønskjeleg å straffesanksjonere plikta til å oppgje personalia. Det vert synt til at det i praksis neppe kjem på tale å forfølgje eit slikt lovbrot, og formålet med den foreslåtte ordninga kan truleg like godt bli oppnådd berre ved å gje selskapa tilbakeholdsrett. Hovudspørsmål om kor lenge retten til å halde tilbake kan utøvast, om område for utøvinga og kven som skal ha utøvingssrett bør verte avklart i hovedtrekk i proposisjonen. Proposisjonen bør og seie noko om kva retten skal gå ut på. Etter JD sitt syn bør adgangen til bruk av makt vere svært avgrensa dersom den reisande vil gå av transportmidlet. Det er ein føresetnad at kontrollørar - fast tilsette eller innleigde- er godt skikka for oppgava og at dei får tilstrekkeleg opplæring.

Barne- og familiedepartementet (BFD) støttar formålet med lovforslaget, å sikre reisande eit best mogeleg kollektivtilbod. Det er ikkje uproblematisk å praktisere rett til å halde tilbake passasjerar i kollektivtransport. Retten må berre vere tillete på klart definerte og strenge vilkår. BFD ber Samferdselsdepartementet vurdere om utfyllande retningsliner bør verte gitt i forskriftform. Alternativt må retningslinene gå klart fram av forarbeida.

De generelle omsyn som talar mot rett til å halde tilbake gjeld i særleg grad barn og unge. Det er naudsynt å behandle denne gruppa særskilt. Utøving av kontroll ovanfor barn og unge set krav til klare reglar og stiller særlege krav til dei som skal utøve kontrollen. BFD er kritisk til å innføre ein så skjønsprega regel der kontrolløren skal vurdere korvidt det enkelte barn har føresetnad for å forstå konsekvensen av å reise utan gyldig billett. Slik forslaget er lagt opp, vil relativt vide grupper kunne utøve retten til å halde tilbake og måtte utøve skjøn som nemnt. Etter BFD si oppfatning er det vanskeleg å sjå korleis ein innanfor forslaget kan sikre dei særlege omsyn som gjeld barn og unge.

Det bør gå fram av lovtekst/forarbeid at barn under 15 år ikkje kan haldast tilbake. Det bør verte vurdert ein tilsvarande regel som i str.pr.l. §174, slik at personar under 18 år ikkje kan pågripast hvis det ikkje er særleg påkrevd.

Spørsmålet om mindreårige ev. foreldre kan påleggast å betale gebyr er ikkje handsama i høyringsnotatet. Dette må utgreiast nærare.

BFD peikar og på det faktum at oppgjeving av personalia ikkje er nokon garanti for at vedkommende erden han hevdar. Ein kan i høgda få ein garanti for at det eksisterer ein person med dei personalia som er opgjevne. Det er ikkje påbode å bere legitimasjon. Lovverket bør presiserast for å unngå at transportselskapa held tilbake passasjerer heilt til skriftleg legitimasjon vert forevist.

Barneombodetstiller seg positiv til forslaget, men viser til spesielle problemstillingar i høve til barn og unge som oppstår i høve til forslaget. Det vert vist til FN sin konvensjon om barn sine rettar frå 1989, der bæreprinsippa er barn sin rett til å komme til orde og barnet sitt beste som det mest tungtvegande omsynet.

Barn vil sjeldan ha pengar til å betale eit ev. gebyr og ev. tilbakehalding kan t.d. og føre til at barn blir sett av på ein annan stad enn der det skulle. Barn må trygt kunne bruke offentleg kommunikasjon utan frykt for å måtte gå av på ukjent stad/stasjon. I samband med tiltak for å bekjempe sniking, er det viktig med informasjon til barn og foreldre om konsekvensar av sniking.

Skolering og kontroll er viktig. Barne- og ungdomsaspektet må komme tydeleg fram i rettleiingar for transportselskap.

Forbrukarrådetgår i mot forslaget. Ei utviding av retten til pågriping er ei utholing av den reisande sin rettstryggleik. Det vert og vist til at den som utøver tvangsmyndighet sjølv kan komme i strafferettsleg ansvar dersom dei går ut over sine fullmakter.

Myndigheit til å pågripe bør framleis liggje til politiet.

Dersom lovheimelen skulle bli ein realitet, er det særleg to ting Forbrukarrådet ønskjer å påpeike. Det eine er ei klarare presisering av retten til å halde tilbake (kven, kor lenge m.v.), det andre er at retten berre kan verte gitt etter særskilt tillating. I tilknytning til dette bør det setjast vilkår som gjev god kontroll med praktiseringa av retten.

Samferdselssjefenes kontaktutvalg har gitt uttale på vegne av samferdselssjefane i fylkeskommunane. Det vert vektlagt at omfattande sniking kan føre til reduserte inntekter, med høgre takstar eller redusert tilbod. Kontaktutvalet finn det difor rimeleg at selskapa har effektive sanksjonsmiddel mot den som nektar å betale. Nokre grupper, som barn og turistar, vil ha større problem med å forstå sammanhengen i systemet, men transportselskapa vil truleg klare å handsame slike tilfelle på ein smidig måte.

Hordaland fylkeskommune har behandla forslaget politisk, og går mot rett til å halde tilbake passasjerar.

Oslo Kommuneuttaler at sniking kostar Oslo Sporveier og kommunen store summar årleg. Kommunen ser det som viktig at det vert etablert ordningar som gjer det vanskeligare å opptre som tjuv, og som sikrar inntektene. Det er fare for at manglane i dagens regelverk undergrev respekten for reglar samfunnet er avhengig av.

Det vert og vist til at trafikkselskapa i nærområdet i Oslo i løpet av kort tid vil gjennomføre tiltak som kan redusere snikprobemet. Det vert nemnt elektroniske billettsystem, sperrer på sentrale T-banestasjonar og innføring av nye, effektive kontrollformer. Det vil imidlertid ikkje vere praktisk mogeleg med slike løysingar på alle stasjonar. Det er derfor naudsynt med heimelsgrunnlag for utøving av effektiv billettkontroll i tillegg.

Politiets Fellesforbund (PF) meiner det er viktig å slå fast at det berre er politiet som er det sivile samfunn sitt maktorgan. PF er sterkt mot ei utholing av lovverket ved å utvide adgangen til å pågripe personar for grupper utanfor politiet. Utøving av pågriping set store krav til den som reint faktisk skal utføre oppgava, både fysisk og mentalt. PF meiner det er ei prinsipielt alvorleg problemstilling i denne høyringa, som ev. vil føre til at ei grense vert flytt. Dette kan i sin tur føre til at andre grupper krev likebehandling, med utholing av prinsippet om at berre politiet skal foreta pågriping. Det blir feil når transportselskap innfører effektiviserings-tiltak, for seinare å få innført lover som gjev dei rett til å pågripe personarsom ikkje har løyst gyldig billett.

Når selskap driv økonomiske avvegingar i høve til eventuelle kontrolltiltak, må det og gjerast avvegingar med omsyn til dei mogelegheiter tiltaka opnar for med omsyn til unndraging av av å betale billett. At det har blitt fokus i media på Oslo Sporveier sin ulovlege praksis, kan ikkje grunngje innføring av rett til å halde tilbake passasjerer.

PF peker på at selskapa vil tene pengar på å pågripe personar. Eigeninteressa vil kunne medverke til at ev. etiske reglar lett blir sett til side. Innleigde vaktselskap vil på si side kunne tenkjast å ønskje flest mogeleg pågripingar for å gjere rettferd for at dei er til stades. Strekking av regelverket vil kunne bli resultatet.

PF vil sterkt åtvare mot eit samfunn der tryggleik for den enkelte blir avgjort av økonomiske omsyn, og kan ikkje akseptere at slike omsyn skal kunne gje pågripingsrett utover det som følgjer av gjeldande bestemmelsar om naudrett.

Oslo Politidistrikt seier seg svært kritisk til forslaget. Det vert vist til uforholdsmessigheten av inngrepet - det er snakk om å ikkje ha betalt eit svært lite beløp (20 kroner i Oslo)- samt erfaringa med at andre enn politiet utøver den slag tvangsinngrep.

Forslaget er mangelfullt grunngjeve, m.a. ut frå at det ikkje er gitt opplysningar om kor mange som må holdast tilbake årleg og som derfor skulle grunngje eit slikt drastisk forslag.

Det er politiet som har utdanning/opplæring i slike situasjonar, og det er grunn til å frykte eit hardare klima hvis ein gir transportselskap rett til å halde tilbake passasjerar. Oslo politidistrikt har fleire straffesaker der Oslo Sporveier har halde tilbake passasjerar, og det har utvikla seg til legemskrenking av ulik karakter.

Forholdsmessigheten framstår som vesentleg. I forslaget vert det lagt opp til at rett til å halde tilbake ikkje skal nyttast dersom det etter forholda ville vere eit uforholdsmessig inngrep, jf strprl. § 170 a). Bestemmelsen føreset kontinuerleg vurdering, og desse vanskelege vurderingane vert gjort av påtalejuristar i politiet.

Sjølv ikkje politiet har heimel til å pågripe personar som er mistenkt for- eller har overtrådt straffebod som vert rekna som forseelse.

For Oslopolitiet framstår det som eit paradoks at ein prøver å løyse eit samferdselsproblem gjennom å lovheimle bruk av tvangsmidlar overfor brukarane av transportmidlet.

Bergen politidistrikt er av tilsvarande oppfatning - rett til å halde tilbake vil vere eit uforholdsmessig inngrep med omsyn til kor alvorleg lovbrotet er.

Transportbedriftenes Landsforening (TL) peikar m.a. på at høyringsbrevet ikkje anslår noko om kor stort tap transportbedrifter harpga. falsk identitet og dermed om kor stort problemet eigentleg er.

TL viser elles til at det berre er NSB, Stor-Oslo Lokaltrafikk og Oslo Sporveier som har eigne vedtekter. Alle andre transportselskap nyttar felles vedtekter utarbeidd av Norges Rutebileierforbund (i dag ein del av TL) og godkjent av Samferdselsdepartementet i 1987. TL peikar på at etter utkastet forutset det individuell søknad om å innarbeide rett til å halde tilbake i vedtektene. Ulikskap vil m.a. føre til uklarhet i høve til publikum.

TL støttar likevel forslaget, forutsett individuell godkjenning av Samferdselsdepartementet og at tilfredsstillande retningsliner for opplæring kan gjevast, samt strenge krav til kontrollørane sine personlege eigenskaper. TL kan gjerne ta del i utarbeiding av framlegg til sams vilkår.

AS Oslo Sporveier opplyser at ca. 6 pst. reiser utan å betale billett. Dette fører til eit tap på ca. 60-70 millionar. Eit nytt elektronisk billettsystem vert venteleg innført i 2002. Dette vil gje meir teknisk effektive kontrollmogelegheiter, særleg ved at det blir innført «sperrer» ved dei tunge T-banestasjonane.

Når det gjelder lovutkastet, bør det presiserast at tilbakeholdsretten også bør gjelde medan oppgitte personalia vert kontrollert. Selskapet presiserer at det ser sin gjeldande kontrollpraksis som lovleg. Det er media som målmedvite har reist tvil om praksis og ført til auka voldsbruk mot kontrollørane. Dette er i seg sjølv grunn god nok for ei lovmessig presisering. Selskapet ber departementet vurdere ei framstilling av gjeldende rett i den endelige proposisjonen.

Norsk Kommuneforbund (KF) organiserer etter eige utsagn kontrollørane i Oslo Sporveier, og støttar forslaget. Retningslinene for utøvinga bør være så klare som mogeleg.

KF er usamde i at andre enn selskapet sine eigne tilsette skal kunne halde tilbake passasjerar. (Eks. vaktselskap). Det vert vist til at naudsynte kvalitetskrav berre kan oppfyllast av tilsette i selskapet med lang erfaring. Sporveistilsette vil gje eit langt mjukare bilete av billettkontrollen enn eit innleigd gebyr-politi, fordi dei er ei serviceavdeling.

KF meiner at det bør krevjast dokumentert standard for informasjon til reisande og fysiske tiltak som avgrensar sniking før det vert godkjent rett til å halde tilbake i eit selskap sine vedtekter. Det er ikkje tilstrekkeleg at selskapet sjølv utarbeider retningsliner for kontrollen.

Yrkestrafikkforbundet organiserer store delar av tilsette billettkontrollørar i Oslo Sporveier. Yrkestrafikkforbundet har betydelege prinsipielle innvendingar mot forslaget, men meiner likevel at omsyn for å innføre rett til å halde tilbake veg tyngst, at fornuftig billettkontroll ikkje kan gjennomførast utan slik rett. Det er ikkje realistisk med sperreordningar i Noreg lik det dei har i større europeiske byar.

AS Oslo Sporveier pålegg sine tilsette ei relativt omfattande opplæring før dei får virke som kontrollørar. Selskap bør berre få godkjent rett til å halde tilbake når dei kan dokumente at eigne tilsette blir gitt tilfredsstillande opplæring.

Norsk Tranportarbeiderforbund (NT) går mot forslaget. NT meiner rett til bruk av fysisk makt berre skal gjelde politiet. Det er berre politiet som har kompetanse både fysisk og juridisk. Det ligg føre fleire mogelege alternativ til å gjennomføre ein effektiv kontroll, som totalt sett vil vere kostnadssparande for selskapa. Det vert t.d. vist til flytoget der ein med enkle middel er i stand til å utøve så godt som 100% effektiv kontroll.

Hovedstyret i den Den Norske Advokatforening - Lovutvalget for transport og samferdselmeiner ein ikkje skulle fremje saka som hastesak, etter som det vert gjort framlegg om såpass drastiske verkemiddel. Reisande kan utan å verte klandra for det tru at betaling skulle skje på transportmidlet og difor risikere tilleggsavgift på objektivt grunnlag. Det bør vere riksdekkjande reglar for transportselskapa sitt krav på tilleggsavgift før ei lovendring om sivil arrestasjon trer i kraft. Det er føresetnaden at slike reglar tek omsyn til dei reisande som ikkje kan klandrast for at dei ikkje har betalt på førehand. Etter som ordninga med betaling på førehand og stikk-kontrollar er innført av selskapa av omsyn til rasjonalisering, er det utvalet si oppfatning at slike tiltak ikkje automatisk skal skape ei ny inntektskjelde for selskapa ved rigide og objektive/firkanta reglar med betydelege tilleggsavgifter. Dei selskapa som det er aktuelt for, er nettopp dei selskapa med best trafikkgrunnlag og dermed beste føresetnader for å innføre betalingsordningar der heile ordninga med tilleggsavgift blir unødvendig.

Framfor å innføre reglar om sivile arrestasjonar bør ein anstrenge seg for å etablere praktiske ordningar som ikkje utset dei reisande for risikoen for å betale ei høg og urimeleg tilleggsavgift.

Sivil arrestasjon bør eventuelt berre vere eit tillate verkemiddel når transportselskapet er on-line med Folkeregisteret.

Lovutvalget for strafferett og prosess sler fast at rett til å halde passasjerar tilbake i realiteten er det same som pågriping. Pågriping er eit svært sterkt verkemiddel, som når det vert kombinert med å halde tilbake over tid må brukast med særskilt varsemd.

Det er særlig betenkeleg at slike verkemiddel skal kunne nyttast av eit trafikkselskap sine kontrollørar. Utvalet vil tru at dei aktuelle selskapa vil kunne innføre system som gjer det unødvendig med slik rett. Dei kan ikkje sjå at det kjem fram tungtvegande grunnar til at alternative løysingar ikkje kan verte etablert. Det er svært uheldig at det blir gitt skjønnsmessige bestemmelsar på eit område der legalitetsprinsippet må ha den største gjennomslagskraft. Særleg betenkeleg er det at skjønet skal utøvast av kontrollørar i sporvognsetaten.

Forsvarergruppen av 1977 er samd i at transportselskapet sine kontrollørar bør få høve til å halde tilbake personar utan gyldig billett når vedkomande ikkje betaler eller oppgjev personalia slik at gebyr kan inndrivast i ettertid. Dei meiner imidlertid man bør endre straffeprl. § 173, 2 ledd i staden for samf.lov/jernbanelov.

Det vert foreslått følgjande ordlyd:

«Det samme gjelder den mistenkte som på forlangende fra fornærmede eller representanter for denne nekter å gi bevis for sine personalia»

Dei viser til at foreninga berre i avgrensa grad har kontrollert om eit slikt tillegg vil gi utilsikta verknader. Herunder bør det vurderast om straffeprosesslova er til hinder for løysinga.

7.3 Departementet si vurdering

Det er i høyringsfråsegnene synt til at det kan vere problematisk at andre enn politiet skal ha rett til fysisk å gripe inn overfor privatpersonar. Det vert synt til at det vil gå ut over rettstryggleiken til den enkelte dersom transportselskapa får rett til å halde reisande tilbake, og at eit slikt inngrep vil vere uforholdsmessig. Særleg vil slike inngrep vere problematiske overfor barn og unge.

Samferdselsdepartementet finn grunn til å understreke at retten for transportselskapa sine kontrollørar til å halde reisande tilbake, ut frå omsynet til rettstryggleiken, må vere svært snever. Heimelen for å halde reisande tilbake må utformast slik at det ikkje utan vidare oppstår situasjonar der kontrollørane får rett til å halde reisande tilbake. Retten vert difor avgrensa til tilfelle der ein person har reist utan gyldig billett og ikkje kan eller vil betale gebyret på staden, og heller ikkje vil oppgje personalia.

Samferdselsdepartementet finn ikkje at det i dei tilfella der dei nemnde føresetnadene er til stade, vil vere eit uforholdsmessig inngrep å halde ein person tilbake. Grunngjevinga er særleg at ein person har all moglegheit til å hindre at han kjem i ein slik situasjon at retten til å halde vedkommande tilbake vert utløyst. For det første ved at han eller ho betaler for reisa slik vedkommande pliktar å gjere. For det andre, når ein person først har reist utan gyldig billett, kan han eller ho enkelt unngå å bli halden tilbake ved å betale gebyret. For det tredje kan ein person som er stoppa i kontroll ikkje haldast tilbake dersom vedkommande oppgjer tilstrekkelege personalia. Det er og viktig å understreke at transportselskapa sine kontrollørar med denne heimelen ikkje får nokon utstrekt rett til bruk av fysisk makt.

Når det gjeld mindreårige kan det ikkje aksepterast at dei aller yngste vert haldne tilbake. Utgangspunktet er at personar under 15 år ikkje bør haldast tilbake. Det vil ofte vere vanskeleg for kontrollørane å vurdere alderen til unge som reiser utan gyldig billett. I tilfelle der det er tvil om ein person er under 15 år bør vedkomande ikkje haldast tilbake.

Det er i interessa til dei reisande som betaler for seg at alle reisande løyser billett. Når nokre reisande ikkje betaler for seg vil det føre til at transportselskapa får mindre inntekter som igjen kan føre til at billettprisane blir høgre og tilbodet generelt dårlegare.

Utan at dei reisande samarbeider vil det ikkje vere mogleg for kontrollørane å få tilstrekkelege opplysningar for innkreving av gebyret, utan at ein viss rett til å halde desse personane tilbake er til stades som ein siste utveg. Når reisande vert haldne tilbake må politiet straks verte varsla så dei kan komme til staden og krevje at vedkommande oppgjer riktige opplysningar om personalia.

Det er under alle omstende viktig at heimelen for å halde tilbake reisande i dei aktuelle tilfella er klar. På bakgrunn av uklarheiten om heimelen etter gjeldande rett, finn Samferdselsdepartementet det nødvendig å gje ein eigen heimel for å regulere slike tilfelle der reisande vert haldne tilbake i samferdselslova og jernbanelova.